摘 要：開展農(nóng)村人居環(huán)境治理是農(nóng)村基層社會治理的重要內(nèi)容，對于提高農(nóng)村人民群眾生活水平和打造共建共治共享的社會治理格局具有重要意義。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，農(nóng)村人居環(huán)境得到了一定改善，但仍存在一些問題，包括治理主體缺位、治理能力不足、治理內(nèi)容繁雜等。該文以四川省達(dá)州市X鎮(zhèn)為例，在分析問題產(chǎn)生原因的基礎(chǔ)上，提出了加大宣傳教育、實行整體性治理、增加資源投入等對策建議，以期助力農(nóng)村人居環(huán)境治理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村人居環(huán)境;環(huán)境治理;基層治理

中圖分類號 F323 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-7731（2022）11-0001-03

2017年黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，著力解決突出環(huán)境問題，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染防治，開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動。2020年，我國全面建成了小康社會，農(nóng)村各方面條件得到了極大改善，包括硬化道路、整治村容村貌、建設(shè)飲用水安全工程等。黨和國家給予了農(nóng)村大量政策傾斜、人才支持和資金投入，農(nóng)村獲得了大量發(fā)展機(jī)會。但長期以來，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后于城市，農(nóng)村人居環(huán)境治理并未提到城市衛(wèi)生治理同等的位置，屬于農(nóng)村治理的短板。研究農(nóng)村人居環(huán)境中存在的問題，對于促進(jìn)農(nóng)村社會善治、提高國家治理能力具有重要意義。

農(nóng)村人居環(huán)境治理不僅受到黨和國家的關(guān)注和支持，也深受學(xué)術(shù)界的關(guān)注。吳良鏞于2001年出版了《人居環(huán)境科學(xué)導(dǎo)論》，他提出，“人居環(huán)境是人類的聚居生活的地方，是人類利用自然、改造自然的主要場所[1]”。自此，人居環(huán)境科學(xué)在我國正式建立，這對于農(nóng)村環(huán)境治理具有重要的指導(dǎo)意義。學(xué)者們圍繞農(nóng)村人居環(huán)境治理主要從以下幾個方面進(jìn)行了探討：一是從參與的多元主體出發(fā)，探討如何發(fā)揮各個主體在農(nóng)村人居環(huán)境治理中的優(yōu)勢。黃云凌從村民參與度出發(fā)，探討如何培育社區(qū)能力，以提高村民參與人居環(huán)境治理的積極性。齊琦、周靜、王緒龍、唐立強(qiáng)從基層組織參與農(nóng)村人居環(huán)境治理的角度出發(fā)，分析基層組織的優(yōu)勢和困境，以進(jìn)行更好的改革。二是通過對存在問題進(jìn)行分析，提出相應(yīng)的對策建議。于法穩(wěn)對人居環(huán)境面臨的形勢及存在的問題進(jìn)行剖析，從機(jī)制、規(guī)劃、技術(shù)、資金、監(jiān)管5個方面提出了對策建議。劉鵬、崔彩賢討論了農(nóng)村人居環(huán)境治理中法治建設(shè)存在的問題，認(rèn)為“推進(jìn)農(nóng)村人居環(huán)境治理的法治化，需要完善農(nóng)村人居環(huán)境治理法律制度，明確政府職責(zé)和村民義務(wù)，增強(qiáng)法治意識，強(qiáng)化法治思維，健全監(jiān)督問責(zé)機(jī)制[2]”。三是總結(jié)先進(jìn)地方的治理經(jīng)驗，探討治理模式。馮紅英系統(tǒng)總結(jié)了農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)的國際先進(jìn)經(jīng)驗，根據(jù)國內(nèi)實踐，提出“改善鄉(xiāng)村自然生態(tài)環(huán)境，強(qiáng)化政府宏觀統(tǒng)籌管理，提升人文環(huán)境水平[3]”。卞素萍分析了浙江和江蘇兩地的整治成功經(jīng)驗，提供了參考。

本文在前人豐富的研究成果的基礎(chǔ)上，以農(nóng)村人居環(huán)境治理為主題，從治理主體、治理內(nèi)容、治理能力、治理的監(jiān)督機(jī)制4個方面分析了四川省達(dá)州市X鎮(zhèn)存在的問題和原因，并提出相應(yīng)的對策建議，以期為建設(shè)宜人的農(nóng)村人居環(huán)境提供參考。

1 X鎮(zhèn)農(nóng)村人居環(huán)境治理存在的問題

1.1 治理主體缺位，有效參與不足 當(dāng)前，X鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)空心化嚴(yán)重，人口大量流失，村民缺位于農(nóng)村人居環(huán)境治理。缺位表現(xiàn)在：一是參與人數(shù)不足，各年齡段所占比例失調(diào)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口流向城市，第七次全國人口的普查結(jié)果顯示，城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到63.9%，并且大規(guī)模的鄉(xiāng)城遷移流動還將繼續(xù)。X鎮(zhèn)常年居住在農(nóng)村的多為老人、小孩和少數(shù)年輕人，大多年輕人常年外出務(wù)工，村民時間精力行動能力有限，缺乏骨干力量參與人居環(huán)境治理。二是有效參與度低。村民文化水平較低，對新事物的認(rèn)識和接受能力較差，無法完全正確解讀政策文件，部分村民對治理有抵制情緒。同時，村民不清楚自身可行使的權(quán)利和應(yīng)履行的義務(wù)，參與人居環(huán)境治理的熱情不高。

1.2 治理內(nèi)容繁雜，缺乏科學(xué)的處理技術(shù) X鎮(zhèn)農(nóng)村人口分布分散，自然資源豐富，而且獲取自然資源的成本低，存在自然資源浪費(fèi)嚴(yán)重的現(xiàn)象，造成了環(huán)境污染。一是自然資源的浪費(fèi)嚴(yán)重。在住宅建設(shè)方面，缺乏選址規(guī)劃和條件評估，分布零散，多為平房或低樓層，建筑用地資源浪費(fèi)嚴(yán)重。農(nóng)村用水成本低，節(jié)水意識不強(qiáng)，多余的水排入溝渠或池塘，重復(fù)利用率低，造成水資源浪費(fèi)。二是環(huán)境污染類型多。生活污水和垃圾處理仍是老大難，X鎮(zhèn)的部分農(nóng)村地區(qū)缺乏污水處理廠和垃圾處理站，收集轉(zhuǎn)運(yùn)成本高，無奈直接排放污水和就地掩埋垃圾，造成水污染和土壤污染;使用的地膜不可降解，堆積在田地里，形成“白色污染”;將秸稈焚燒作為肥料，但實際上造成了嚴(yán)重的大氣污染;盲目使用化肥農(nóng)藥，造成水污染和土壤污染。

1.3 治理能力有限，難以滿足多樣需求 農(nóng)村自我發(fā)展能力有限，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單一，無法滿足村民日益增長的多樣化需求。一是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展和村民增長的需求存在差異。村民的收入來源增多，收入增加，對生活質(zhì)量有更高的要求，呈多樣化、個性化、現(xiàn)代化的特點。但X鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，集體經(jīng)濟(jì)收入稀少，主要依靠財政撥款或者轉(zhuǎn)移支付，導(dǎo)致了基層政府和基層組織沒有經(jīng)濟(jì)實力去主動開展人居環(huán)境治理，回應(yīng)村民的需求。二是基層工作人員數(shù)量和精力有限?；鶎庸ぷ魅藛T直接面對群眾，解決群眾各種各樣的問題（基層工作人員包括基層政府、基層黨組織、村委會成員以及其他組織人員）。基層的任務(wù)繁重，既要完成上級任務(wù)，又要處理轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)，人員有限，很難完全顧及到人民群眾的需求，全身心投入人居環(huán)境治理工作中去。

1.4 監(jiān)督不到位，長效保障機(jī)制不健全 X鎮(zhèn)部分農(nóng)村缺乏強(qiáng)有力和針對性的監(jiān)管措施，沒有形成健全的監(jiān)督體系，以保障農(nóng)村人居環(huán)境治理的可持續(xù)發(fā)展，表現(xiàn)在以下2個方面：一是權(quán)責(zé)界定不明確。在農(nóng)村人居環(huán)境治理中，基層政府擁有多種角色身份，是治理成本的承擔(dān)者、政策施行的監(jiān)督者、公眾參與的引導(dǎo)者，權(quán)責(zé)界限模糊，導(dǎo)致監(jiān)督無法充分發(fā)揮作用。村委會是群眾自治組織，但卻承擔(dān)了基層政府的部分行政任務(wù)，造成村委會缺乏時間和精力去解決村民問題，開展群眾自治。二是大眾監(jiān)督缺位，參與主動性低。“參與監(jiān)督的渠道是什么？可以監(jiān)督哪些內(nèi)容？如何正確地行使監(jiān)督權(quán)利？”諸如此類的問題，部分村民一知半解，索性事不關(guān)己，高高掛起;部分村民對政府與群眾之間關(guān)系的認(rèn)知，還停留在傳統(tǒng)的官民關(guān)系上，舊思想根深蒂固，擔(dān)心行使監(jiān)督權(quán)得罪人，不愿意參與監(jiān)督。

2 農(nóng)村人居環(huán)境治理存在問題的原因分析

2.1 治理主體意識不強(qiáng) 如今X鎮(zhèn)大量農(nóng)村人口流向城鎮(zhèn)，村民對村落的歸屬感和認(rèn)同感降低，鄉(xiāng)土社會共同體逐漸瓦解，共識受到挑戰(zhàn)。一是一些村民政治冷漠，沒有認(rèn)識到自身的主體地位。傳統(tǒng)政府大包大攬所有事務(wù)，部分村民在潛意識里認(rèn)為一切事務(wù)都屬于政府的責(zé)任。即使政府進(jìn)行了改革，開展服務(wù)型政府建設(shè)，但是村民的觀念一時難以轉(zhuǎn)變，仍遵循舊習(xí)，不愿意花費(fèi)時間和精力參與人居環(huán)境治理，于是出現(xiàn)了政府在做事，群眾當(dāng)看客的現(xiàn)象。二是“搭便車”行為和預(yù)期收益降低了村民參與積極性。“農(nóng)村人居環(huán)境屬于農(nóng)村公共產(chǎn)品，農(nóng)村人居環(huán)境問題是農(nóng)村公共事務(wù)問題[4]”，“搭便車”行為頻出。在人居環(huán)境治理過程中，部分人過分追求自身利益，過度使用公共資源，導(dǎo)致村莊人居環(huán)境治理的整體效益受到損害。農(nóng)村年輕人大多常年外出務(wù)工，待在農(nóng)村的時間短，綜合考慮投入的時間和財力成本以及未來在農(nóng)村定居的可能性，參與人居環(huán)境治理的收益達(dá)不到預(yù)期，自然不愿意參加。

2.2 治理難度大 部分農(nóng)村自然資源浪費(fèi)和環(huán)境污染嚴(yán)重，難以治理。一方面，農(nóng)村面源污染具有分散性、隱蔽性和不易量化的特點，導(dǎo)致不易監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，無法及時采取措施解決。農(nóng)村面源污染成因廣泛，各個影響因素之間界限模糊，包括農(nóng)藥、化肥使用不當(dāng)、秸稈露天焚燒、畜禽養(yǎng)殖和水產(chǎn)養(yǎng)殖等，涉及范圍廣，不易鑒別，難以找到直接成因，且與生產(chǎn)活動息息相關(guān)，控制困難，難以全方位防治。另一方面，村民防治意識和能力不足。對于農(nóng)村面源污染，村民的認(rèn)知不充分，欠缺防治意識，面源污染不斷擴(kuò)散。農(nóng)村處理污染的科學(xué)技術(shù)遠(yuǎn)落后于城市，也無法承擔(dān)研發(fā)引進(jìn)新技術(shù)所耗費(fèi)的大量時間人力財力成本，因此污染無法得到有效處理。

2.3 資源投入不足 之所以農(nóng)村人居環(huán)境治理能力有限，一方面是因為X鎮(zhèn)農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村自身經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，缺乏經(jīng)濟(jì)實力支持人居環(huán)境治理。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)條件較差，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主。農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展緩慢，城鄉(xiāng)仍然存在較大差距，并且各村由于地勢條件和地理位置的差異，村與村之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡。另一方面是因為人才供給少，農(nóng)村就業(yè)面窄，就業(yè)崗位少，本地人才流往外地工作?；鶎有枰幚砣罕姷母鞣N事務(wù)，群眾的需求紛雜繁多，而基層是按照既定的政策規(guī)定辦事，政策執(zhí)行和群眾的需求之間出現(xiàn)矛盾。農(nóng)村晉升空間有限，無法滿足年輕人的事業(yè)成就感，難以留住在職的年輕人和吸引新的年輕人，導(dǎo)致在人居環(huán)境治理中，缺乏骨干力量和知識青年供給。

2.4 監(jiān)督體系不健全 費(fèi)孝通在《鄉(xiāng)土中國》中闡述了血緣關(guān)系和地緣關(guān)系在農(nóng)村社會中的重要地位和作用。他認(rèn)為“親密社群的團(tuán)結(jié)性就依賴于各分子間都相互的拖欠著未了的人情[5]”?？梢钥闯觯r(nóng)村社會注重禮尚往來，人情關(guān)系。在這種社會關(guān)系下，一些地方監(jiān)督主要是靠軟文化實現(xiàn)，包括家庭教育、族系共識和地緣關(guān)系等。然而軟文化下的內(nèi)部監(jiān)督具有局限性，它要求村民高度自覺，主動遵守村規(guī)民約。同時這種社會關(guān)系容易導(dǎo)致外部強(qiáng)硬的監(jiān)督機(jī)制無法深入村民內(nèi)部發(fā)揮作用。于是造成內(nèi)部監(jiān)督存有缺陷，外部監(jiān)督無法深入滲透。此外，負(fù)責(zé)人居環(huán)境治理的部門組織多，如若層層監(jiān)督，會出現(xiàn)監(jiān)督隊伍龐大，而干實事的人少的情形，導(dǎo)致監(jiān)督失效。

3 加強(qiáng)農(nóng)村人居環(huán)境治理的對策建議

3.1 加大宣傳教育，提升村民主體意識 加大宣傳教育，不僅可以為村民普及相關(guān)基本知識，還可以促使其認(rèn)識到自己的主體地位，有利于提升村民積極性，營造人人參與人居環(huán)境治理的良好氛圍。一是基層政府和村委會要以村民能接受的方式進(jìn)行人居環(huán)境治理宣傳，比如在農(nóng)村開設(shè)人居環(huán)境治理公益課堂、派遣志愿者挨家挨戶講解、放映主題電影等。讓村民意識到自身在農(nóng)村社會事務(wù)管理中的主體地位，是人居環(huán)境治理的直接參與者、受益者、受害者。二是深度挖掘當(dāng)?shù)貎?yōu)秀的特色傳統(tǒng)文化，包括民俗、節(jié)日、建筑等，推陳出新，增強(qiáng)村民的文化自覺和文化自信，提升村民對本地的認(rèn)同感和歸屬感，修復(fù)鄉(xiāng)土社會共同體。加大宣傳教育，有利于提升村民的積極性，營造人人參與人居環(huán)境治理的良好氛圍。

3.2 應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)整體性治理 農(nóng)村人居環(huán)境治理應(yīng)采用先進(jìn)技術(shù)，以村集體為單位，進(jìn)行整體性治理。為此，一是制定細(xì)化的參考標(biāo)準(zhǔn)。2015年，國家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會發(fā)布的《美麗鄉(xiāng)村建設(shè)指南》，2021年，七部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于推動農(nóng)村人居環(huán)境建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系的指導(dǎo)意見》都為人居環(huán)境治理的標(biāo)準(zhǔn)作出了指示。研究這些文件的可行性和實用性，切實考慮村民的需求，根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展實踐，制定適宜當(dāng)?shù)氐臉?biāo)準(zhǔn)細(xì)則。二是要學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗技術(shù)。有選擇性地學(xué)習(xí)借鑒其他地方人居環(huán)境治理出色的先進(jìn)經(jīng)驗，比如浙江“千村示范，萬村整治”工程的建設(shè)經(jīng)驗。注重推廣使用新技術(shù)，比如農(nóng)作物病蟲綜合防治技術(shù)、沼氣技術(shù)、太陽能技術(shù)，做好基礎(chǔ)設(shè)施準(zhǔn)備，讓村民選擇適合自身的技術(shù)，加以應(yīng)用。

3.3 增加資源投入，提高治理能力 基層政府提高治理能力，一是要加大財政投入，吸引社會資金參與。政府應(yīng)加大財政投入到人居環(huán)境治理上，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)質(zhì)量。吸引社會資金參與，鼓勵村民創(chuàng)業(yè)，給予企業(yè)政策優(yōu)惠，激發(fā)社會資金活力，建立起融資體系，解決資金困難問題。二是完善人才引進(jìn)培養(yǎng)機(jī)制，保障人才的供給和智力支持。招納專業(yè)人才，術(shù)業(yè)有專攻，使其發(fā)揮專業(yè)技能。同時要培養(yǎng)農(nóng)村本土知識分子，他們熟悉本地情況，更清楚如何激活內(nèi)生動力，提升村民的參與度。另外應(yīng)提供人才成長的土壤，創(chuàng)造發(fā)展機(jī)會，因此要堅定不移地走群眾路線，扎根于群眾之中，為群眾辦實事，激發(fā)工作積極性。

3.4 加強(qiáng)監(jiān)督，完善監(jiān)督機(jī)制 建立健全監(jiān)督機(jī)制，不僅有利于激發(fā)村民參與農(nóng)村人居環(huán)境治理，還有利于形成人人監(jiān)督的氛圍，極大地保護(hù)農(nóng)村人居環(huán)境治理的成果。可從以下2個方面加強(qiáng)監(jiān)督，一是發(fā)揮正式制度作用，完善法律制度，嚴(yán)格按照法律條例規(guī)章制度執(zhí)行，追究違法違規(guī)行為責(zé)任。保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)的行使，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的監(jiān)督。政府內(nèi)部設(shè)有專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，要加強(qiáng)監(jiān)督。二是發(fā)揮非正式制度的積極作用，依據(jù)當(dāng)?shù)氐膬r值觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、傳統(tǒng)文化等，征集群眾意見，建立村規(guī)民約，村民共同遵守。發(fā)揮村委會的作用，成立以村干部為領(lǐng)導(dǎo)，積極村民為組員的監(jiān)督小組，對各戶的治理情況進(jìn)行巡查指導(dǎo)，解決村民的疑難問題，同時發(fā)掘有成效的家庭作為范本，給予一定物質(zhì)獎勵或是精神表揚(yáng)，引導(dǎo)其他人積極學(xué)習(xí)，發(fā)揮影響力。

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[5]費(fèi)孝通.鄉(xiāng)土中國[M].青島：青島出版社，2019.

作者簡介：程能紅（1997—），女，四川達(dá)州人，研究方向：行政管理。? 收稿日期：2021-12-10