邱國慶，楊志安

遼寧大學 經(jīng)濟學院，遼寧 沈陽 110036

一、研究背景

近年來，針對老齡化社會進程中的財政收支問題，既往文獻進行了有益的探索?；谑澜绺鲊覙颖緮?shù)據(jù)，實證檢驗人口結構變遷對政府財政可持續(xù)性的影響，發(fā)現(xiàn)澳大利亞、丹麥人口老齡化的加劇，導致社會整體福利水平降低和財政養(yǎng)老負擔水平加重，老年撫養(yǎng)比的提高成為引致政府債務規(guī)模增加的重要原因之一，這也是歐洲地區(qū)經(jīng)濟增長乏力的重要制約因素。然而，Dolls等認為，人口結構變遷并未造成嚴重的政府財政壓力。從長遠來看，提高法定退休年齡能夠較好地平衡政府財政預算。與此同時，Kitao等以日本為例，發(fā)現(xiàn)增加老年人口的勞動供給，會促進勞動生產率的提高，顯著降低人口老齡化對宏觀經(jīng)濟的負面效應，從而有利于緩解政府財政壓力。在國內，大量實證研究表明人口老齡化會顯著抑制地方政府財政可持續(xù)性。進一步研究發(fā)現(xiàn)，人口老齡化與地方政府財政可持續(xù)性之間并非簡單的線性關系，而是存在U型非線性關系。大量實證經(jīng)驗研究表明，人口老齡化不利于地方政府債務可持續(xù)性。隨后，王兆瑞等以全球40個主要經(jīng)濟體為樣本數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)老齡化率對政府債務率存在非線性影響。可見，積極應對人口老齡化對提升政府財政可持續(xù)性顯得尤為重要。

綜上分析可見，既有文獻主要聚焦于人口老齡化與地方政府財政可持續(xù)性之間的關系，取得了豐富的研究成果，這為本文的進一步研究提供了重要參考。由于人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的影響機理相對復雜，所以尚未形成相對一致的結論，尤其是在人口老齡化與政府財政可持續(xù)性的理論分析方面仍有一定改進空間。鑒于此，本文主要探討人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的影響，表現(xiàn)為“減收”和“增支”的雙重變化。其中，“減收”是指人口老齡化影響財政預期收入，“增支”是指人口老齡化影響財政養(yǎng)老服務支出。本文主要的邊際貢獻有：深入分析人口老齡化影響地方政府財政可持續(xù)性的理論機理，選取2000—2019年中國省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)，運用動態(tài)面板模型和中介效應模型，實證檢驗人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的影響機制。

二、理論分析

(一)人口老齡化與地方政府財政可持續(xù)性

快速老齡化將會影響我國宏觀經(jīng)濟的運行，導致養(yǎng)老金供給減少，需求增加。人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的削弱尤其需要重視。在此背景下，地方政府作為積極應對人口老齡化可能造成多重經(jīng)濟社會問題的重要供給主體，社會保障支出責任和事權必然增加，收入來源仍然難以擴大，造成地方政府財政收支缺口加速擴張，這種社會保障和財政體系愈發(fā)依賴大量財政補貼，導致地方政府財政可持續(xù)性不斷削弱，將會逐漸蔓延到一般預算財政，進一步危害了地方政府財政健康程度。一方面，人口老齡化引致社會儲蓄率降低，導致國家財政積累水平下降。在此背景下，為了維持必要的財政剛性支出，地方政府選擇擴大財政赤字或是舉債，擴張性財政支出行為必然制約地方政府財政可持續(xù)性建設。另一方面，老年撫養(yǎng)比不斷增加，這意味著老齡人口創(chuàng)造社會財富能力相對較弱，引發(fā)家庭和社會儲蓄率雙下降，對家庭人力資本水平具有擠出作用，進一步壓縮了社會總消費需求空間，也削弱了消費需求拉動經(jīng)濟增長的動力機制，呈現(xiàn)經(jīng)濟增速放緩，地方政府財政收入減少，最終導致地方政府財政可持續(xù)性的變化。另外，少年撫養(yǎng)比低與家庭生育意愿低形成雙向互動關系。少年撫養(yǎng)比低和老年撫養(yǎng)比高是全社會生育意愿低的根本特征，社會生育意愿低必然導致少年撫養(yǎng)比低和老年撫養(yǎng)比高，直接引發(fā)社會適齡勞動力相對短缺，這一雙向循環(huán)往復的過程最終影響到地方政府財政可持續(xù)性?？梢姡丝诶淆g化會顯著抑制地方政府財政可持續(xù)性。

(二)人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的影響機制

持續(xù)加速的老齡化成為中國人口結構長期演變的確定趨勢，倒逼經(jīng)濟社會深層次的調整和變革，主要表現(xiàn)在勞動力供給、居民消費和社會養(yǎng)老保障三個領域，最終通過地方政府財政可持續(xù)性問題集中體現(xiàn)。

1.人口老齡化、勞動力參與率與地方政府財政可持續(xù)性

人口老齡化通過勞動參與率影響地方政府財政可持續(xù)性。一方面，由于人口老齡化造成“劉易斯拐點”加速到來，一些有養(yǎng)老金的老年人很可能制度性地退出勞動力市場供給或主動選擇退休，無養(yǎng)老金的老年人很可能被迫退出勞動力市場供給。與此同時，老齡化、高齡化和失能化，擠占或壓縮了家庭中青年參與勞動力市場供給的時間。這表明市場勞動力有效供給數(shù)量和占比將減少甚至出現(xiàn)短缺，逐步改變了勞動力年齡結構，降低了勞動力參與率，導致符合納稅條件的個人所得稅的稅基萎縮，進一步說明人口老齡化對個人所得稅收入增長具有顯著的削弱作用。另一方面，與人口老齡化相伴的是人均預期壽命的大幅提高和子女數(shù)量的不斷減少，縮減了未來的勞動力供給空間。企業(yè)將面臨勞動力約束問題，勞動力短缺問題更明顯，勞動力成本上升更快，迫使企業(yè)提高用工成本，降低企業(yè)經(jīng)濟利潤率，降低經(jīng)濟總產出水平勢必影響地方政府財政收入。從收入端上看，人口老齡化降低了本地區(qū)勞動力參與率，削弱了地方政府財政可持續(xù)性。

2.人口老齡化、居民消費率與地方政府財政可持續(xù)性

人口老齡化通過居民消費率影響地方政府財政可持續(xù)性。人口具備生產和消費的雙重屬性。一方面，戴蒙德的世代交疊模型和莫迪利安尼的生命周期理論表明，老年人口的邊際消費傾向顯著高于年輕人，這說明人口老齡化將會帶來社會養(yǎng)老服務消費需求的增加。尤其是在社會性養(yǎng)老、健康保健、醫(yī)療服務等方面“銀發(fā)產業(yè)”市場空間正在逐步擴大，老年人醫(yī)療保健消費支出占比將會進一步增加，這將成為經(jīng)濟快速發(fā)展的新增長點。與此同時，人口老齡化推動老齡產業(yè)的興起和發(fā)展，促進了本地區(qū)產業(yè)結構優(yōu)化升級，對經(jīng)濟增長具有促進作用而實現(xiàn)財政預期收入。另一方面，雖然“銀發(fā)產業(yè)”的興起和發(fā)展也會擴大增值稅、消費稅或企業(yè)所得稅的稅基，但由于“銀發(fā)產業(yè)”仍然處于發(fā)展初期階段，市場規(guī)模相對較小，難以形成有效的稅收收入，仍然需要地方政府通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等方式予以扶持。這說明人口老齡化通過擴大老年人消費需求而緩解地方政府財政負擔的效果不是十分理想，仍然難以有效提高地方政府財政可持續(xù)性。從收入端上看，人口老齡化通過擴大老年人消費需求對地方政府財政可持續(xù)性具有不確定性，需要進一步分析和實證檢驗。

3.人口老齡化、老年負擔水平與地方政府財政可持續(xù)性

(三)進一步討論：考慮稅收分成激勵程度

稅收分享制度作為中央政府和地方政府分享稅收的一種典型特征，地方政府擁有較強的稅收自主支配權，發(fā)揮了地方政府稅源建設努力程度，促進了地方政府稅收收入增長。隨著我國快速步入老齡化社會，稅收將成為地方政府支持養(yǎng)老服務和化解養(yǎng)老風險的基本保障。一方面，中央政府對地方政府稅收分成占比的提高，能夠進一步緩解人口老齡化拖累地方財政負擔問題。無論人口老齡化是如何影響地方政府財政可持續(xù)性，最終都體現(xiàn)在“減收”和“增支”上。理論上，中央政府對地方政府的稅收分成激勵，能夠促使地方政府積極運用財稅政策工具有針對性扶持老齡產業(yè)快速發(fā)展。同時，推動產業(yè)結構優(yōu)化升級，有效提高稅源運行質量和效率，能夠顯著增進政府社會養(yǎng)老保障能力，以有效應對人口老齡化沖擊造成社會保障支出增長率過快，以及緩解基本養(yǎng)老保險擴大覆蓋面不可避免提高公共養(yǎng)老金支出水平的困境。另一方面，地方政府擁有相對自主的支出權，可以及時彌補社會保障不具備自平衡性的缺陷，為盡快實現(xiàn)養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌提供重要物質保障。推進基本養(yǎng)老保險政策體系的完善，有利于提高養(yǎng)老保險制度的受益水平、避免老年貧困及實現(xiàn)社會公平。尤其是農村社會養(yǎng)老保險政策，能夠顯著提高家庭收入水平，促進家庭消費以及提高主觀福利，從而提高經(jīng)濟總產出水平，緩解地方政府財政負擔壓力。因此，建立科學合理的稅收分成激勵機制成為緩解人口老齡化與地方政府財政可持續(xù)性之間負面影響的重要保障。中央政府對地方政府稅收分成占比提高，能夠有效解決人口老齡化加劇地方政府財政負擔問題。

三、模型、變量與數(shù)據(jù)

(一)模型設定

通過理論分析可知，人口老齡化會影響地方政府財政可持續(xù)性。然而，地方政府財政可持續(xù)性作為一個持續(xù)永久的動態(tài)過程，又依賴于既有的財政基礎。因此，本文構建動態(tài)面板系統(tǒng)廣義矩估計(GMM)模型，運用滯后一階財政可持續(xù)性作為估計模型的工具變量，檢驗人口老齡化的地方政府財政負擔效應。

,=+, -1+,+,+++,

(1)

在此基礎上，本文構建如下中介效應模型，并采用溫忠麟等提出的中介效應檢驗程序，識別人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的作用機制。

,=+,+,+++,

(2)

,=+,+,+++,

(3)

,=+,+,+,+++,

(4)

其中，,為被解釋變量，表示省份第年的財政可持續(xù)性；,-1為省份滯后一期的財政可持續(xù)性；,為核心解釋變量(老齡人口占比或撫養(yǎng)比)，表示省份第年的人口老齡化；,為中介變量(勞動參與率、居民消費率和老年負擔水平)；,為一組控制變量(經(jīng)濟發(fā)展水平、財政分權程度、產業(yè)結構升級、城鎮(zhèn)化水平、招商引資水平、人口密度)。為消除未觀測到的省份特征因素和時間因素對估計結果造成一定偏差，本文在模型中分別加入省份固定效應()和年份固定效應()。

(二)變量選取

1.被解釋變量

財政可持續(xù)性()，反映了地方政府財政負擔水平變化。財政可持續(xù)性作為地方政府財政高質量發(fā)展的重要目標，表現(xiàn)為財政風險程度、財政空間變化和財政理念轉變的一種動態(tài)過程。以往文獻關于財政可持續(xù)性的衡量方式主要有以下三種：一是采用占比或比重的形式，如財政收入增長率或財政收支差額占國內生產總值比重衡量財政可持續(xù)性程度；二是構建線性函數(shù)或模型的形式，如馬爾可夫轉換模型、一般動態(tài)均衡模型、非線性財政反應函數(shù)、跨期預算約束模型等；三是采用指標合成法，如劉建民等從財政運行穩(wěn)健性、財政風險可控性、財政體制科學性和財政發(fā)展均衡性四個層面出發(fā)，設計了一套系統(tǒng)研究財政可持續(xù)性的指標體系?？梢姡扔醒芯筷P于財政可持續(xù)性的衡量方式呈現(xiàn)多元化以及模型復雜化的趨勢。基于研究需要和數(shù)據(jù)可得性的原則，本文運用財政收支差額的絕對值占地區(qū)GDP比重作為衡量地方政府財政可持續(xù)性的指標參數(shù)。地方政府財政收支缺口占GDP比重越大，說明地方政府財政負擔水平越高，地方政府財政可持續(xù)性越低。

2.解釋變量

人口老齡化。參考已有研究的做法，本文主要選取65歲以上老年人口占比()和老齡人口撫養(yǎng)比()兩個指標衡量一國家或地區(qū)人口老齡化程度。其中，老齡人口占比表示65歲以上老年人口占年末總人口的比重，老齡人口撫養(yǎng)比表示65歲及以上人口占勞動年齡人口的比重。老齡人口占比和撫養(yǎng)比越高，這說明人口老齡化程度越高，將對勞動力參與率、居民消費率和老齡負擔水平產生一定負面影響，加劇了地方政府財政負擔和融資壓力。預期人口老齡化會阻礙地方政府財政可持續(xù)性提高。

3.核心變量

(1)勞動力參與率()。隨著人口老齡化程度加深，勞動力供給下降趨勢不可逆轉。用三次產業(yè)從業(yè)人員占勞動年齡人口比重表示勞動參與率，其中勞動年齡人口比重用15～64歲人口占總人口比重表示。(2)居民消費率()。人口老齡化通過居民消費率影響地方政府財政可持續(xù)性的機理相對復雜，既能夠促進經(jīng)濟增長，也會對其他年齡消費產生“擠出效應”。采用居民消費總額占同期國內生產總值比重作為居民消費率指標參數(shù)。(3)老年負擔水平()。在人口老齡化趨勢下，隨著社會保障體制不斷完善，公共養(yǎng)老資金支出水平提高以及醫(yī)療衛(wèi)生支出責任增加。選取養(yǎng)老保險參保人數(shù)占比來衡量老年負擔水平。(4)稅收分成。從中國實際看，稅收分成成為影響政府間財政關系的核心問題。增值稅和企業(yè)所得稅是規(guī)模最大的兩個主體稅種，且屬于中央和地方的共享稅種。借鑒唐曉華等的衡量方式，選取全國稅務部門地方級收入分地區(qū)增值稅()和企業(yè)所得稅()占全國稅務部門組織收入分地區(qū)增值稅和企業(yè)所得稅比重，衡量中央政府對地方政府稅收分成激勵程度。

4.控制變量

為盡量緩解遺漏變量造成估計結果的偏誤，參考已有研究，本文控制了影響地方政府財政可持續(xù)性的經(jīng)濟特征和社會特征變量(見表1)。(1)經(jīng)濟發(fā)展水平()是地方政府長期財政可持續(xù)性的關鍵所在。選取人均地區(qū)GDP來衡量地方政府財政可持續(xù)性的經(jīng)濟條件。(2)財政分權程度()作為中央和地方財政權力關系分配的一種制度安排，在一定程度上決定了地方政府財政資源配置的方式、效率和水平，成為影響地方政府財政可持續(xù)性的重要制度因素。選取地方本級人均財政支出占地方本級人均財政支出和中央本級人均財政支出之和比重來衡量地方政府財政可持續(xù)性的制度條件。(3)產業(yè)結構升級()對地方政府稅收增長具有長期顯著的正向激勵作用，提高了地方政府一般預算收入，成為地方政府財政收入可持續(xù)性的重要激勵機制。選取第三產業(yè)增加值占地區(qū)GDP比值來衡量地方政府財政可持續(xù)性的產業(yè)環(huán)境。(4)城鎮(zhèn)化水平()對地方政府財政自給能力表現(xiàn)為“先抑制、后促進”的非線性關系，這說明城鎮(zhèn)化水平對地方政府財政可持續(xù)性的影響具有復雜性和不確定性。選擇年末城鎮(zhèn)人口比重來衡量地方政府財政可持續(xù)性的社會環(huán)境。(5)招商引資水平()是地方政府競相追逐的主要目標。地方政府間招商引資競爭日趨激烈，這種競爭行為將對地方政府財政可持續(xù)性產生重要影響。選取外商直接投資額占地區(qū)GDP比值來衡量地方政府財政可持續(xù)性的投資環(huán)境。(6)人口密度()是衡量地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平的一個重要指標。根據(jù)古典經(jīng)濟學和新經(jīng)濟增長理論，將人口等表示的勞動力作為經(jīng)濟發(fā)展的重要變量。選取年末戶籍人口與行政區(qū)域面積比值來衡量地方政府財政可持續(xù)性的人口環(huán)境。

表1 變量定義

(三)數(shù)據(jù)來源與描述性統(tǒng)計

本文選取2000—2019年30個省份(因樣本數(shù)據(jù)缺失，我國西藏和港澳臺暫未涵蓋)的面板數(shù)據(jù)600個。其中，衡量財政可持續(xù)性和財政分權的數(shù)據(jù)來源于《中國財政年鑒》《中國統(tǒng)計年鑒》，增值稅和企業(yè)所得稅分成的數(shù)據(jù)來源于《中國稅務年鑒》，測度勞動力參與率的數(shù)據(jù)來源于省級統(tǒng)計年鑒，居民消費率的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》《中國區(qū)域經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒》。度量經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)化、產業(yè)結構和外商直接投資的數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計年鑒》，65歲以上老年人口、老齡人口撫養(yǎng)比、人口密度和老年養(yǎng)老負擔的數(shù)據(jù)來源于《中國人口和就業(yè)統(tǒng)計年鑒》。

為消除數(shù)據(jù)的非平穩(wěn)性，本文對部分數(shù)據(jù)進行了對數(shù)化處理。同時，為了消除價格因素，部分變量均以2000年為基期利用價格指數(shù)進行平減(2000年=100)，以增強實證檢驗結果的可信度。從表2可以看出，省級財政可持續(xù)性在0.008～0.533之間，這說明各省份之間財政可持續(xù)性的高低存在一定差距。省級財政可持續(xù)性均值為0.112，這說明省級財政可持續(xù)性仍有一定改善空間。省級老齡人口占比分布在0.043～0.164之間，省級老齡人口撫養(yǎng)比在0.067～0.238之間，這說明各省份之間人口老齡化程度高低有較大差距。其他經(jīng)濟和社會特征變量也能說明各省份之間存在一些明顯差異。

表2 變量描述性統(tǒng)計結果

四、結果與討論

(一)基礎回歸結果

表3第(1)～(4)列通過了Sargan、AR(1)和AR(2)的檢驗，這表明運用滯后一期地方政府財政可持續(xù)性作為工具變量是有效的。表3基礎回歸估計結果顯示，人口老齡化會顯著影響地方政府財政可持續(xù)性，會顯著提高地方政府財政負擔水平，抑制地方政府財政可持續(xù)性提升，驗證了前文研究假說，這意味著理論層面和數(shù)據(jù)實證都支持人口老齡化與地方政府財政可持續(xù)性之間存在顯著負向相關關系的結論，也驗證了上述理論分析的合理性以及客觀存在性。具體而言，第(1)列未加入系列控制變量的回歸結果顯示，人口老齡化對地方政府財政負擔水平的影響系數(shù)通過了1%的顯著性水平檢驗，回歸系數(shù)為0.051。

表3 人口老齡化影響地方政府財政可持續(xù)性的估計結果

第(2)列加入一組控制變量的回歸結果顯示，人口老齡化對地方政府的財政可持續(xù)性的影響系數(shù)也通過了1%的顯著性水平檢驗，但回歸系數(shù)由0.051變?yōu)?.066，進一步說明地方政府財政負擔水平受到經(jīng)濟和社會因素影響較大，這表明65歲以上老年人口占比越多，意味著人口老齡化程度不斷加深，會顯著提高地方政府財政負擔水平，不利于地方政府財政可持續(xù)性提升。第(3)列未加入系列控制變量的回歸結果顯示，老齡人口撫養(yǎng)比對地方政府財政可持續(xù)性的回歸估計系數(shù)為0.144，在1%的水平上顯著。第(4)列加入一組控制變量的回歸顯示，老齡人口撫養(yǎng)比的回歸系數(shù)在1%水平上亦顯著為正，這也說明老齡人口撫養(yǎng)比越高，地方政府財政負擔水平也越高。以上實證結果與本文的預期結果相符，即人口老齡化程度提高會導致地方政府支出規(guī)模增加，收入減少，從而導致地方政府財政負擔水平不斷提高。

第一，從收入端看，人口老齡化會降低地方政府財政收入。老年人口規(guī)模不斷增加，老齡人口撫養(yǎng)比的提高，意味著適齡勞動力不斷減少，使得社會中符合條件的納稅人減少，從而降低地方政府財政預期收入能力。第二，從支出端看，老齡人口比重增加會導致地方政府財政養(yǎng)老支出擴張。在地方財政持續(xù)“吃緊”狀態(tài)下，老齡人口比重增加直接造成社會保障和衛(wèi)生健康支出壓力不斷增加，導致地方政府財政收支缺口不斷擴大，形成潛在的財政風險。第三，人口老齡化為社會養(yǎng)老經(jīng)濟發(fā)展提供一定機遇。地方政府需要扶持“銀發(fā)”產業(yè)發(fā)展而采取財政補貼和稅收優(yōu)惠等政策工具，對“銀發(fā)產業(yè)”發(fā)揮著“區(qū)位定向誘導”作用，引導老齡化人口紅利的資源要素配置、流動和擴散，但“銀發(fā)”產業(yè)發(fā)展空間有限，對經(jīng)濟增長貢獻率相對較低，難以減緩老齡人口撫養(yǎng)所產生的財政壓力。

此外，控制變量符號基本符合預期。經(jīng)濟發(fā)展水平和財政自主度能夠顯著促進地方財政可持續(xù)性的發(fā)展。地方經(jīng)濟發(fā)展水平越高，地方財政能力也越強，地方財政可持續(xù)性水平也越高。較高的財政自主度能夠促使地方政府擁有相對獨立的收支自主權，地方政府可以根據(jù)預算約束條件，能夠合理安排財政活動，能夠有效約束地方政府財政支出擴張行為，有利于地方政府財政可持續(xù)性的發(fā)展。但樣本期間快速城鎮(zhèn)化模式、第三產業(yè)高速發(fā)展、外商直接投資水平以及人口密度不斷增加的同時，也造成公共部門運營效率和投資回報率雙下降，公共部門“成本病”進一步凸顯，從而會危害地方政府財政健康程度。

(二)穩(wěn)健性檢驗

本文采取多種方式對基礎回歸估計結果進行穩(wěn)健性檢驗。第一，由中央政府直接管轄的直轄市，對省際人口流動和人口遷移的吸引力相對較高，具有明顯的人口集聚優(yōu)勢，擁有較強的財政資源汲取和配置能力，為了排除這一因素干擾，將直轄市從全樣本剔除后進行回歸，具體結果見表4第(1)(2)列，發(fā)現(xiàn)人口老齡化會顯著地抑制地方政府財政可持續(xù)性提升。第二，由于歷史、地理和制度等因素，民族自治區(qū)人口流動和遷移的吸引力相對較弱，地方政府具有相對特殊的支出責任和事權，同時享受中央政府的特殊優(yōu)惠或者相關扶持政策，為了排除這一因素干擾，將民族自治區(qū)從全樣本剔除后進行回歸，具體結果見表4第(3)(4)列，這表明人口老齡化仍然成為阻礙地方政府財政可持續(xù)性提升的重要因素。第三，采用替換核心變量的衡量方式進行穩(wěn)健性檢驗，選取公共財政收支缺口占公共財政收入的比重進行回歸，具體回歸結果見表4第(5)(6)列，這說明人口老齡化與地方政府財政負擔之間存在顯著正向相關關系。人口老齡化程度越高，地方政府財政負擔會加重，財政可持續(xù)性水平越低。從穩(wěn)健性檢驗結果來看，人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的影響效果與表3的基礎回歸結果基本保持一致，證明基礎結果回歸結論是穩(wěn)健的。

表4 穩(wěn)健性檢驗估計結果

(三)機制分析

本文分別將勞動力參與率、居民消費率和老年負擔水平作為中介變量，利用中介效應模型，探討人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的影響機制。

1.人口老齡化、勞動力參與率與財政可持續(xù)性

從老齡人口占比和老齡人口撫養(yǎng)比兩個方面分析人口老齡化、勞動參與率與財政可持續(xù)性的回歸估計結果見表5。(1)人口老齡化與地方政府財政可持續(xù)性的影響系數(shù)通過1%的顯著性水平檢驗，即為1.144和0.711，這說明人口老齡化水平越高，地方政府財政負擔水平越高。(2)人口老齡化對勞動力參與率的影響系數(shù)通過了1%的顯著性水平檢驗，即為-1.589和-1.592，這表明人口老齡化程度加深會降低勞動力參與率。(3)人口老齡化與勞動力參與率對地方政府財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)通過了顯著性水平的檢驗，即為1.051和0.661、為-0.058和-0.032。可知×與符號相同，這表明人口老齡化通過勞動參與率對地方政府財政可持續(xù)性的影響屬于部分中介效應，意味著人口老齡化降低了勞動參與率，改變了勞動力年齡結構，阻礙了地方政府財政可持續(xù)性建設。其主要原因在于：第一，人口老齡化現(xiàn)象導致勞動力人口數(shù)量和比重雙下降，相應的符合納稅條件的勞動力人口數(shù)量也集聚下降，導致個人所得稅基萎縮，對地方稅收收入增長產生了顯著抑制作用；第二，勞動力退休人員數(shù)量和比重上升，這意味著個人繳納養(yǎng)老保險數(shù)量和比重雙下降，同時退休人員領取退休金時間也不斷增加，表明地方政府養(yǎng)老保險體系收支缺口繼續(xù)擴大；第三，人口老齡化成為引致本地區(qū)企業(yè)提高用工成本和企業(yè)經(jīng)濟利潤率下降的重要原因，加劇了經(jīng)濟增長波動勢必影響本地區(qū)財政收支平衡。

2.人口老齡化、居民消費率與財政可持續(xù)性

從老齡人口占比和老齡人口撫養(yǎng)比兩個方面分析人口老齡化、居民消費率與財政可持續(xù)性的回歸估計結果見表5。(1)人口老齡化程度加深，對地方政府財政可持續(xù)性具有顯著抑制作用。(2)人口老齡化對居民消費率的回歸系數(shù)在1%的水平上顯著為負，為-0.269和-0.286，這表明人口老齡化顯著降低了居民消費率。(3)人口老齡化與居民消費率對地方政府財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)通過了顯著性水平的檢驗，即為1.092和0.662、為0.195和0.781。可知×與符號相異，這說明人口老齡化通過居民消費率對地方政府財政可持續(xù)性的影響存在一定“遮掩效應”。其主要原因在于：第一，為了更好地滿足自身養(yǎng)老和醫(yī)療的消費需求，老年人往往會傾向于謹慎開支，減少消費；為了保障自身的老年生活水平，年輕人更加傾向于增加預防性儲蓄，減少年富力強時消費，進一步削弱了消費需求對經(jīng)濟增長的拉動作用。第二，老齡人口占比或撫養(yǎng)比的提高，增加醫(yī)療、衛(wèi)生和健康服務需求，在一定程度上推動第三產業(yè)快速發(fā)展，成為促進產業(yè)結構優(yōu)化升級的重要動力，這表明人口老齡化通過擴大消費需求促進經(jīng)濟快速增長，但也會對居民家庭交通通訊消費支出和文教娛樂消費支出產生一定“擠出效應”。

3.人口老齡化、老年負擔水平與財政可持續(xù)性

從老齡人口占比和老齡人口撫養(yǎng)比兩個方面分析人口老齡化、老年負擔水平與財政可持續(xù)性的回歸估計結果見表5。(1)人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性具有顯著抑制作用。(2)人口老齡化對老年負擔水平的影響系數(shù)在1%的水平上顯著為正，即為1.035和1.883，這表明人口老齡化水平加深，老年負擔水平越高，地方政府財政養(yǎng)老支出責任和承擔事權越多。(3)人口老齡化與老年負擔水平對地方政府財政可持續(xù)性的回歸系數(shù)通過了顯著性水平的檢驗，即為1.147和0.781、為0.062和0.656。×與符號相同，這表明人口老齡化通過老齡負擔水平對地方政府財政可持續(xù)性的影響屬于部分中介效應。其主要原因在于：人口老齡化已經(jīng)成為中國人口結構單方面演進的長期特征，市場不能完全解決與老齡化社會相應的養(yǎng)老保障體制、退休金制度、醫(yī)療護理保險等問題，需要地方政府繼續(xù)通過增加財政支出規(guī)模、調整財政支出的結構，在養(yǎng)老、醫(yī)療領域投入更多的財政資金，有效解決老齡化帶來的經(jīng)濟社會問題，這意味著財政養(yǎng)老支出將會繼續(xù)攀升已然成為一種難以逆轉的趨勢，將對地方政府財政健康產生較大沖擊。

表5 中介效應的估計結果

(四)進一步討論：考慮稅收分成激勵程度

根據(jù)理論分析表明，中央政府對地方政府稅收分成占比的提高，成為緩解人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性負面效應的重要途徑。因此，將人口老齡化分別與地方政府增值稅和企業(yè)所得稅分成激勵程度的交乘項納入式(1)中，采用系統(tǒng)GMM估計方法，做進一步討論。首先，對模型進行Sargan、AR(1)和AR(2)檢驗，結果見表6，可以發(fā)現(xiàn)模型所選取財政可持續(xù)性水平滯后一期的工具變量是有效的。第(1)(2)列結果顯示，65歲以上人口占比與地方政府增值稅和企業(yè)所得稅分成激勵程度的交乘項系數(shù)在1%的顯著性水平上均顯著為負，說明中央政府對地方政府稅收分成占比的提高，能夠較好地緩解老齡人口占比增加對地方政府財政可持續(xù)性的沖擊。第(3)(4)列結果顯示，老年撫養(yǎng)比與地方政府增值稅分成激勵程度的交乘項系數(shù)在5%的水平上顯著為負，老年撫養(yǎng)比與地方政府企業(yè)所得稅分成激勵程度的交乘項系數(shù)未能通過顯著性檢驗，在一定程度上說明中央政府對地方政府稅收分成激勵程度越高，越能降低人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的負面作用。這是因為，較高的稅收分成激勵程度意味著地方政府擁有相對充足的可支配資金，能夠依據(jù)本轄區(qū)實際情況自主地調整財政支出規(guī)模和結構，有能力創(chuàng)新財政支持機構養(yǎng)老、居家養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的方式，以積極應對人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。

表6 人口老齡化與稅收分成激勵交乘項的估計結果

五、結論與政策啟示

立足于財政可持續(xù)性建設理應成為積極應對人口老齡化國家戰(zhàn)略的重要組成部分。鑒于此，基于中國30個省份(不包括西藏和港澳臺)的面板數(shù)據(jù)，運用動態(tài)面板系統(tǒng)GMM方法和中介效應模型進行實證分析，結果如下：(1)人口老齡化會阻礙地方政府財政可持續(xù)性發(fā)展；(2)老齡人口比重或撫養(yǎng)比增加主要通過降低勞動參與率、抑制居民消費率和加重老年負擔水平，從而危害地方財政健康程度；(3)中央政府對地方政府稅收分成占比的提高，使得地方政府在應對財政養(yǎng)老支出規(guī)模和結構壓力時，擁有相對充足的可支配資金空間，以積極有效應對人口老齡化可能造成的多重經(jīng)濟社會問題。

根據(jù)本文研究可以發(fā)現(xiàn)，長期人口老齡化將會不斷加重地方政府財政負擔，這一問題在中國已經(jīng)凸顯出來。如果對地方政府財政風險進行分析時忽視了人口老齡化的影響，很可能低估地方政府財政負擔的嚴重程度。尤其是未來中國老齡化程度還將進一步加劇，人口老齡化給地方政府財政帶來的風險不容忽視，亟需找到應對之策。為進一步改善人口老齡化對地方政府財政可持續(xù)性的不利影響，本文提出以下政策建議。第一，增強縱向稅收分成激勵。適度下放中央政府的稅收征管權限，逐步降低中央本級稅收分成占比，提高地方本級稅收分成占比，賦予地方本級政府更多可支配的財政資金，及時彌補社會保障不具備自平衡性的缺陷，以及緩解財政養(yǎng)老剛性支出壓力。第二，健全政府間基本養(yǎng)老事權共同負責機制。有必要進一步完善中央政府和地方政府間基本養(yǎng)老事權共同負責機制，進一步明確規(guī)定基本養(yǎng)老保險財政補助規(guī)模中的中央和地方本級財政各自負擔的比例的同時，也需要明確地方財政補助占地方財政收入的最高和最低比例。第三，強化經(jīng)濟可持續(xù)性是地方政府財政可持續(xù)性的根本。一方面，要提高勞動參與率和勞動生產率，提高經(jīng)濟產出水平，為橫向收入轉移創(chuàng)造有利條件；另一方面，要進一步發(fā)掘人力資源和消費潛力，并提高投資效率，積極為高消耗的老齡化社會積累經(jīng)濟資源，促進宏觀縱向收入轉移。