肖沙 張璐 王丹

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?在教育體制深入改革的背景下，隨著國家對高校固定資產(chǎn)管理的要求逐步提高，大部分高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制風險管理體系已經(jīng)初步建立。但在當前，高校固定資產(chǎn)管理中仍然存在許多缺陷，如未建立全面的、可持續(xù)完善的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制風險管理體系、資產(chǎn)日常管理未嚴格按照內(nèi)控管理體系實施，導致內(nèi)控機制流于表面等。為了保證高校固定資產(chǎn)安全、確保資金規(guī)范使用、預防腐敗等，建立健全持續(xù)完善的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度體系顯得尤為重要。

[關 ? ?鍵 ? 詞] ?高校固定資產(chǎn);內(nèi)部控制;體系;建設

[中圖分類號] ?G647 ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ? [文章編號] ?2096-0603（2022）25-0121-03

一、高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系建設的背景與要求

從國家政治經(jīng)濟大環(huán)境來看，我國大力發(fā)展的社會主義市場經(jīng)濟充滿了挑戰(zhàn)與競爭，高校作為特殊的社會組成部分，在快速發(fā)展的社會背景下，要及時適應經(jīng)濟和社會環(huán)境的變化發(fā)展，在競爭中脫穎而出，關鍵就在于必須強化自身組織管理，建立完善高校內(nèi)部控制體系則是其重要方法和手段。

從高校內(nèi)部資產(chǎn)管理水平提升的需求來看，高校資產(chǎn)經(jīng)過多年的發(fā)展，其構成體系逐步復雜，資產(chǎn)管理的難度逐步增加。通過實施固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，從單位層面和業(yè)務層面綜合了解學校內(nèi)控制度建設及執(zhí)行情況，形成的學校內(nèi)控缺陷與建議報告，有利于優(yōu)化管理體制的同時，促進高校資產(chǎn)管理活動的合規(guī)化、標準化、科學化與信息化。

《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》（教財廳〔2016〕2號）中指出，高校內(nèi)部控制的目標主要包括：保證學校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高資源配置和使用效益。

二、J大學固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系建設情況

（一）J大學資產(chǎn)管理部門總體情況

J大學資產(chǎn)與實驗室管理處是學校事業(yè)資產(chǎn)的綜合管理部門，它圍繞學校發(fā)展戰(zhàn)略，按照資產(chǎn)的運行特點和規(guī)律，為學校教學、科研提供物力資源服務。主要負責學校的儀器設備管理及房產(chǎn)資源調配。近五年來，J大學固定資產(chǎn)逐年增長。2016年開始J大學的固定資產(chǎn)的價值呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢。

（二）J大學資產(chǎn)全生命周期內(nèi)控制度體系建設過程

1.機構設置?！督逃恐睂俑咝＝?jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》中對高校資產(chǎn)管理內(nèi)部控制的組織架構做了明確的規(guī)定，要求高校黨委要發(fā)揮學校內(nèi)部控制建設中的領導作用。這一規(guī)定要求資產(chǎn)管理部門要通過構建合理的組織架構，實現(xiàn)權力制衡，建立服務型的資產(chǎn)行政管理體系，去除高校內(nèi)部存在的行政化現(xiàn)象。目前，J大學資產(chǎn)管理部門探索構建了以校院兩級管理為主體，內(nèi)部審計與外部監(jiān)督相結合的多部門聯(lián)動的資產(chǎn)內(nèi)控管理組織模式。

2.制度建設。目前，J大學已經(jīng)從整體層面及業(yè)務層面建立了相對完善的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制制度體系，主要包含以下內(nèi)容：一是建立分工與授權的控制制度，從環(huán)境層面明確學校的戰(zhàn)略規(guī)劃、組織架構、運行機制等相關內(nèi)容。二是完善不相容職務相互分離的業(yè)務管理制度。人員上設置合理的機構與工作崗位，并明確他們相應的職責與權限，同時配備具有專業(yè)勝任能力以及良好職業(yè)操守的工作人員。業(yè)務上加強資產(chǎn)業(yè)務管理控制，對關鍵業(yè)務與關鍵環(huán)節(jié)設置專門的流程控制，重點控制購置、使用與報廢等關鍵流程。三是落實評價與監(jiān)督制度。必須由專門的部門負責制定資產(chǎn)內(nèi)部控制評價的內(nèi)容、程序與標準，監(jiān)督學校年度資產(chǎn)內(nèi)部控制體系建立與執(zhí)行的有效性。

3.信息化建設。J大學資產(chǎn)內(nèi)控信息系統(tǒng)的建設是在制度完善的基礎上，用國家政策與學校制度共同建立健全高校自身資產(chǎn)管理體系，根據(jù)學校信息系統(tǒng)建設的總體規(guī)劃、組織架構、業(yè)務范圍等，明確信息系統(tǒng)建設歸口管理部門，制定資產(chǎn)內(nèi)控信息系統(tǒng)的整體規(guī)劃，設置信息系統(tǒng)管理責任與權限，健全完善信息系統(tǒng)的管理程序等。

4.評估考核體系建設。高校固定資產(chǎn)管理的評估考核體系是以資產(chǎn)管理信息平臺為基礎，將資產(chǎn)預算購置、資產(chǎn)管理以及資產(chǎn)開放共享等相關業(yè)務聯(lián)合，基于學校對固定資產(chǎn)管理的重點、難點及風險點構建的績效考核評價活動。

J大學通過定期部門訪談、調查問卷、實地查驗、專題討論、抽驗和比較分析等方法，對被評價的單位內(nèi)部控制的設計與運行進行資料收集，收集資料應保證真實有效。然后對收集到的資料進行整理，按照評價的具體內(nèi)容，如實填寫工作底稿，并根據(jù)工作底稿對被評價內(nèi)容進行評價打分。

另外，J大學構建了相對科學、合理的績效評價指標體系，其固定資產(chǎn)評估考核體系共設計了六個一級指標。其中，定量指標通過學院自查與管理部門復核的方式評定指標等級，定性指標通過調查問卷和專家訪談的方式，確定評價指標的等級。

三、J大學固定資產(chǎn)內(nèi)控體系存在的主要問題

（一）內(nèi)部控制環(huán)境尚單薄

從控制環(huán)境來看，主要分為管理人員管理意識不強的主觀問題與內(nèi)控組織體系不夠完善的客觀問題。

1.從主觀方面來說，高校資產(chǎn)管理人員的內(nèi)控意識雖然近年來得到了增強，但是對內(nèi)控工作的具體落實方面仍然存在松懈的情況，沒有從本質上重視起來。例如在固定資產(chǎn)的回收報廢工作中，部分工作人員對有物無賬資產(chǎn)的處置較隨意，部分人員對固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的重要性沒有足夠的認識，認為國有資產(chǎn)的損失與自己無關。

2.從客觀方面來說，大部分高校目前雖然有專門的職能部門牽頭建立資產(chǎn)內(nèi)部控制體系，但是由于內(nèi)外部環(huán)境的不斷變化，要對潛在的固定資產(chǎn)管理風險進行及時、有效的防范，必須建立內(nèi)外部結合的專門監(jiān)督管理機構。J大學已經(jīng)建立了各個內(nèi)控系統(tǒng)分工協(xié)作的運行模式，隨著“院為實體”政策的實施推行，使得部分職能部門的內(nèi)控管理停留在流程與表面，校內(nèi)缺乏能有效推行內(nèi)控管理且獨立運行的職能機構，校外缺乏專業(yè)的監(jiān)督管理機構，僅僅靠相關職能部門的協(xié)調管理，大大增加了J大學固定資產(chǎn)內(nèi)部控制存在漏洞的可能性。

（二）風險管理機制不健全

從風險管理來看，未建立持續(xù)動態(tài)完善的風險管理體系，導致內(nèi)控風險防控體系不完善。

1.J大學的風險管理工作是按年度周期性開展的，風險評估報告更新進程緩慢。當固定資產(chǎn)業(yè)務流程更新時，風險管理工作如不及時跟進，會導致固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)都有可能存在風險。

2.風險管理的人員范圍不夠廣泛。多年來學校固定資產(chǎn)管理活動中比較關注的是申請與預算、審批及驗收以及處置轉移這幾個環(huán)節(jié)，涉及的風險管理部門與人員相對較集中，隨著高校日常工作覆蓋面日益增大，應該要求全員參與風險管控，增強內(nèi)控意識。

3.未建立風險預警機制。目前J大學的風險管理工作停留在動態(tài)跟蹤階段，不能根據(jù)每個階段內(nèi)控風險評估的結果實時地進行風險控制方案的調整，完善風險控制管理機制。

（三）缺乏有效的控制活動

從控制活動來看，大部分高校對關鍵環(huán)節(jié)的內(nèi)控管理缺乏有效性和規(guī)范性。

1.在資產(chǎn)配置工作方面，由于計劃購置與實際購置有一定的時間差，可能受價格變動、產(chǎn)品更新和匯率變化等因素影響，給購置預算帶來不確定性，導致購置資金不足，影響項目執(zhí)行完成。另外，部分儀器設備類固定資產(chǎn)配置沒有依據(jù)規(guī)劃對擬購置資產(chǎn)進行充分論證，未按規(guī)定程序批準后納入年度預算，可能導致未編制預算、預算不當或未按配置標準編制預算，造成項目擱淺或重復浪費。還有部分實物資產(chǎn)配置不符合國家和學校的相關規(guī)定，或入賬登記內(nèi)容不準確、不完整，可能導致實物資產(chǎn)流失、資產(chǎn)信息失真、賬實不符;設備、家具入賬后，沒有及時將資產(chǎn)條形碼貼到對應的實物資產(chǎn)上，可能會造成實物資產(chǎn)賬實不符，資產(chǎn)管理

混亂。

2.在資產(chǎn)處置工作方面，資產(chǎn)處置未按規(guī)定集體決策或履行相關審批報備程序，未通過市場競價方式公開處置，導致資產(chǎn)處置程序不規(guī)范或處置方式不當，可能造成資產(chǎn)損失。

3.在資產(chǎn)清查盤點工作方面，J大學的資產(chǎn)盤點工作周期較長，可能導致賬實不符;盤盈盤虧不及時得到處理，會導致責任不清，不能及時彌補管理漏洞。另外，由于學校人員異動時未進行相應的資產(chǎn)交接轉移工作，可能會造成國有資產(chǎn)流失，資產(chǎn)管理混亂。

（四）信息與溝通渠道不暢通

從信息交流與溝通機制來看，沒有建立起打破部門壁壘的固定資產(chǎn)管理系統(tǒng)。

1.資產(chǎn)信息系統(tǒng)沒有完全實現(xiàn)動態(tài)管理，信息系統(tǒng)基礎數(shù)據(jù)的準確性還有待提高。信息化建設的核心是使資產(chǎn)管理系統(tǒng)的使用者可以及時、準確、高效地獲取資產(chǎn)的信息。但在實際業(yè)務流轉過程中，由于業(yè)務處理的周期性問題，導致部分數(shù)據(jù)無法實時更新，影響資產(chǎn)信息的真實性和準確度。

2.資產(chǎn)信息系統(tǒng)的兼容性仍然不夠。從內(nèi)部結構來看，高校資產(chǎn)管理工作往往由各部門分工協(xié)作，各部門負責各自資產(chǎn)的管理和信息的輸入，再由高校資產(chǎn)管理處統(tǒng)一歸口負責系統(tǒng)的日常維護。由于各部門缺乏必要的互聯(lián)互通，各部門之間難以形成信息共享機制，所有的軟件部門難以真正進行數(shù)據(jù)共享和交流，違背了系統(tǒng)建設全面性的原則，限制了系統(tǒng)功能的發(fā)揮。

3.隨著物聯(lián)網(wǎng)、射頻識別等技術的飛速發(fā)展，最大限度地實現(xiàn)了現(xiàn)代管理的智能化水平，然而在資產(chǎn)管理領域的推廣使用則相對較為滯后。以資產(chǎn)盤查為例，資產(chǎn)盤查作為資產(chǎn)管理的重要內(nèi)容，目前高校仍以手工盤點為主，效率低下。

（五）缺乏有效的內(nèi)部監(jiān)督與評價

從固定資產(chǎn)控制監(jiān)督來分析，固定資產(chǎn)內(nèi)部控制沒有完全建立內(nèi)外部結合的監(jiān)督控制體系。

1.從審計的資產(chǎn)類型來看，J大學的校內(nèi)監(jiān)督主要由校審計處負責，審計處的監(jiān)督對象相對集中在財務審計與離任審計，對固定資產(chǎn)的審計不夠重視。

2.從審計處的人員組成來看，審計處大部分人員的專業(yè)知識多為會計實務方向，缺乏足夠的資產(chǎn)管理工作經(jīng)驗，缺乏對固定資產(chǎn)進行專門性審計的專業(yè)能力。

3.從外部監(jiān)督的角度來看，J大學每年會將上年度重要信息公開，接受社會的監(jiān)督，但是對資產(chǎn)管理的重要制度、重要決策或者資產(chǎn)管理過程的重要環(huán)節(jié)都未及時公開。

四、J大學固定資產(chǎn)內(nèi)控體系存在問題的原因分析

（一）未建立基于全生命周期質量管理的固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系

有效的管理活動是閉環(huán)的過程，質量管理理論的核心是通過持續(xù)不斷的改進與提高，使各項管理業(yè)務在有效控制的狀態(tài)下向既定目標發(fā)展。高校固定資產(chǎn)內(nèi)部控制體系的構建應該在對照固定資產(chǎn)管理的風險控制目標的基礎上，解析資產(chǎn)全生命周期中的各個風險點，優(yōu)化業(yè)務辦理流程，形成控制風險矩陣，制訂評價標準和監(jiān)督方案，探究內(nèi)控體系信息系統(tǒng)可行性方案，實現(xiàn)組織內(nèi)的信息共享和相互牽制。

1.固定資產(chǎn)內(nèi)部控制目標不明晰。多年來，J大學工作人員對固定資產(chǎn)入賬的內(nèi)控意識比較強烈，但是在具體的使用和處置過程中，內(nèi)部控制管理意識比較淡薄，這是因為長期缺乏明確的內(nèi)控目標的指導。建立完善的內(nèi)部控制目標體系，能讓高校固定資產(chǎn)工作人員明確業(yè)務活動的要求，能夠明確各個業(yè)務內(nèi)部控制完成的任務或達到的標準，以保證每個管理步驟都在授權的范圍內(nèi)進行。

2.風險評估體系不完善。風險評估過程主要包括風險識別、風險評估和風險應對三個方面。在J大學，受參與風險評估的人員有限、評估工作開展周期性的局限、風險評估工作相對集中于事后評估、事前風險控制評估工作較欠缺等原因的限制，其風險評估制度未系統(tǒng)實施，評估體系尚存在漏洞與不足。

3.風險應對工作不全面。風險應對工作就是對已經(jīng)識別的風險進行定性分析、定量分析和進行風險排序，制訂相應的應對措施和整體策略。在J大學風險應對工作主要針對的是核心風險的控制與糾正，尚未對整個固定資產(chǎn)管理工作過程中的風險展開全面的糾正與整頓。

（二）信息化建設未做到全過程控制

固定資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)的建設涉及單位制度建設、業(yè)務流程、評價監(jiān)督等多方面業(yè)務流程工作，需要各相關單位的積極配合。但是，J大學的信息系統(tǒng)的建立基本處于各單位相互獨立的狀態(tài)，部門與部門之間長期存在信息壁壘，互聯(lián)互通的信息化建設未達到預期。這是因為一方面資產(chǎn)管理信息化建設在高校并未引起足夠的重視，內(nèi)在發(fā)展動力不足;另一方面高校作為行政事業(yè)單位在采用和引進新技術上，自主性和靈活性相對缺乏，導致在技術快速發(fā)展的背景下，高校資產(chǎn)管理信息化建設管理技術較滯后。

（三）監(jiān)督考核機制未做到全方位控制

J大學的監(jiān)督管理模式較單一，基本是基于學校紀委、審計等部門。內(nèi)部審計監(jiān)督的方式具有廣泛性和及時性特點，但缺乏專業(yè)性，而外部審計對高校內(nèi)部資產(chǎn)管理的流程知之甚少，對固定資產(chǎn)實施外部監(jiān)督的方法途徑也處于摸索階段，這些原因導致目前高校資產(chǎn)管理審計監(jiān)督效果總體偏低。

另外，J大學的評估考核體系缺乏獎懲機制。目前，高校固定資產(chǎn)管理處于指標任務分配階段，沒有針對固定資產(chǎn)管理的專項評價考核獎懲制度，導致高校固定資產(chǎn)監(jiān)督體系的運行缺乏動力，無法通過績效考核結果來反映固定資產(chǎn)管理的真實情況。

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編輯 鄭曉燕