張友鵬

摘要：在鄉(xiāng)村振興時期，要以不斷提升駐村幫扶工作的質(zhì)量和效率為重點，使駐村幫扶工作在制度保障下進一步發(fā)揮出應(yīng)有的幫扶效能，在有效發(fā)揮幫扶外力作用的同時促進農(nóng)村內(nèi)生發(fā)展動力的培育，推動新時代“三農(nóng)”工作實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興 駐村幫扶 治理體系 治理能力

在脫貧攻堅的偉大實踐中，駐村幫扶作為重要的促進力量，對如期全面建成小康社會、夯實農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)發(fā)揮出不可替代的重要作用。面對鄉(xiāng)村振興時期“三農(nóng)”工作呈現(xiàn)出的新情況新特點與高質(zhì)量發(fā)展導(dǎo)向要求，當前駐村幫扶工作仍存在部分亟待解決的問題，各項舉措具有進一步完善提升的空間。

（一）部分幫扶舉措“重短輕長”

當前，受賦權(quán)不足、幫扶成果不易認定等因素影響，部分駐村干部對在幫扶村布局、實施具有長遠持久性特征的發(fā)展舉措存在畏難情緒。為避免幫扶出現(xiàn)“易開頭難收尾”的問題，部分駐村干部在幫扶實踐中更傾向布局具有“短平快”特征的幫扶項目。從幫扶實踐效果看，一方面，部分駐村干部在幫扶期間所發(fā)展的某些見效快但在后期需持續(xù)進行精細化管理的產(chǎn)業(yè)項目，如對資金、技術(shù)要求較高的特色花卉種植、禽類養(yǎng)殖項目，具有高級需求特征的精加工產(chǎn)品等，在駐村干部期滿離任后，因后期缺乏持續(xù)性資金支持，管理運營跟進力度不夠，往往導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)在經(jīng)過“高光時刻”后滑落為“困難產(chǎn)業(yè)”甚至是“短命產(chǎn)業(yè)”，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的持久性偏低。另一方面，某些受自然生長周期影響見效慢但切合幫扶村自然經(jīng)濟條件實際，且群眾在實踐中易于管理的產(chǎn)業(yè)項目，如山區(qū)抗旱堅果種植等，駐村幫扶開展實施的意愿不高，使得此類項目布局目前仍存在較大缺口。幫扶舉措“重短輕長”問題的存在，不利于幫扶村長遠發(fā)展利益的培育與實現(xiàn)，也在一定程度上影響了群眾對駐村幫扶舉措的認同度。

（二）駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理“兩條腿走路”

當前，駐村幫扶主要依托于各級組織部門及派駐單位提供財政支持和政策指導(dǎo)，而幫扶村的日常事務(wù)管理則主要依托于其所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理體系。從對駐村幫扶開展工作的要求上看，盡管各級組織部門已制定駐村幫扶干部要“在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，派駐單位黨組（黨委）指導(dǎo)下，會同村“兩委”研究制定工作措施”等指導(dǎo)意見，但在具體工作推進層面，由于二者溝通協(xié)調(diào)機制未從制度層面作出進一步細化與規(guī)范，導(dǎo)致實際工作中駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理往往存在不同程度的“你幫你的，我管我的”的“兩條腿走路”問題。特別是在諸如產(chǎn)業(yè)項目布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等部分涉及幫扶村發(fā)展的重大事項上，駐村干部與幫扶村所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在信息交流不對稱問題。其后果，一方面增加了駐村幫扶舉措實施的盲目性，存在“好心辦壞事”“費力不討好”的風險；另一方面，駐村干部爭取協(xié)調(diào)到的資金、項目在駐村干部與幫扶村不知情的情況下被部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)變相統(tǒng)籌使用。這使得駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理難以形成有效合力、影響了相互認同信任程度，也貽誤了部分幫扶舉措的最佳發(fā)展時機，使幫扶村存在利益受損風險。

（三）亮點過渡打造滋生“形式主義”

開展駐村幫扶工作，應(yīng)堅持從實際出發(fā)，在全面考量幫扶村地理位置、資源稟賦、群眾意愿等因素的基礎(chǔ)上，研究制定切實可行的幫扶計劃，做到“一村一策”。通過重點攻克群眾反映強烈而依靠幫扶村自身力量難以解決的問題，真正堅持“以人民為中心”的發(fā)展思想，以“雪中送炭”的工作思路多做“潛績”。但目前部分駐村幫扶舉措的制定與實施未能充分吸納與尊重群眾意愿，未完全從幫扶村經(jīng)濟發(fā)展實際和現(xiàn)實條件出發(fā)，出現(xiàn)政策制定“多村一策”、政策執(zhí)行“簡單復(fù)制”的問題。特別是部分幫扶村為打造所謂“考核亮點”，多把刷白墻、做櫥窗、擺盆景、建牌坊、蓋高樓等作為幫扶工作“必選項目”；而對諸如公共基礎(chǔ)設(shè)施改造提升、人居環(huán)境綜合整治等覆蓋面較廣、群眾反響強烈的事宜，由于涉及利益群體較多、工作推進難度較大，幫扶舉措往往著力不足，群眾訴求得不到有效實現(xiàn)。重“面子”輕“里子”傾向背后所隱含的“形式主義”問題，不利于良好黨群干群關(guān)系的確立，違背了駐村幫扶的初衷，應(yīng)當引起高度警惕。

（四）幫扶資金使用存在“結(jié)構(gòu)性矛盾”

從政策規(guī)定層面看，目前駐村幫扶資金主要由財政部門配發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金及派駐單位配發(fā)幫扶資金三部分組成。其中，除派駐單位配發(fā)的幫扶資金使用相對靈活外，由財政部門配發(fā)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金與產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金在使用中仍存在結(jié)構(gòu)性矛盾。一是受建設(shè)用地指標限制及主營農(nóng)產(chǎn)品自然生長周期較長等因素影響，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金在部分幫扶村域內(nèi)順利落地并按期實現(xiàn)規(guī)定收益率存在較大難度。為確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金得以按期使用且獲取約定收益，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取了整合托管方式對產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金實施異地運營。此舉雖可使擁有產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金產(chǎn)權(quán)的幫扶村按期獲取托管產(chǎn)業(yè)項目分紅收益，但未能在幫扶村域內(nèi)培育起持續(xù)增收產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金的功能定位出現(xiàn)偏離，從長遠看幫扶村產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生發(fā)展動力仍顯不足。二是在以行政村為單位等額撥付基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的前提下，對于部分規(guī)模較大的幫扶村而言，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金存在較大缺口，難以補齊幫扶村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。并且在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的分配過程中，易出現(xiàn)因資金分配不均觸發(fā)幫扶村內(nèi)部社會矛盾等問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金“不好用”與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金“不夠用”問題的并存，一定程度上制約了幫扶資金經(jīng)濟與社會效益的發(fā)揮。

當前駐村幫扶工作所面臨的問題，究其根源是由于目前部分幫扶村未能根據(jù)自身實際制定及落實科學(xué)、長遠的發(fā)展規(guī)劃，幫扶村治理“無章可循”“有章不循”問題較為突出。有效治理體系的缺失，制約了包括駐村幫扶工作在內(nèi)的鄉(xiāng)村治理能力與治理績效的發(fā)揮。因此，鄉(xiāng)村振興時期應(yīng)由鄉(xiāng)村振興部門牽頭，在充分把握各幫扶村發(fā)展稟賦與發(fā)展難點的基礎(chǔ)上，指導(dǎo)各幫扶村逐步建立與完善涵蓋駐村幫扶工作在內(nèi)的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃。通過對目前既有的幫扶舉措據(jù)實作出優(yōu)化調(diào)整，使駐村幫扶工作在鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃中具有制度約束力，以更加成熟定型的鄉(xiāng)村發(fā)展制度體系的建立推進鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化，從而使鄉(xiāng)村振興時期的駐村幫扶工作在制度保障下發(fā)揮出高質(zhì)量的幫扶效能。

（一）建立接續(xù)幫扶機制，統(tǒng)籌垂直系統(tǒng)力量

在鄉(xiāng)村振興時期，遵照中央關(guān)于扶持政策保持相對穩(wěn)定的要求，可通過建立接續(xù)幫扶機制，形成對以多個行政村構(gòu)成的管理區(qū)為試點單位的持續(xù)幫扶，切實解決當前部分幫扶村幫扶力量持續(xù)性較弱及幫扶村所在片區(qū)綜合發(fā)展能力提升不足與信息溝通不對稱等問題。此舉既有利于長遠幫扶舉措持續(xù)穩(wěn)定推進，又可使接任幫扶干部較快熟悉工作流程，在前期幫扶成果基礎(chǔ)上務(wù)實深入開展工作，縮短幫扶舉措落地時滯。與此同時，在幫扶工作中可探索整合派駐單位垂直系統(tǒng)資源，根據(jù)被幫扶區(qū)域幫扶需求實際，建立由省級駐村干部牽頭，同垂直系統(tǒng)內(nèi)市、縣駐村干部共同組成的全部門、專業(yè)性鄉(xiāng)村振興團隊，并在制度層面賦予系統(tǒng)內(nèi)各單位特別是基層單位相應(yīng)的財權(quán)與事權(quán)，變“單獨作戰(zhàn)”為“全線出擊”。此舉有助于更好發(fā)揮全系統(tǒng)不同層級單位在資金保障、政策掌握、項目推進、事務(wù)協(xié)調(diào)等層面的各自優(yōu)勢，提升幫扶村幫扶舉措質(zhì)量。

（二）以制度保障為駐村幫扶賦權(quán)

在科學(xué)完備的鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃制定與接續(xù)幫扶機制順利運行的基礎(chǔ)上，可在制度層面探索賦予駐村干部村級管理議事權(quán)，使駐村干部在任職期間針對幫扶村實際提出的長遠發(fā)展舉措按法定議事程序納入幫扶村發(fā)展規(guī)劃及鄉(xiāng)村治理體系[目前，農(nóng)村涉村重大事項主要通過村黨支部會提議、村“兩委”會商議、黨員大會審議、村民代表會議（村民會議決議）及決議公開、實施結(jié)果公開的“四議兩公開”程序進行民主決策，在駐村干部黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)入幫包村并參與組織生活期間，駐村干部議事決策權(quán)在制度層面尚未作出明確規(guī)定。]。通過對所確立任務(wù)實施階段性分解與接續(xù)幫扶機制運轉(zhuǎn)相結(jié)合，真正實現(xiàn)“一張藍圖繪到底”。同時，應(yīng)及時關(guān)注政策實施過程中的績效反饋，既要在制度層面對駐村幫扶權(quán)責做出精準定位，使駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級管理形成互補；又要積極構(gòu)建駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，如探索建立駐村幫扶與鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理定期聯(lián)席會議機制，以確保涉村重大發(fā)展事項充分體現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、駐村幫扶干部、幫扶村干部群眾等各方利益訴求，消除信息不對稱問題，在更高層面提升鄉(xiāng)村治理與發(fā)展水平。

（三）改革評價體系，側(cè)重考核“潛績”

鄉(xiāng)村振興是一項長期性系統(tǒng)工程，意味著鄉(xiāng)村振興舉措的布局及實施不僅要關(guān)注當前，更要著眼長遠。在駐村幫扶考核機制的完善方面，應(yīng)明確體現(xiàn)對幫扶“潛績”考核的傾斜，即應(yīng)著重考核駐村幫扶工作是否能堅持從實際出發(fā)布局幫扶舉措，是否能有效解決制約幫扶村長遠發(fā)展問題，是否能為幫扶村實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打下堅實產(chǎn)業(yè)及硬件基礎(chǔ)。特別是對部分幫扶期滿而幫扶成果價值尚未能完全顯現(xiàn)的幫扶舉措而言（如受自然條件影響生長周期較長的涉農(nóng)產(chǎn)業(yè)項目等），應(yīng)在駐村幫扶考核機制與鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃雙層面明確此類幫扶舉措的可認定性，并將對此類舉措考核評價“回頭看”的成績納入對派駐單位駐村幫扶的績效考評。此外，應(yīng)進一步提升幫扶村群眾在評價考核中所占比重，特別要注重收集群眾對幫扶“潛績”的真實鮮活評價，將其納入對駐村干部及派駐單位考核的重要指標。通過制度導(dǎo)向調(diào)整與優(yōu)化，引導(dǎo)駐村幫扶更多聚焦“潛績”，在提升幫扶村實質(zhì)性獲得感上下硬功夫，避免“形式主義”與“短視思維”問題的出現(xiàn)。

（四）精準撥付資金，提高使用效率

在鄉(xiāng)村振興時期，駐村幫扶資金的撥付應(yīng)在全面考慮多重因素的基礎(chǔ)上，如合并村與獨立村、山區(qū)村與平原村在自然條件、人口數(shù)量、地域規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等方面的差異，充分吸納鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府、駐村干部、幫扶村干部群眾意見建議，不搞“一般高”，推動幫扶資金撥付實現(xiàn)“一村一策”。對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)明顯薄弱的幫扶村，幫扶資金撥付仍應(yīng)繼續(xù)向基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域傾斜，確保幫扶村啟動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“有錢可用”，以夯實幫扶村產(chǎn)業(yè)振興的硬件基礎(chǔ)；對于基礎(chǔ)設(shè)施已較完備且產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有一定潛力的幫扶村，幫扶資金撥付可側(cè)重于產(chǎn)業(yè)振興層面，并應(yīng)在財政部門、自然資源部門協(xié)調(diào)下，通過科學(xué)制定產(chǎn)業(yè)項目收益率及盈利時效、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)項目土地指標供給等，真正將產(chǎn)業(yè)振興資金轉(zhuǎn)化為適合幫扶村發(fā)展實際的產(chǎn)業(yè)項目并留在幫扶村內(nèi)部。通過幫扶資金撥付的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，使各類幫扶資金既“好用”又“夠用”，推動良好經(jīng)濟價值與社會效益的實現(xiàn)。

（作者單位：山東省委黨校（山東行政學(xué)院）經(jīng)濟學(xué)教研部）責任編輯：欣文