吳誠學(xué)

摘要：石油是國家重要的戰(zhàn)備物資之一，也是關(guān)系國家前途命運，社會穩(wěn)定的重要物資之一。以前我國石油儲量在穩(wěn)步上升，主要由國內(nèi)油田自行開采以及國際貿(mào)易大宗進口兩個渠道。目前國際環(huán)境并不穩(wěn)定，局部地區(qū)戰(zhàn)爭頻發(fā)，石油主產(chǎn)地中東地區(qū)，受戰(zhàn)爭因素影響，石油價格也在不斷攀升，并且無論是從陸地還是海洋與我國距離相對較遠(yuǎn)，油價還容易受國際購買力的影響，油價波動較大。因此探討國內(nèi)油田土地資源管理問題是當(dāng)前重大問題之一，對維護國家社會穩(wěn)定具有重要的戰(zhàn)略意義。

關(guān)鍵詞：油田;土地資源;管理

我國石油資源主要分布在西北內(nèi)陸地區(qū)。大部分是屬于無人居住的荒漠或沙漠地區(qū)，大部分地區(qū)土地廣漠，無人居住，開發(fā)難度較大，開發(fā)周期長，且部分油田在開發(fā)之時對土地資源并未做好詳細(xì)的規(guī)劃，油田在建設(shè)時對土地利用缺少科學(xué)性和合理性。為了最大程度保證石油開采的高效和安全性，對油田的開發(fā)和建設(shè)土地利用進行合理討論是目前重要課題之一。也是合理利用資源，減少浪費的最佳途徑。

一、當(dāng)前油田土地資源管理中存在的問題

（一）土地資源利用率偏低

油田從勘探到實際開發(fā)需要經(jīng)歷漫長的周期，尤其是新中國成立到改革開放這一階段，國家石油資源受到西方勢力的封鎖，在國內(nèi)尋找適合的油田成為當(dāng)務(wù)之急，因此在前期尋找油田的過程中，工程人員往往是在同一地區(qū)多個地方設(shè)立勘探點，需要搭建臨時住所。而這類處所往往帶有臨時性和實用性的特點，缺乏必要的規(guī)劃，因此相對較分散，這類的臨時用地往往無法兼顧長期的使用。

從我國目前油田的分布范圍來看，大部分石油資源處于東部和西部地區(qū)，這些地區(qū)大多是屬于荒漠無人居住的地區(qū)，土地沙漠化嚴(yán)重，環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害頻發(fā)，土地資源的利用率相對較低。油田周圍往往無法適宜人類生存，部分地區(qū)適宜人類居住，但生態(tài)環(huán)境相對較脆弱，開發(fā)難度較大，受到氣候的影響，油田周圍土地資源很難有其他的用途。石油屬于不可再生資源，圍繞石油產(chǎn)生的城鎮(zhèn)化，極易出現(xiàn)土地資源利用率偏低的情況，土地大多作為重工業(yè)用地，在此基礎(chǔ)上很難發(fā)展出其他的第一第二第三產(chǎn)業(yè)，因此對于依靠油田而產(chǎn)生的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，極易衰落。

油田土地同時面臨環(huán)境污染的問題。在石油開采過程中，通過對地底石油的挖掘獲得原油，再通過提取的行為獲得工業(yè)所需的石油，無論是開采還是提取過程，都會造成大量的污染，部分的污染對環(huán)境造成的影響是永久不可逆，更進一步降低了土地資源的利用率。

（二）土地恢復(fù)使用較困難

石油開采是對自然資源的一種掠奪行為，目前國家出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，對地級資源的開采做了相應(yīng)的規(guī)范，但是無論是何種程度的規(guī)范，石油開采對當(dāng)?shù)赝恋氐挠绊懯遣豢赡娴?。傳統(tǒng)的石油開采采用鉆井工程、采油工程、油氣集輸工程，通過一系列的技術(shù)手段，將深埋于地底的石油資源開采出來，石油的減少，必然會導(dǎo)致油田礦井周圍土地的下陷，而土地的下陷在沒有其他填充物回填的情況下，下陷是不可逆的，從土地使用情況來看，出現(xiàn)問題的土層不再適宜人類的居住或進行其他工業(yè)活動。從其他礦產(chǎn)資源開采的經(jīng)驗來看，最理想的回填物質(zhì)是水，但對于深居內(nèi)陸的干旱半干旱地區(qū)而言，水資源匱乏，對于工業(yè)性質(zhì)，用水無法滿足，且內(nèi)陸地區(qū)晝夜溫差大，水分蒸發(fā)量大，因此最佳的回填材料實際上并不適用于油田開采。在油田周圍，存在大量易獲得廉價的沙子，但沙子質(zhì)地松軟，孔隙較大，如在油田開采的同時，以沙子作為回填，容易形成流沙效應(yīng)，造成井底設(shè)施損壞。因此總體而言，土地的恢復(fù)難度相對較大。加之油田開采過程中產(chǎn)生大量污染物，開采出來的原油往往需要在油田附近的工廠進行初步加工，才能在最大程度上減少原油的運輸成本，加工工廠往往也會設(shè)立在油田周圍，在最大程度上減輕開采成本，石油的加工無可避免會產(chǎn)生大量污染。運送物資的汽車產(chǎn)生的尾氣，頻繁的車輛往來會加重地區(qū)的污染，更進一步加劇土地的污染狀況。

油田所處的地理環(huán)境直接決定了土地使用困難。大部分的荒漠，半荒漠地區(qū)，直接決定該地?zé)o法大規(guī)模開展農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)，只能大規(guī)模發(fā)展重工業(yè)。地理條件的惡劣也限制了城鎮(zhèn)化的規(guī)模和發(fā)展方式。廣為熟知的大慶油田，在石油儲量豐富的初期和中期，城市發(fā)展迅速。但隨著石油資源的枯竭，城市的發(fā)展也逐漸陷入泥潭，城市發(fā)展的支柱產(chǎn)業(yè)相對單一且后繼乏力，因此城市也很快衰落下去。這實際上是大部分以油田發(fā)展起來的城市所面臨的困境，土地使用難度較大，土地的沙漠化改造是一項長期而漫長的工程，加之無其他支柱產(chǎn)業(yè)，極易導(dǎo)致城市的衰落。

二、油田土地資源管理現(xiàn)狀分析

（一）油田土地資源使用的特點

土地使用周期長。在地區(qū)內(nèi)一旦探明存在石油資源，從前期的確定立項，直至最后的勘探石油的加工運輸?shù)榷鄠€環(huán)節(jié)，形成完整的石油開發(fā)鏈條需要經(jīng)過漫長的周期，石油開采一旦確定，在周期范圍內(nèi)，土地被長時間占用，對土地本身造成的影響也是不可逆的。油田土地使用情況復(fù)雜，油田開采雖然是單一產(chǎn)業(yè)，但由此衍生的工業(yè)鏈條卻十分龐雜。最基本的土地使用是開采石油設(shè)備所占據(jù)的土地，在整個石油開采過程中，這部分設(shè)備所占的土地往往只是很小的一部分。石油資源的開采離不開人工，石油開采周期長且遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，因此大部分的土地還要用作居住用地，且隨著石油開采工業(yè)的不斷深入，大量人口涌入地區(qū)，大量的土地被用作建設(shè)居民樓;石油的開采還需要工廠的粗加工和深加工，這也就意味著土地還要被用作工廠建設(shè)用地，同時還會逐步形成與之相配套的其他工廠和小部分的農(nóng)業(yè)用地。因此總體來說，石油土地兼具多種功能。

油田土地占有面積大。從我國石油開采的情況來看，原油的分布分散，因此需要多處作業(yè)，多處打井，且石油的開采具有不確定性，零散性和隨機性的特點，也就意味著一次的打井作業(yè)并不能完全開采本地的石油資源，而是需要反復(fù)作業(yè)多次作業(yè)，且開采點之間往往相距較大，因此在石油土地的使用上，也表現(xiàn)出范圍廣的特點。

（二）油田土地管理工作的現(xiàn)狀

油田土地規(guī)劃不到位。石油的開采在很大程度上具有隨機性和偶然性的特點?，F(xiàn)在勘探技術(shù)無法保證石油勘探的準(zhǔn)確性和全面性。因此在開發(fā)油田時，往往會存在規(guī)劃不到位的情況。發(fā)現(xiàn)油田，首先需要投入資金對該地進行土地征用，這并不意味著石油企業(yè)會對該土地進行合理的開發(fā)和利用，由于企業(yè)的運作周期和工作計劃，企業(yè)在征收土地工作結(jié)束之后，并不會立即開展石油開采工作，一方面該土地已征用結(jié)束，無人居住和使用，另一方面企業(yè)目前無開采該油田的計劃，且缺乏對土地的管理，該地極易產(chǎn)生土地荒蕪。大量征用土地，卻無相應(yīng)的開采使用計劃，直接導(dǎo)致土地的浪費。這實際上還是暴露出企業(yè)對土地管理不到位，無法做到合理規(guī)劃油田用地。

油田環(huán)境保護不到位。企業(yè)在開采的過程中往往注重企業(yè)自身的利益而忽視環(huán)境的保護，企業(yè)把發(fā)展生產(chǎn)提高效率放在首位，在高速的開發(fā)過程中，必然會導(dǎo)致油田環(huán)境惡化。油田土地的生態(tài)環(huán)境本身就比較脆弱，企業(yè)在開采過程中肆無忌憚，沒有關(guān)注到環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展和資源的循環(huán)使用，必然會導(dǎo)致油田環(huán)境的持續(xù)惡化，“綠水青山就是金山銀山”，部分企業(yè)欠缺社會責(zé)任感，沒有大局意識和全局意識，發(fā)展過程中過分注重企業(yè)自身的利益，忽略了作為社會公民應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)。

土地開發(fā)周期長。國家對自然資源以及土地的使用有相應(yīng)的法律法規(guī)，企業(yè)在開采前期，需要按照國家的法律法規(guī)，對土地的使用進行審批，目前國家收緊了對土地尤其是自然資源的審批要求，銀行對用于土地開發(fā)的貸款項目也更加審慎。企業(yè)的開發(fā)周期變長，開發(fā)難度也在無形中加大。加之石油資源屬于不可再生資源，市場大，競爭對手多， 也給企業(yè)的開發(fā)無形中增加難度。

三、油田土地資源管理中問題的解決方法

（一）合理規(guī)劃用地

油田企業(yè)在開采油田的過程中，應(yīng)該把對土地的規(guī)劃放在首位，對土地應(yīng)當(dāng)有計劃，有目的實施開采，做好準(zhǔn)備工作，充分研討，邀請專家學(xué)者對本地土地進行合理評估，根據(jù)實際情況，對土地的使用進行合理的規(guī)劃，劃分出工業(yè)區(qū)和生活區(qū)，最大程度利用土地，減少浪費，不能盲目進行開發(fā)。同時企業(yè)在發(fā)展過程中不應(yīng)盲目擴大規(guī)模，收購?fù)恋?，大量的收購只會帶來資源的浪費。在保證企業(yè)利益的同時，最大程度保證所征用土地的油田的開采工作順利有效推進。不能為了擴大規(guī)模，占有更多的資源而盲目征地，在完成征地工作之后，又無法及時開采，只有合理規(guī)劃開采時間和方式，才能保證資源不浪費。

（二）強化土地保護

油田在開采的過程中，企業(yè)和政府應(yīng)當(dāng)強化土地的保護工作。企業(yè)在開采的過程中應(yīng)當(dāng)不斷實行技術(shù)革新，合理規(guī)劃開采路徑，最大程度減少土地的使用范圍，在開采過程中嚴(yán)格把控生產(chǎn)環(huán)節(jié)，減少對土地的污染，同時做好污染物的處理，同時做好環(huán)境保護工作，對于生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的固體廢棄物，廢水廢氣等需經(jīng)過有效處理，經(jīng)檢驗合格才能進行排放。利用現(xiàn)有資源對開采過后的土地進行保護性回填，防止土地的塌陷，減少次生災(zāi)害發(fā)生的概率。根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂蚣凹竟?jié)變化，做好植樹造林工作，防風(fēng)固沙，對于開發(fā)結(jié)束的土地，做好退耕工作，將土地交還政府部門，由政府部門統(tǒng)一安置。作為政府，有責(zé)任和義務(wù)對企業(yè)的生產(chǎn)進行有效的監(jiān)督。不能為了追求經(jīng)濟利益，而犧牲本地的生態(tài)環(huán)境，在保證本市發(fā)展的前提條件下，謹(jǐn)慎對土地的審批工作，多部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合執(zhí)法，對企業(yè)的生產(chǎn)工作進行有力的指導(dǎo)和監(jiān)督，最大程度強化對土地的保護，為地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

（三）精細(xì)化管理

企業(yè)在油田開采過程中做好精細(xì)化管理。在油田的開采過程中，企業(yè)往往會忽視對進站場所和生活基地廢棄物的管理工作。隨著石油開采工作的不斷推進，大量的外來人口涌入油田周圍，必然會產(chǎn)生大量的生活固體廢棄物，產(chǎn)生大量的廢水。作為油田開采的企業(yè)，有責(zé)任和義務(wù)對生活垃圾進行有效的管理。企業(yè)在管理過程中應(yīng)該明確生活垃圾的處理方式，形成相應(yīng)的處理方案，不僅僅是單純的收集垃圾，還要對垃圾重新分類，二次處理，減輕對周邊環(huán)境的生態(tài)壓力，最大程度上實現(xiàn)廢物利用。如利用焚燒垃圾時，所產(chǎn)生的電力系統(tǒng)，對油田開采進行電力供應(yīng)，一方面減輕垃圾處理的壓力，另外一方面也減輕了供電壓力。對生活污水實行先收集，再處理再排放，形成水資源的循環(huán)模式。減輕當(dāng)?shù)赜盟畨毫Α?/p>

四、土地審批準(zhǔn)備

（一）超前謀劃、提前組織、統(tǒng)籌安排，依法合規(guī)開展土地征借

一是做好井場站所征借工作，做到依法合規(guī)建設(shè)。及時與地質(zhì)辦公室緊密配合，開展井場選址踏勘上報審批工作，為后期建設(shè)儲備好足夠井場。二是提前介入安排用地報批各個環(huán)節(jié)工作，及時報批用地，完善合法手續(xù)，積極與各級政府部門協(xié)調(diào)，開展場站土地審批對接工作。三是配合加快井場踏勘儲備。

（二）主動作為、多方溝通、積極協(xié)調(diào)，全力保障生產(chǎn)有序進行

一是積極主動與石化辦及各部門對接，協(xié)調(diào)制約生產(chǎn)建設(shè)的各類問題，提高外協(xié)工作運行效率。二是建立多層次糾紛協(xié)調(diào)機制，堅持工作原則，做到合理合規(guī)合法，及時妥善處理各類外協(xié)糾紛，做到小事不轉(zhuǎn)手，大事不過夜，為生產(chǎn)建設(shè)暢通道路。三是建立清查制度，及時摸排清查隱性糾紛，及時防范，制定有效對策，早發(fā)現(xiàn)早治療。四是早規(guī)劃、早介入、提前準(zhǔn)備試油供水及返排液拉運工作，保障生產(chǎn)組織。

（三）仔細(xì)核查、逐項登記、清理規(guī)整，完善土地征借審批資料

針對現(xiàn)狀，對所有場站用地資料逐一核對、登記、掃描、歸檔，形成完善的土地資料檔案和土地資料電子查詢庫，同時做好資料歸檔工作，以便后期備查。

（四）嚴(yán)格管理、靠實責(zé)任、發(fā)揮合力，落實安全環(huán)保主體責(zé)任

一是要加強對鉆前施工隊伍的管理、監(jiān)督，嚴(yán)格施工技術(shù)交底，做到“三檢一核對”安全檢查、手續(xù)檢查、人員檢查、坐標(biāo)核對，質(zhì)量驗收等依法合規(guī)。二是按照職責(zé)分工，落實外協(xié)管理人員責(zé)任，做好過程受控。三是嚴(yán)格落實水土保持制度，依照合同規(guī)范要求做好井場邊坡綠化治理工作，保護好青山綠水。

（五）強化培訓(xùn)、立足崗位、提升素質(zhì)，加強土地報批管理基礎(chǔ)

面對當(dāng)前土地報批工作對依法合規(guī)的越發(fā)重視以及后期審查越發(fā)嚴(yán)格的形勢，制定“崗前培訓(xùn)，崗中落實，崗后總結(jié)”的“三步走”培訓(xùn)計劃。一是合規(guī)性培訓(xùn)，崇尚、敬畏法規(guī)、制度，圍繞資料定置、問題分級、系統(tǒng)考核等，形成控制系統(tǒng)，使各項工作依法合規(guī)開展，降低法律風(fēng)險。二是有效性培訓(xùn)，完善問題管理流程，持續(xù)推動問題分級管理系統(tǒng)運行，強化崗位責(zé)任的落實和風(fēng)險控制，提高識別問題、削減問題、控制問題的能力，提升土地報批人員的整體工作能力。

五、環(huán)保型開發(fā)模式

（一）精心策劃、有效節(jié)約集約用地

針對黃土塬溝壑縱橫、水源缺乏、環(huán)保區(qū)禁止批地等要求，堅持推行大井叢、井站共建、多站合建等建設(shè)模式，合理選址，節(jié)約用地。緊密結(jié)合地質(zhì)，精選地質(zhì)坐標(biāo)，合理避讓基本農(nóng)田、水源保護區(qū)、環(huán)境敏感區(qū)，精簡場站和道路用地，提高土地利用率。充分利用老井場、老場站及廢舊土地，推行大井組、井站合建，降控用地數(shù)量。利用擴推老井場二次上鉆節(jié)約新井場，利用有利地形場站合建，有效地節(jié)約集約用地。

（二）多措并舉、積極開展土地利用

針對土地征借過程中問題多樣化、政策性遺留、征地費用調(diào)整等問題，提前積極主動多方溝通、協(xié)調(diào)，解決，少占用林地，制定土地使用的相關(guān)細(xì)則，在開發(fā)之前做好動員部署工作，建立監(jiān)督機制，同時接受第三方和社會的監(jiān)督，避免“即是裁判也是運動員”的情況發(fā)生。清查庫存，將無效或者已經(jīng)開發(fā)的土地及時交回社會，在減少企業(yè)的管理費用的同時，也可以提高土地的利用率。

六、結(jié)語

石油開采工作對國家的發(fā)展，社會的穩(wěn)定具有重要的戰(zhàn)略意義。石油開采工作應(yīng)當(dāng)上升到國家和民族的高度，企業(yè)在保證自身發(fā)展的同時，也應(yīng)當(dāng)肩負(fù)起民族未來發(fā)展的重大。在最大程度利用資源的同時，也為子孫后代的發(fā)展作出貢獻(xiàn)。石油的開采影響深遠(yuǎn)，意義重大，任何的錯誤行為都會對環(huán)境造成難以彌補的傷害，因此對于石油的開采應(yīng)當(dāng)更加合理地規(guī)劃，采用科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展觀念開發(fā)油田，才能探求油田的長期可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：長慶油田分公司頁巖油產(chǎn)能建設(shè)項目組）