李兆東 李振覃

【摘要】生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成， 是生態(tài)文明建設(shè)的必由之路。 國家審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分， 發(fā)揮著促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化實施的作用。 本文首先分析國家審計監(jiān)督為何能夠促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化， 在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系特征的基礎(chǔ)上， 探討生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化與國家審計體系的匹配程度， 進而針對環(huán)境政策制度、資源管理利用、環(huán)境治理項目和生態(tài)責(zé)任履行等生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 通過國家審計業(yè)務(wù)協(xié)同， 構(gòu)建審計監(jiān)督實施路徑， 并提出發(fā)展研究型審計、統(tǒng)籌審計力量、共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、強化審計問責(zé)等相關(guān)政策建議。

【關(guān)鍵詞】國家審計;生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化;審計協(xié)同;環(huán)境審計

【中圖分類號】F812? ? ? 【文獻標(biāo)識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2022）14-0116-6

黨的十八大以來， 生態(tài)文明建設(shè)作為“五位一體”總體布局的組成部分， 各行各業(yè)都給予了高度重視， 已經(jīng)成為各領(lǐng)域的重點工作。 十九大報告提出要深化生態(tài)文明體制改革， 堅持以生態(tài)文明理念為指導(dǎo)， 強化生態(tài)環(huán)境保護意識， 進一步推進人與自然的和諧發(fā)展。 十九屆五中全會也提出通過健全生態(tài)文明統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制， 加快推進綠色發(fā)展工作， 為新時期中國特色生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)指明了方向。 當(dāng)前， 我國的生態(tài)環(huán)境治理正處在“壓力疊加、負(fù)重前行”的關(guān)鍵時期， 強化各種監(jiān)督手段是推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的必要措施。 審計作為黨和國家監(jiān)督體系的重要組成， 通過審查生態(tài)環(huán)境治理財政資金， 跟蹤生態(tài)環(huán)境治理政策執(zhí)行， 監(jiān)督和評價資源管理和生態(tài)環(huán)境保護治理行為， 已經(jīng)發(fā)揮出保障生態(tài)文明建設(shè)的作用。 隨著生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化目標(biāo)的提出， 審計的制度環(huán)境也將發(fā)生明顯變化， 因此如何有效地整合現(xiàn)有審計力量， 促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代目標(biāo)的實現(xiàn)， 是亟需解決的實際問題。

一、國家審計為何能夠促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)

（一）國家審計監(jiān)督是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)的內(nèi)在需求

習(xí)近平總書記指出： “國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。 ”對國家治理現(xiàn)代化的研究應(yīng)該從系統(tǒng)論的角度出發(fā)， 在整體和協(xié)同情景下定位選擇現(xiàn)代化治理系統(tǒng)的構(gòu)成要素[1] 。 為實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理系統(tǒng)的深刻變革與重塑再造， 持續(xù)提升環(huán)境治理效能， 需要構(gòu)建治理理念價值引領(lǐng)下的現(xiàn)代化生態(tài)環(huán)境治理結(jié)構(gòu)體系， 并以建立多主體協(xié)同治理模式、推動治理制度完善、實現(xiàn)治理功能覆蓋、提升環(huán)境治理效能為主要任務(wù)， 創(chuàng)新治理舉措， 實現(xiàn)現(xiàn)代化治理目標(biāo)。

環(huán)境治理需要耗費大量成本， 諸多環(huán)境治理項目和工程是在資金撥付的基礎(chǔ)上開展的， 在這一過程中形成了各種風(fēng)險。 各級政府對國家環(huán)保政策的落實可能存在不切實不規(guī)范的情形， 導(dǎo)致制度執(zhí)行與其制定初衷存在偏差。 治理投入量化與治理效果評價是社會公眾密切關(guān)注的核心問題， 在治理主體行為規(guī)范、財政資金管理使用、工程項目招標(biāo)投標(biāo)、金融產(chǎn)品投放等方面均存在隱患。 現(xiàn)階段的生態(tài)環(huán)境治理亟需一種監(jiān)督機制來降低風(fēng)險， 審計作為一種“經(jīng)濟體檢”， 能夠充分發(fā)揮其經(jīng)濟監(jiān)督的職能， 密切關(guān)注自然資源資產(chǎn)、生態(tài)污染防治、環(huán)境保護和修復(fù)等重要環(huán)節(jié)， 糾正生態(tài)環(huán)境治理政策設(shè)計、行為管理、資金使用等偏差， 引導(dǎo)治理的良性發(fā)展。

（二）國家審計監(jiān)督能夠為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)提供保障

十九屆四中全會提出建立健全黨和國家監(jiān)督體系， 加強對權(quán)力的制約， 并對環(huán)境監(jiān)督制度進行了探討， 提出了固定污染源監(jiān)管、自然資源產(chǎn)權(quán)、生態(tài)補償和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)葍?nèi)容。 但上述環(huán)境監(jiān)督制度屬于環(huán)境規(guī)制， 如污染源勘測、自然資源產(chǎn)權(quán)分等定級和價格評估等是由環(huán)保部門制定， 本質(zhì)上是行政監(jiān)督， 此類行政監(jiān)督不能完全解決治理過程中因所有權(quán)引發(fā)的問題， 如資金、金融等方面的偏差， 因此難以滿足現(xiàn)代化環(huán)境治理需求。

公共資源的委托受托關(guān)系是現(xiàn)代化國家治理產(chǎn)生的根源， 國家審計是一種通過對公共受托責(zé)任進行監(jiān)督和評價來促進政府更高效履職的制度安排[2] 。 國家治理結(jié)構(gòu)中需要一個環(huán)節(jié)來保障經(jīng)濟社會的健康運行， 審計的超然獨立性使其具有其他監(jiān)督機制無法替代的特殊作用[3] 。 最新通過的《審計法（修正草案）》在保留基本審計制度的前提下， 明確將國有資源、資產(chǎn)、公共資金和銀行機構(gòu)等納入審計對象， 拓寬審計范圍， 強化國家審計通過“治已病、防未病”來保障生態(tài)環(huán)境治理的實施， 揭示環(huán)境治理的弊端， 研判問題產(chǎn)生的規(guī)律與趨勢， 通過挖掘、積累工作經(jīng)驗， 完善審計結(jié)果公告、推廣審計案例， 避免屢審屢犯及其他違法違規(guī)行為的出現(xiàn)[4] 。

（三）國家審計具備對生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)監(jiān)督的現(xiàn)實條件

在推進生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展進程中， 國家審計在審計實務(wù)方面積累了豐富的經(jīng)驗， 在污染防治方面體現(xiàn)出堅實的制度保障作用。 2018年在審查生態(tài)環(huán)保工作時， 對環(huán)渤海地區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護情況展開了審計; 2019年圍繞239.3億元中央財政生態(tài)環(huán)保資金、各省水污染防治相關(guān)資金以及各級政府對生態(tài)環(huán)境治理項目資金的管理使用情況進行審計; 2020年對20省近三年大氣污染防治、退耕還林等情況進行抽審， 項目涉及生態(tài)環(huán)保資金高達3138.62億元。

國家審計在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域取得了良好的工作效果， 有著較為顯著的進展。 各級審計機關(guān)也相繼建立了自然資源資產(chǎn)離任審計大數(shù)據(jù)平臺， 創(chuàng)新審計技術(shù)方法， 利用地理信息系統(tǒng)、衛(wèi)星遙感等先進技術(shù)優(yōu)化審計取證。 審計機關(guān)還積極尋求相關(guān)部門的合作與支持， 吸納政府各部門的專業(yè)人員組成審計小組， 收集并分析國土、環(huán)保、林農(nóng)等部門數(shù)據(jù)， 提高審計效率， 協(xié)同推進審計工作。

綜上所述， 國家審計在審計實務(wù)發(fā)展、審計隊伍建設(shè)與審計技術(shù)方法等方面都已經(jīng)形成較為完備的體系， 為國家審計服務(wù)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化建設(shè)提供了現(xiàn)實條件。

二、國家審計體系： 生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的制度保障

（一）生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的體系特征

生態(tài)環(huán)境治理是國家治理的重要組成， 生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化是國家治理現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。 生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化包括治理理念、治理模式、治理制度、治理功能和治理效能等五個要素， 這五個要素相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)并形成一個系統(tǒng)， 如圖1所示。

生態(tài)環(huán)境治理理念貫穿治理過程， 體現(xiàn)的是治理的價值屬性[5] 。 要秉持“綠色發(fā)展”理念， 有序推進綠色技術(shù)創(chuàng)新， 自覺推動綠色循環(huán)發(fā)展; 堅持“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”理念， 合理配置資源和能源， 實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)的高質(zhì)量發(fā)展; 貫徹“生命共同體”理念， 按照生態(tài)環(huán)境的特點和規(guī)律開展保護、修復(fù)和治理工作。

治理模式是由治理主體、治理主體權(quán)責(zé)、治理主體間相互關(guān)系所構(gòu)成的[6] 。 政府是生態(tài)環(huán)境治理的首要負(fù)責(zé)人， 但本身也在組織管理、信息不對稱、利益協(xié)調(diào)等方面存在諸多交易成本[7] ， 主要負(fù)責(zé)厘清企業(yè)和社會治理主體的權(quán)責(zé)關(guān)系， 明確治理目標(biāo)和工作重點。

治理制度是國家治理現(xiàn)代化體系的重要支撐， 根據(jù)十九屆四中全會對生態(tài)文明制度的相關(guān)表述， 可以將生態(tài)環(huán)境治理制度劃分為自然資源開發(fā)利用制度、生態(tài)污染管控防治制度、生態(tài)系統(tǒng)保護修復(fù)制度和生態(tài)環(huán)境保護責(zé)任制度四個方面。

治理功能是對“環(huán)境治理體系發(fā)揮怎樣效能”問題的探討[8] ， 是治理體系在“行動”上的宏觀表征， 生態(tài)環(huán)境治理功能主要包括生態(tài)環(huán)境規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價和環(huán)境責(zé)任評價四個功能。

治理效能可以理解為治理主體通過治理過程對環(huán)境問題解決的最終影響， 在關(guān)注環(huán)境狀況的同時關(guān)注治理結(jié)構(gòu)的狀態(tài)。 治理效能要根植于治理理念價值體系， 在政府與企業(yè)、社會對話協(xié)商語境中強化對功能和制度的考量， 將形成的治理體系評價信息逆向反饋給治理理念， 實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系的首尾銜接、靈活調(diào)整和循環(huán)運行。

（二）促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的國家審計體系

1. 生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域涉及的國家審計制度類型。 《“十三五”國家審計工作發(fā)展規(guī)劃》將我國的國家審計按照業(yè)務(wù)類型主要分為政策落實跟蹤審計、財政審計（含工程投資審計）、金融審計、企業(yè)審計、民生審計、資源環(huán)境審計、經(jīng)濟責(zé)任審計和涉外審計8種[9] 。 隨著生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展， 十八屆三中全會后又出現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度， 并考慮到工程建設(shè)在生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化中的重要地位， 單列工程審計， 最終得到作用于生態(tài)環(huán)境治理的9種國家審計類型： 政策審計（a）、資源環(huán)境審計（b）、自然資源資產(chǎn)離任審計（c）、經(jīng)濟責(zé)任審計（d）、財政審計（e）、工程審計（f）、企業(yè)審計（g）、金融審計（h）和民生審計（i）等。

2. 促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的國家審計體系框架。 治理模式、治理制度和治理功能作為生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系的中樞部分， 是國家審計發(fā)揮作用的重要著力點。 治理效能是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化體系建設(shè)的目標(biāo)， 是審計評價的最終標(biāo)準(zhǔn)。

治理模式需要政府、市場和社會的協(xié)同， 最大程度地發(fā)揮各方優(yōu)勢[4] 。 在治理模式形成過程中， 政府行為由國家機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、財政審計調(diào)節(jié)， 市場行為可以由國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任審計、企業(yè)審計、金融審計等控制， 社會行為由民生審計促進。 具體來說， 經(jīng)濟責(zé)任審計（d）對機關(guān)部門、企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責(zé)任的履職行為進行監(jiān)督， 重點評價其在履行經(jīng)濟責(zé)任的過程中是否重視生態(tài)環(huán)境保護， 有無造成嚴(yán)重的環(huán)境影響， 在取得經(jīng)濟增長的同時， 當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境能否繼續(xù)支撐經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展; 財政審計（e）對各級政府預(yù)算執(zhí)行情況、各類財政資金的運用情況、運用財政資金項目的建設(shè)情況等進行監(jiān)督， 判斷財政資金的使用是否有利于生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化模式的形成; 企業(yè)審計（g）組織專項審計調(diào)查關(guān)注企業(yè)的個體行為， 對與國有資產(chǎn)、資源和資本相關(guān)的監(jiān)管、投資、運營單位加大審計力度， 規(guī)范企業(yè)在市場中偏離生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的行為; 金融審計（h）對金融機構(gòu)實施審計監(jiān)督， 審查金融機關(guān)貸款方向是否符合國家產(chǎn)業(yè)支持政策， 綠色金融、低碳金融的開展和實施情況， 金融杠桿有無發(fā)揮促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的作用; 民生審計（i）， 生態(tài)環(huán)境治理的重要任務(wù)之一是解決影響民生的重大環(huán)境污染問題， 城市和鄉(xiāng)村的生態(tài)環(huán)境改善是民生的前提， 通過民生審計， 判斷生態(tài)環(huán)境治理是否達到民眾期望， 有利于治理模式的進一步優(yōu)化和完善。

治理制度決定治理功能的發(fā)揮， 通過政策審計（a）和資源環(huán)境審計（b）密切關(guān)注生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域重大政策制度落實情況， 組織實施生態(tài)文明建設(shè)政策落實情況審計， 推動做好碳排放碳達峰的統(tǒng)籌工作。 結(jié)合各地區(qū)不同時期的環(huán)境狀況， 審查與水、森林、礦產(chǎn)等資源相關(guān)的政策制度執(zhí)行情況， 對各部門構(gòu)建綠色發(fā)展政策體系、貫徹落實生態(tài)安全和環(huán)境風(fēng)險防控等情況進行監(jiān)督， 促進各項約束性指標(biāo)更加科學(xué)合理; 對資源環(huán)境專項資金進行審計， 對重點行業(yè)生態(tài)污染管理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、自然資源開發(fā)利用等財政資金的下放、管理和使用情況進行審計， 跟蹤各級部門對排污許可制等各項生態(tài)環(huán)境污染監(jiān)管制度的修改和完善， 通過評價重大環(huán)境治理工程項目的實際效果， 促進實現(xiàn)財政資金的合理規(guī)范使用以及資源的開發(fā)利用嚴(yán)格、規(guī)范、高效; 對生態(tài)環(huán)境治理各項環(huán)節(jié)涉及的責(zé)任主體實行審計監(jiān)督， 盡快完善審計評價指標(biāo)體系， 結(jié)合自然資源資產(chǎn)離任審計（c）對領(lǐng)導(dǎo)干部依法進行查處和問責(zé)， 促使權(quán)力規(guī)范運行。

在治理功能中， 根據(jù)資源要素和區(qū)域環(huán)境承載力不同， 通過政策審計（a）和資源環(huán)境審計（b）把控生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的關(guān)鍵環(huán)節(jié)， 對環(huán)境功能區(qū)劃開展情況進行審計， 重點監(jiān)督生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的編制是否遵循國家發(fā)展規(guī)劃和國土空間規(guī)劃的總體要求， 評價環(huán)保規(guī)劃編制和創(chuàng)新工作與其他專項規(guī)劃之間銜接的有效性; 對生態(tài)環(huán)境監(jiān)測和環(huán)境影響評價工作進行審計， 結(jié)合工程審計（f）聚焦監(jiān)測和評價功能層面重大建設(shè)、固定資產(chǎn)投資等項目在建設(shè)和運營期間內(nèi)的生態(tài)環(huán)境影響程度和保護措施， 監(jiān)督審查生態(tài)環(huán)境管理部門對生態(tài)環(huán)境影響較大建設(shè)項目的行政審批和監(jiān)管職責(zé)， 在審計監(jiān)督中根據(jù)職責(zé)權(quán)力的劃分進行全面歸責(zé)、嚴(yán)格追責(zé)和依法問責(zé); 通過自然資源資產(chǎn)離任審計（c）對違法違紀(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的失職行為依法查處和問責(zé)， 促進權(quán)力規(guī)范運行， 明確各方責(zé)任， 推動對查出問題的整改檢查， 維護生態(tài)環(huán)境治理功能的完整性。

對“模式—制度—功能”進行全面審計監(jiān)督后， 匯總分析審查的結(jié)果， 以治理效能為標(biāo)準(zhǔn)進行綜合評價， 提出審計建議， 督促各環(huán)節(jié)做好審計整改， 并反饋到治理理念層面， 以實際行動效能促進治理理念升級， 形成“價值—政策—行動—價值”的邏輯閉環(huán)， 不斷完善整個生態(tài)環(huán)境治理體系， 實現(xiàn)治理體系現(xiàn)代化， 如圖2所示。

三、國家審計協(xié)同： 促進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑

（一）政策審計與金融審計協(xié)同： 實現(xiàn)對政策制度及綠色金融的監(jiān)督

政策指導(dǎo)實踐， 政策制定不符合區(qū)域發(fā)展特點或政策落實過程存在權(quán)力尋租行為會導(dǎo)致實際效果與預(yù)期效果產(chǎn)生偏差[10] 。 將生態(tài)環(huán)境區(qū)域特征嵌入政策審計實踐之中， 強化審查從環(huán)境要素和空間尺度角度出發(fā)制定的生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃制度， 實現(xiàn)環(huán)境問題出現(xiàn)到解決過程的覆蓋; 對上級部門下發(fā)的政策制度的部署和執(zhí)行情況進行審計， 及時揭露有關(guān)部門對地方性法規(guī)制定、修改和落實存在的問題， 堅決糾正阻礙政令暢通的違法違紀(jì)行為。 此外， 還要密切關(guān)注金融部門和機構(gòu)對綠色信貸等政策的引導(dǎo)實施活動， 通過政策審計與金融審計協(xié)同， 深入把握綠色金融發(fā)展過程中的政策制度效果。

除了考慮國有或國有控股金融機構(gòu)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)、管理活動等事項， 還需要把對金融部門落實綠色金融制度情況納入審計范圍， 審查金融部門是否在決策關(guān)口考慮潛在的生態(tài)環(huán)境影響。 重點跟蹤綠色信貸等政策制度的執(zhí)行情況， 以經(jīng)濟效益為目標(biāo)， 以政策制度引導(dǎo)實施為職責(zé)， 對金融經(jīng)濟活動中的生態(tài)環(huán)境治理舉措展開監(jiān)督， 積極引導(dǎo)社會環(huán)境和經(jīng)濟資源良序運轉(zhuǎn)， 保障企業(yè)等貸款主體產(chǎn)品和服務(wù)效率。 另外， 還要對金融市場的監(jiān)管部門履職情況進行全面審計， 從制度和政策層面入手， 重點關(guān)注綠色金融政策落實、金融監(jiān)管流程分解、監(jiān)管規(guī)則措施健全和監(jiān)管績效提升等方面， 解決實踐層面中的治理難題與障礙， 保障生態(tài)平衡穩(wěn)定， 促進可持續(xù)發(fā)展。

（二）資源環(huán)境審計、財政審計、自然資源資產(chǎn)離任審計協(xié)同： 實現(xiàn)對資金、資源高效管理利用的監(jiān)督

我國自然資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域政府性資金管理使用之間是密不可分的。 目前， 我國對環(huán)境治理資金的審計仍為合規(guī)性審計， 主要是對環(huán)境治理專項資金的撥付流程、撥付對象及管理和使用的真實、合法、有效性進行監(jiān)督評價。 現(xiàn)階段審計機關(guān)可以通過資源環(huán)境審計和財政審計的協(xié)同， 更多地采取績效審計的思路， 評價生態(tài)環(huán)境治理深化改革與行動計劃中的資金和項目的效益情況。 環(huán)境治理現(xiàn)代化背景下的治理資金審計應(yīng)打破傳統(tǒng)財務(wù)審計的定式， 從生態(tài)文明建設(shè)的角度出發(fā)， 將審查重點集中到環(huán)境治理的長期效益與深遠影響上， 促進建立融入環(huán)境治理效益量化指標(biāo)的評價體系， 推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

對自然資源開發(fā)管理進行審計， 促進資源節(jié)約和高效利用， 緩解資源趨緊狀況， 幫助進一步實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。 自然資源有限性和地區(qū)分布不均衡使資源總量節(jié)約管理工作迫在眉睫， 在審計視角中， 資源的開發(fā)、管理和利用活動愈發(fā)需要系統(tǒng)和全局的審視， 將資源環(huán)境審計的直接監(jiān)督與自然資源資產(chǎn)離任審計的間接監(jiān)督相結(jié)合， 從主體功能區(qū)劃、資源監(jiān)測預(yù)警、資源開采環(huán)評等工作著手， 加大對領(lǐng)導(dǎo)干部履行資源管控利用職責(zé)的監(jiān)督， 促進資源產(chǎn)品和服務(wù)供給的充分與均衡， 督促對領(lǐng)導(dǎo)干部的追責(zé)問責(zé)， 充分發(fā)揮離任審計的制度優(yōu)勢。

（三）工程審計、企業(yè)審計與民生審計協(xié)同： 實現(xiàn)對民生領(lǐng)域環(huán)境治理項目的監(jiān)督

通過企業(yè)審計組織專項審計調(diào)查關(guān)注企業(yè)的個體行為， 對與國有資產(chǎn)、資源和資本相關(guān)的監(jiān)管、投資、運營單位加大審計力度， 規(guī)范企業(yè)在市場中偏離生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的行為。 此外， 還要密切關(guān)注環(huán)境治理項目的建設(shè)、管理和維護， 通過工程審計和企業(yè)審計的協(xié)同， 深入把握生態(tài)環(huán)境治理項目建設(shè)中工程資金使用效益性和環(huán)境項目建設(shè)合規(guī)性， 把對建設(shè)項目的生態(tài)環(huán)境影響評價工作納入審計范圍。 通過審計管理部門對建設(shè)項目的審批、驗收和備案職責(zé)履行情況， 進一步規(guī)范生態(tài)保護修復(fù)工程、資源開發(fā)利用工程和污染防治工程的合法合規(guī)和治理有效性， 防范化解環(huán)境治理項目重大風(fēng)險。

對民生領(lǐng)域涉及的生態(tài)環(huán)境治理項目也積極發(fā)揮審計協(xié)同作用， 對鄉(xiāng)村治理進行農(nóng)業(yè)農(nóng)村審計和鄉(xiāng)村振興審計監(jiān)督， 促使鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境資源保護與節(jié)約利用; 加大對城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造等工程項目的審計力度， 加強審計的社會保障作用; 對于重大突發(fā)公共事件應(yīng)做好跟蹤調(diào)查工作， 防止公共事件對社會造成嚴(yán)重的環(huán)境污染， 引發(fā)二次社會問題。 如在新冠肺炎疫情期間需要加大對醫(yī)療廢棄物的管控力度， 加強對醫(yī)療廢棄物綜合治理監(jiān)管行為的監(jiān)督， 審查有關(guān)環(huán)境管理部門是否做到對醫(yī)療機構(gòu)監(jiān)管的覆蓋， 是否對醫(yī)療廢水和廢物進行及時有效處理， 細(xì)化環(huán)保監(jiān)督工作， 保障民生領(lǐng)域環(huán)境治理。

（四）經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計協(xié)同： 統(tǒng)籌對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行的監(jiān)督

《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟責(zé)任審計規(guī)定實施細(xì)則》提出， 要全面系統(tǒng)地審查政府部門及有關(guān)單位與經(jīng)濟、環(huán)境、社會效益有關(guān)的行為活動， 做好不同責(zé)任的審計銜接工作[11] 。 《生態(tài)文明體制改革總體方案》中將資源環(huán)境保護單獨列為一種審計問責(zé)， 探索將“任中”和“任后”共同納入自然資源資產(chǎn)離任審計范疇， 評價領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任履行[12] 。

通過經(jīng)濟責(zé)任審計與自然資源資產(chǎn)離任審計的協(xié)同， 打破傳統(tǒng)經(jīng)濟責(zé)任與環(huán)境責(zé)任分開審計的慣性思維， 編制雙重責(zé)任履行評價審計計劃， 確定共同工作目標(biāo)， 敲定審計工作重點， 融合審計程序與步驟， 以形式的聯(lián)審實現(xiàn)內(nèi)容的契合， 推進生態(tài)環(huán)境治理工作進入長效良性軌道。 審計機關(guān)綜合領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟和環(huán)境責(zé)任的履行情況， 采用命題式審計， 揭露其決策失誤、管理不力等履職不當(dāng)行為造成的生態(tài)環(huán)境損失， 將對領(lǐng)導(dǎo)干部查處的經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護問題反映在同一份審計報告中， 充分披露經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境治理中的失職行為， 保證審計問題的完整性。 以資源類委托責(zé)任為主線， 抓住主要矛盾， 集中反映與資源開發(fā)利用、生態(tài)污染防治、環(huán)境保護修復(fù)工作相關(guān)的重要審計意見。 通過審計反映的普遍性、典型性、傾向性、潛在性問題和提出的審計建議， 幫助有關(guān)部門及時改進生態(tài)環(huán)境治理工作， 推動依法、有序、合理地保護自然資源資產(chǎn)。 在問題追責(zé)方面， 強調(diào)由人而事， 明確到人， 旨在抓住“關(guān)鍵少數(shù)”， 提高政府部門環(huán)境治理不作為的政治成本， 強化地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的履行環(huán)境保護責(zé)任意識， 促使其加大生態(tài)環(huán)境治理的力度， 加快推動生態(tài)環(huán)境治理進程。

四、政策建議

（一）創(chuàng)新審計理念， 發(fā)展研究型審計模式

生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)， 給國家審計工作帶來了新的任務(wù)和挑戰(zhàn)， 傳統(tǒng)的以問題為導(dǎo)向的查證方式將重點集中在審計取證環(huán)節(jié)， 對整體的把握不夠， 難以全面地反映被審計單位的整體狀況， 導(dǎo)致問題很重要， 但問題聯(lián)系不緊密， 難以反映政策和制度的整體狀況和程度。 但只憑借這些問題就做出審計判斷會導(dǎo)致審計風(fēng)險較高， 也難以讓被審計單位接受并整改， 這就需要轉(zhuǎn)變審計方式。 研究型審計是將取證作為基礎(chǔ)， 以分析研究為核心， 研究被審計單位基本情況、信息系統(tǒng)控制情況、被審計單位遵循的法律、法規(guī)、制度等， 在這一基礎(chǔ)上， 結(jié)合獲取的證據(jù)進行分析， 從整體上判斷治理措施是否合理、執(zhí)行是否有效等， 這樣才能發(fā)現(xiàn)制約生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化進程的根源性問題， 充分發(fā)揮國家審計作用， 助力調(diào)整生態(tài)環(huán)境治理理念， 提高治理能力， 實現(xiàn)治理現(xiàn)代化目標(biāo)。

（二）加強審計聯(lián)合， 統(tǒng)籌多方審計力量

要實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的目標(biāo)， 還應(yīng)充分發(fā)揮其他政府部門、內(nèi)部審計和社會審計的協(xié)同作用， 圍繞生態(tài)環(huán)境治理要素優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置， 共同解決在審計過程中遇到的問題。 加強審計機關(guān)與內(nèi)審機構(gòu)的計劃統(tǒng)籌， 通過計劃源頭管理和項目建設(shè)研究明確雙方審計過程中的重點環(huán)節(jié)和事項。 審計機關(guān)可以在審計實施過程中， 有重點地對審計項目進行業(yè)務(wù)指導(dǎo)， 在重點環(huán)節(jié)和事項上加強溝通配合， 筑牢審計的思想基礎(chǔ)， 凝聚共識， 形成審計合力。

此外， 在生態(tài)環(huán)境治理中呈現(xiàn)出的諸多問題具有相似性， 現(xiàn)階段審計類型數(shù)量的不斷增加卻解決不了有限的環(huán)境治理問題， 一味增加審計類型只會加重審計領(lǐng)域的“內(nèi)卷”， 無限細(xì)分導(dǎo)致了審計行業(yè)發(fā)展的停滯。 審計機關(guān)不能只做機械的審核工作， 而是應(yīng)掌握主觀能動性， 在做好常態(tài)化“經(jīng)濟體檢”工作的同時， 重視審計組織管理方式的科學(xué)合理， 根據(jù)審計項目統(tǒng)籌運用不同層級審計、交叉審計和各主體審計等組織方式， 善于將不同主題的專項審計結(jié)合起來， 從財政、環(huán)境、民生等角度綜合分析面臨的問題， 實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)問題與解決問題的辯證統(tǒng)一。

（三）消除行政壁壘， 共享基礎(chǔ)數(shù)據(jù)

生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域涉及眾多政府部門， 各單位和機構(gòu)之間也存在著復(fù)雜的利害關(guān)系， 有時僅憑審計機關(guān)的權(quán)限難以對各個部門實現(xiàn)有效制衡。 因此， 審計機關(guān)也要明確不同區(qū)域、不同行業(yè)中生態(tài)環(huán)境監(jiān)督的需求， 堅持積累與其他部門協(xié)同開展工作的經(jīng)驗， 在項目合作中探索審計在新發(fā)展格局下的定位， 樹立審計獨立精神、推進審計業(yè)務(wù)創(chuàng)新， 保持客觀公正立場的同時， 積極探討與中央環(huán)保督察等其他監(jiān)督力量的銜接。 在實踐中促進多元監(jiān)督主體之間的信息暢通， 整合優(yōu)化資源， 采用內(nèi)部人員交叉進駐的方式提高審計工作人員對協(xié)同監(jiān)督主體的熟悉程度， 從而對雙方部門的定位有更清晰的認(rèn)識， 對協(xié)同監(jiān)督機制產(chǎn)生積極影響[13] 。

（四）強化審計問責(zé)， 推動審后整改檢查

國家審計不僅要分析、檢查問題， 還要做到查處問題與解決問題的統(tǒng)一， 建立健全審計整改跟蹤督促檢查機制， 壓實審計監(jiān)督后半程責(zé)任， 充分發(fā)揮對生態(tài)環(huán)境治理的保障作用。 一方面， 審計機關(guān)要不斷完善審計整改工作機制， 明確負(fù)責(zé)整改的主體， 規(guī)劃制定整改文件， 為被審計單位提供科學(xué)合理的整改標(biāo)準(zhǔn)。 另一方面， 審計機關(guān)要積極推動主管部門對被審計單位監(jiān)管責(zé)任的履行， 并定期組織問題整改情況審查， 跟蹤檢查責(zé)任主體的實際整改效果， 重點關(guān)注屢審屢犯以及整改不及時、不徹底的情形， 對于情節(jié)嚴(yán)重的違法違紀(jì)案件， 可以移送相關(guān)部門， 通過與其他監(jiān)督執(zhí)法部門配合， 強化整改效果。 另外， 審計機關(guān)還要“整”以致用， 加強審計整改結(jié)果的運用。 將審計監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等其他監(jiān)督相結(jié)合， 把對環(huán)境問題整改落實情況作為領(lǐng)導(dǎo)干部績效評價的重要依據(jù)， 對審計所發(fā)現(xiàn)問題整改不力、態(tài)度不端正的， 審計機關(guān)可以采取約見、約談的方式追究其整改責(zé)任， 并按照相關(guān)權(quán)限提請紀(jì)委、監(jiān)委等部門研究處理。

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【基金項目】教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目（項目編號：19JZD027）;江蘇省研究生科研與實踐創(chuàng)新計劃項目（項目編號：KYCX201688）;南京審計大學(xué)政府審計研究課題重點項目（項目編號：GASA161011）

【作者單位】南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院， 南京 211815