袁明寶

摘 要：網(wǎng)格化治理是城鄉(xiāng)社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，也是當(dāng)前基層治理現(xiàn)代化的重要?jiǎng)?chuàng)新。網(wǎng)格化治理通過(guò)對(duì)基層治理單元、治理結(jié)構(gòu)和治理流程的改造，實(shí)現(xiàn)了行政資源精準(zhǔn)下沉、條塊部門協(xié)同治理和基層治理過(guò)程的清晰高效。作為一種精細(xì)化的技術(shù)治理，網(wǎng)格化治理提高了基層政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和及時(shí)回應(yīng)社會(huì)訴求的能力，同時(shí)也將運(yùn)動(dòng)式治理嵌入到網(wǎng)格中，通過(guò)技術(shù)化的信息平臺(tái)提高了基層政府應(yīng)對(duì)突發(fā)性和不確定事件的效率，成為發(fā)達(dá)地區(qū)較為有效的管理機(jī)制創(chuàng)新。但網(wǎng)格化在具體實(shí)踐中存在著社會(huì)基礎(chǔ)層面的限度和自治限度，網(wǎng)格化治理要匹配與之相適應(yīng)的社會(huì)治理事務(wù)，并與社區(qū)自治互為補(bǔ)充，才能成為國(guó)家治理現(xiàn)代化過(guò)程中更為完善的創(chuàng)新模式。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)格化;技術(shù)治理;條塊重構(gòu);基層治理現(xiàn)代化

中圖分類號(hào)：C954 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674 - 621X（2022）04 - 0086 - 12

一、問(wèn)題與進(jìn)路

城鄉(xiāng)基層治理是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。十九屆四中全會(huì)提出加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，要完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會(huì)治理體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)治理重心和配套資源向基層社區(qū)下沉。隨著基層治理現(xiàn)代化和服務(wù)型政府建設(shè)的推動(dòng)，網(wǎng)格化技術(shù)治理成為當(dāng)前基層政府普遍重視的治理手段，特別是在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)社會(huì)，網(wǎng)格化治理的推廣和運(yùn)作也更加成熟有效。發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)因?yàn)榻?jīng)濟(jì)容量大、就業(yè)機(jī)會(huì)多，吸納大量外來(lái)流動(dòng)人口進(jìn)入，呈現(xiàn)出人口密集和事務(wù)密集的特點(diǎn)，亂擺攤、占道經(jīng)營(yíng)、群租房等事務(wù)眾多。治理事務(wù)密集，居民訴求多樣化，自然產(chǎn)生對(duì)基層公共服務(wù)和事務(wù)的極大需求，也需要基層政府建立更完善、回應(yīng)性更高的基層治理機(jī)制。政府主導(dǎo)的聯(lián)動(dòng)體系和網(wǎng)格化治理能夠與基層社會(huì)的需求有效結(jié)合起來(lái)，成為一種有效應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)社區(qū)復(fù)雜且邊界清晰事務(wù)類型的治理方式。

學(xué)界對(duì)網(wǎng)格化治理的討論主要有4個(gè)視角。第一是政府城市公共管理的角度，認(rèn)為網(wǎng)格化是政府基于信息化技術(shù)和流程再造實(shí)現(xiàn)的政府城市管理的創(chuàng)新[1]，達(dá)到了公共服務(wù)流程再造的目的[2]。網(wǎng)格化治理是政府對(duì)傳統(tǒng)組織管理體系的再組織化過(guò)程[3]，實(shí)現(xiàn)了政府對(duì)轉(zhuǎn)型城鄉(xiāng)社會(huì)由管理到治理的管理模式變遷[4]。第二是從國(guó)家權(quán)力下沉與基層社會(huì)互動(dòng)的視角展開(kāi)，認(rèn)為網(wǎng)格化治理是行政力量下沉的過(guò)程，是通過(guò)資源、權(quán)威整合實(shí)現(xiàn)社會(huì)控制的目標(biāo)[5]，在此基礎(chǔ)上認(rèn)為網(wǎng)格化治理通過(guò)資源重新整合和下放事權(quán)改寫了基層社會(huì)管理的體制構(gòu)造[6]。與此相近，有研究指出網(wǎng)格化是國(guó)家權(quán)力及資源向基層下沉并實(shí)現(xiàn)全方位管理的精細(xì)化裝置[7]。在與社會(huì)互動(dòng)層面上，學(xué)界普遍認(rèn)為網(wǎng)格化治理加強(qiáng)了政府與市場(chǎng)、社會(huì)組織的互動(dòng)合作，建立起政府服務(wù)與管理并重的體系[8]，并在搭建政府與社會(huì)組織協(xié)同共治平臺(tái)方面起到積極作用[9]。第三是從基層行政與自治的角度討論網(wǎng)格化治理存在的科層化困境。大部分研究者都是從國(guó)家與社會(huì)、行政與自治二分的視角分析網(wǎng)格化治理是政府單一主導(dǎo)的行政過(guò)程，加劇了社區(qū)的行政化和科層化，削弱了社區(qū)自治的空間和社會(huì)組織多元主體發(fā)育的空間。劉安認(rèn)為網(wǎng)格化治理存在著技術(shù)化、科層化和行政化的弊端，行政化治理限制了社區(qū)社會(huì)資本的生成和發(fā)育[10]，也有學(xué)者認(rèn)為網(wǎng)格化沒(méi)能擺脫“網(wǎng)格化行政”的困境，使得社會(huì)管理內(nèi)卷化的風(fēng)險(xiǎn)加大[11]。網(wǎng)格化治理仍舊處于傳統(tǒng)的政府體制環(huán)境中，只是單向度的政府力量強(qiáng)力下沉，忽視社會(huì)系統(tǒng)的整體性特征[12]，并容易導(dǎo)致基層社會(huì)自治空間的萎縮和板結(jié)化[6]。第四是從公共行政、科層化管理角度對(duì)網(wǎng)格化進(jìn)行理論上的解釋，整體上認(rèn)為網(wǎng)格化實(shí)現(xiàn)了對(duì)原有碎片化條塊關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合，認(rèn)為網(wǎng)格化是政府通過(guò)技術(shù)改造條塊部門間的利益、權(quán)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了協(xié)調(diào)治理的制度化[13]。在流動(dòng)性社會(huì)背景下，網(wǎng)格化也成為科層體系內(nèi)部協(xié)同的制度創(chuàng)新[14]。但大部分學(xué)者對(duì)網(wǎng)格化都是持有質(zhì)疑的態(tài)度，認(rèn)為網(wǎng)格化仍舊是一種復(fù)雜化了的科層官僚體系，如網(wǎng)格化層級(jí)更多，人員、資源、制度更加科層化，統(tǒng)一的科層管理忽視了多樣化的社區(qū)生態(tài)[15]，也并未有效整合科層組織之間分割的資源[16]。

上述研究對(duì)當(dāng)前正在實(shí)踐的網(wǎng)格化治理進(jìn)行了結(jié)構(gòu)化、制度化層面的運(yùn)作機(jī)理闡釋，也從科層官僚制、行政權(quán)力與社區(qū)自治等理論維度進(jìn)行了討論。但大都是從國(guó)家與社會(huì)二分的角度切入對(duì)網(wǎng)格化治理的認(rèn)識(shí)和判斷，并未對(duì)現(xiàn)實(shí)中網(wǎng)格化治理的具體實(shí)踐和制度邏輯進(jìn)行實(shí)然層面上的分析?；诖?，本研究依托對(duì)蘇南城鄉(xiāng)地區(qū)實(shí)施的網(wǎng)格化治理實(shí)踐的調(diào)研，通過(guò)分析網(wǎng)格化治理的功能和實(shí)踐機(jī)制，形成對(duì)網(wǎng)格化治理和城鄉(xiāng)基層治理現(xiàn)代化的客觀認(rèn)識(shí)和理論分析。

蘇南吳中區(qū)位于蘇州市的核心區(qū)域，下轄8個(gè)街道、7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和1個(gè)景區(qū)，常住人口113萬(wàn)。近十年來(lái)，吳中區(qū)城市化發(fā)展迅速，在政府主導(dǎo)的土地開(kāi)發(fā)模式下，大量農(nóng)村人口通過(guò)土地?fù)Q社保轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用瘢鞘谢蔬_(dá)到72%，形成了大量轉(zhuǎn)型社區(qū)。同時(shí)因?yàn)樘K南工業(yè)化起步早、工業(yè)發(fā)達(dá)，城市就業(yè)機(jī)會(huì)豐富，吸引大量外來(lái)人口進(jìn)入。高密度人口集聚到有限的公共空間，利益主體多元化，利益訴求多樣化，對(duì)城市公共服務(wù)和基層治理體系提出了更高要求。吳中區(qū)從2017年開(kāi)始成立社會(huì)綜合治理聯(lián)動(dòng)中心，全面推行“一張網(wǎng)”工程基礎(chǔ)上的網(wǎng)格化治理，提出了以區(qū)級(jí)聯(lián)動(dòng)中心為中樞，區(qū)、鎮(zhèn)（街道）“兩級(jí)指揮”和區(qū)、鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、基礎(chǔ)網(wǎng)格“四級(jí)管理”為骨架的綜合治理架構(gòu)[17]。

二、社會(huì)轉(zhuǎn)型與網(wǎng)格化治理的運(yùn)行機(jī)制

城鄉(xiāng)社區(qū)是社會(huì)治理的基本單元，也是連接國(guó)家政策與群眾需求的中間接點(diǎn)。隨著發(fā)達(dá)地區(qū)城市化發(fā)展和社會(huì)治理轉(zhuǎn)型，原有的粗放式管理已難以有效應(yīng)對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)日益復(fù)雜、多樣化的社會(huì)問(wèn)題和服務(wù)需求。健全社區(qū)管理和服務(wù)機(jī)制，推行網(wǎng)格化治理和服務(wù)成為發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府進(jìn)行城市管理創(chuàng)新的重要選擇。蘇州吳中區(qū)為應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的社會(huì)治理壓力和滿足群眾多元化訴求，也在逐步探索網(wǎng)格化治理的實(shí)踐創(chuàng)新。

（一）重構(gòu)基層治理單元與治理資源

治理單元?jiǎng)澐质浅青l(xiāng)治理有效的基礎(chǔ)，合理的治理單元能夠保證治理資源的使用和治理目標(biāo)的達(dá)成。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)治理單元基本上是按照行政區(qū)劃劃定的，具有空間模糊性和邊界不確定性的特點(diǎn)。發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)行政范圍內(nèi)人口密度大，公共事務(wù)和突發(fā)性事務(wù)密集，依靠傳統(tǒng)的社區(qū)管理很難有效應(yīng)對(duì)。網(wǎng)格化治理的前提是將城鄉(xiāng)空間和管理區(qū)域劃分為若干層級(jí)的網(wǎng)格單元，將治理資源延伸到城鄉(xiāng)社區(qū)的“最后一公里”，實(shí)現(xiàn)治理單元的全覆蓋和無(wú)縫隙狀態(tài)。吳中區(qū)網(wǎng)格化治理將全區(qū)范圍內(nèi)的鎮(zhèn)（街）劃分為一級(jí)網(wǎng)格，村（社區(qū)）劃分為二級(jí)網(wǎng)格，以管理片區(qū)為單位劃分成三級(jí)網(wǎng)格，共劃分14個(gè)一級(jí)網(wǎng)格、205個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、942個(gè)三級(jí)網(wǎng)格。與網(wǎng)格劃分相匹配的是網(wǎng)格治理資源的下沉，網(wǎng)格內(nèi)公共事務(wù)的參與、處置主體不僅包括各級(jí)網(wǎng)格長(zhǎng)，更配備了街道職能部門力量和社區(qū)非正式社會(huì)力量，如街道職能部門人員下沉網(wǎng)格擔(dān)任網(wǎng)格指導(dǎo)員，社區(qū)內(nèi)黨員、代表、退休干部等社會(huì)性精英成為網(wǎng)格基礎(chǔ)力量。多元主體力量配置到網(wǎng)格管理，相當(dāng)于確立起網(wǎng)格責(zé)任人對(duì)網(wǎng)格內(nèi)事務(wù)更為明確的包保責(zé)任，使得社區(qū)治理責(zé)任邊界更加清晰，治理資源也更加充足。

網(wǎng)格單元?jiǎng)澐值那疤崾菍?shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)全息化信息的采集和掌握。吳中區(qū)社會(huì)綜合治理聯(lián)動(dòng)中心圍繞全區(qū)范圍內(nèi)“人、地、物、事、組織”各方面的要素，進(jìn)行全方位地采集和錄入，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理事務(wù)“家底”的摸清和掌握，這是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)格化有效管理的基礎(chǔ)。同時(shí)根據(jù)社區(qū)治理事務(wù)類型劃分為事件責(zé)任清單和部件責(zé)任清單。事件責(zé)任清單主要包括城市管理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會(huì)治安4大類、37小類、290細(xì)類，共732個(gè)問(wèn)題，并明確各個(gè)問(wèn)題的責(zé)任主體和處置流程。部件責(zé)任清單主要針對(duì)全區(qū)范圍內(nèi)的水電路等公共基礎(chǔ)設(shè)施的邊界和責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定，主要是區(qū)聯(lián)動(dòng)中心委托第三方對(duì)全區(qū)窨井蓋、路燈、監(jiān)控電子眼、治安崗?fù)?、交通信?hào)設(shè)施等實(shí)施摸底、編碼和普查。網(wǎng)格內(nèi)治理事務(wù)和信息的掌握，為網(wǎng)格內(nèi)責(zé)任人治理權(quán)責(zé)的明晰奠定了基礎(chǔ)。

（二）重塑基層治理結(jié)構(gòu)與治理權(quán)責(zé)

傳統(tǒng)基層治理結(jié)構(gòu)因?yàn)榇嬖谥鴹l塊、層級(jí)和部門之間“責(zé)權(quán)利不對(duì)等”的困境，導(dǎo)致治理實(shí)踐中條塊分割、政府碎片化特點(diǎn)明顯[18]，帶來(lái)的后果是條塊部門在解決治理事務(wù)中出現(xiàn)“看得見(jiàn)的無(wú)權(quán)管，有權(quán)管的看不見(jiàn)”的悖論。聯(lián)動(dòng)體系就是要改變條塊分割、條塊權(quán)責(zé)不對(duì)等的治理結(jié)構(gòu)，通過(guò)網(wǎng)格化重新實(shí)現(xiàn)對(duì)條塊的整合。吳中區(qū)網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵是依托區(qū)級(jí)綜合治理聯(lián)動(dòng)中心和街鎮(zhèn)聯(lián)動(dòng)分中心平臺(tái)，并賦予其對(duì)各職能部門的信息整合、執(zhí)法力量等整合權(quán)利，建立起聯(lián)動(dòng)中心統(tǒng)一指揮、調(diào)度和監(jiān)督的職能。在聯(lián)動(dòng)體系下，基層治理結(jié)構(gòu)就轉(zhuǎn)變?yōu)檎嬲耙詨K為主、條塊緊密配合”的關(guān)系，聯(lián)動(dòng)中心所代表的“塊”獲得了制度化賦權(quán)，即區(qū)級(jí)聯(lián)動(dòng)中心和鎮(zhèn)（街）具有了對(duì)相關(guān)職能部門的召集權(quán)、調(diào)度權(quán)和考核權(quán)，具備了聯(lián)動(dòng)執(zhí)法、統(tǒng)籌各部門參與的條件。

“網(wǎng)格吹哨，街道報(bào)道”和“街道吹哨，網(wǎng)格報(bào)道”是賦予條塊部門實(shí)現(xiàn)有效聯(lián)動(dòng)的具體機(jī)制?！熬W(wǎng)格吹哨，街道報(bào)道”是指最基層的二級(jí)網(wǎng)格和三級(jí)網(wǎng)格遇到無(wú)法解決的治理事務(wù)時(shí)就可以要求街道職能部門介入處理，如涉及社區(qū)內(nèi)出租屋消防安全、“9+1”場(chǎng)所消防安全和無(wú)證照經(jīng)營(yíng)食品小作坊等小微事務(wù)，街道職能部門的及時(shí)介入就可以將安全隱患、社會(huì)不穩(wěn)定因素提前化解?！敖值来瞪冢W(wǎng)格報(bào)道”針對(duì)的是鎮(zhèn)（街）基層政府無(wú)權(quán)解決或需要多部門聯(lián)合執(zhí)法才能解決的治理難點(diǎn)，如集體違建、經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所內(nèi)新建（改擴(kuò)建）影響房屋結(jié)構(gòu)安全等問(wèn)題清單，基層鎮(zhèn)（街）面對(duì)這些治理事務(wù)就可以調(diào)動(dòng)相關(guān)區(qū)級(jí)職能部門共同執(zhí)法。實(shí)現(xiàn)基層社區(qū)和鎮(zhèn)（街）對(duì)職能部門精準(zhǔn)吹哨的前提是對(duì)基層治理事務(wù)的法治化責(zé)任清單作出規(guī)定，如事件責(zé)任清單和部門責(zé)任清單都明確規(guī)定了事件處理、管理和執(zhí)法責(zé)任主體，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)條塊部門之間的權(quán)責(zé)明晰，消除職能部門依靠?jī)?yōu)勢(shì)權(quán)力形成對(duì)基層政府的責(zé)任推卸空間?！熬W(wǎng)格吹哨，街道報(bào)道”和“街道吹哨，網(wǎng)格報(bào)道”實(shí)際上都是賦予了社區(qū)和鎮(zhèn)（街）對(duì)相關(guān)職能部門的治權(quán)，通過(guò)條塊有效整合實(shí)現(xiàn)基層屬地管理能力的提高。

（三）再造基層治理流程和考核體系

在傳統(tǒng)基層治理過(guò)程中，治理事務(wù)的解決都是由最基層的城鄉(xiāng)社區(qū)兜底或?qū)訉由蠄?bào)到相關(guān)職能部門解決，治理效率低且回應(yīng)不及時(shí)。聯(lián)動(dòng)體系依靠對(duì)職能部門的動(dòng)員和網(wǎng)格的劃分，通過(guò)采取“上報(bào)、核實(shí)立案、指揮派遣、處置反饋、核實(shí)結(jié)案、考核評(píng)價(jià)”六步閉環(huán)流程，再造了基層治理程序。具體來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格化治理的基礎(chǔ)是通過(guò)網(wǎng)格員在網(wǎng)格內(nèi)的日常巡查和聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)各種訴求反應(yīng)平臺(tái)接收居民投訴，以實(shí)現(xiàn)對(duì)基層社會(huì)事務(wù)的全面覆蓋。區(qū)級(jí)聯(lián)動(dòng)中心和鎮(zhèn)（街）分中心在收集到相關(guān)信息后，根據(jù)事件類型和范圍進(jìn)行分類分責(zé)并確權(quán)，從而將上收的信息進(jìn)行派單，即把收集到的居民投訴和巡查員發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題相應(yīng)地派給所管轄區(qū)域或者相關(guān)職能部門和社區(qū)。治理流程的再造實(shí)現(xiàn)了問(wèn)題線索第一時(shí)間在網(wǎng)格內(nèi)得以發(fā)現(xiàn)，處置部門第一時(shí)間在網(wǎng)格內(nèi)得以聯(lián)動(dòng)，社區(qū)矛盾問(wèn)題在第一時(shí)間在網(wǎng)格內(nèi)得到解決的局面。

網(wǎng)格化治理還建立了更為明確的監(jiān)督考核體系，設(shè)立了超時(shí)接單、返工處置、超時(shí)處置和超時(shí)未處置等考核檢查點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)職能部門和街道社區(qū)的同步考核壓力。之前的職能部門的考核主要是條線考核，但現(xiàn)在聯(lián)動(dòng)中心是屬于政府下派單位，有對(duì)各個(gè)職能部門進(jìn)行考核的權(quán)力。區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)街職能部門和社區(qū)作為二級(jí)網(wǎng)格都要接受聯(lián)動(dòng)中心的調(diào)動(dòng)、考核，因?yàn)槁?lián)動(dòng)中心有對(duì)他們的具體考核權(quán)力，如果不能及時(shí)接單或者及時(shí)解決回復(fù)問(wèn)題，就會(huì)在考核上扣分。只有在二級(jí)網(wǎng)格及時(shí)有效地解決了居民投訴反映的問(wèn)題和巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題后，街道才能將工單上報(bào)給區(qū)級(jí)聯(lián)動(dòng)中心，在他們完成考察后結(jié)案。聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)細(xì)化事件類型和處置時(shí)間要求形成了對(duì)職能部門和社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)化、客觀化的壓力，使得基層部門對(duì)居民投訴和公共事務(wù)的回應(yīng)性提高?？己梭w系的明晰對(duì)條塊部門來(lái)說(shuō)也成為一種新型壓力型考核機(jī)制，因?yàn)橛忻鞔_的權(quán)責(zé)清單，條塊之間也很難再對(duì)治理事務(wù)形成推諉，有效提高了治理動(dòng)力和效率。

蘇南農(nóng)村因?yàn)檎鲗?dǎo)推動(dòng)工業(yè)化發(fā)展和城市化擴(kuò)張，在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民上樓和城市化，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)建設(shè)推動(dòng)迅速，但與此同時(shí)也帶來(lái)了城市發(fā)展所面臨的眾多問(wèn)題，如城市公共品供給缺位或不完善的問(wèn)題以及與工業(yè)化發(fā)展相伴生的安全生產(chǎn)、環(huán)境污染等問(wèn)題，這些都是直接關(guān)系到城鄉(xiāng)居民日常生活的民生問(wèn)題。而對(duì)于生活在城市社區(qū)的居民而言，他們很難能通過(guò)組織動(dòng)員實(shí)現(xiàn)公共品的完善，因?yàn)楹芏嗷A(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施都是屬于城市管理系統(tǒng)范圍內(nèi)，這些都有專門的水電路等職能部門負(fù)責(zé)。所以，聯(lián)動(dòng)中心的角色就是將網(wǎng)格范圍內(nèi)的問(wèn)題通過(guò)更加科學(xué)化、技術(shù)化的手段分配給各個(gè)職能部門，將其責(zé)任調(diào)動(dòng)起來(lái)，從而完成對(duì)接居民對(duì)公共生活、公共服務(wù)的需求。具體來(lái)說(shuō)，聯(lián)動(dòng)機(jī)制和網(wǎng)格化治理取得了3個(gè)方面的成效。

第一，網(wǎng)格化治理使得基層主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力大大提高。發(fā)達(dá)城鄉(xiāng)社區(qū)由于治理事務(wù)的復(fù)雜性、煩瑣性以及科層治理體系的碎片化，造成基層政府的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力較弱。網(wǎng)格化治理依靠對(duì)條塊部門的動(dòng)員和各種資源的下沉，實(shí)現(xiàn)了對(duì)轄區(qū)管理事務(wù)的全息化采集、分類和管理，降低了基層政府在治理過(guò)程中的信息盲區(qū)。網(wǎng)格化治理對(duì)城鄉(xiāng)基層問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)、識(shí)別和分類主要針對(duì)基層公共基礎(chǔ)設(shè)施缺失和社會(huì)不穩(wěn)定因素，如城市道路井蓋、路燈和水管出現(xiàn)問(wèn)題影響公共出行和生活，以及企業(yè)安全生產(chǎn)和環(huán)境污染噪音污染等問(wèn)題。這些是城市發(fā)展中出現(xiàn)最多的問(wèn)題，他們對(duì)居民生活造成的影響也最大。

在網(wǎng)格化治理之前，城市管理中也有專門的問(wèn)題搜集渠道和群眾投訴咨詢渠道，如蘇州市吳中區(qū)就有12345便民服務(wù)熱線、市長(zhǎng)信箱、數(shù)字城管等便民投訴方式，但這些渠道發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題的效果并不明顯，最主要的原因有兩方面。一方面，基層政府很難將訴求反應(yīng)渠道收集到的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化和分類分責(zé)，即便明確了責(zé)任主體，但仍然要層層傳遞到最基層的負(fù)責(zé)部門解決，這其中便存在信息傳遞過(guò)程中的效率低下和不同部門之間互相推諉的現(xiàn)象。另一方面，原有的訴求反應(yīng)渠道在接收到問(wèn)題和信息后并沒(méi)有動(dòng)力去積極化解。因?yàn)闆](méi)有專門的考核和問(wèn)責(zé)壓力，更重要的是回應(yīng)解決的部門往往既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，對(duì)于是否及時(shí)有效處理、是否處理得當(dāng)、居民是否滿意的評(píng)價(jià)都是本單位的主觀評(píng)價(jià)，并沒(méi)有外部單位的介入。所以這意味著治理過(guò)程中沒(méi)有監(jiān)督約束機(jī)制，職能部門內(nèi)部的官僚主義特點(diǎn)明顯，導(dǎo)致很多居民投訴反映的問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)回應(yīng)和解決。

網(wǎng)格化治理對(duì)基層治理事務(wù)的發(fā)現(xiàn)能力提高，重要機(jī)制在于聯(lián)動(dòng)中心重新整合了之前分散的訴求反應(yīng)平臺(tái)，將12345、寒山聞鐘等平臺(tái)都納入聯(lián)動(dòng)中心和網(wǎng)格化治理中。這些平臺(tái)收集到的投訴反映問(wèn)題都會(huì)上交到聯(lián)動(dòng)中心平臺(tái)，并由聯(lián)動(dòng)中心根據(jù)行政范圍和職責(zé)權(quán)限將對(duì)應(yīng)問(wèn)題派單給相關(guān)的職能部門或社區(qū)。這樣，網(wǎng)格化治理就實(shí)現(xiàn)了發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題以及監(jiān)督主體的分離，聯(lián)動(dòng)中心是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和監(jiān)督主體，并根據(jù)不同的事件類型將責(zé)任下派到相關(guān)部門，解決問(wèn)題的部門必須受到聯(lián)動(dòng)中心的監(jiān)督和考核，而不再是職能部門內(nèi)部的自我監(jiān)督。

基層政府發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力提高還在于聯(lián)動(dòng)中心將自下而上的訴求反應(yīng)渠道與自上而下的巡查結(jié)合起來(lái)，聯(lián)動(dòng)中心的巡查員在下派到所管轄的網(wǎng)格后就要實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)格內(nèi)所有問(wèn)題的全覆蓋巡查，并成為一種常態(tài)化的制度設(shè)置。日?；难膊槟軌虬l(fā)現(xiàn)社區(qū)內(nèi)一些應(yīng)急性和不確定性的矛盾問(wèn)題，可以減少風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。居民投訴渠道的開(kāi)通和整合，則是將居民大量日常性細(xì)小瑣碎的事務(wù)進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)和解決，從而避免和杜絕“小事變大事”。所以，不管是巡查還是投訴到聯(lián)動(dòng)中心平臺(tái)上的事務(wù)都是城市治理過(guò)程中溢出來(lái)的剩余事務(wù)，這些事務(wù)既無(wú)法通過(guò)科層官僚系統(tǒng)進(jìn)行解決，也很難通過(guò)基層自治機(jī)制解決，而只能通過(guò)聯(lián)動(dòng)中心對(duì)各個(gè)部門的協(xié)調(diào)動(dòng)員進(jìn)行更加有針對(duì)性地化解。

第二，網(wǎng)格化治理使得基層政府對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性提高。城鄉(xiāng)基層治理的重點(diǎn)是有效供給居民的服務(wù)需求和滿足公共訴求。發(fā)達(dá)城鄉(xiāng)社區(qū)人口流量大、治理事務(wù)密集，但卻因?yàn)闂l塊部門權(quán)責(zé)不清、管理事項(xiàng)邊界不明，導(dǎo)致基層政府對(duì)群眾訴求回應(yīng)性有限、服務(wù)供給效率不高。在傳統(tǒng)基層治理過(guò)程中，部門、條線和層級(jí)之間存在著權(quán)責(zé)不明確的科層化弊端，在遇到居民投訴或反映問(wèn)題時(shí)，都會(huì)習(xí)慣于將責(zé)任推卸給其他部門或基層屬地責(zé)任[19]，導(dǎo)致部門出現(xiàn)行政惰性，職能部門也就沒(méi)有動(dòng)力和積極性去回應(yīng)和解決居民投訴的問(wèn)題。聯(lián)動(dòng)體系正是針對(duì)基層管理中出現(xiàn)的弊端進(jìn)行條線職能部門資源、權(quán)責(zé)整合和強(qiáng)化屬地管理責(zé)任，通過(guò)信息技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)對(duì)基層治理事務(wù)的即時(shí)發(fā)現(xiàn)和即時(shí)處置。

一方面，聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)重新整合原有的訴求反應(yīng)渠道，并給予職能部門考核壓力，通過(guò)信息平臺(tái)派單的方式和技術(shù)化監(jiān)督考核的途徑實(shí)現(xiàn)了對(duì)職能部門的動(dòng)員，回應(yīng)居民訴求的能力提高。另一方面，聯(lián)動(dòng)中心重新整合了條塊之間的責(zé)任邊界，使得巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和居民投訴的問(wèn)題都能有相對(duì)清晰客觀的責(zé)任權(quán)屬，具體機(jī)制是通過(guò)聯(lián)動(dòng)中心將收集到的問(wèn)題進(jìn)行分類和確權(quán)分責(zé)實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，聯(lián)動(dòng)中心有權(quán)力將收集到的信息和問(wèn)題根據(jù)相關(guān)法律規(guī)則以及部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行事務(wù)的責(zé)任劃定，進(jìn)而將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題和收集的問(wèn)題有針對(duì)性地派單到相關(guān)職能部門或者社區(qū)。這樣就可以有針對(duì)性地解決居民投訴反映的問(wèn)題，可以是專門相關(guān)的職能部門介入，也可以是聯(lián)動(dòng)中心協(xié)調(diào)幾個(gè)部門進(jìn)行聯(lián)動(dòng)解決。對(duì)于那些處于行政交界、權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，更需要聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)自身的協(xié)調(diào)權(quán)力進(jìn)行確權(quán)分責(zé)和多部門的聯(lián)動(dòng)執(zhí)法。

網(wǎng)格化治理成為一種常規(guī)化的制度設(shè)置，能夠在資源、權(quán)力下沉基層過(guò)程中實(shí)現(xiàn)對(duì)城鄉(xiāng)基層問(wèn)題的全覆蓋發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)，而且這種管理方式使得基層政府發(fā)現(xiàn)和回應(yīng)問(wèn)題的類型更加全面，不僅包括日常性的與居民生活密切相關(guān)的城市公共設(shè)施、公共服務(wù)和環(huán)境方面的問(wèn)題，還包括政府下達(dá)的一些應(yīng)急性工作任務(wù)。如吳中區(qū)聯(lián)動(dòng)中心巡查員主要巡查的事務(wù)類型包含四個(gè)大類：安全生產(chǎn)、城市管理、環(huán)境保護(hù)和社會(huì)治安，四大類下面還劃分成若干小類。因此，網(wǎng)格化治理就在發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和回應(yīng)居民訴求上實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市范圍內(nèi)大事和小事的全覆蓋，而且還實(shí)現(xiàn)了對(duì)日常事務(wù)和臨時(shí)性突發(fā)性事件的有效監(jiān)督和預(yù)防。

第三，網(wǎng)格化治理將基層政府中心工作吸納進(jìn)網(wǎng)格，實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理的常態(tài)化。運(yùn)動(dòng)式治理是基層政府通過(guò)人財(cái)物資源的全力動(dòng)員實(shí)現(xiàn)臨時(shí)性、應(yīng)急性應(yīng)對(duì)突發(fā)重大社會(huì)問(wèn)題和任務(wù)的政府組織行為選擇，在一定程度上克服了條塊部門之間的分割現(xiàn)象。但運(yùn)動(dòng)式治理并不具有可持續(xù)性，只是一種臨時(shí)性和非常態(tài)化的政策選擇[20]。網(wǎng)格化治理把屬于條線部門的職責(zé)也納入進(jìn)來(lái)，將條線職能部門與網(wǎng)格相結(jié)合，成為執(zhí)行政府中心工作的重要力量。蘇州市吳中區(qū)當(dāng)前正在積極推動(dòng)針對(duì)9小場(chǎng)所、小微企業(yè)、“三合一”場(chǎng)所、出租房和電動(dòng)車隱患的集中整治，這本來(lái)是屬于負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)的安監(jiān)部門職責(zé)，但因?yàn)槌蔀槿珔^(qū)中心工作而納入網(wǎng)格化治理，通過(guò)發(fā)揮網(wǎng)格化治理經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)安全生產(chǎn)的長(zhǎng)效治理。區(qū)級(jí)聯(lián)動(dòng)中心和鎮(zhèn)街聯(lián)動(dòng)分中心都會(huì)將政府部署的安全生產(chǎn)檢查納入網(wǎng)格責(zé)任清單中，并下派巡查員會(huì)同安監(jiān)部門安全員一起去做出租房和企業(yè)的安全生產(chǎn)巡查工作，職能部門參與出租房安全整改和企業(yè)安全生產(chǎn)整改的效率更高。聯(lián)動(dòng)中心的巡查員還會(huì)定期巡查出租房和企業(yè)的整改情況，如果發(fā)現(xiàn)整改不到位就會(huì)對(duì)職能部門和社區(qū)進(jìn)行考核扣分，并繼續(xù)監(jiān)督整改。這意味著政府中心工作的開(kāi)展又多了一個(gè)渠道，而且通過(guò)技術(shù)化的監(jiān)督考核平臺(tái)使得地方政府應(yīng)對(duì)公共安全和突發(fā)性、不確定事件的效率得到提高。

三、條塊重構(gòu)與網(wǎng)格化治理的制度邏輯

隨著網(wǎng)格化體系的建設(shè)，大量日常性事務(wù)和臨時(shí)性工作進(jìn)入到聯(lián)動(dòng)平臺(tái)中，并通過(guò)對(duì)職能部門和社區(qū)的技術(shù)監(jiān)督實(shí)現(xiàn)了對(duì)群眾個(gè)體化需求和公共類需求的及時(shí)回應(yīng)。在當(dāng)前背景下，網(wǎng)格化治理也屬于社會(huì)綜合治理的一種創(chuàng)新，其能夠發(fā)揮一定功能，核心在于重構(gòu)了傳統(tǒng)條塊關(guān)系，從制度層面上確立起條塊之間清晰的責(zé)任邊界。

（一）巡辦分離：多級(jí)部門聯(lián)動(dòng)化

在網(wǎng)格化治理中，處于核心位置的區(qū)級(jí)聯(lián)動(dòng)中心負(fù)責(zé)信息收取和分類，并成為發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的主要來(lái)源。聯(lián)動(dòng)中心主要依靠專職巡查員制度化地對(duì)不同網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)和個(gè)體事務(wù)進(jìn)行巡查登記，從而成為事件解決的發(fā)放主體，而且相匹配的是對(duì)解決問(wèn)題主體的監(jiān)督考核權(quán)力。也就是說(shuō)，聯(lián)動(dòng)中心在將收集到的居民投訴以及巡查發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題派單給相關(guān)責(zé)任主體后，會(huì)通過(guò)網(wǎng)格信息平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)督催促其解決問(wèn)題，并根據(jù)解決問(wèn)題的回復(fù)和居民的反應(yīng)對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行考核，所以在事件處理中扮演的是裁判員角色。而對(duì)于解決問(wèn)題的主體來(lái)說(shuō)，職能部門和社區(qū)就要積極回應(yīng)，不然就會(huì)在責(zé)任考核上承受壓力，他們也就成為具體問(wèn)題的責(zé)任主體和運(yùn)動(dòng)員。

網(wǎng)格化治理實(shí)現(xiàn)了裁判員和運(yùn)動(dòng)員的分離，就避免了職能部門一身兼二職的弊端。在傳統(tǒng)的治理事務(wù)發(fā)現(xiàn)和解決體系中，職能部門往往既是裁判員又是運(yùn)動(dòng)員，就會(huì)造成職能部門解決問(wèn)題的動(dòng)力不足，而且還會(huì)故意遮蔽很多實(shí)際問(wèn)題，在處理解決的過(guò)程中也容易出現(xiàn)行政惰性。但由聯(lián)動(dòng)中心統(tǒng)一收集發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，并分派任務(wù)給對(duì)應(yīng)的職能部門，就難以再回避和拖延問(wèn)題。聯(lián)動(dòng)中心能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)職能部門和社區(qū)有效監(jiān)督的基礎(chǔ)是對(duì)巡查員的管控和考核，因?yàn)樵谡麄€(gè)系統(tǒng)中巡查員發(fā)揮了重要角色，關(guān)系到他們能否真正發(fā)現(xiàn)職能部門職責(zé)缺位的問(wèn)題。而聯(lián)動(dòng)中心對(duì)巡查員有很強(qiáng)的控制力，從聘用開(kāi)始就將巡查員納入整個(gè)系統(tǒng)中，并要對(duì)聯(lián)動(dòng)中心負(fù)責(zé)，而不會(huì)使他們掣肘于街道或者其他職能部門。

（二）技術(shù)治理：條塊部門權(quán)責(zé)清晰化

聯(lián)動(dòng)中心通過(guò)網(wǎng)格化進(jìn)行技術(shù)化的精細(xì)治理，實(shí)現(xiàn)了條塊之間權(quán)責(zé)清晰可見(jiàn)，阻塞了各個(gè)責(zé)任主體的推諉空間。聯(lián)動(dòng)中心對(duì)問(wèn)題的收集、分類以及監(jiān)督考核過(guò)程都是在網(wǎng)格化平臺(tái)上完成，進(jìn)入網(wǎng)格內(nèi)的職能部門、社區(qū)干部都要通過(guò)網(wǎng)格化APP進(jìn)行接單、處理回復(fù)和考核，這些程序都是客觀化的，沒(méi)有模糊空間和主觀意志空間。所有處置進(jìn)度、群眾回訪意見(jiàn)都能在技術(shù)化系統(tǒng)內(nèi)清晰可見(jiàn)，只要是派單到職能部門或社區(qū)的任務(wù)都無(wú)法回避和推辭。因?yàn)樵诰W(wǎng)格系統(tǒng)內(nèi)沒(méi)有模糊運(yùn)作或不積極行政的空間，如果不積極作為就會(huì)受到科層制考核的影響。在傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中，職能部門如果沒(méi)有及時(shí)處理問(wèn)題還可以有很多主觀空間，但現(xiàn)在網(wǎng)格化技術(shù)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)了客觀化和可視化，每個(gè)部門的職責(zé)和處理進(jìn)度都在系統(tǒng)內(nèi)清晰看見(jiàn)，沒(méi)有可逃避和推諉的空間。而且，聯(lián)動(dòng)中心有對(duì)收集到的事件和問(wèn)題進(jìn)行分類確權(quán)的制度設(shè)置，主要是依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)以及地方政府的政策法規(guī)來(lái)進(jìn)行確權(quán)。當(dāng)然在確權(quán)過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)靶向不準(zhǔn)的問(wèn)題，即在分配工單過(guò)程中并沒(méi)有找對(duì)正確的責(zé)任主體，就只能是再次確權(quán)尋找其他職能部門的介入。總之，逐級(jí)責(zé)任的清晰劃分明確了問(wèn)題處理的主體，進(jìn)而就要求責(zé)任主體在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將問(wèn)題化解。

（三）再造體系：撬動(dòng)治理協(xié)同化

聯(lián)動(dòng)機(jī)制和網(wǎng)格化成為新治理體系的撬動(dòng)點(diǎn)。網(wǎng)格化相當(dāng)于在原有的條塊治理基礎(chǔ)上再造了一個(gè)管理體系，但并不是在增量上增加治理部門和人員，而只是重新整合原有的治理體系，將原先條塊責(zé)任不分以及治理效率低的問(wèn)題進(jìn)行了重新設(shè)置。聯(lián)動(dòng)體系的關(guān)鍵點(diǎn)是通過(guò)新增一個(gè)獨(dú)立于條塊之外的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)與監(jiān)督考核部門，完成對(duì)基層條塊的有效動(dòng)員。具體來(lái)說(shuō)，聯(lián)動(dòng)體系對(duì)基層的動(dòng)員主要是依靠人數(shù)不多的專職巡查員和網(wǎng)格員，他們的主要工作就是在各自所轄的網(wǎng)格內(nèi)進(jìn)行巡查，以發(fā)現(xiàn)職能部門在對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施管理上的缺位以及監(jiān)督那些影響公共安全、公共環(huán)境衛(wèi)生的民生問(wèn)題，相當(dāng)于替代職能部門去發(fā)現(xiàn)每個(gè)部門職責(zé)范圍內(nèi)的問(wèn)題，然后再將問(wèn)題反饋給職能部門和社區(qū)。

吳中區(qū)聯(lián)動(dòng)中心有300多個(gè)專職巡查員，他們的日常工作就是下沉到各個(gè)街道社區(qū)，“找職能部門或街道社區(qū)的茬”，聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了對(duì)城市管理中眾多小微事件和突發(fā)性事件的有效監(jiān)督。對(duì)于小事來(lái)說(shuō)，制度化、常規(guī)化地網(wǎng)格巡查員的存在能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于突發(fā)性的帶有重大安全隱患的事件來(lái)說(shuō)，網(wǎng)格巡查員的高密度巡查也能夠?qū)?wèn)題及時(shí)發(fā)現(xiàn)并上報(bào)。所以，網(wǎng)格化治理就改變了之前條塊部門對(duì)所屬責(zé)任回應(yīng)有限和重視不足的難題，因?yàn)橹岸际菞l塊部門自己發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、自己解決問(wèn)題，就會(huì)出現(xiàn)故意回避問(wèn)題和回應(yīng)不足的困境。而聯(lián)動(dòng)體系通過(guò)技術(shù)化的派單和監(jiān)督考核規(guī)避了條塊部門的惰性，成為一種對(duì)基層官僚的治理方式。也就是說(shuō)，聯(lián)動(dòng)體系不僅是要回應(yīng)城市治理中出現(xiàn)的涉及民生問(wèn)題的水電路等公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的問(wèn)題，更是依靠這一手段實(shí)現(xiàn)對(duì)基層條塊官僚的治理，在一定程度上改變了之前權(quán)責(zé)不分、行政惰性的問(wèn)題。

（四）組織整合：事務(wù)回應(yīng)常態(tài)化

網(wǎng)格化治理的關(guān)鍵在于聯(lián)動(dòng)平臺(tái)可以調(diào)動(dòng)多個(gè)部門參與到事件處理和解決中來(lái)，具有更強(qiáng)的綜合性和專業(yè)性。尤其是涉及政府推動(dòng)的運(yùn)動(dòng)式治理任務(wù)，網(wǎng)格化治理可以把相關(guān)職能部門都納入進(jìn)來(lái)，從而發(fā)揮每個(gè)部門的優(yōu)勢(shì)來(lái)推動(dòng)工作完成。如上文所講的“331”和企業(yè)安全生產(chǎn)全要素工作，就是把原先相對(duì)獨(dú)立的安監(jiān)、環(huán)保和城管等部門都統(tǒng)一協(xié)調(diào)進(jìn)網(wǎng)格中。在進(jìn)行集中整治任務(wù)時(shí)，所有的相關(guān)部門都可以通過(guò)網(wǎng)格下達(dá)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)綜合執(zhí)法，這樣也會(huì)避免部門推諉和消極作為的問(wèn)題。而發(fā)揮作用的關(guān)鍵則在于聯(lián)動(dòng)中心是區(qū)委區(qū)政府下屬單位，有權(quán)力和所有部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，并能對(duì)他們進(jìn)行客觀公正的考核，而不會(huì)涉及主觀人情關(guān)系。比如聯(lián)動(dòng)中心對(duì)企業(yè)生產(chǎn)全要素的監(jiān)管，首先要求安監(jiān)部門和社區(qū)對(duì)轄區(qū)范圍內(nèi)的企業(yè)信息進(jìn)行全面詳細(xì)登記，如企業(yè)名錄、老板信息等都要上報(bào)到數(shù)據(jù)庫(kù)，然后再由巡查員每個(gè)月巡查一遍，發(fā)現(xiàn)有隱患的企業(yè)就要進(jìn)行整改處理。在這個(gè)過(guò)程中，安全員和網(wǎng)格員都要相互協(xié)調(diào)和配合，共同完成對(duì)企業(yè)安全生產(chǎn)的監(jiān)督要求。

四、網(wǎng)格化治理的社會(huì)基礎(chǔ)及其限度

網(wǎng)格化治理適應(yīng)了當(dāng)前基層社會(huì)治理轉(zhuǎn)型的需要，成為一種精細(xì)化的技術(shù)治理方式。網(wǎng)格化治理通過(guò)治理資源、治理結(jié)構(gòu)和治理流程的重塑，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)基層社會(huì)治理事務(wù)的有效掌握和化解。但社區(qū)事務(wù)的類型和特點(diǎn)決定了網(wǎng)格化治理的實(shí)踐具有一定限度。

（一）網(wǎng)格化治理的社會(huì)基礎(chǔ)限度

網(wǎng)格化治理的實(shí)踐和運(yùn)行與城鄉(xiāng)基層社區(qū)治理事務(wù)的類型和密集程度相關(guān)。發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)復(fù)雜多樣、居民利益訴求多元，決定了網(wǎng)格化治理在發(fā)達(dá)地區(qū)具備實(shí)踐可行性。具體來(lái)說(shuō)，城市社區(qū)的事務(wù)類型主要有兩種，一種是與居民生活密切相關(guān)的日常性事務(wù)，如環(huán)保污染、噪音污染以及無(wú)證擺攤等影響居民出行和生活環(huán)境等問(wèn)題，還有公共服務(wù)設(shè)施不足的問(wèn)題，都成為影響居民切身利益的事務(wù)，這些都可以通過(guò)網(wǎng)格化渠道將居民訴求反應(yīng)上來(lái)并整合條塊力量進(jìn)行及時(shí)回應(yīng)。第二種事務(wù)是城市基層中存在大量風(fēng)險(xiǎn)高的小概率事件，如企業(yè)安全生產(chǎn)、消防隱患等問(wèn)題，雖然發(fā)生重大風(fēng)險(xiǎn)的概率很小，但一旦出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)產(chǎn)生巨大損失。如群租房?jī)?nèi)因?yàn)樽夥咳藛T眾多，一旦發(fā)生電路失火，就會(huì)產(chǎn)生巨大的消防隱患。網(wǎng)格化治理通過(guò)日?；?、制度化的巡查監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)小概率重大風(fēng)險(xiǎn)事件的管控，避免大型安全隱患事件的發(fā)生。因此，正因?yàn)榘l(fā)達(dá)地區(qū)人員密集、企業(yè)眾多，就會(huì)產(chǎn)生與之相關(guān)的治理事務(wù)，催生對(duì)網(wǎng)格化治理的內(nèi)生需求。

中西部農(nóng)村地區(qū)也在積極推動(dòng)網(wǎng)格化治理實(shí)踐，但由于治理事務(wù)少、資源少，網(wǎng)格化復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)并不能實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型村莊的有效治理目標(biāo)，不僅帶來(lái)了治理成本上升，還造成了基層政府形式主義、文牘主義的組織行為。中西部農(nóng)村地區(qū)事務(wù)類型少且呈現(xiàn)不規(guī)則性、模糊性的特點(diǎn)，需要匹配的是簡(jiǎn)約治理模式，即通過(guò)熟人社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等非正式資源進(jìn)行簡(jiǎn)約治理，而不需要成本高、設(shè)計(jì)復(fù)雜的網(wǎng)格化治理[21]。發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)基層社會(huì)具有完全不同于中西部農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)基礎(chǔ)。因?yàn)楣I(yè)發(fā)達(dá)、城市化進(jìn)程快，呈現(xiàn)人口密集、流動(dòng)性強(qiáng)的特點(diǎn)，基層治理事務(wù)涉及人口、土地、工廠、企業(yè)、商業(yè)等所有治理要素，如企業(yè)安全生產(chǎn)、消防、安監(jiān)、違章建筑、環(huán)境污染等。這些城市要素和事務(wù)密集且復(fù)雜，能夠與設(shè)計(jì)復(fù)雜的網(wǎng)格化治理相匹配。雖然網(wǎng)格化治理具有較高的人力資源成本和調(diào)動(dòng)職能部門的行政成本，但總體實(shí)現(xiàn)了與基層治理事務(wù)的匹配，成為發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)治理現(xiàn)代化的有效保障。

（二）網(wǎng)格化治理的自治限度

網(wǎng)格化治理是政府主導(dǎo)的依靠行政資源下沉和社會(huì)資源發(fā)掘?qū)崿F(xiàn)對(duì)基層事務(wù)的信息采集、回應(yīng)和治理方式。網(wǎng)格化治理表面上解決的是社區(qū)公共設(shè)施和公共服務(wù)供給問(wèn)題，如安全生產(chǎn)檢查、生活環(huán)境整治以及城市硬件設(shè)施服務(wù)等，但這些治理事務(wù)都能與居民需求緊密結(jié)合起來(lái)。發(fā)達(dá)地區(qū)城鄉(xiāng)社區(qū)居民的內(nèi)生需求主要兩種類型，一種是對(duì)于社區(qū)公共服務(wù)、公共安全和公共環(huán)境的需要，這些難以依靠社區(qū)自治完成，而要嵌入到超社區(qū)的城市管理系統(tǒng)中[22]。

另一種是社區(qū)居民在日常生活中產(chǎn)生的對(duì)于垃圾清理、下水道堵塞、電梯故障以及鄰里糾紛等小微事務(wù)的需求，這些可以通過(guò)社區(qū)組織力量實(shí)現(xiàn)小規(guī)模、多層次水平上的自治來(lái)解決。網(wǎng)格化治理正是通過(guò)基層政府行政力量和資源下沉以滿足居民在超社區(qū)層面上的公共訴求，所以發(fā)達(dá)地區(qū)網(wǎng)格化治理就實(shí)現(xiàn)了外部行政事務(wù)解決與居民內(nèi)生訴求相結(jié)合的目標(biāo)，而不是中西部農(nóng)村出現(xiàn)的行政與自治分離的狀態(tài)。

城市社區(qū)治理事務(wù)類型的差異決定了網(wǎng)格化治理難以代替社區(qū)自治，存在著社區(qū)自治的限度。這也是學(xué)界對(duì)網(wǎng)格化治理普遍存在的質(zhì)疑，認(rèn)為網(wǎng)格化是行政權(quán)力下沉，干預(yù)社會(huì)自治力量的生長(zhǎng)，容易造成行政整合過(guò)度和自治力量不足的困境[23]。但實(shí)際上網(wǎng)格化治理并不會(huì)形成對(duì)社區(qū)自治的排斥，因?yàn)榫W(wǎng)格化治理的事務(wù)大都是針對(duì)超社區(qū)范圍內(nèi)的公共服務(wù)訴求，基于社區(qū)的有限性，這些事務(wù)本身也很難通過(guò)社區(qū)自治來(lái)解決。社區(qū)是城市社會(huì)空間系統(tǒng)的組成單元之一，公共事務(wù)嵌入在城市管理系統(tǒng)和公共空間中，通過(guò)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)介入到社區(qū)公共服務(wù)和公共品供給，才可以有效滿足社區(qū)居民的內(nèi)生需求，而這并非是社區(qū)自治所能實(shí)現(xiàn)的[24]。

而且，發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)并不同于中西部農(nóng)村傳統(tǒng)的熟人社會(huì)治理單元，城市化、工業(yè)化發(fā)達(dá)使得社區(qū)內(nèi)部人口流動(dòng)性大、異質(zhì)性程度高，不再是一個(gè)熟人社會(huì)網(wǎng)絡(luò)。發(fā)達(dá)地區(qū)的城鄉(xiāng)社區(qū)大多轉(zhuǎn)變成為陌生人生活的空間地域，很難內(nèi)生出公約、道德等社會(huì)資本，也就難以產(chǎn)生自治的社會(huì)基礎(chǔ)。所以，城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)完全依靠社區(qū)力量自治是對(duì)社區(qū)自治的理想化想象。城鄉(xiāng)社區(qū)治理中要根據(jù)具體的事務(wù)類型進(jìn)行分類判斷，社區(qū)自治的范圍只涉及細(xì)小瑣碎的小微事務(wù)，對(duì)于大多數(shù)居民關(guān)心的公共事務(wù)則需要依靠網(wǎng)格化對(duì)職能部門、條塊部門的資源和權(quán)力整合來(lái)實(shí)現(xiàn)。所以，網(wǎng)格化治理雖然不能代替自治，但也囿于社區(qū)自治的基礎(chǔ)薄弱而成為當(dāng)前治理轉(zhuǎn)型過(guò)程中不可或缺的治理方式。

五、結(jié)語(yǔ)

隨著城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，大量郊區(qū)農(nóng)村納入城市社區(qū)管理體系中。轉(zhuǎn)型社區(qū)治理事務(wù)不同于傳統(tǒng)農(nóng)村事務(wù)，呈現(xiàn)出事務(wù)類型多樣、復(fù)雜和密集等特點(diǎn)，依靠傳統(tǒng)的管理體制難以有效應(yīng)對(duì)。網(wǎng)格化治理成為繼單位制、街居制后的新型管理方式，網(wǎng)格化行政力量下沉、整合條塊行政資源的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)了與社區(qū)繁雜治理事務(wù)的匹配，也對(duì)傳統(tǒng)治理結(jié)構(gòu)中存在的行政推諉、條塊分割現(xiàn)象進(jìn)行了改善。

網(wǎng)格化治理是基層治理現(xiàn)代化的重要探索，也是回應(yīng)轉(zhuǎn)型期社會(huì)治理需求的制度創(chuàng)新。網(wǎng)格化治理的基礎(chǔ)在于重新劃分治理單元，將行政資源、社會(huì)資源下沉到網(wǎng)格中，實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)、治理資源的重新整合，在此過(guò)程中通過(guò)技術(shù)化平臺(tái)的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)治理過(guò)程中條塊部門的權(quán)責(zé)清晰化。行政力量和多元主體參與到網(wǎng)格化治理中，提升了基層政府對(duì)社會(huì)治理事務(wù)的問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力和回應(yīng)能力，滿足城市居民對(duì)超社區(qū)層次上的公共服務(wù)需求。網(wǎng)格化治理通過(guò)技術(shù)化的精細(xì)治理、巡辦分離等機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了基層治理主體之間的組織整合和協(xié)同治理，將復(fù)雜多樣的治理事務(wù)納入權(quán)責(zé)邊界清晰的社會(huì)治理體制。但在網(wǎng)格化的具體實(shí)踐中存在著社會(huì)基礎(chǔ)限度和自治限度，前者是指網(wǎng)格化制度設(shè)置只能在治理事務(wù)密集且地方政府財(cái)政實(shí)力允許的地方執(zhí)行，照搬到治理事務(wù)稀少、財(cái)政實(shí)力不足的中西部農(nóng)村就容易演變成為單純的行政任務(wù)空轉(zhuǎn)。網(wǎng)格化治理的自治限度是指其針對(duì)解決的事務(wù)類型主要是超社區(qū)層面上的公共服務(wù)、公共安全等，難以替代社會(huì)力量自我供給和參與解決的自治事務(wù)。但是網(wǎng)格化治理也并沒(méi)有形成對(duì)基層社區(qū)自治的排擠，社區(qū)自治并不會(huì)因?yàn)榫W(wǎng)格化的下沉而出現(xiàn)萎縮。網(wǎng)格化治理和社區(qū)自治應(yīng)該成為互相匹配的體系，建構(gòu)基層行政動(dòng)員和社會(huì)動(dòng)員的雙層動(dòng)員結(jié)構(gòu)[25]，共同應(yīng)對(duì)城市轉(zhuǎn)型過(guò)程中多樣化的治理事務(wù)和多元化的利益訴求，實(shí)現(xiàn)基層治理秩序的有效善治。

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[責(zé)任編輯：吳才茂]