本文總結(jié)了中國境內(nèi)綠債發(fā)展現(xiàn)狀，提出正外部性和發(fā)展不平衡是境內(nèi)綠債發(fā)展的兩大特征，與資本的逐利性緊密相關，屬于“市場失靈”的范疇，具體就非國有經(jīng)濟主體申請發(fā)行難、發(fā)行期限結(jié)構不合理、相關中間費用過高、“漂綠”或“洗綠”和發(fā)行行業(yè)與地域分布不平衡五大挑戰(zhàn)，提出了用“看得見的手”解決“市場失靈”問題等政策建議。

為應對全球氣候變化問題，2015年12月《聯(lián)合國氣候變化框架公約》近200個締約方一致同意通過《巴黎協(xié)定》，各方將加強應對氣候變化威脅，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)，并將升溫控制在1.5℃之內(nèi)設定為努力目標。全球?qū)⒈M快實現(xiàn)溫室氣體排放達峰，本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放。2020年9月，習近平總書記在第75屆聯(lián)合國大會上宣布：中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和（“30·60”雙碳目標）。根據(jù)清華大學氣候變化與可持續(xù)發(fā)展研究院課題組測算，按2015年不變價，2020—2050年我國實現(xiàn)2℃溫控目標需要總投資約為人民幣127.24萬億元，實現(xiàn)1.5℃溫控目標的總投資需求為人民幣174.38萬億元。央行行長易綱于2021年3月在中國發(fā)展高層論壇的講話中也提到：實現(xiàn)碳中和需要建立和完善綠色金融政策體系，引導和激勵金融體系以市場化方式支持綠色投融資活動。

中國境內(nèi)綠色債券發(fā)展現(xiàn)狀

2021年作為中國“30·60”雙碳目標元年，境內(nèi)綠色債券發(fā)行規(guī)模呈爆發(fā)式增長。搜索Wind數(shù)據(jù)庫“綠色債券”概念板塊并整理計算得出，2021年我國共發(fā)行各類綠色債券755只，總金額達到8028億元，與歷史最高年份2020年相比，發(fā)行只數(shù)和金額分別增長59%和46%。2021年中國境內(nèi)綠債，除發(fā)行規(guī)模大幅度增長外，發(fā)行品種類型更加合理，直接支持實體經(jīng)濟的力度更大;但在期限結(jié)構、行業(yè)和地域分布等方面，與“十三五”規(guī)劃時期還沒有明顯的改善，特別是在期限構成的長期化方面甚至有較大的退步，需要加大改進力度。

發(fā)行品種類型

2021年是中國“雙碳”元年，綠債市場新品種頻現(xiàn)，表現(xiàn)亮眼。2021年2月，中國銀行間市場交易商協(xié)會推出一批綠債創(chuàng)新子品種“碳中和債”，此后，又相繼推出了可持續(xù)掛鉤債券、鄉(xiāng)村振興債券、藍色債券、社會責任債券和可持續(xù)發(fā)展債券等專項用途綠債子品種，為解決傳統(tǒng)行業(yè)低碳轉(zhuǎn)型發(fā)展融資難問題作出了貢獻。是年發(fā)行的綠債大類品種結(jié)構也有了較大改善，綠色地方政府債和綠色金融債共計3132億元，占比39%，“十三五”規(guī)劃時期的這一數(shù)據(jù)是60%，該比例大幅度降低，綠債作為直接融資品種，直接面向?qū)嶓w經(jīng)濟的比重已大幅度提高到61%，說明經(jīng)濟主體申請發(fā)行綠債的積極性更高，綠債對綠色環(huán)保項目的支持力度更大也更直接（表1）。

發(fā)行期限結(jié)構

2021年綠債發(fā)行總額中，10年以上期限占比20%，與“十三五”時期相比提高2個百分點，出現(xiàn)了一定程度好轉(zhuǎn);5—7年發(fā)行額占比持平，3—5年期限占比下降1個百分點;但2021年3年以內(nèi)期限發(fā)行額占比高達60%，比“十三五”時期上升26個百分點，而7—10年期限發(fā)行額占比僅9%，比“十三五”時期大幅下降了27個百分點，整體而言，綠債期限短期化趨勢更加明顯（表2）。

發(fā)行行業(yè)分布

從Wind數(shù)據(jù)庫檢索得到2021年發(fā)行的293只綠債的行業(yè)分布情況：電力、熱力、燃氣及水生產(chǎn)和供應業(yè)共79只金額1084億元，占比分別為27%和33%;交通運輸、倉儲和郵政業(yè)共52只金額432億元，占比分別為18%和13%;建筑業(yè)45只金額284億元，占比分別為15%和9%;但采礦業(yè)、水利環(huán)境和公共設施管理業(yè)、制造業(yè)占比偏低，發(fā)行只數(shù)和金額占比均低于5%;制造業(yè)尤其低，其金額占比僅1%（表3）。

從地域分布來看，2021年的綠債（信用債）發(fā)行主要集中在華東和華南，華東只數(shù)254占比43%，金額1352億元占比26%;華南62只占比11%，金額588億元占比11%;華北只數(shù)159占比27%，金額2502億元占比47%，但扣除北京央企聚集的因素，華北其他4個省級行政區(qū)域綠債41只占比7%，金額293億元占比5%，綠債只數(shù)和金額占比嚴重偏低的是東北，僅為1%（表4）。

檢索Wind數(shù)據(jù)庫顯示，從省級行政區(qū)域來看，2021年發(fā)行綠債（信用債）的地域分布嚴重不均衡，發(fā)行數(shù)量和金額最集中是央企聚集的北京，其次是廣東、江蘇、上海，再次是天津、浙江、重慶、山東;發(fā)行額10億元以下的有山西、甘肅;黑龍江、青海、寧夏和西藏4個省級行政區(qū)域發(fā)行額均為0。

非國有企業(yè)發(fā)行情況

分析2021年中國境內(nèi)綠債發(fā)行人的所有制結(jié)構發(fā)現(xiàn)，民營經(jīng)濟發(fā)行綠債的只數(shù)和金額較少，在該年度發(fā)行的755只綠債，民營經(jīng)濟發(fā)行只數(shù)僅23只，占比僅為3%;發(fā)行金額90億元，僅占年度總發(fā)行額8028億元的1%（圖1、圖2）。

民營企業(yè)不僅發(fā)行數(shù)量和金額少，而且發(fā)行利率高。搜索Wind發(fā)現(xiàn)，民營上市公司山鷹國際2021年10月發(fā)行1只3年期0.9億元綠色中期票據(jù)，發(fā)行利率高達5.8%，比指導利率高2.13個百分點;民企江蘇盛虹科技股份有限公司（上市公司東方盛虹的控股股東）2021年9月在增設了“事先約束，交叉保護”特別條款的前提下，發(fā)行1只5億元1年期短期融資券，利率仍高達5%，比指導利率高1.77個百分點。

中國民營企業(yè)數(shù)量巨大，綠色行業(yè)的大部分企業(yè)也是民營企業(yè)，作為服務“雙碳”目標的金融生力軍，綠色債券發(fā)行額在民營企業(yè)中如此之少，與民營企業(yè)在整個“雙碳”戰(zhàn)役中需要承擔的任務是嚴重不符的。

中國境內(nèi)綠債發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)

透過中國境內(nèi)綠債發(fā)展現(xiàn)狀可知，正外部性和發(fā)展不平衡是境內(nèi)綠色債券發(fā)展面臨的兩大特征。綠債投資項目的正外部性，表現(xiàn)為綠債發(fā)行人通過使用募集資金改善自身經(jīng)營績效和提升其社會聲譽的同時，會有一部分經(jīng)濟效益外溢;發(fā)展不平衡，體現(xiàn)在發(fā)達地域與欠發(fā)達地域的綠色投資存在巨大反差。上述兩大特征，均與資本的逐利避險性緊密關聯(lián)，是屬于“市場失靈”的范疇，需要政府宏觀管理予以解決。具體而言，中國境內(nèi)發(fā)展綠債面臨以下挑戰(zhàn)。

非國有經(jīng)濟主體申請發(fā)行難問題

中國非國有經(jīng)濟主體（以下以“民營企業(yè)”代表）數(shù)量眾多，大部分民營企業(yè)的主營業(yè)務都與綠色環(huán)保行業(yè)有關，需要的綠色投資數(shù)額十分巨大。而民營企業(yè)融資難問題這一大頑癥，多年來一直沒有解決。就發(fā)行綠色債券而言，民營企業(yè)存在的主要問題是信用等級不高。

就商業(yè)信用而言，可將廣大民營企業(yè)群體分為三類：一是信用等級良好的民企，此類民企大部分為效益較好規(guī)模較大的民營控股企業(yè)，在整個民營群體中數(shù)量較少，就商業(yè)信用而言尚未形成群體影響力;二是信用等級較低的民企，此類民企實控人具有誠信履約的主觀意愿，但受制于企業(yè)經(jīng)營自身實力，偶爾出現(xiàn)經(jīng)營違約的問題，此類主觀上愿意誠信經(jīng)營的企業(yè)數(shù)量最多;三是信用等級極低的民企，此類民企實控人具有強烈的“有便宜就占”“有空子就鉆”主觀意愿，客觀上時常干一些人所不齒的“坑蒙拐騙”勾當，此類信用等級極低且主觀上不愿意誠信經(jīng)營的民企數(shù)量最少。上述三類企業(yè)的數(shù)量呈不規(guī)則的橄欖型分布，但就是第三類極少數(shù)的民企影響了社會各界對數(shù)量眾多的第二類和第一類民企的看法，使得社會上幾乎出現(xiàn)了“民企即等于信用等級低甚至是無信用”的偏見，如此偏見自然而然會影響到民企的舉債融資，使得本就信用等級偏低的民企群體申請發(fā)行綠債難上加難。

發(fā)行前后相關中間費用過高問題

從過往發(fā)債實踐來看，目前發(fā)行綠債的主通道是銀行間市場交易商協(xié)會（簡稱“交易商協(xié)會”），但通過交易商協(xié)會通道發(fā)債，首先須繳納會費成為其會員，該會費是屬于發(fā)債資格門檻費用，按年度收取的，不僅發(fā)債年份要繳納，而且在整個債券存續(xù)年份都要繳納，即使在債券到期后只要公司今后有繼續(xù)發(fā)債的或然想法就要繳納，這樣累計下來，著實是一筆不小的費用。申請發(fā)行綠債，除了須繳納資格門檻費外，還須承擔的相關中間費用有信用評級費、承銷費、律師服務費、綠色評估機構第三方認證費用等，抬高了綠債發(fā)行的綜合成本。此外，由于民企較低的信用等級，所有中介服務機構對民企的相關收費標準都比國企要高。過高的中間費用，降低了發(fā)行人申請發(fā)行綠債的積極性。

募集資金使用方向偏離綠色問題

募集資金使用方向偏離綠色問題，即所謂“漂綠”或“洗綠”，包括兩方面：一是申請文件所載項目方案符合“綠色”標準，但募集資金主要用途偏離原方案用途，這種“綠”可稱之為“方案綠”;二是募集資金主要用途偏離原方案用途，但項目環(huán)保信息披露和社會責任報告粉飾成“綠色”，此所謂“報告綠”。一般而言，項目出現(xiàn)“報告綠”，一定會存在“方案綠”，因為方案不“綠”，綠債申請審核通不過;但有“方案綠”，不一定會有“報告綠”，因為在綠債存續(xù)期，項目“假綠”問題可能會被發(fā)現(xiàn)并處罰，導致出不了“報告綠”。

發(fā)行行業(yè)與地域分布不平衡問題

綠債發(fā)展不平衡，表現(xiàn)在綠債發(fā)行的行業(yè)分布與地域分布兩方面。就行業(yè)分布而言，最需要綠債募集資金支持的制造業(yè)，2021年的發(fā)行額僅占年度總規(guī)模的1%;地域分布方面，中國老工業(yè)基地東北2021年的綠債（信用債）發(fā)行額僅占該類債項年度總規(guī)模的1%，其中黑龍江發(fā)行額為0;大西北2021年該類債項僅占全國的2%，其中青海、寧夏發(fā)行額為0。

發(fā)行期限與項目周期不匹配問題

低碳環(huán)保項目，具有投資大見效時間長的特點，大部分重大項目其投資在當代利益在長遠的特點十分明顯，這一項目性質(zhì)決定了支持低碳環(huán)保項目的投資應匹配以長期資金為主。但從綠債發(fā)展實踐來看，在2021年綠債發(fā)行總額中，10年以上期限占比20%，7—10年期限發(fā)行額占比僅9%，而3年以內(nèi)期限發(fā)行額占比高達60%。從綠債發(fā)行結(jié)果而言，中介服務機構和審批部門更偏愛推薦和審批存續(xù)期限短的綠債，但這一偏愛與低碳環(huán)保項目的長周期特點明顯不符，亟待改進與完善。

中國境內(nèi)綠債發(fā)展的對策建議

上述五大挑戰(zhàn)，均屬“市場失靈”范疇，對綠債服務“雙碳”目標功能與作用的進一步發(fā)揮與放大形成了較大的制約與影響，亟需“看得見的手”介入，采取有力措施予以解決。

由政府發(fā)起設立專項擔?；饘γ衿蟀l(fā)行綠債給予增信

民企申請發(fā)行綠債難的根本原因是信用等級偏低的問題。建議由政府發(fā)起設立民營企業(yè)綠債擔?；穑瑢γ衿蟀l(fā)行綠債予以增信。該擔保基金面向所有符合綠債申請條件的民企，按以下原則運作：一是堅持用“看得見的手”解決“市場失靈”的原則;二是堅持“后端返還，獎勵履約”原則，債券存續(xù)期內(nèi)沒有出現(xiàn)違約的返還擔保費，使得守約民企相對國企不須承擔額外擔保成本;三是堅持“靈活創(chuàng)新”的原則，政府擔?；鹨獙κ袌錾铣霈F(xiàn)的綠債新品種進行快速反應，快速覆蓋;四是通過設立年度綠債投資考核指標，金融監(jiān)管機構鼓勵和倡導國有機構投資人投資一定比例的民企綠債，并通過窗口指導引導市場參照同信用等級的國企確定民企綠債發(fā)行價格;五是創(chuàng)設由政府擔?；鹪鲂诺摹爸行∑髽I(yè)集合綠債”，由政府民營企業(yè)管理部門牽頭申請，募集資金按各中小企業(yè)的項目資金需求統(tǒng)籌安排，以滿足眾多中小民企的綠色投資需求。

三措并舉降低民企發(fā)行綠債的中間費用

制約民企發(fā)行綠債的另一大因素是中間費用過高。目前，涉及綠債發(fā)行的相關費用種類繁多，雖然每一種費用看似不是太高，但各種費用一加總，就變成了一個較為沉重的負擔，將發(fā)行綠債僅有的一點微弱成本優(yōu)勢給抵消掉了。為激發(fā)民企發(fā)行綠債的積極性，建議從以下三方面著手降低民企發(fā)行綠債的中間費用：一是降低或減免針對發(fā)債資格的各類會員收費標準，建議交易商協(xié)會按照支持或鼓勵民企發(fā)行綠債的指導思想修改針對民企發(fā)債資格的各類會員收費標準，對效益較好的企業(yè)降低會費收費標準，對困難民企免收會費或只收發(fā)債當年的會費，免收債券存續(xù)期年度會費;二是以“政府購買服務”的方式由政府支付綠色評估機構第三方認證費用;三是對審計、評級、承銷等機構對發(fā)行綠債服務收費的優(yōu)惠情況進行考評，考評優(yōu)良者，可申請一定數(shù)額的政府補貼，在政府部門招標選擇中介服務機構時予以加分，鼓勵各類中介機構降低綠債發(fā)行的服務收費標準。三措并舉，努力將發(fā)行綠債的中間費用降下來。

雙向發(fā)力解決“漂綠”或“洗綠”問題

“漂綠”或“洗綠”問題，建議從兩方面著手解決：一是加大對第三方認證、評估、評級和承銷商等中介服務機構的考評與獎懲力度，提高上述機構維護項目“綠色”的責任感和使命感;二是對綠債發(fā)行人的獎勵補貼和稅收優(yōu)惠由“前置”改為“中置”和“后置”，即將較有吸引力的綠債發(fā)行獎勵補貼和稅收優(yōu)惠改為在項目中后期驗收合格后兌現(xiàn)，對中后期驗收不合格的企業(yè)給予警示并予以一定程度的處罰。雙向發(fā)力，提高“漂綠”或“洗綠”成本，增強發(fā)行人“實質(zhì)綠”的積極性。

支持和鼓勵發(fā)行和投資長期限綠債

綠色環(huán)保項目具有投資期限較長的特點。但投資期限更長，意味著投資人承擔的投資風險更大。建議采取以下措施，支持和鼓勵發(fā)行和投資長期限綠債：一是對發(fā)行人申請發(fā)行長期限綠債，給予較高的利率優(yōu)惠補貼和更大力度的財稅優(yōu)惠;二是對推薦發(fā)行長期限綠債的中介服務機構，給予考評得分與獎勵的加成，加大對其推薦發(fā)行長期限綠債的鼓勵力度;三是對投資長期限綠債的企業(yè)和個人按相應期限的銀行定期存款利率給予投資收益保底，對投資者購買長期限綠債形成的投資收益免收企業(yè)所得稅和個人所得稅。

采取特殊政策重點支持欠發(fā)達地域和制造業(yè)發(fā)行綠債

對欠發(fā)達地域和綠債發(fā)行嚴重偏少的行業(yè)，建議采取以下三項措施予以重點支持和引導：

一是設置專門的增信擔保基金對其申請發(fā)行綠債予以增信，并配套相應規(guī)模的政策性信貸資金予以支持;二是政府以“購買服務”的方式承擔與發(fā)行綠債所有相關的中間費用，切實降低上述地域和行業(yè)所在企業(yè)申請發(fā)行綠債的中間費用;三是對發(fā)行人、中介機構和投資人給予更大力度的財政補貼和稅收優(yōu)惠，調(diào)動所有參與方的積極性，共同解決綠債發(fā)展不平衡問題。

（張語洋為國家開發(fā)銀行深圳分行經(jīng)濟師。本文編輯/秦婷）