跨域流域治理中的“衍生型組織”
——河長(zhǎng)制改革的組織學(xué)詮釋

熊 燁

內(nèi)容提要 中國河長(zhǎng)制改革催生了一種不同于科層組織與任務(wù)型組織的組織形態(tài)——“衍生型組織”。通過對(duì)江蘇省河長(zhǎng)制改革的追蹤研究，全面剖析其生成邏輯與運(yùn)行特點(diǎn)。衍生型組織是對(duì)跨域流域治理“碎片化”危機(jī)的組織回應(yīng)，圍繞著核心任務(wù)整合“條”“塊”力量，搭建起應(yīng)對(duì)復(fù)雜水問題的結(jié)構(gòu)性框架，為破解科層組織的協(xié)同困境以及任務(wù)型組織的延續(xù)性困境提供了新的可能。脫胎于科層組織的衍生型組織并非獨(dú)立運(yùn)行的組織系統(tǒng)，與我國科層組織是一種“衍生-反向嵌入”的關(guān)系，此外，吸納了任務(wù)型組織靈活權(quán)變的優(yōu)點(diǎn)，適應(yīng)了跨域流域治理的動(dòng)態(tài)調(diào)適需求，為任務(wù)建構(gòu)、力量整合、職責(zé)重構(gòu)提供了新的組織渠道。作為一種補(bǔ)充性組織類型，衍生型組織在治理對(duì)象、持續(xù)性、獨(dú)立性、權(quán)力結(jié)構(gòu)、注意力分配、績(jī)效基石上存在其特點(diǎn)，為新時(shí)代公共組織變革提供了新方向。

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》，標(biāo)志著河長(zhǎng)制這一地方政府制度創(chuàng)新上升為國家頂層設(shè)計(jì)。所謂河長(zhǎng)制是由各級(jí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流湖泊的“河長(zhǎng)”，負(fù)責(zé)水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)的制度體系?！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》明確了河湖長(zhǎng)制的組織形式：各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任；縣級(jí)及以上河長(zhǎng)設(shè)置相應(yīng)的河長(zhǎng)制辦公室，具體組成由各地根據(jù)實(shí)際確定[1]《中辦國辦印發(fā)〈關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見〉》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年12月12日。。

作為我國地方政府的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，河長(zhǎng)制也引起了學(xué)術(shù)界的關(guān)注，當(dāng)前研究主要集中于以下幾種路徑：其一，制度研究路徑。學(xué)者們從制度激勵(lì)[1]任敏：《“河長(zhǎng)制”：一個(gè)中國政府流域治理跨部門協(xié)同的樣本研究》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第3期；呂志奎、蔣洋、石術(shù)：《制度激勵(lì)與積極性治理體制建構(gòu)——以河長(zhǎng)制為例》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第2期。、責(zé)任分配[2]郝亞光：《公共責(zé)任制：河長(zhǎng)制產(chǎn)生與發(fā)展的歷史邏輯》，《云南社會(huì)科學(xué)》2019年第4期；李利文：《模糊性公共行政責(zé)任的清晰化運(yùn)作——基于河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制、街長(zhǎng)制和院長(zhǎng)制的分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。、協(xié)作治理[3]沈亞平、韓超然：《制度性集體行動(dòng)視域下“河長(zhǎng)制”協(xié)作機(jī)制研究——以天津市為例》，《理論學(xué)刊》2020 年第6期；李波、于水：《達(dá)標(biāo)壓力型體制：地方水環(huán)境河長(zhǎng)制治理的運(yùn)作邏輯研究》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2018年第2期。、政治勢(shì)能[4]賀東航、賈秀飛：《制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)為治理效能：中國生態(tài)治理中的政治勢(shì)能研究——以“河長(zhǎng)制”政策為案例》，《中共福建省委黨校（福建行政學(xué)院）學(xué)報(bào)》2020年第3期。、能力建設(shè)[5]汪群、傅穎萍、錢慧麗：《基層河長(zhǎng)勝任力模型構(gòu)建的實(shí)證研究》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2021 年第3期。等視角探討了河長(zhǎng)制運(yùn)行的制度邏輯。其二，政策研究路徑。學(xué)者們運(yùn)用公共政策學(xué)相關(guān)理論研究河長(zhǎng)制政策的執(zhí)行[6]高家軍：《“河長(zhǎng)制”可持續(xù)發(fā)展路徑分析——基于史密斯政策執(zhí)行模型的視角》，《海南大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版）》2019年第3期。、評(píng)估[7]沈坤榮、金剛：《中國地方政府環(huán)境治理的政策效應(yīng)——基于“河長(zhǎng)制”演進(jìn)的研究》，《中國社會(huì)科學(xué)》2018 年第5期。、擴(kuò)散[8]王洛忠、龐銳：《中國公共政策時(shí)空演進(jìn)機(jī)理及擴(kuò)散路徑：以河長(zhǎng)制的落地與變遷為例》，《中國行政管理》2018年第5期。。此外，還有學(xué)者以河長(zhǎng)制政策過程為例探討西方政策過程理論的適應(yīng)性問題[9]王亞華、陳相凝：《探尋更好的政策過程理論：基于中國水政策的比較研究》，《公共管理與政策評(píng)論》2020年第6期。。其三，組織研究路徑。有研究將河長(zhǎng)制置于科層制組織框架中開展探討，提出“河長(zhǎng)制的組織體系就是以官僚制為基本框架，利用行政發(fā)包制將全市大小河流（湖泊）發(fā)包給不同層級(jí)的黨政負(fù)責(zé)人”[10]李漢卿：《行政發(fā)包制下河長(zhǎng)制的解構(gòu)及組織困境：以上海市為例》，《中國行政管理》2018年第11期。。此外，還有學(xué)者在科層組織的預(yù)設(shè)基礎(chǔ)上探討了河長(zhǎng)制組織存在的封閉性問題[11]曹新富、周建國：《河長(zhǎng)制促進(jìn)流域良治：何以可能與何以可為》，《江海學(xué)刊》2019年第6期。和資源瓶頸問題[12]胡春艷、周付軍、周新章：《河長(zhǎng)制何以成功——基于C縣的個(gè)案觀察》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3期。。

河長(zhǎng)制的運(yùn)行依托于由河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室構(gòu)成的組織體系，這一套組織體系脫胎于科層組織，但卻不同于一般意義上的科層組織。河長(zhǎng)的兼職屬性決定了其并非行政序列中的職位，在“三定”方案中并無體現(xiàn)。此外，不同于推動(dòng)河長(zhǎng)制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)小組，河湖治理事務(wù)的長(zhǎng)期性決定河長(zhǎng)組織不同于短期的任務(wù)型組織，而是作為一種組織類型長(zhǎng)期存在于我國的流域治理中。面對(duì)河長(zhǎng)組織這一中國特色的新組織現(xiàn)象，發(fā)源于西方的組織理論缺乏解釋力，而當(dāng)前河長(zhǎng)組織研究建立在科層制組織預(yù)設(shè)基礎(chǔ)上，選擇性地忽略了河長(zhǎng)組織不同于科層制的特性，沒有最大限度地發(fā)掘這一中國治理實(shí)踐創(chuàng)新所蘊(yùn)含的理論價(jià)值。因此，本研究將河長(zhǎng)組織視為處于科層制組織與任務(wù)型組織之間的組織類型開展研究，基于河長(zhǎng)組織衍生于科層制組織的特性，將其命名為“衍生型組織”。通過對(duì)江蘇省河長(zhǎng)制改革的追蹤研究，深入探討這一組織類型的生成邏輯與運(yùn)行特點(diǎn)。

一、文獻(xiàn)回顧

國內(nèi)學(xué)者將科層制組織體系視為我國政府治理的組織載體[13]倪星、黃佳圳：《工作打斷、運(yùn)動(dòng)式治理與科層組織的應(yīng)對(duì)策略》，《江漢論壇》2016年第5期。。關(guān)于中國科層組織的研究聚焦于以下幾個(gè)方面：第一，中國科層組織的特殊性。一些國內(nèi)學(xué)者認(rèn)為中國的科層制并非韋伯科層制的翻版，而存在自身的特殊性。如張璋認(rèn)為中國政府組織并非以理性為基礎(chǔ)的西方官僚制，而是融合價(jià)值理性和工具理性的復(fù)合官僚制[1]張璋：《復(fù)合官僚制：中國政府治理的微觀基礎(chǔ)》，《公共管理與政策評(píng)論》2015年第4期。。劉圣中認(rèn)為黨組織和官僚制機(jī)構(gòu)是我國公共行政的兩大組織基礎(chǔ)，中國公共行政的總體模式是黨領(lǐng)導(dǎo)和整合下的官僚制行政[2]劉圣中：《政黨整合下的官僚制行政——當(dāng)代中國公共行政的組織行為分析》，《公共管理學(xué)報(bào)》2005年第2期。。第二，中國科層組織如何完成組織任務(wù)。權(quán)威體制的存在為科層組織選擇不同的任務(wù)模式留下了空間[3]周雪光：《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國國家治理的制度邏輯》，《開放時(shí)代》2011年第10期。。中國的科層組織任務(wù)模式存在常規(guī)和非常規(guī)兩種類型。榮敬本等采用“壓力型體制”來抽象概括中國科層組織常態(tài)化的任務(wù)過程[4]榮敬本等：《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，中央編譯出版社1998年版。，而壓力型體制只是一個(gè)粗線條描繪，中國科層組織常規(guī)性任務(wù)過程囊括了任務(wù)的確定[5]韓博天：《通過試驗(yàn)制定政策：中國獨(dú)具特色的經(jīng)驗(yàn)》，《當(dāng)代中國史研究》2010年第3期。、派發(fā)[6]周黎安：《行政發(fā)包制》，《社會(huì)》2014年第6期。、執(zhí)行[7]陳家建、邊慧敏、鄧湘樹：《科層結(jié)構(gòu)與政策執(zhí)行》，《社會(huì)學(xué)研究》2013年第6期。、檢查驗(yàn)收[8]艾云：《上下級(jí)政府間“考核檢查”與“應(yīng)對(duì)”過程的組織學(xué)分析— —以A縣“計(jì)劃生育”年終考核為例》，《社會(huì)》2011年第3期。、內(nèi)部談判[9]何艷玲、汪廣龍：《不可退出的談判：對(duì)中國科層組織“有效治理”現(xiàn)象的一種解釋》，《管理世界》2012年第12期。等過程。對(duì)中國科層組織的非常規(guī)治理的研究主要集中于項(xiàng)目制和運(yùn)動(dòng)式治理。項(xiàng)目制打破了常規(guī)的縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)和橫向區(qū)域結(jié)構(gòu)，基于預(yù)期事務(wù)目標(biāo)將常規(guī)組織中的各種要素重新組合[10]渠敬東：《項(xiàng)目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。。運(yùn)動(dòng)式治理則是一種應(yīng)對(duì)常規(guī)式治理（科層制）失敗的非常規(guī)治理機(jī)制。當(dāng)常規(guī)科層組織的運(yùn)作模式不足以解決復(fù)雜問題時(shí)，以政治動(dòng)員的方式調(diào)動(dòng)資源，集中各方力量和注意力完成任務(wù)的運(yùn)動(dòng)式治理模式常常獲得采納[11]馮仕政：《中國國家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋》，《開放時(shí)代》2011年第1期。。第三，中國科層組織的改革方向。魏娜[12]魏娜：《官僚制的精神與轉(zhuǎn)型時(shí)期我國組織模式的塑造》，《中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2002年第1期。、竺乾威[13]竺乾威：《現(xiàn)代官僚制的重構(gòu)：中國干部制度改革的回顧與展望》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第6期。等學(xué)者認(rèn)為中國科層組織并非真正意義上的現(xiàn)代官僚制，官僚制的理性精神和科學(xué)化設(shè)計(jì)依然是中國行政組織的改革方向。

盡管官僚制組織在政府治理中占據(jù)著絕對(duì)的支配性地位，但在政府治理中也存在一些不同于官僚組織的“特殊組織”，如美國政府在面臨特殊情況時(shí)成立task force（任務(wù)小組），馬奇和西蒙在1950年代提出了“任務(wù)型組織”（task-oriented organization）概念[14]March,J.G.,Simon,H.A.,Organizations,New York:John Wiley&Sons,1958,p.118.，但他們只是附帶地提到了這一組織現(xiàn)象，并沒有對(duì)它進(jìn)行完整的界定。沃倫·本尼斯從社會(huì)歷史轉(zhuǎn)型的角度對(duì)組織類型做了劃分，在他看來官僚制組織是工業(yè)社會(huì)的一種主導(dǎo)性組織形式，隨著人類社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)過渡，任務(wù)型小組將逐漸取代官僚組織，成為后工業(yè)社會(huì)的主導(dǎo)性組織形態(tài)；任務(wù)型小組關(guān)鍵的一點(diǎn)是“臨時(shí)”，即“一個(gè)有適應(yīng)力、快速變化的臨時(shí)系統(tǒng)”[15]Bennis, W., "Organizational Developments and the Fate of Bureaucracy", Industrial Management Review, 1966, 7（2）,pp.41-55.。在我國的政府治理中，存在著眾多跨部門、地區(qū)、層級(jí)的任務(wù)型組織，常見的形式包括領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部、委員會(huì)等。近年來，國內(nèi)學(xué)者也開始關(guān)注任務(wù)型組織，張康之教授等依據(jù)組織承擔(dān)的任務(wù)開展組織分類，將承擔(dān)常規(guī)性任務(wù)的組織視為常規(guī)組織，將承擔(dān)非常規(guī)性任務(wù)的組織視為任務(wù)型組織?！俺Ｒ?guī)性任務(wù)反復(fù)出現(xiàn)，可以通過穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和程序來應(yīng)對(duì)，而非常規(guī)性任務(wù)則是多種多樣，難以依靠一個(gè)穩(wěn)定的組織去承擔(dān)各種新出現(xiàn)的任務(wù)，這就需要設(shè)立一個(gè)相應(yīng)的組織專門地去承擔(dān)解決某項(xiàng)任務(wù)的職能，因任務(wù)的出現(xiàn)而設(shè)立，又因任務(wù)的完成而解散，這也構(gòu)成它與常規(guī)性組織的根本性區(qū)別?！盵1]張康之、李圣鑫：《任務(wù)型組織及其研究的現(xiàn)實(shí)意義》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2007年第3期。國內(nèi)的任務(wù)型組織研究涵蓋生命周期[2]夏瓏、曹麗媛：《任務(wù)型組織的生命周期及發(fā)展規(guī)律——以全國假日辦為例》，《學(xué)術(shù)研究》2019年第5期。、生存邏輯[3]張鳳陽：《任務(wù)型組織的生存邏輯——以計(jì)劃生育委員會(huì)為例》，《中國行政管理》2015年第1期。、組織結(jié)構(gòu)[4]謝秋山、陳世香：《彌補(bǔ)而非打破官僚制：國家治理現(xiàn)代化背景下的任務(wù)型組織再認(rèn)識(shí)》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2018年第5期。、任務(wù)績(jī)效實(shí)現(xiàn)路徑[5]張舜禹：《不確定情境中地方政府績(jī)效保持的任務(wù)型組織路徑研究》，《中國行政管理》2021年第7期。、權(quán)力關(guān)系[6]張康之、周雪梅：《常規(guī)組織與任務(wù)型組織的權(quán)力關(guān)系比較》，《東南學(xué)術(shù)》2007年第5期。等主題。任務(wù)型組織具有靈活性和自我調(diào)適性，較之以官僚制為基礎(chǔ)的常規(guī)組織具有優(yōu)越性，被學(xué)者視為我國公共行政組織改革的新取向[7]程丹：《任務(wù)型組織的對(duì)比優(yōu)勢(shì)及現(xiàn)實(shí)價(jià)值》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2006年第5期。。

科層制組織體系被國內(nèi)學(xué)者視為我國政府治理的支配性組織形式。隨著新時(shí)代治理環(huán)境復(fù)雜性和不確定性的與日俱增，傳統(tǒng)的科層制組織體系越來越難以滿足新情境下的治理需求，任務(wù)型組織則是對(duì)科層制缺陷的一種補(bǔ)救。然而，任務(wù)型組織并非科層制組織的唯一替代，實(shí)踐中存在著其他組織形態(tài)，如企業(yè)管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的平臺(tái)型組織[8]韓沐野：《傳統(tǒng)科層制組織向平臺(tái)型組織轉(zhuǎn)型的演進(jìn)路徑研究——以海爾平臺(tái)化變革為案例》，《中國人力資源開發(fā)》2017年第3期。、虛擬柔性組織[9]傅平：《從科層制到虛擬柔性組織——中國新聞傳媒組織變革的新思路》，《社會(huì)科學(xué)》2005年第2期。、異層級(jí)化組織[10]王鳳彬：《科層組織中的異層級(jí)化趨向——基于寶鋼集團(tuán)公司管理體制的案例研究》，《管理世界》2009年第2期。等。河長(zhǎng)制作為我國地方政府應(yīng)對(duì)水危機(jī)的制度創(chuàng)新，催生了一種新的組織形態(tài)，河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室的成員源于科層制組織，在河湖治理的情境中得以重新組合，形成一套新的組織體系。但是，河長(zhǎng)制組織并非“臨時(shí)性”的任務(wù)型組織，從任務(wù)屬性的角度來看，流域治理中既有常規(guī)性任務(wù)也有非常規(guī)性任務(wù)，這決定了河湖長(zhǎng)制組織體系的長(zhǎng)久存在。河長(zhǎng)制組織衍生于我國當(dāng)前的科層制組織體系，因此本研究將其稱為“衍生型組織”，對(duì)這一組織形態(tài)開展深入的研究有助于豐富公共組織研究的理論譜系。

二、衍生型組織的“出場(chǎng)”：跨域流域治理“碎片化”危機(jī)的組織回應(yīng)

作為公共水體的流域是一種典型的公共資源，具有共同消費(fèi)、高排他性成本、競(jìng)爭(zhēng)性收益和跨行政區(qū)域等屬性。流域的治理涉及流域范圍內(nèi)上下游、左右岸的政策互動(dòng)以及利益協(xié)調(diào)，也跨越了多個(gè)職能部門和行政層級(jí)，利益相關(guān)者的關(guān)聯(lián)程度較高，是跨域治理問題的典型代表[11]王佃利、史越：《跨域治理視角下的中國式流域治理》，《新視野》2013年第5期。?！吨腥A人民共和國水法》規(guī)定：國家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制；國務(wù)院有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作；縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門按照職責(zé)分工，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的有關(guān)工作。由此可見，我國的流域治理是一個(gè)條塊結(jié)合、涉及諸多治理主體的復(fù)雜治理體系。從縱向結(jié)構(gòu)上看，既包括國務(wù)院和下屬各級(jí)職能部門之間的層級(jí)關(guān)系，還包括各級(jí)政府之間的層級(jí)關(guān)系；從橫向結(jié)構(gòu)來看，既包括職能部門之間共享控制權(quán)形成的部門關(guān)系，還包括同一流域因水資源使用和保護(hù)劃分而形成的地方政府間關(guān)系[12]何笑：《我國水環(huán)境規(guī)制的結(jié)構(gòu)沖突與協(xié)調(diào)研究》，《江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第3期。。這種“縱向垂直分級(jí)、橫向多頭管理”的管理體制存在縱向上對(duì)層級(jí)組織的高度依賴、橫向部門協(xié)調(diào)不足、公眾參與邊緣化的特點(diǎn)[13]王佃利、史越：《跨域治理視角下的中國式流域治理》，《新視野》2013年第5期。。

在我國流域治理?xiàng)l塊分割的制度安排下，流域管理與區(qū)域管理之間、地區(qū)與地區(qū)之間以及部門之間存在協(xié)調(diào)困境，導(dǎo)致流域治理呈現(xiàn)出“碎片化”的局面，具體表現(xiàn)為價(jià)值整合的碎片化、資源和權(quán)力結(jié)構(gòu)性分布的碎片化以及政策制定和執(zhí)行過程的碎片化[1]任敏：《我國流域公共治理的碎片化現(xiàn)象及成因分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第4期。。其中，最為人們?cè)嵅〉摹熬琵堉嗡敝傅木褪巧嫠块T的職能交疊和協(xié)同失靈。通過對(duì)我國各涉水部門的責(zé)任清單的分析，可以發(fā)現(xiàn)我國涉水部門職責(zé)存在明顯的交疊之處。如水利部門和環(huán)保部門在水源地保護(hù)、水污染監(jiān)測(cè)和治理上存在職責(zé)交疊之處。河湖生態(tài)受到諸多活動(dòng)的影響，活動(dòng)的類型差異決定了流域治理難以交付某單一職能部門，船舶的污染由交通部門管，水土流失由林業(yè)部門管，農(nóng)業(yè)污染由農(nóng)委管，城鎮(zhèn)生活污水處理、垃圾處理由住建部門管，全社會(huì)的節(jié)能減排由經(jīng)信委管……從結(jié)果上看，任何一個(gè)職能部門的履職狀況都會(huì)影響到流域治理的最終成效?，F(xiàn)代政府治理的結(jié)構(gòu)化與職能分工本質(zhì)上是社會(huì)專業(yè)化發(fā)展的要求，而專業(yè)化本身具有組織壁壘化的內(nèi)在缺陷，這種缺陷在流域治理領(lǐng)域進(jìn)一步凸顯出來。以職能分工、層級(jí)節(jié)制、照章辦事為特征的科層制組織面對(duì)跨域、跨部門的流域治理事務(wù)陷入了協(xié)同困境，各涉水主體恪守職能分工的規(guī)章，而對(duì)于一些存在職能重疊的事務(wù)卻缺乏動(dòng)力。那么，任務(wù)型組織是否就能擔(dān)當(dāng)流域治理的大任呢？隨著現(xiàn)代流域治理環(huán)境朝著高度復(fù)雜性、不確定性演進(jìn)，流域治理中非常規(guī)性事務(wù)的比重不斷增加，如河道非法采砂、非法排污、侵占水域岸線等，任務(wù)型組織在應(yīng)對(duì)各類層出不窮的非常規(guī)性事務(wù)時(shí)面臨雙重困境。一是延續(xù)性困境，非常規(guī)性事務(wù)中存在一些難以一勞永逸解決的任務(wù)，其發(fā)生的不確定性使得以任務(wù)為存續(xù)依據(jù)的任務(wù)型組織在延續(xù)性方面陷入困境；二是組織運(yùn)行低效率困境，盡管任務(wù)型組織存在能快速整合力量的特點(diǎn)，被視為具有“來去自如”的優(yōu)勢(shì)，但在流域治理任務(wù)類別繁多且不斷更新、任務(wù)頻出的情境下，任務(wù)型組織也陷入了低效率困境。在此情境下衍生型組織應(yīng)運(yùn)而生，一方面脫胎于科層制組織的衍生型組織能夠借助正式的科層縱向權(quán)力機(jī)制以及“政治勢(shì)能”[2]賀東航、孔繁斌：《中國公共政策執(zhí)行中的政治勢(shì)能——基于近20 年農(nóng)村林改政策的分析》，《中國社會(huì)科學(xué)》2019年第4期。整合分散的力量，通過垂直的首長(zhǎng)責(zé)任鏈推進(jìn)系統(tǒng)管理，實(shí)現(xiàn)分散職能的垂直整合；另一方面衍生型組織吸納了任務(wù)型組織的靈活權(quán)變的優(yōu)點(diǎn)，即衍生型組織本身不是任務(wù)的執(zhí)行主體，而是以任務(wù)建構(gòu)為中心，借助科層權(quán)力體系開展任務(wù)發(fā)包。如圖1所示，衍生型組織在科層制組織和任務(wù)型組織之間建立起連接，有助于克服兩種組織類型在流域治理中的部分缺陷。

圖1 衍生型組織的生成邏輯圖

三、衍生型組織的運(yùn)行邏輯：流域治理中的“科層-任務(wù)”的耦合

1.案例選擇與資料收集

2007年5月底，江蘇無錫太湖流域暴發(fā)大面積藍(lán)藻污染事件直接導(dǎo)致了全城供水危機(jī)，為應(yīng)對(duì)危機(jī)無錫市委市政府首創(chuàng)河長(zhǎng)制，這一制度創(chuàng)新于2016年被中央政府吸納，在全國推廣。本研究選取江蘇省的河長(zhǎng)制改革開展案例研究主要是基于以下兩方面考慮：一方面江蘇省既是河長(zhǎng)制的發(fā)源地也是最早在全省境內(nèi)推行河長(zhǎng)制的省份，能夠較為完整地呈現(xiàn)出河長(zhǎng)制的生成和運(yùn)行邏輯，另一方面則是出于資料可獲得性的考慮。筆者所在課題組于2016年開始受水利廳委托開展河長(zhǎng)制研究，持續(xù)追蹤江蘇省河長(zhǎng)制改革的開展，在省河長(zhǎng)制辦公室、W市河長(zhǎng)制辦公室、T市河長(zhǎng)制辦公室、N市河長(zhǎng)制辦公室、X市河長(zhǎng)制辦公室、S市河長(zhǎng)制辦公室開展實(shí)地調(diào)研，調(diào)研的方式包括訪談、座談會(huì)、工作匯報(bào)會(huì)等，積累了較為豐富的實(shí)證資料。

2.案例分析

（1）復(fù)雜水問題的結(jié)構(gòu)性應(yīng)對(duì)：衍生型組織的結(jié)構(gòu)框架

河長(zhǎng)組織體系是區(qū)域與流域的結(jié)合，江蘇省在省、市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）、村均設(shè)立河長(zhǎng)和副河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流治理。行政轄區(qū)內(nèi)主要河流由黨政四套班子分管或聯(lián)系環(huán)保、農(nóng)口的領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任河長(zhǎng)，而骨干河道中流域性河道則由水利部流域管理機(jī)構(gòu)、省和相關(guān)市、縣分級(jí)管理。省直有關(guān)部門為河長(zhǎng)制省級(jí)責(zé)任單位，設(shè)立省、市、縣（市、區(qū)）河長(zhǎng)制辦公室，省河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在省水利廳，大部分市、縣河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在市、縣水行政主管部門，少數(shù)地區(qū)如南京市江寧區(qū)等則設(shè)在地方政府。

河長(zhǎng)制的實(shí)施并沒有改變當(dāng)前的職能分工體系，“各級(jí)河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室不代替各職能部門工作”[1]《省委辦公廳 省政府辦公廳印發(fā)〈關(guān)于在全省全面推行河長(zhǎng)制的實(shí)施意見〉的通知》，蘇辦發(fā)〔2017〕18號(hào)。，河長(zhǎng)制針對(duì)的是流域治理中大量涌現(xiàn)的差異化復(fù)雜事務(wù)，這些事務(wù)的跨域性難以通過現(xiàn)有的職能分工體系解決，而這些事務(wù)的頻發(fā)性和差異性同樣使任務(wù)型組織陷入了效率危機(jī)。衍生型組織搭建起應(yīng)對(duì)復(fù)雜水問題的結(jié)構(gòu)性框架。如圖2所示，河長(zhǎng)衍生于“塊”，即各級(jí)地方政府，由各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任劃分河道的第一責(zé)任人，負(fù)責(zé)相應(yīng)河湖的管理與保護(hù)工作，根據(jù)河湖特點(diǎn)確定治理方略（“一河一策”），圍繞著水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)等重點(diǎn)任務(wù)開展指揮協(xié)調(diào)。河長(zhǎng)制辦公室則衍生于“條”，即各職能部門，江蘇省的河長(zhǎng)制辦公室設(shè)在水利廳，辦公室主任由水利廳主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，副主任則由水利廳、生態(tài)環(huán)境廳、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳、省太湖辦分管負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，小組成員單位各派1名處級(jí)干部作為聯(lián)絡(luò)員。河長(zhǎng)制辦公室承擔(dān)河長(zhǎng)制的日常工作，交辦、督辦河長(zhǎng)確定的事項(xiàng)，分解下達(dá)年度工作任務(wù)，組織對(duì)下一級(jí)行政區(qū)域的河長(zhǎng)制工作檢查考核。

圖2 衍生型組織的結(jié)構(gòu)框架

河長(zhǎng)制辦公室作為常設(shè)機(jī)構(gòu)是河長(zhǎng)制得以運(yùn)轉(zhuǎn)的樞紐，參與水環(huán)境治理的規(guī)劃論證、截污控源、河道綜合整治、水系溝通、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、農(nóng)村環(huán)境整治及河容岸貌日常管理等重要工作，對(duì)日常水環(huán)境問題進(jìn)行調(diào)查、協(xié)調(diào)、處理和回復(fù)，并組織力量對(duì)各自區(qū)域內(nèi)的河長(zhǎng)制管理河道開展檢查考核，掌握水環(huán)境綜合狀況，推進(jìn)工程建設(shè)進(jìn)展，協(xié)助河長(zhǎng)履職。（訪談?dòng)涗洠篧市水利局Z主任20181209）

河長(zhǎng)制辦公室由各涉水職能部門抽調(diào)人員組成，各職能部門聯(lián)絡(luò)員的設(shè)置強(qiáng)化了部門之間的溝通與協(xié)同。河長(zhǎng)制辦公室本身并不代替各職能部門工作，而是充當(dāng)著聯(lián)系河長(zhǎng)與各職能部門的橋梁。面對(duì)涉及多部門的非常規(guī)跨域流域事務(wù)，職能部門通過河長(zhǎng)制辦公室傳遞協(xié)同訴求和規(guī)則需求，河長(zhǎng)通過河長(zhǎng)制辦公室傳達(dá)方案。衍生型組織為破解過去的“職能部門壁壘”提供了一條新的組織途徑，借助黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威強(qiáng)化了治理力量的整合，通過將這一中國經(jīng)驗(yàn)組織化為應(yīng)對(duì)跨域流域治理中的“集體行動(dòng)困境”提供了新的可能。此外，還有一些地區(qū)在河長(zhǎng)制實(shí)踐中，創(chuàng)造性設(shè)立了“民間河長(zhǎng)”“企業(yè)河長(zhǎng)”“巾幗河長(zhǎng)”“黨員河長(zhǎng)”，這類“河長(zhǎng)”并不是構(gòu)成衍生型組織的一部分，但卻成為吸納民間力量的重要途徑與方式，為流域治理增添了新的力量。

（2）高壓?jiǎn)栘?zé)下的“刺激-回應(yīng)”：衍生型組織的注意力分配

《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定:“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)?！痹诤娱L(zhǎng)制實(shí)施之前，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)已承擔(dān)著轄區(qū)河流生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任。這種責(zé)任認(rèn)定具有抽象性、模糊性。河長(zhǎng)制從制度上明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的流域治理責(zé)任，將“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制”發(fā)展為“環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任承包制”[1]張玉林：《承包制能否拯救中國的河流》，《環(huán)境保護(hù)》2009年第9期。，是過去“領(lǐng)導(dǎo)督辦制”“環(huán)保問責(zé)制”在流域治理領(lǐng)域的創(chuàng)造性“再造”。然而，河長(zhǎng)、河長(zhǎng)制辦公室并非獨(dú)立于科層組織體系的獨(dú)立運(yùn)行系統(tǒng)，河長(zhǎng)的兼職屬性與河長(zhǎng)制辦公室成員的高流動(dòng)性決定了衍生型組織的注意力分配不同于職能部門的職能導(dǎo)向。從河長(zhǎng)制的起源來看，無錫市在太湖藍(lán)藻危機(jī)下創(chuàng)立河長(zhǎng)制，危機(jī)驅(qū)動(dòng)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的注意力聚集。隨著這一存在于危機(jī)情境下的制度創(chuàng)新移植到常規(guī)情境，如何贏得身兼多種職能的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注成為河長(zhǎng)制運(yùn)行的關(guān)鍵。

不同于科層組織的職能設(shè)定邏輯，衍生型組織的注意力的分配體現(xiàn)出高壓?jiǎn)栘?zé)下的“刺激-回應(yīng)”邏輯?！蛾P(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》明確提出“要對(duì)河長(zhǎng)制實(shí)施情況和河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督察”，此外，“實(shí)行差異化績(jī)效評(píng)價(jià)考核，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)結(jié)果及整改情況作為考核的重要參考”。2017年，江蘇省相繼出臺(tái)江蘇省河長(zhǎng)制工作省級(jí)督察制度、江蘇省河長(zhǎng)制工作考核辦法，對(duì)全省的河長(zhǎng)制工作開展督察、考核。江蘇省河長(zhǎng)制考核工作由省級(jí)總河長(zhǎng)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，省河長(zhǎng)制工作領(lǐng)導(dǎo)小組組織省河長(zhǎng)制工作辦公室、省級(jí)相關(guān)部門和單位具體實(shí)施，考核結(jié)果全省通報(bào)，并報(bào)送省委、省政府，抄報(bào)省委組織部，作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用、自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的重要依據(jù)，同時(shí)與省級(jí)河湖管理、保護(hù)、治理補(bǔ)助資金掛鉤。在省級(jí)政府的推動(dòng)下，全省各地區(qū)開展了河長(zhǎng)制考核工作，并探索出一些創(chuàng)新性舉措。

河長(zhǎng)制辦公室會(huì)采取定期抽查、全面考核和專項(xiàng)考核等方式，每年兩次考核，平時(shí)也會(huì)通過巡查、督辦等方式進(jìn)行河長(zhǎng)制的考核。河長(zhǎng)制要求各級(jí)黨政聯(lián)席會(huì)議每年至少有2次議題關(guān)涉河湖治理工作?！昂娱L(zhǎng)制”剛開始落實(shí)的兩年實(shí)施高壓政策，黨政領(lǐng)導(dǎo)都要上臺(tái)表態(tài)發(fā)言，出現(xiàn)問題需要發(fā)言檢討。對(duì)河長(zhǎng)的考核要進(jìn)行排名，排名結(jié)果要寄給各位河長(zhǎng)，排名靠后的會(huì)扣分，最后幾位的會(huì)由紀(jì)委誡勉談話。（工作匯報(bào)：N 市河長(zhǎng)制辦公室Z 主任20180716）

河長(zhǎng)制的考核包括河長(zhǎng)履職考核和水質(zhì)考核。HS 區(qū)首創(chuàng)了“保證金考核河長(zhǎng)”模式。每年年初各河長(zhǎng)都要交保證金3000 元。以水質(zhì)為主進(jìn)行單邊考核。最高獎(jiǎng)勵(lì)150%獎(jiǎng)金，例如由五類水質(zhì)提高到三類水質(zhì)，就能在返還保證金的基礎(chǔ)上獎(jiǎng)勵(lì)4500元，也有獎(jiǎng)勵(lì)100%的。無明顯變化的則保證金全額退回，水質(zhì)惡化的則扣除保證金（懲罰并不嚴(yán)苛，由于水質(zhì)的不穩(wěn)定性，從四類變成五類非常容易，一般只對(duì)惡化比較嚴(yán)重的河道的河長(zhǎng)進(jìn)行懲罰，如從四類變成劣五類）。以2018 年為例，123 名河長(zhǎng)獎(jiǎng)勵(lì)了11 人，扣除保證金17 人。（訪談?dòng)涗洠篧市HS 區(qū)河長(zhǎng)制辦公室Y主任20181208）

通過考核、督察營(yíng)造出高壓?jiǎn)栘?zé)的氛圍，緩解了常規(guī)情境下衍生型組織的動(dòng)力缺乏問題，并進(jìn)一步贏得了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)流域治理的關(guān)注。衍生型組織并非對(duì)過去職能分工體系的替代，歸屬于職能體系內(nèi)的常規(guī)性事務(wù)依然延續(xù)著過去職能部門治理邏輯，而對(duì)于一些跨域、跨部門的非常規(guī)性復(fù)雜性事務(wù)的治理則需要通過“刺激”衍生型組織，進(jìn)而調(diào)動(dòng)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)注意力資源，觸發(fā)跨域流域治理的協(xié)同。以河長(zhǎng)為核心的衍生型組織為跨域流域治理提供了一種新的協(xié)調(diào)渠道，但其組織屬性決定其注意力分配體現(xiàn)出非常規(guī)性事件的“刺激-回應(yīng)”邏輯。

河長(zhǎng)大多是兼職的，每年能投入在河流治理上的時(shí)間和精力有限。盡管存在不定期的河長(zhǎng)巡河等現(xiàn)場(chǎng)考察方式，但在實(shí)踐中，這類主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問題的功能都十分弱。河長(zhǎng)履職主要還是對(duì)上報(bào)非常規(guī)流域治理事項(xiàng)的回應(yīng)，一些涉及跨部門和跨區(qū)域的重大危機(jī)事件能夠通過河長(zhǎng)制辦公室上傳到河長(zhǎng)，借助河長(zhǎng)的權(quán)威指揮協(xié)調(diào)不同部門。（訪談?dòng)涗洠篘市河長(zhǎng)制辦公室Z主任20180716）

（3）科層權(quán)力主導(dǎo)責(zé)任“發(fā)包-分解”：衍生型組織的反向嵌入

流域治理的關(guān)鍵在于“定責(zé)”，從某種程度而言，河長(zhǎng)制是對(duì)過去靜態(tài)職責(zé)體系危機(jī)的一種補(bǔ)救。有學(xué)者研究認(rèn)為河長(zhǎng)制以官僚制為基本框架，利用行政發(fā)包的方法將河流發(fā)包給不同層級(jí)的黨政負(fù)責(zé)人，通過壓力型考核督促河長(zhǎng)履職[1]李漢卿：《行政發(fā)包制下河長(zhǎng)制的解構(gòu)及組織困境：以上海市為例》，《中國行政管理》2018年第11期。。還有學(xué)者認(rèn)為河長(zhǎng)制借助科層分級(jí)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制將責(zé)任主體從集體轉(zhuǎn)化為個(gè)人，實(shí)現(xiàn)了模糊性公共責(zé)任的清晰化運(yùn)作[2]李利文：《模糊性公共行政責(zé)任的清晰化運(yùn)作——基于河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制、街長(zhǎng)制和院長(zhǎng)制的分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2019年第1期。。這兩種解釋聚焦點(diǎn)都是河長(zhǎng)責(zé)任，責(zé)任發(fā)包給地方黨政領(lǐng)導(dǎo)明確了片區(qū)流域“誰來負(fù)總責(zé)”問題。然而，河長(zhǎng)治水并非對(duì)過去職能分工體系的替代，河湖治理依然依靠各涉水職能部門。這意味著在責(zé)任發(fā)包給河長(zhǎng)之后，依然有一個(gè)責(zé)任的分解問題。那么河長(zhǎng)組織的意義何在呢？責(zé)任的“發(fā)包-分解”較之過去靜態(tài)的職能分工，一方面，承擔(dān)“打包”責(zé)任的河長(zhǎng)在過去職能分工體系上增加了一個(gè)“增壓閥”，強(qiáng)化了對(duì)各涉水主體責(zé)任的監(jiān)督；另一方面，“發(fā)包-分解”為流域治理責(zé)任分工增加了權(quán)變的空間，提高了復(fù)雜水治理的適應(yīng)性。除了一些可以清晰歸屬各職能部門的事務(wù)，還存在一些難以被職能分工覆蓋的責(zé)任，例如部門橫向的協(xié)作責(zé)任以及地方聯(lián)動(dòng)責(zé)任等。這類極具情境特性的新責(zé)任需要一個(gè)權(quán)威主體開展分配，而承擔(dān)指揮協(xié)調(diào)責(zé)任的河長(zhǎng)組織則成為合適的主體。

河長(zhǎng)制建構(gòu)起一套自上而下的河長(zhǎng)組織體系，形成了一套嚴(yán)密的責(zé)任“發(fā)包”體系，但責(zé)任的分解則通過科層權(quán)力實(shí)現(xiàn)，由此呈現(xiàn)出“衍生-反向嵌入”的組織運(yùn)行邏輯。河長(zhǎng)制的運(yùn)行并非簡(jiǎn)單依靠“發(fā)包”就能實(shí)現(xiàn)，流域治理責(zé)任是一個(gè)復(fù)合體，以河湖水質(zhì)為例，水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)排放、船舶港口排放均會(huì)影響到水質(zhì)，而這些不同類型的活動(dòng)難以通過一個(gè)部門實(shí)現(xiàn)有效治理。河長(zhǎng)肩負(fù)起片區(qū)流域治理的總責(zé)之后，還需要在不同部門之間開展責(zé)任分解，在延續(xù)原有職能分工的基礎(chǔ)上，對(duì)于涉及多個(gè)部門的非常規(guī)性事務(wù)的責(zé)任分配開展針對(duì)性討論和確定。

河長(zhǎng)制實(shí)施之前，水利部門作為牽頭單位開展河道整治，但在我國的權(quán)力體系中，水利部門事實(shí)上比較弱勢(shì)，很難有效調(diào)動(dòng)其他部門的參與積極性。地方黨政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)的好處就是設(shè)置了強(qiáng)有力的中心，河長(zhǎng)在發(fā)現(xiàn)問題后，召集涉水部門聯(lián)席會(huì)議討論問題，發(fā)掘問題的共性和個(gè)性特點(diǎn)，形成解決方案，布置分工落實(shí)。河長(zhǎng)制辦公室督促檢查方案落實(shí)，事后的考核結(jié)果予以公布通報(bào)并作為下達(dá)經(jīng)費(fèi)的依據(jù)。（訪談?dòng)涗洠篨 市水利局J 主任20180621）

責(zé)任“發(fā)包-分解”并非脫離科層體系之外，而恰恰是借助了科層權(quán)力的驅(qū)動(dòng)。衍生型組織在責(zé)任“分解”環(huán)節(jié)反向嵌入于科層組織，借助于科層組織的權(quán)力推動(dòng)責(zé)任的分解與落實(shí)?！昂雍卫硎聞?wù)由于其復(fù)雜性需要強(qiáng)力的行政推動(dòng)，河長(zhǎng)制要發(fā)揮出作用，一定要‘一把手’重視，在我國體制下，副職擔(dān)任河長(zhǎng)與‘一把手’擔(dān)任河長(zhǎng)的效果相差很大，‘一把手’可以快速調(diào)動(dòng)起體制內(nèi)的資源，也能更加有力地推動(dòng)決議的落實(shí)?！保ㄔL談?dòng)涗洠篠市河長(zhǎng)制辦公室C 副主任，20181203）“一把手”效應(yīng)體現(xiàn)我國體制下科層權(quán)力的驅(qū)動(dòng)效應(yīng)，衍生于科層體系的河長(zhǎng)組織重構(gòu)了流域治理中的職能分工體系，與靜態(tài)的職責(zé)部門歸屬不同，衍生型組織實(shí)現(xiàn)了非常規(guī)情境下職責(zé)分配的動(dòng)態(tài)調(diào)適。

（4）任務(wù)目標(biāo)引領(lǐng)力量整合：衍生型組織的行動(dòng)策略

組織任務(wù)和目標(biāo)是組織行動(dòng)的依據(jù)，賦予了組織存在的合法性基礎(chǔ)。因此,如何界定組織任務(wù)和目標(biāo),就成了組織行動(dòng)的先決條件和成功的關(guān)鍵[1]張康之、周雪梅：《任務(wù)型組織的任務(wù)、目標(biāo)及其實(shí)現(xiàn)途徑》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年第2期。。任何組織都有任務(wù)，但不同類型組織的任務(wù)屬性存在差異。常規(guī)型組織對(duì)應(yīng)于重復(fù)性的常規(guī)任務(wù)，而任務(wù)型組織對(duì)應(yīng)于一次性的非常規(guī)任務(wù)[2]張乾友：《變革社會(huì)中的服務(wù)型政府建設(shè)——任務(wù)型組織的途徑》，《北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第1期。。此外，在組織與任務(wù)的關(guān)系上，常規(guī)組織以自身的存在與發(fā)展為基準(zhǔn)，尋找甚至創(chuàng)造任務(wù)；任務(wù)型組織則被視為是圍繞著某一特定任務(wù)而設(shè)立的，隨著任務(wù)的完成而解散[3]張康之、李圣鑫：《組織分類以及任務(wù)型組織的研究》，《河南社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。。那么介于科層型與任務(wù)型組織之間的衍生型組織對(duì)應(yīng)于何種任務(wù)呢？《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》明確河長(zhǎng)組織的六項(xiàng)主要任務(wù)：加強(qiáng)水資源保護(hù)，加強(qiáng)河湖水域岸線管理保護(hù)，加強(qiáng)水污染防治，加強(qiáng)水環(huán)境治理，加強(qiáng)水生態(tài)修復(fù)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)管。由此可見，河長(zhǎng)組織也是依據(jù)任務(wù)而建立，但這六項(xiàng)任務(wù)并非“一次性”事務(wù)，這決定了河長(zhǎng)組織并非短期的任務(wù)型組織。進(jìn)一步分解這六項(xiàng)任務(wù)可以發(fā)現(xiàn)河長(zhǎng)組織的任務(wù)中既存在常規(guī)性事務(wù)也存在非常規(guī)性事務(wù)。盡管河長(zhǎng)制文件明確了六大任務(wù)框架，但依然存在諸如輪船燃油泄漏、非法采砂等非常規(guī)性事務(wù)，這些涉及多個(gè)職能部門的非常規(guī)性事務(wù)決定了河長(zhǎng)組織不能定位于一個(gè)常規(guī)性的職能部門。

在宏觀界定的任務(wù)框架下，跨域流域治理中存在大量的非常規(guī)性事務(wù)，這決定了衍生型組織必須具備動(dòng)態(tài)調(diào)適性。在強(qiáng)化對(duì)常規(guī)性事務(wù)治理監(jiān)督的同時(shí)，還需要在快速變動(dòng)的政策情境中建構(gòu)任務(wù)。

“九龍治水”常常被用來形容我國的流域治理，但是無論我們國家怎么去明確分工都沒有徹底解決職能部門之間的交叉重疊，這個(gè)其實(shí)是由河流的特點(diǎn)決定的。河道的治理遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是日常的管護(hù)，單就一個(gè)污染排放，就存在很多來源，有農(nóng)業(yè)方面、工業(yè)方面，還有服務(wù)行業(yè)，河道環(huán)境整治不是說就靠我們水利部門或者環(huán)保部門就能單獨(dú)完成的，一些特殊的事務(wù)需要部門之間的協(xié)作，比如河道旁的違規(guī)建筑以及非法采砂，我們水利部門也有水行政執(zhí)法大隊(duì)，但我們的人數(shù)太少了，必須還得和公安部門合作，這就需要重新規(guī)劃布置，而不是說靠過去職能上的分工就能自發(fā)地開展活動(dòng)。（訪談?dòng)涗洠篨市水利局J主任20180621）

流域治理中的非常規(guī)性事務(wù)類型多樣，千差萬別，涉及的治理主體、適用的政策工具都存在較大差異，僅僅依靠過去分工的思維難以適應(yīng)協(xié)作的需求。衍生型組織在常規(guī)性科層組織外增加了一個(gè)組織協(xié)同渠道，即通過對(duì)某項(xiàng)非常規(guī)性事務(wù)開展針對(duì)性研討，明確任務(wù)目標(biāo)，制定應(yīng)對(duì)方案，借助領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威整合相關(guān)力量貫徹落實(shí)。

河長(zhǎng)下達(dá)任務(wù)存在兩種形式，一種是年度的目標(biāo)任務(wù)下達(dá)，每年都會(huì)根據(jù)當(dāng)年度的工作重心制定目標(biāo)任務(wù)書。比如今年有一個(gè)“五位一體”的任務(wù)，具體包括農(nóng)村道路建設(shè)、河道保潔、生態(tài)養(yǎng)殖、垃圾清運(yùn)以及農(nóng)村綠化，根據(jù)任務(wù)書制定考核評(píng)分表，有關(guān)臺(tái)賬要分制八本給各成員單位。還有一種就是出現(xiàn)了某個(gè)部門解決不了的問題，需要向上反映，河長(zhǎng)制辦公室請(qǐng)示河長(zhǎng)召開相關(guān)部門的聯(lián)席會(huì)議，對(duì)問題進(jìn)行針對(duì)性研討，制定應(yīng)對(duì)方案，在涉及的相關(guān)部門之間明確具體任務(wù)，河長(zhǎng)制辦公室跟進(jìn)考評(píng)。（訪談?dòng)涗洠篨市水利局C主任20180621）

衍生型組織吸收了任務(wù)型組織的靈活權(quán)變的優(yōu)勢(shì)，其區(qū)別在于衍生型組織不是“一次性”的。衍生型組織通常是任務(wù)型組織的發(fā)起者，根據(jù)環(huán)境的需求決定是否需要整合相關(guān)力量建立起任務(wù)型組織。某項(xiàng)具體的任務(wù)完成后，任務(wù)型組織解散，但衍生型組織依然存在。從這個(gè)層面上而言，衍生型組織在科層制組織外建立起一種非常規(guī)性任務(wù)建構(gòu)機(jī)制，連接了科層組織與任務(wù)型組織。

（5）科層與任務(wù)耦合互動(dòng)：衍生型組織的績(jī)效基石

自2007 年無錫市首創(chuàng)河長(zhǎng)制以來，河長(zhǎng)制在我國經(jīng)歷了地方政府學(xué)習(xí)、中央吸納推廣兩個(gè)階段。盡管河長(zhǎng)制這一制度創(chuàng)新在發(fā)源地?zé)o錫市取得了較為顯著的成效，但在轉(zhuǎn)移到其他地區(qū)時(shí)卻呈現(xiàn)出績(jī)效上的差異，甚至在一些地區(qū)出現(xiàn)“組織退耦”[1]熊燁、趙群：《制度創(chuàng)新擴(kuò)散中的組織退耦：生成機(jī)理與類型比較——基于江蘇省兩個(gè)地級(jí)市河長(zhǎng)制實(shí)踐的考察》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。的情形，這意味著河長(zhǎng)制的組織載體衍生型組織并不必然帶來績(jī)效?？茖咏M織的績(jī)效建立在由分工、等級(jí)制、非人格化、書面化、制度化等要素構(gòu)成的技術(shù)合理性基石之上，很大程度上滿足了工業(yè)社會(huì)對(duì)常規(guī)性、例行性事務(wù)的治理需求。任務(wù)型組織針對(duì)的是現(xiàn)代社會(huì)突發(fā)的非常規(guī)性事務(wù)，其績(jī)效建立在組織成員的結(jié)構(gòu)互補(bǔ)與合作上[2]李圣鑫：《任務(wù)型組織：政府改革的新組織取向》，《寧夏社會(huì)科學(xué)》2006年第3期。。介于科層型與任務(wù)型之間的衍生型組織則針對(duì)的是同時(shí)涵蓋常規(guī)性和非常規(guī)性的高度復(fù)雜性事務(wù)，那么影響其績(jī)效的核心要素是什么呢？

為了貫徹落實(shí)河長(zhǎng)制和生態(tài)河湖行動(dòng)計(jì)劃，2019年江蘇省河長(zhǎng)制辦公室共梳理出涉及由省領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任河長(zhǎng)的18條重點(diǎn)河湖的違法行為1115起，以問題清單形式下發(fā)至各市河長(zhǎng)和河長(zhǎng)制辦公室。河長(zhǎng)交辦“違法行為清單”完成情況是河長(zhǎng)組織績(jī)效狀況的重要體現(xiàn)，本研究選擇完成率較高的N市和較低的T市開展調(diào)研，試圖考察影響河長(zhǎng)組織績(jī)效的核心要素。

衍生型組織并不具備獨(dú)立運(yùn)行的能力，衍生于科層體系的河長(zhǎng)組織肩負(fù)著流域治理之責(zé)，但其責(zé)任的實(shí)現(xiàn)卻高度依賴于科層組織的力量。不同于過去科層組織依托固定的職能分工開展流域治理，衍生型組織圍繞著河湖治理中的核心任務(wù)跨區(qū)域跨部分整合治水力量，開展諸如黑臭水體治理、太湖水環(huán)境治理專項(xiàng)行動(dòng)。此外，在六項(xiàng)核心任務(wù)框架下依然存在一些突發(fā)的非常規(guī)性事務(wù)，河長(zhǎng)組織根據(jù)治理的需求決定是否成立特定的任務(wù)型組織。無論是圍繞著核心任務(wù)開展專項(xiàng)行動(dòng)，還是針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件組織任務(wù)型小組，都需要圍繞任務(wù)整合科層力量。河長(zhǎng)組織能否圍繞核心任務(wù)優(yōu)化現(xiàn)有的職能分工，能否提供應(yīng)對(duì)非常規(guī)性事務(wù)集體行動(dòng)的規(guī)則約束和主體激勵(lì)，決定了跨域復(fù)雜水治理的成敗。

國務(wù)院在2015年出臺(tái)了水污染防治行動(dòng)計(jì)劃，提出到2020年全國水環(huán)境質(zhì)量得到階段性改善，長(zhǎng)江、黃河等七大重點(diǎn)流域水質(zhì)要達(dá)到優(yōu)良。江蘇省相繼開展了水污染防治的專項(xiàng)行動(dòng)，剛好這幾年實(shí)施河長(zhǎng)制，2016年以后的專項(xiàng)行動(dòng)活動(dòng)都是河長(zhǎng)主導(dǎo)的。整體而言，我們區(qū)的河湖專項(xiàng)整治行動(dòng)的成效是非常好的，我們著力突出“成片規(guī)劃、整體打造”的理念，以河道為中心軸線向河兩岸延伸輻射，實(shí)行黑臭河道整治與岸線打造一體化、與周邊道路整治一體化、與產(chǎn)業(yè)調(diào)整一體化、與老舊小區(qū)整治一體化、與歷史文化挖掘一體化，建成了具有主城特色的文化生態(tài)景觀。（訪談?dòng)涗洠篘市Q區(qū)河長(zhǎng)制辦公室D副主任20181211）

在N市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，2017年的河道專項(xiàng)整治與之前的專項(xiàng)整治一個(gè)明顯的不同就在于河長(zhǎng)主導(dǎo)。與水行政主管部門主導(dǎo)的河道污染專項(xiàng)防治相比，河長(zhǎng)主導(dǎo)的專項(xiàng)活動(dòng)中各部門參與的程度大大提高。將河道污染防治與周邊的道路整治、產(chǎn)業(yè)調(diào)整、老舊小區(qū)整治聯(lián)動(dòng)起來，河長(zhǎng)系統(tǒng)規(guī)劃，整合水利、環(huán)保、住建、文化等相關(guān)部門力量，細(xì)化目標(biāo)考核，引導(dǎo)全民參與，形成工作合力。此外，河長(zhǎng)針對(duì)不同流域、區(qū)域河湖特點(diǎn)，統(tǒng)籌城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村、陸域與水域，統(tǒng)籌干支流、上下游、左右岸，推進(jìn)山水林田湖系統(tǒng)治理。N市河長(zhǎng)組織圍繞著核心任務(wù)系統(tǒng)籌劃整體方案，以任務(wù)為中心整合科層力量，以部門協(xié)同推動(dòng)任務(wù)達(dá)成，較好地實(shí)現(xiàn)了科層組織與專項(xiàng)任務(wù)的良性耦合。

與N 市相比，T 市的河長(zhǎng)組織則顯得較為低效。T 市早在2011 年就開始學(xué)習(xí)模仿無錫市的河長(zhǎng)制，2013年就初步建立起河長(zhǎng)制組織。然而，T市在2016年省水利廳、財(cái)政廳開展的河道管理考核中表現(xiàn)平平，乏善可陳，2019年省河長(zhǎng)制辦公室交辦的“違法行為清單”完成率在全省位列倒數(shù)。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)T市的河長(zhǎng)制辦公室掛靠在水利局，成員大多為水利局的人員，并沒有充分吸納其他涉水部門人員，盡管政策文本規(guī)定地方領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)河湖治理，但在實(shí)踐中卻存在部分職能轉(zhuǎn)移到水行政主管部門（水利局）的情況。受內(nèi)生阻滯因素和考核約束弱化的影響，T市的河長(zhǎng)組織并沒有發(fā)揮出應(yīng)用的功能，陷入“名”與“實(shí)”分離的組織退耦困境[1]熊燁、趙群：《制度創(chuàng)新擴(kuò)散中的組織退耦：生成機(jī)理與類型比較——基于江蘇省兩個(gè)地級(jí)市河長(zhǎng)制實(shí)踐的考察》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第5期。。T市河長(zhǎng)組織低效的一個(gè)重要原因在于其反向嵌入科層組織的失敗，沒有充分發(fā)揮出地方黨政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威整合涉水部門力量，治水任務(wù)、河長(zhǎng)組織、涉水部門之間處于一種“脫耦”的狀態(tài)。

綜上，衍生型組織不同于科層組織與任務(wù)型組織的運(yùn)行邏輯決定了其績(jī)效基石在于多大程度上推動(dòng)了科層與任務(wù)耦合互動(dòng)，而這也構(gòu)成了跨域復(fù)雜水治理的關(guān)鍵。盡管影響河長(zhǎng)組織績(jī)效的因素諸多，河長(zhǎng)依賴于職能部門、特定情境下的任務(wù)型組織開展流域的治理，職能部門、任務(wù)型組織的運(yùn)行效率必然會(huì)影響到河長(zhǎng)組織的績(jī)效，但就這一組織類型的特性而言，能否推動(dòng)科層與任務(wù)的耦合互動(dòng)構(gòu)成其獨(dú)特的績(jī)效生成邏輯。

四、結(jié)論與討論

作為理性范例的科層制為工業(yè)化進(jìn)程提供了組織保障，科層制的發(fā)展程度一度被視為“國家現(xiàn)代化的決定性尺度”[2]貝頓：《馬克斯·韋伯與現(xiàn)代政治理論》，徐鴻賓譯，久大文化股份有限公司1990年版，第66頁。。隨著人類社會(huì)邁向后工業(yè)社會(huì)，科層制的技術(shù)理性被很多人批判，“變革”“超越”科層制的呼聲此起彼伏。然而，從全球范圍來看，作為大型組織建構(gòu)藍(lán)圖范本的科層制并沒有被徹底摒棄與取代，如何變革科層制成為世界各國面臨的難題。河長(zhǎng)制改革借助地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威開展流域治理，并不符合科層制的理性指標(biāo)，呈現(xiàn)出“反科層制”色彩，這也成為這一制度被批判為“有效而非長(zhǎng)效”的重要原因。但是，如果回歸科層制變革的研究立場(chǎng)，源于實(shí)踐的河長(zhǎng)制為科層制變革提供了新思路，河長(zhǎng)制的績(jī)效呈現(xiàn)恰恰是科層制弊病得以緩解的表征。從組織學(xué)角度來看，河長(zhǎng)制依托的河長(zhǎng)組織呈現(xiàn)出不同于科層組織與任務(wù)型組織的特點(diǎn)，本研究將其稱為衍生型組織，通過對(duì)江蘇省河長(zhǎng)制改革的過程追蹤，初步梳理出衍生型組織的運(yùn)行邏輯，如圖3所示。衍生型組織是對(duì)跨域流域治理“碎片化”危機(jī)的組織回應(yīng)，本質(zhì)上是對(duì)科層組織無效的一種補(bǔ)救。脫胎于科層組織的衍生型組織并非獨(dú)立運(yùn)行的組織系統(tǒng)，而是圍繞著核心任務(wù)整合“條”“塊”力量，搭建起應(yīng)對(duì)復(fù)雜水問題的結(jié)構(gòu)性框架。河長(zhǎng)組織的衍生屬性決定了其注意力分配不符合科層組織的職能設(shè)定邏輯，而體現(xiàn)出高壓?jiǎn)栘?zé)下的“刺激-回應(yīng)”邏輯。衍生型組織在責(zé)任分配上則是通過科層權(quán)力實(shí)現(xiàn)，呈現(xiàn)出“衍生-反向嵌入”的運(yùn)行特點(diǎn)，以動(dòng)態(tài)的“發(fā)包-分解”替代了靜態(tài)的職能分工，實(shí)現(xiàn)了復(fù)雜情境下職責(zé)分配的動(dòng)態(tài)調(diào)適。衍生型組織吸收了任務(wù)型組織的靈活權(quán)變的優(yōu)勢(shì)，面對(duì)常規(guī)與非常規(guī)交織的復(fù)雜水治理事務(wù)，在科層制組織外建立起任務(wù)建構(gòu)機(jī)制，并以任務(wù)目標(biāo)引領(lǐng)力量整合，衍生型組織并不必然帶來績(jī)效，其績(jī)效取決于能否推動(dòng)科層與任務(wù)的耦合互動(dòng)。

圖3 衍生型組織的運(yùn)行邏輯圖

河長(zhǎng)制作為我國地方政府在危機(jī)情境下的制度創(chuàng)新，并非學(xué)術(shù)界充分論證的產(chǎn)物。自2016年被吸納推廣，河長(zhǎng)制已經(jīng)在我國經(jīng)歷了數(shù)年發(fā)展，在績(jī)效上呈現(xiàn)出較大的差異，甚至在一些地方存在“儀式性”采納的問題。在高度復(fù)雜性和不確定性的治理環(huán)境下，制度創(chuàng)新在推廣擴(kuò)散中依然存在“再創(chuàng)新”的空間，而這無疑需要學(xué)術(shù)界的持續(xù)追蹤和理論再提升。從組織學(xué)的角度來看，河長(zhǎng)制依托的河長(zhǎng)組織存在組織上的定位迷失，將河長(zhǎng)組織定位于科層組織選擇性地忽略了其核心特征，如表1 所示，河長(zhǎng)組織在治理對(duì)象、持續(xù)性、獨(dú)立性、權(quán)力結(jié)構(gòu)、注意力分配、績(jī)效基石上存在其特殊性。

表1 不同類型組織的特點(diǎn)比較

為此，本研究將河長(zhǎng)組織理論概化為“衍生型組織”，代表著一種不同于科層組織和任務(wù)型組織的組織類型，這一組織類型并非一種獨(dú)立運(yùn)行的組織系統(tǒng)，與我國科層組織是一種“衍生-反向嵌入”的關(guān)系，這一組織類型適應(yīng)了跨域流域治理的動(dòng)態(tài)調(diào)適需求，為任務(wù)建構(gòu)、力量整合、職責(zé)重構(gòu)提供了新的組織渠道。然而，本研究只是對(duì)這一組織類型的一個(gè)初步探索，如何最大限度地發(fā)揮這一組織類型的效能潛力，需要對(duì)其績(jī)效影響因子做出深入的系統(tǒng)探究，而這依然有待于學(xué)術(shù)界的持續(xù)跟進(jìn)。