行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性研究

吳庚祐

內(nèi)容提要 在我國行政訴訟實踐中，法院對省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性這一實質(zhì)性不可訴理由存在激烈爭議，并集中體現(xiàn)為“行政終局裁決行為說”“內(nèi)部行政行為說”“不產(chǎn)生實際影響說”等三種主要觀點。各種行政區(qū)劃變更事宜具有同質(zhì)性，當(dāng)然決定所有行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性均不會因為終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)被分別配置給權(quán)力機(jī)關(guān)（全國人大）和行政機(jī)關(guān)（國務(wù)院、省級政府）而發(fā)生質(zhì)的變化?；趪鴦?wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為可以被定性為“國家行為”的判斷，且全國人大行政區(qū)劃變更決定行為同樣符合“國家行為”的判定標(biāo)準(zhǔn)，故而省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不可訴的規(guī)范根由就在于其應(yīng)當(dāng)屬于《行政訴訟法》第十三條第一項所規(guī)定的“國家行為”。

一、問題的提出

我國現(xiàn)行憲法為全國人大、國務(wù)院、省級政府（不包括特別行政區(qū)政府）各自配置了針對不同行政區(qū)劃變更事宜的終局性決定權(quán)。因此，以主體為標(biāo)準(zhǔn)，行政區(qū)劃變更決定行為就可以分為全國人大行政區(qū)劃變更決定行為、國務(wù)院行政區(qū)劃變更決定行為和省級政府行政區(qū)劃變更決定行為。在我國現(xiàn)行行政訴訟體制下，全國人大、國務(wù)院均不具備行政訴訟被告資格，只有省級政府行政區(qū)劃變更決定行為存在被提起行政訴訟的可能。根據(jù)檢索結(jié)果，浙江、江蘇等地都已出現(xiàn)就省級政府行政區(qū)劃變更決定行為提起行政訴訟的案件，且相關(guān)法院都拒絕立案受理，并在省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性這一實質(zhì)性不可訴理由上發(fā)生激烈爭議（見表1）。尤其是《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉第三十條第二款有關(guān)問題的答復(fù)》（〔2005〕行他字第23號，以下簡稱《最高法院23號答復(fù)》）所確認(rèn)的“行政終局裁決行為說”，不僅未能得到地方法院的一致認(rèn)可，甚至最高法院自己也未在同類案件中都采用該觀點[1]參見最高人民法院（2016）最高法行申3814號行政裁定書、最高人民法院（2019）最高法行申9148號行政裁定書。。此外，理論界和實務(wù)界還就省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性先后提出“具體行政行為說”[2]參見陳更：《5000群眾狀告省政府——四川向堯、羊石兩村群眾與四川省政府區(qū)劃調(diào)整行政糾紛一案代理紀(jì)實》，《中國律師》2002年第7期。、“國家行為說”[3]參見肖登輝：《行政區(qū)劃調(diào)整問題的法學(xué)思考》，《三峽大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2005年第5期。、“行政組織行為說”[4]參見陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2011年版，第943—944頁。、“行政事實行為說”[5]參見張弛：《我國行政區(qū)劃調(diào)整的審批程序研究》，《管理觀察》2014年第11期。和“抽象行政行為說”等觀點[6]武漢市江岸區(qū)政府主張湖北省政府行政區(qū)劃變更決定行為屬于國家行為或抽象行政行為。參見武漢市中級人民法院（2016）鄂01行初535號行政裁定書。?？梢姡〖壵姓^(qū)劃變更決定行為在法律屬性上仍然存在定性不清的問題。進(jìn)一步觀察，國務(wù)院行政區(qū)劃變更決定行為和全國人大行政區(qū)劃變更決定行為的各自法律屬性也都因缺乏足夠關(guān)注及深入研究而欠缺清晰定性。本文擬從判定基礎(chǔ)、爭議分析和規(guī)范定性等方面，對全國人大、國務(wù)院、省級政府各自行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性進(jìn)行研究，進(jìn)而為提高社會公眾對省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不可訴裁定結(jié)論的可接受度提供理論支撐。

第一,革蘭陰性菌或厭氧菌所致的盆腔炎,選用喹諾酮類廣譜抗生素,聯(lián)合抗厭氧菌制劑,其中喹諾酮類是治療婦科炎癥的常用藥。

表1 法院關(guān)于省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性的裁判觀點

[7]參見陳更：《關(guān)于兩起區(qū)劃調(diào)整行政糾紛案件的法律思考——行政區(qū)劃調(diào)整是否屬于行政訴訟調(diào)整的范疇》，2009年3月19日，http://bbs.tianya.cn/post-law-136327-1.shtml，2022年2月8日。

[3]Beijing-Washington cooperation on the Belt and Road initiative is highly likely to be the most significant basis for global peace in the 21st century.

[8]參見南京市中級人民法院（2015）寧行訴初字第173號行政裁定書、江蘇省高級人民法院（2016）蘇行終32號行政裁定書、最高人民法院（2016）最高法行申3814號行政裁定書。

另外，需要注意的是，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為對社會公眾實際權(quán)益可以產(chǎn)生直接影響。一般情況下，行政區(qū)劃變更決定行為對社會公眾實際權(quán)益所造成的影響確實具有間接性、隱蔽性和長遠(yuǎn)性等特征，但是，這并不等于說行政區(qū)劃變更決定行為一定不會直接影響到社會公眾的實際權(quán)益。事實上，也正是因為無法否認(rèn)行政區(qū)劃變更決定行為會對社會公眾尤其是相關(guān)行政區(qū)域內(nèi)的“長期棲身者等特殊利益群體”在生活空間和生活方式等非物質(zhì)權(quán)益所造成的直接影響[3]章志遠(yuǎn)：《地名變更的法律規(guī)制》，《法商研究》2016年第4期。，故而1961年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整行政區(qū)劃必須同群眾商量的通知》（直秘習(xí)字第112號）才會指出行政區(qū)劃變更確實是“一個關(guān)系廣大群眾歷史習(xí)慣和切身利益的問題”。進(jìn)而，《行政區(qū)劃管理條例》第13條第5項也才專門規(guī)定行政區(qū)劃變更申請材料必須要包括征求社會公眾意見方面的材料。當(dāng)然，我們也不應(yīng)以省級政府行政區(qū)劃變更決定行為沒有真正進(jìn)入行政訴訟受案范圍來反向推出其不會對社會公眾實際權(quán)益造成直接影響的結(jié)論。

[9]參見長沙市中級人民法院（2016）湘01行初5號行政裁定書。

[10]參見杭州市中級人民法院（2017）浙01行初194號行政裁定書、浙江省高級人民法院（2017）浙行終624號行政裁定書。

第三，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不宜被定性為“行政組織行為”或“行政事實行為”。“行政組織行為說”的問題在于其否認(rèn)省級政府行政區(qū)劃變更決定行為可以對相關(guān)社會公眾權(quán)益產(chǎn)生直接影響的客觀事實，而非該觀點所主張的“對人民而言，則為法規(guī)范”[5]陳敏：《行政法總論》，新學(xué)林出版有限公司2011年版，第944頁。。相較而言，“行政事實行為說”的問題則在于其否認(rèn)省級政府行政區(qū)劃變更決定行為將會對相關(guān)地方行政建制實體及社會公眾之權(quán)益產(chǎn)生直接影響或法律效果的客觀事實。

[12]參見南京市中級人民法院（2019）蘇01行初597號行政裁定書、江蘇省高級人民法院（2019）蘇行終1832號行政裁定書

[13]參見杭州市中級人民法院（2019）浙01行初203號行政裁定書、浙江省高級人民法院（2019）浙行終642號行政裁定書。

二、行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性的判定基礎(chǔ)

第一，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不宜被定性為抽象行政行為。依據(jù)目前我國行政法學(xué)通說，屬于學(xué)理概念的“抽象行政行為”其實被用來指稱“行政機(jī)關(guān)針對非特定主體制定的，對后發(fā)生法律效力并具有反復(fù)適用力的規(guī)范性文件的行為”[1]馬懷德：《將抽象行政行為納入行政復(fù)議的范圍——規(guī)范和監(jiān)督政府行為的重要途徑》，《中國法學(xué)》1998年第2期。。以此為根據(jù)，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為就不宜被定性為抽象行政行為。首先，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的目的不是為了制定規(guī)范性文件。至于省級政府行政區(qū)劃變更決定文書則只是省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的形式載體而非目標(biāo)結(jié)果。其次，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不具有普遍適用性。省級政府行政區(qū)劃變更決定行為是針對特定地方行政建制實體就其行政區(qū)劃要素作出變更決定的行為[2]吳庚祐、周佑勇：《行政區(qū)劃變更基本原則的反思與重構(gòu)——以〈行政區(qū)劃管理條例〉第2條為中心》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》2020年第2期。，不具備抽象性行政行為所要求的“針對不特定的人和不特定的事”這一構(gòu)成要件[3]沈?？。骸锻晟茖π姓⒎ㄖ獾钠渌橄笮姓袨楸O(jiān)督的思考》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》1999年第4期。。最后，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不具有反復(fù)適用性。省級政府行政區(qū)劃變更決定的內(nèi)容一旦被實施之后，也就同時無反復(fù)適用的可能性。

1.憲法分散配置終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)的規(guī)范意旨

中華人民共和國成立以后，1952年11月，《政務(wù)院關(guān)于處理行政區(qū)劃變更事項的規(guī)定》（政政鄧字第139號令，已失效）首次采用分散型行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置模式，為當(dāng)時的中央、政務(wù)院、內(nèi)務(wù)部、省級政府等四類主體配置各自終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)[1]民政部行政區(qū)劃處編：《中華人民共和國行政區(qū)劃手冊》，光明日報出版社1986年版，第108—110頁。。1954年3月，《中華人民共和國憲法草案（初稿）》并未提及行政區(qū)劃變更決定權(quán)[2]韓大元：《1954年憲法制定過程》，法律出版社2014年版，第85—88頁。。1954年6月，《中華人民共和國憲法草案》第27條第11項僅為全國人大配置終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)，即“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的劃分”[3]《中華人民共和國憲法草案》，載《人民日報》1954年6月15日第2版。。1954年9月，《中華人民共和國憲法》除保留《中華人民共和國憲法草案》關(guān)于全國人大終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)的規(guī)定外，其第49條第15項還另行為國務(wù)院配置“自治州、縣、自治縣、市的劃分”之終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)。1982年12月，“八二憲法”在堅持以“五四憲法”為修訂基礎(chǔ)的思路下，除沿襲為全國人大、國務(wù)院配置終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)的規(guī)定外，又另行為省級政府專門配置針對鄉(xiāng)級行政區(qū)劃變更事宜的終局性決定權(quán)。

結(jié)合分散型行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置模式的產(chǎn)生及入憲過程，“八二憲法”為全國人大、國務(wù)院、省級政府配置終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)之緣由的最合理解釋應(yīng)當(dāng)是為了將針對所有層級地方行政建制實體的行政區(qū)劃變更事宜都納入法律規(guī)制范圍并有效平衡全國人大、國務(wù)院、省級政府各自承擔(dān)的行政區(qū)劃變更事務(wù)量。例如，截至1981 年底，對全國內(nèi)地的地級（208 個）、縣級（2136 個）、市（230個）、市轄區(qū)（514個）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級（11434個）等眾多地方行政建制實體來說[4]參見民政部編：《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊·1982》，地圖出版社1982年版，第1—3頁；國家統(tǒng)計局社會科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計司編：《中國社會統(tǒng)計年鑒·2018》，中國統(tǒng)計出版社2018年版，第4頁。，全國人大、國務(wù)院、省級政府中的任何一類主體，都很難獨自勝任如此繁重的行政區(qū)劃變更事務(wù)。因此，現(xiàn)行憲法為全國人大、國務(wù)院、省級政府各自配置終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)，不應(yīng)因為其各自負(fù)責(zé)的行政區(qū)劃變更事宜在法律屬性上存有差異。

2.所有行政區(qū)劃變更決定行為都應(yīng)具有相同的法律屬性

一方面，所有類型行政區(qū)劃變更事宜都應(yīng)具有相同法律屬性。從橫向的行政區(qū)劃變更類型視角來看，“建置”和“區(qū)域劃分”這兩大類行政區(qū)劃變更事宜應(yīng)當(dāng)具有相同法律屬性。否則，既無法解釋針對鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的“建置”和“區(qū)域劃分”之終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)為何可以被同時配置給省級政府，也無法解釋針對自治州、縣、自治縣、市的“建置”和“區(qū)域劃分”之終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)為何也可以被同時配置給國務(wù)院。另外，從縱向的行政層級視角來看，針對省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級和鄉(xiāng)級等不同層級地方行政建制實體的行政區(qū)劃變更事宜也應(yīng)具有相同法律屬性。否則，就無法解釋針對省、自治區(qū)、直轄市的“區(qū)域劃分”之終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)和針對自治州、縣、自治縣、市的“區(qū)域劃分”之行政區(qū)劃變更決定權(quán)為何也可以被同時配置給國務(wù)院。

另一方面，全國人大、國務(wù)院、省級政府各自作出行政區(qū)劃變更決定的行為都應(yīng)具有相同法律屬性。所有類型行政區(qū)劃變更事宜在法律屬性上的同質(zhì)性當(dāng)然決定其各自對應(yīng)的行政區(qū)劃變更決定行為在法律屬性上也應(yīng)具有同質(zhì)性。也就是說，行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性不會因為終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)被分別配置給全國人大、國務(wù)院、省級政府而發(fā)生變化。按此原理，全國人大針對省、自治區(qū)和直轄市的“建置”和國務(wù)院針對省、自治區(qū)、直轄市的“區(qū)域劃分”各自作出行政區(qū)劃變更決定的行為在法律屬性上當(dāng)然具有相同性。對此，已有觀點主張全國人大、國務(wù)院、省級政府各自行政區(qū)劃變更決定行為都應(yīng)具有相同法律屬性，且集中體現(xiàn)為“國家行為說”[1]黃建銘：《我國行政區(qū)劃法制化之研究》，“國立”臺北大學(xué)碩士學(xué)位論文，2005年，第58頁。、“重大事項決定權(quán)說”[2]翁天強(qiáng)：《行政區(qū)劃調(diào)整的決定權(quán)在誰》，載《人民代表報》2001年5月8日第3版。，以及“憲法行為項下的組織行為說”等[3]葉必豐：《憲政行為與行政行為》，載北京大學(xué)法學(xué)院北大法律評論編委會編：《北大法律評論》第4卷·第1輯，法律出版社2001年版，第280—281頁。。

3.判定行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)

任何法律行為的法律屬性都絕不是僅由該行為的主體性質(zhì)所決定，相反應(yīng)由該行為的具體內(nèi)容及法律依據(jù)等因素綜合決定。根據(jù)法律關(guān)系理論，任一行為是否屬于法律行為、屬于何種性質(zhì)法律行為，都將由反映具體權(quán)利、義務(wù)的法律關(guān)系內(nèi)容所決定，而不是由法律關(guān)系主體的自身性質(zhì)所決定。例如，行政機(jī)關(guān)作為法律關(guān)系主體，既可以實施行政行為，也可以實施民事行為，而要判定行政機(jī)關(guān)實施的某一法律行為到底是行政行為，還是民事行為，就必須且只能根據(jù)該行政機(jī)關(guān)在實施相關(guān)行為過程中的具體權(quán)利、義務(wù)來作出。另外，基于限制公權(quán)的需要，也只有根據(jù)法律關(guān)系內(nèi)容來判定對應(yīng)法律行為的屬性方能符合法治化需求，因為其他判定標(biāo)準(zhǔn)都有擴(kuò)大或縮小相關(guān)法律行為外延的不足。由此，判斷行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性的核心標(biāo)準(zhǔn)只能是構(gòu)成行政區(qū)劃變更法律關(guān)系內(nèi)容的終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)（力）。

三、對省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性爭議觀點的分析

對省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性爭議觀點進(jìn)行分析，除了必須遵循前述有關(guān)判定基礎(chǔ)及緊扣省級政府行政區(qū)劃變更決定行為本身外，還必須以我國行政法與行政訴訟法理論作為分析依據(jù)。理由是，省級政府在性質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)，且行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性產(chǎn)生爭議的場景主要是行政訴訟爭議。

1.對“行政終局裁決行為說”的分析

2004年，浙江高院在胡國民等群眾上訴案中提出“行政終局裁決行為說”。2005年，《最高法院23號答復(fù)》也支持江蘇高院提出的“行政終局裁決行為說”。2016年，最高法院在劉立申等25人申訴案中直接依據(jù)《最高法院23 號答復(fù)》將江蘇省政府行政區(qū)劃變更決定行為定性為行政終局裁決行為。不過，該觀點依然存在如下問題與不足：

“為使任何國家內(nèi)部區(qū)域設(shè)定都在資源分配上合理化，遂經(jīng)由各種機(jī)制的設(shè)計，以達(dá)致行政區(qū)劃的最適化。但此種最適化的人為設(shè)定，必然摻雜太多政治的運(yùn)作過程?！盵6]席代麟、紀(jì)俊臣：《行政區(qū)劃調(diào)整法制化的演變與未來展望》，《中國地方自治》2018年第7期。據(jù)此，不論是國務(wù)院行政區(qū)劃變更決定行為，還是省級政府行政區(qū)劃變更決定行為，都會因為涉及政治體制、執(zhí)政目標(biāo)、國家政策、區(qū)域政策和民主決策等考量因素中的一項或多項而產(chǎn)生程度不等的高度政治性[7]王理萬：《政治問題法律化及其限度》，載《人大法律評論》編輯委員會組編：《人大法律評論·2016年卷·第3輯》，法律出版社2017年版，第158—159頁。。另外，需要注意的是，我國現(xiàn)行憲法創(chuàng)設(shè)國家機(jī)關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)是國家職能分工而非國家職權(quán)屬性[8]陳明輝：《論我國國家機(jī)構(gòu)的權(quán)力分工：概念、方式及結(jié)構(gòu)》，《法商研究》2020年第2期。。對此，不僅現(xiàn)行《憲法》第85 條、第105 條第1 款分別規(guī)定國務(wù)院、省級政府均集“國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)”與“行政機(jī)關(guān)”兩種屬性于一身，而且現(xiàn)行《憲法》第89條和第107條分別為國務(wù)院、省級政府配置的職權(quán)也是包括行政權(quán)、立法權(quán)和重大事項決定權(quán)等在內(nèi)的多元性職權(quán)。據(jù)此，國務(wù)院、省級政府各自行使終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)時的身份就應(yīng)當(dāng)具有作為權(quán)力機(jī)關(guān)之執(zhí)行機(jī)關(guān)的法律屬性，國務(wù)院、省級政府各自行使的終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)也就因為“并非是純粹的行政權(quán)”而具有強(qiáng)烈的政治屬性[1]林彥：《國家權(quán)力的橫向配置結(jié)構(gòu)》，《法學(xué)家》2018年第5期。。

第二，“行政終局裁決行為說”違背《行政復(fù)議法》中行政終局裁決條款的本意?！缎姓?fù)議法》第30條第2款所規(guī)定的行政終局裁決行為，應(yīng)當(dāng)僅指行政復(fù)議行為本身，而并不包括行政復(fù)議行為的依據(jù)在內(nèi)[1]張春生：《中華人民共和國行政復(fù)議法釋義》，法律出版社1999年版，第153頁。。也就是說，只有根據(jù)國務(wù)院、省級政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定并針對確認(rèn)土地等自然資源所有權(quán)或使用權(quán)作出行政復(fù)議決定的行為才屬于行政終局裁決行為，至于國務(wù)院、省級政府針對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地作出決定的行為，則不屬于行政終局裁決行為。對此，《江蘇省高級人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉第三十條第二款有關(guān)問題的請示》（〔2005〕蘇行終字第010號）中的非傾向性意見已經(jīng)指出《行政復(fù)議法》第30條第2款本身并沒有規(guī)定或涉及國務(wù)院、省級政府“對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用土地的決定”能否被“申請行政復(fù)議或提起行政訴訟”的問題。另外，該請示所支持的“行政終局裁決行為說”也存在適用應(yīng)受禁止之類推解釋方法的錯誤，即“行政復(fù)議法第30 條第2 款規(guī)定復(fù)議決定是終裁決定，是說要對行政復(fù)議機(jī)關(guān)裁決權(quán)絕對尊重，要求對‘復(fù)議決定’這一最終結(jié)果不能存有任何質(zhì)疑，但這并不必然包括其‘依據(jù)’在內(nèi)”[2]熊樟林：《土地征收決定不是終裁行為——以行政復(fù)議法第30條第2款為中心》，《法學(xué)研究》2017年第3期。。

第三，《最高法院23 號答復(fù)》并未專門論證省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性?！蹲罡叻ㄔ?3 號答復(fù)》本身僅是表態(tài)支持“行政終局裁決行為說”可以適用于省級政府行政區(qū)劃變更決定行為，但是并沒有給出任何具有解釋性功能的論證說明。對于《江蘇省高級人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政復(fù)議法〉第三十條第二款有關(guān)問題的請示》而言，由于其直接目的是為了解決江蘇省政府土地征收決定行為是否具有可訴性的問題[3]袁裕來：《特別代理民告官手記（V）》，中國檢察出版社2009年版，第256—270頁。，故而其列出的兩種不同意見都未專門論證省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性。事實上，也僅是因為《行政復(fù)議法》第30 條第2 款前半部分含有“對行政區(qū)劃的調(diào)整”這一表述，所以才導(dǎo)致該請示順帶涉及省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性。

2.對“內(nèi)部行政行為說”的分析

2016年，長沙中院在黃學(xué)權(quán)案中提出“內(nèi)部行政行為說”。結(jié)合2018年最高法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號，以下簡稱2018年《行政訴訟法解釋》）來看，由于省級政府行政區(qū)劃變更決定行為明顯不屬于“人事性質(zhì)內(nèi)部行政行為”“內(nèi)部層級監(jiān)督行為”“過程性行政行為”，故而其只能被定性為“工作性質(zhì)內(nèi)部行政行為”中的“無外部效力行為”。問題是，即便運(yùn)用“無外部效力行為”理論，依然無法解決“內(nèi)部行政行為說”與省級政府行政區(qū)劃變更決定行為實際法律效果之間的融通性問題。

根據(jù)現(xiàn)行《憲法》第3條和第95條等規(guī)定，我國選擇按照行政層級來縱向配置國家權(quán)力，即先設(shè)置不同層級的地方行政建制實體，然后再根據(jù)人民代表大會制在各地方行政建制實體內(nèi)設(shè)置國家機(jī)關(guān)。其中，以撤設(shè)鄉(xiāng)級行政建制實體事宜為例，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律效力就同時適用于鄉(xiāng)級人大的撤設(shè)，即先由省級政府作出撤設(shè)鄉(xiāng)級行政建制實體的決定，然后再由縣級人大常委會依據(jù)相關(guān)行政區(qū)劃變更決定對應(yīng)撤設(shè)有關(guān)鄉(xiāng)級人大。再者，以撤銷縣級行政建制實體事宜為例，國務(wù)院行政區(qū)劃變更決定行為的法律效力還將引發(fā)相關(guān)行政區(qū)劃型法院的撤設(shè)[1]吳志剛：《行政區(qū)劃型法院撤設(shè)機(jī)制的形態(tài)、機(jī)理與改革》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2019年第1期。。由此可見，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律效力并不只局限于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。

另外，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為也并不具有可以免除公開的特征?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》第16條規(guī)定，內(nèi)部行政行為所對應(yīng)的內(nèi)部事務(wù)信息、過程性信息及其對應(yīng)的法律文書都屬于可以不予公開的信息。言下之意，內(nèi)部行政行為所產(chǎn)生的信息應(yīng)當(dāng)具有可以免除公開的特征。問題是，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為并不具有可以免除公開的特征。對此，《行政區(qū)劃管理條例》第18條就規(guī)定“行政區(qū)劃變更后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)向社會公告”，即省級政府行政區(qū)劃變更決定文書必須要向社會公開。

龍生九子，各有不同。毋庸置疑，也有些官員從來不知避嫌為何物，謀私肆無忌憚，弄權(quán)毫不掩飾，有了好處，先給親朋好友；安排位置，自家人處處優(yōu)先；肥缺美差，別人休想插手。更不怕人說閑話，戳脊梁骨，不知廉恥二字，臉皮厚如城墻，笑罵由你，做官我自為之。等待他們的，不僅是老百姓的千夫所指，罵聲連連；還有黨紀(jì)國法的天網(wǎng)恢恢，嚴(yán)懲不貸；還有釘在歷史恥辱柱上的可恥下場，遺臭萬年。在劫難逃。

3.對“不產(chǎn)生實際影響說”的分析

2017年，杭州中院在林允喻、陳家林案中提出“不產(chǎn)生實際影響說”。2019年，浙江高院在潘財榮上訴案中放棄其原先主張的“行政終局裁決行為說”，而是選擇支持“不產(chǎn)生實際影響說”。2019年，最高法院在莫從香申訴案中也摒棄“行政終局裁決行為說”，而是選擇支持“不產(chǎn)生實際影響說”[2]參見最高人民法院（2019）最高法行申9148號行政裁定書。。

調(diào)查顯示：寧夏圖書館A卡讀者所占比例最大，用卡最為頻繁，押金的性價比最高，基本能滿足14歲及以上年齡的讀者的閱讀需求，且未滿14周歲的讀者也可由其父母使用A卡讀者證外借少兒圖書。

問題是，“不產(chǎn)生實際影響說”其實并沒有對省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性進(jìn)行定性。在我國行政訴訟實踐中，“不產(chǎn)生實際影響的行為”這個提法最早源自2000年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（法釋〔2000〕8 號，已失效，以下簡稱2000 年《行政訴訟法解釋》）第1條第2款，是針對不可訴行政行為的兜底性描述。此后，2015年《行政訴訟法解釋》第3條第1款第8項和2018年《行政訴訟法解釋》第1條第2款第10項也都沿用這一提法?？梢哉f，盡管杭州中院等法院以“不產(chǎn)生實際影響說”為由順利解決不允許省級政府行政區(qū)劃變更決定行為進(jìn)入行政訴訟的問題，但卻在實質(zhì)上規(guī)避了該行為的法律屬性，亦未回答拒絕適用《最高法院23號答復(fù)》的具體理由。

2.5 不同月份9種病原體陽性率分布 3月、4月、5月和8月為病原體檢出高發(fā)月份，10月和12月檢出率最低；所有月份MP檢出率均最高，尤其以春季陽性人數(shù)最多，在5月達(dá)到最高峰；IFB一年四季都有散發(fā)，夏季為高發(fā)季節(jié)，7月為高峰期；2月份陽性人數(shù)最低；PIVS一年中的流行趨勢從3月開始逐漸上升，4月為高峰期，5月開始逐漸下降，11-12月檢出人數(shù)最低。其余幾種病原體由于檢出率較低流行趨勢不明顯，見表2。

就像世界上只有一個飛機(jī)場毫無意義一樣，任何一種金融業(yè)態(tài)都要在一定的時代空間里發(fā)展，都要去和服務(wù)對象及市場建立聯(lián)系，接受外部社會對其經(jīng)營能力及效率的制衡。

4.對“抽象行政行為說”等觀點的分析

將省級政府行政區(qū)劃變更決定行為定性為“抽象行政行為”“具體行政行為”“行政組織行為”“行政事實行為”等觀點，不僅難以與我國行政法理論相融合，而且難以回應(yīng)省級政府行政區(qū)劃變更決定行為應(yīng)當(dāng)和全國人大行政區(qū)劃變更決定行為具有相同法律屬性的結(jié)論。

我國現(xiàn)行憲法為全國人大、國務(wù)院、省級政府各自配置終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)，既不是因為全國人大、國務(wù)院、省級政府各自負(fù)責(zé)的行政區(qū)劃變更事宜在法律屬性上存有差異，也不當(dāng)然導(dǎo)致全國人大、國務(wù)院、省級政府各自行政區(qū)劃變更決定行為在法律屬性上會發(fā)生改變。判定行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性，應(yīng)當(dāng)回歸分散型行政區(qū)劃變更決定權(quán)配置模式的規(guī)范意旨及行政區(qū)劃變更法律關(guān)系內(nèi)容本身。

既然省級政府行政區(qū)劃變更決定行為法律屬性已經(jīng)排除可以被判定為“行政終局裁決行為說”等前述觀點的可能，那么就可以回歸省級政府行政區(qū)劃變更決定行為本身并以其具有強(qiáng)烈政治屬性的特征為基礎(chǔ)來觀察其是否可以被定性為國家行為。另外，基于國務(wù)院、省級政府在性質(zhì)上都屬于行政機(jī)關(guān)，故而可以對國務(wù)院行政區(qū)劃變更決定行為與省級政府行政區(qū)劃變更決定行為進(jìn)行整體討論。

[11]參見貴陽市中級人民法院（2018）黔01行初697號行政裁定書、貴州省高級人民法院（2019）黔行終341號行政裁定書。

四、國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性

第二，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不宜被定性為具體行政行為?！熬唧w行政行為說”的問題主要在于兩個方面：一是省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的對象并非特定行政相對人，而是地方行政建制實體；二是省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不具有為行政相對人設(shè)定、變更或消滅某種權(quán)利義務(wù)關(guān)系之意思表示的客觀事實，即“行政機(jī)關(guān)變更行政區(qū)域劃分疆界之措施”“不屬于對特定個人所為發(fā)生公法上效果之處置”[4]吳庚：《行政法之理論與實用》，三民書局股份有限公司2015年版，第318頁。。

1.國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為具有高度政治性

第一，“行政終局裁決行為說”違背《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）中行政終局裁決條款的立法本意。《行政訴訟法》第13條第4項規(guī)定“行政機(jī)關(guān)最終裁決的行政行為”的本意是為了排斥“國家審判機(jī)關(guān)的司法審查”[4]方世榮：《行政法與行政訴訟法學(xué)》，中國政法大學(xué)出版社2015年版，第364頁。，以尊重行政機(jī)關(guān)對相關(guān)行政爭議的最終裁決權(quán)[5]梁鳳云：《新行政訴訟法逐條注釋》，中國法制出版社2017年版，第93頁。。該項中的“裁決”范疇決定緊隨其后的“行政行為”范疇?wèi)?yīng)當(dāng)具有行政爭議屬性。問題是，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的直接目的僅是為了批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)下級政府所提出的行政區(qū)劃變更申請，而不是為了解決行政爭議，同時也無須以行政爭議為發(fā)生前提，更不是為了將行政區(qū)劃變更決定權(quán)壟斷在行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部。由此可見，“行政終局裁決行為說”的問題就在于其忽視《行政訴訟法》中行政終局裁決條款“以解決行政爭議為直接目的”這個關(guān)鍵前提。

綜上所述，面對當(dāng)前的電力改革的新形勢，我們必須通過在供電企業(yè)的思想政治工作中加強(qiáng)黨的核心領(lǐng)導(dǎo)、堅持以人為本、創(chuàng)建完善的工作體系和制度、抓好黨員干部的思想政治工作，不斷創(chuàng)新供電企業(yè)思想政治工作新局面，才能有力提升供電企業(yè)思想政治工作的實效性，促進(jìn)供電公司持續(xù)健康發(fā)展和更好地服務(wù)社會。

2.國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的后果由整體意義上的國家承擔(dān)

從嚴(yán)格意義上來講，對任何行政層級地方行政建制實體的行政區(qū)劃變更都屬于對整體層面國家領(lǐng)土的行政區(qū)劃變更。理由是，任何地方行政區(qū)域都因?qū)儆趪翌I(lǐng)土必不可少的組成部分而兼具中央屬性。從這個角度來看，盡管國務(wù)院、省級政府均是以其各自名義獨立作出終局性行政區(qū)劃變更決定，但是相關(guān)行政區(qū)劃變更決定行為卻“不是一般的行政管理行為”，“而是以國家名義實施的行為”[2]《民政部、司法部相關(guān)負(fù)責(zé)人就〈行政區(qū)劃管理條例〉答記者問》，載最新法律文件解讀叢書編選組編：《行政與執(zhí)行法律文件解讀（總第166輯）》，人民法院出版社2018年版，第28—29頁。。問題是，相較于全國人大而言，國務(wù)院、省級政府是否具有代表國家作出行政區(qū)劃變更決定的資格？對此，在我國單一制國家結(jié)構(gòu)形式下，不僅國務(wù)院作為國家最高行政機(jī)關(guān)具有代表整體意義上“國家”的資格，而且省級政府在作出行政區(qū)劃變更決定行為時也具有可以代表整體意義上“國家”的資格。尤其是相較于省級政府作出的其他單純行政行為而言，省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律效力并不局限于本行政區(qū)域內(nèi)部，而是可以適用于國家全部領(lǐng)土。僅以省級政府作出變更某鎮(zhèn)名稱的行政區(qū)劃變更決定為例，變更后的鎮(zhèn)名就因?qū)儆跇?biāo)準(zhǔn)地名而受到2022 年《地名管理條例》第18 條的保護(hù)，即全國范圍內(nèi)的所有新聞媒體、政務(wù)網(wǎng)站、法律文書以及辭書類等公開出版物在需要使用相關(guān)鎮(zhèn)名的情況下都應(yīng)使用變更后的鎮(zhèn)名?？偠灾?，不論是國務(wù)院行政區(qū)劃變更決定行為的后果，還是省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的后果，都將由整體意義上的國家來承擔(dān)。

本研究結(jié)合不同的植物mtDNA提取方法，并對前期本實驗室使用的提取方法作出改進(jìn)，優(yōu)化了差速離心過程中的離心力與離心時間，最大程度地去除了經(jīng)組織搗碎機(jī)搗碎后的一些細(xì)胞雜質(zhì)，從而獲得了大量非純化線粒體，并進(jìn)一步針對蔗糖密度梯度鋪設(shè)比例作出改進(jìn)。結(jié)果表明，改進(jìn)后的方法能夠完全去除葉綠體等雜質(zhì)污染，最終獲得純凈的線粒體。

1.1.1 患者入選標(biāo)準(zhǔn) ①首發(fā)或復(fù)發(fā)急性心力衰竭/慢性心力衰竭急性發(fā)作期心功能NYHA分級：Ⅲ～Ⅳ級；②休克診斷根據(jù)《實用內(nèi)科學(xué)》第十四版標(biāo)準(zhǔn)[1]；同時符合以上2項。本研究經(jīng)本院倫理委員會論證同意開展，所有入組患者均簽署知情同意書。

3.國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為符合國家行為的判斷標(biāo)準(zhǔn)

在我國，“國家行為”作為一個法律概念，最早出現(xiàn)于1989年《行政訴訟法》第12條第1項所規(guī)定的“國防、外交等國家行為”。隨后，1990年《行政復(fù)議條例》（已失效）第10條第4項、2000年《行政訴訟法解釋》第2條和2018年《行政訴訟法解釋》第2條也都先后提及“國家行為”范疇。到目前為止，盡管國內(nèi)理論界和實務(wù)界仍未就“國家行為”的判斷標(biāo)準(zhǔn)取得一致認(rèn)識，但是最高法院行政審判庭將“國家行為”界定為具備嚴(yán)肅性且行為后果應(yīng)由整體意義上國家來承擔(dān)之政治行為的觀點卻仍具有很高的權(quán)威性[3]最高人民法院行政審判庭編：《〈關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋〉釋義》，中國城市出版社2000年版，第10頁。。據(jù)此，“國家行為”的判定標(biāo)準(zhǔn)可以包括如下四項：其一，國家行為的主體一般是國家機(jī)關(guān)，即盡管國際法意義上國家行為的主體可以在特定情況下包括個人或人群[4]王鐵崖、田如萱主編：《國際法資料選編》，法律出版社1986年版，第48頁。，但國內(nèi)統(tǒng)治意義上國家行為的主體則只能是國家機(jī)關(guān)。其二，國家行為必須有憲法或法律的直接授權(quán)，即必須要通過明確的憲法條款或法律條款直接授權(quán)相關(guān)國家機(jī)關(guān)以代表整體意義上的國家來實施相關(guān)行為。其三，國家行為應(yīng)當(dāng)具有高度政治性[5]胡錦光：《我國行政行為司法審查的演進(jìn)與問題》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2009年第5期。，即國家行為必須要涉及國家主權(quán)事項、國家政治事項、國家重大利益或國家聲譽(yù)等因素中的一項或多項。另外，就域外“國家行為”范疇的本意來看，不論是英國的“Acts of State”[6]Amanda Perreau-Saussine,"British Acts of State in English Courts", British Yearbook of International Law,2008,78(1),pp.176-254.，還是美國的“Political Questions”[1]Harvard Law Review,"Political Questions,Public Rights,and Sovereign Immunity", Harvard Law Review,2016,130(2),pp.723-744.，以及日本的“統(tǒng)治行為”[2]南博方：《行政法》，楊建順譯，中國人民大學(xué)出版社2009年，第174頁。，無一不因具有高度政治性才被排除在司法審查范圍之外。其四，國家行為的后果必須由整體意義上的國家承擔(dān)，即經(jīng)過憲法或法律直接授權(quán)的國家機(jī)關(guān)盡管是以“本機(jī)關(guān)名義”實施國家行為，但在實質(zhì)上卻是“代表整體意義的國家”[3]方世榮：《析國家行為與具體行政行為的區(qū)別》，《法學(xué)評論》1994年第4期。。根據(jù)國家行為的前述四項判斷標(biāo)準(zhǔn)，國務(wù)院、省級政府各自作出行政區(qū)劃變更決定的行為都可以被判定為國家行為。理由是：國務(wù)院、省級政府都屬于是國家機(jī)關(guān)；國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為均具有現(xiàn)行《憲法》的明確授權(quán)；國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為均具有高度政治性；國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律后果均由整體意義上的國家承擔(dān)。

《公務(wù)員法》和《勞動法》都有規(guī)定：公務(wù)員和勞動者患病在醫(yī)療期間不得被辭退的相關(guān)表述，但對于超過醫(yī)療期的勞動者和公務(wù)員是否應(yīng)當(dāng)被辭退，法律沒有硬性規(guī)定，出現(xiàn)大部分公務(wù)員生病期間也會受到很好的待遇，薪酬基本不會降低，但企業(yè)特別是民營企業(yè)的做法是辭退員工。由于單位性質(zhì)的不同，員工患病后也會出現(xiàn)截然不同的待遇。

五、全國人大行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性

將國務(wù)院、省級政府行政區(qū)劃變更決定行為統(tǒng)一定性為國家行為的結(jié)論，是否會違反所有行政區(qū)劃變更決定行為都應(yīng)具有相同法律屬性的判定基礎(chǔ)？是否也同樣可以將全國人大行政區(qū)劃變更決定行為定性為國家行為？

1.“國家行為”范疇可以適用于憲法學(xué)場域及憲法行為

在我國，“國家行為”范疇雖然首先出現(xiàn)于行政法與行政訴訟法法律部門中[4]馬馳騁：《行政法上的國家行為理論研究》，山東大學(xué)博士學(xué)位論文，2015年，第15頁。，但是，其在后來卻也同樣存在于憲法法律部門中。例如，《香港特別行政區(qū)基本法》第19條第3款和《澳門特別行政區(qū)基本法》第19條第3款都各自規(guī)定，“特別行政區(qū)法院對國防、外交等國家行為無管轄權(quán)”?！断愀厶貏e行政區(qū)駐軍法》第26條和《澳門特別行政區(qū)駐軍法》第26條也都使用了“國家行為”范疇。再如，雖然《國家安全法》《國防法》《國防動員法》《戒嚴(yán)法》《反恐怖主義法》等憲法相關(guān)法都沒有提及“國家行為”范疇，但是都分別對決定宣布戰(zhàn)爭狀態(tài)、決定全國總動員或者局部動員、決定戒嚴(yán)等國家行為作出較為具體的規(guī)定。據(jù)此，“國家行為”范疇可以適用于憲法學(xué)場域及特定法律主體依據(jù)憲法規(guī)范所作出的憲法行為。事實上，根據(jù)檢索，也沒有任何正式法律淵源明確禁止“國家行為”范疇適用于憲法行為及全國人大行政區(qū)劃變更決定行為。

2.“國家行為”外延可以涵蓋全國人大行政區(qū)劃變更決定行為

“國家行為”的外延并不局限于現(xiàn)行《行政訴訟法》第13條第1項所列舉的國防行為、外交行為和2018年《行政訴訟法解釋》第2條第1款所增加的“宣布緊急狀態(tài)行為”這三種類型。理由是，《行政訴訟法》第13條第1項和2018年《行政訴訟法解釋》第2條第1款所使用的列舉方式都是兜底列舉，而非限定列舉。也就是說，《行政訴訟法》第13條第1項所規(guī)定的“國防、外交等國家行為”中的“等”、2018年《行政訴訟法解釋》第2條第1款“宣布緊急狀態(tài)等行為”中的“等”及其前身2000年《行政訴訟法解釋》第2條“宣布緊急狀態(tài)、實施戒嚴(yán)和總動員等行為”中的“等”，都應(yīng)屬于“等外等”，而非“等內(nèi)等”[5]胡建淼：《行政法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2003年版，第239頁。。對此，最高法院印發(fā)的《關(guān)于審理行政案件適用法律規(guī)范問題的座談會紀(jì)要》（法〔2004〕96號）第4條第2款也提供了進(jìn)一步佐證，即“法律規(guī)范在列舉其適用的典型事項后，又以‘等’‘其他’等詞語進(jìn)行表述的，屬于不完全列舉的例示性規(guī)定。以‘等’‘其他’等概括性用語表示的事項，均為明文列舉的事項以外的事項，且其所概括的情形應(yīng)為與列舉事項類似的事項”[6]全國人大常委會法制工作委員會審定：《最高人民法院司法解釋》，中國民主法制出版社2014年版，第1944頁。。另外，特別要明確的是，從文義解釋角度來看，2018年《行政訴訟法解釋》第2條第1款“宣布緊急狀態(tài)等行為”中的“等”也只能是“等外等”，而絕無可能是“等內(nèi)等”，因為該處只規(guī)定“宣布緊急狀態(tài)”這唯一的一種行為，根本不存在適用“等內(nèi)等”的可能。由此可見，現(xiàn)行《行政訴訟法》和2018年《行政訴訟法解釋》都具備可以通過“等外等”將行政區(qū)劃變更決定行為涵蓋在國家行為外延之內(nèi)的語義基礎(chǔ)。進(jìn)一步而言，國家行為在外延上可以涵蓋全國人大行政區(qū)劃變更決定行為。

3.全國人大行政區(qū)劃變更決定行為符合國家行為的判定標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)國家行為前述四項判斷標(biāo)準(zhǔn)，全國人大行政區(qū)劃變更決定行為在法律屬性上可以同樣被認(rèn)定為國家行為。理由是：其一，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，符合國內(nèi)統(tǒng)治意義上國家行為的主體標(biāo)準(zhǔn)，且具有代表整體意義上“國家”的法律資格。其二，全國人大行政區(qū)劃變更決定行為有憲法的直接授權(quán)，即現(xiàn)行《憲法》第62條第13項、14項明確為全國人大直接配置終局性行政區(qū)劃變更決定權(quán)。其三，全國人大行政區(qū)劃變更決定行為具有高度政治性。其中，不論是全國人大“決定特別行政區(qū)的設(shè)立”將直接關(guān)系到國家對香港和澳門地區(qū)能否順利恢復(fù)行使主權(quán)，還是全國人大“批準(zhǔn)省、自治區(qū)和直轄市的建置”將直接關(guān)系到國家在這些地區(qū)的重大戰(zhàn)略布局等[1]參見《國務(wù)院關(guān)于提請審議設(shè)立海南省的議案》，《中華人民共和國國務(wù)院公報》1987年第21期；《國務(wù)院關(guān)于提請審議設(shè)立重慶直轄市的議案》，載重慶市地方史研究會編：《重慶直轄時刻：設(shè)立重慶直轄市文獻(xiàn)選編：1996.7—1997.6》下，重慶出版社2017年版，第392頁。，都從不同方面及不同程度顯現(xiàn)出各自的高度政治性。其四，全國人大行政區(qū)劃變更決定行為的后果由整體意義上的國家承擔(dān)。事實上，雖然全國人大具備最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位，但是其自身作為國家機(jī)關(guān)卻仍然無力承擔(dān)“特別行政區(qū)的設(shè)立”“省、自治區(qū)和直轄市的建置”之相關(guān)后果。

六、結(jié)語

既然省級政府行政區(qū)劃變更決定行為的法律屬性可以被認(rèn)定為國家行為，那么在我國現(xiàn)行行政訴訟體制下，法院對省級政府行政區(qū)劃變更決定行為不享有司法裁判權(quán)的根本原因其實就在于省級政府行政區(qū)劃變更決定行為既產(chǎn)生法律問題，也產(chǎn)生政治問題，且更多的是政治問題[2]陳新民：《中國行政法學(xué)原理》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第312頁。。進(jìn)而，這就使得法院缺乏對省級政府行政區(qū)劃變更決定行為所涉及的政治問題進(jìn)行處理的能力，因為一旦從法律上判斷省級政府行政區(qū)劃變更決定行為無效，那么由此產(chǎn)生的政治后果，卻是法院無力承擔(dān)的[3]胡錦光：《論國家行為》，載陳光中、江偉主編：《訴訟法論叢》第1卷，法律出版社1998年版，第475—479頁。。如此一來，這就必然意味著，除非我國也建立專門的憲法訴訟制度，否則，在構(gòu)建針對行政區(qū)劃變更決定行為的法律規(guī)制方案時，自然就應(yīng)將司法審查機(jī)制視角排除在外。另外，還需要注意的是，盡管德國允許地方政府及特定社會民眾可以就行政區(qū)劃變更決定行為向聯(lián)邦憲法法院提起憲法訴訟[4]劉明德、趙永茂：《德國地方行政區(qū)域重劃的改革模式與問題——兼論對我國行政區(qū)域重劃的啟示問題與研究》，《問題與研究》2008年第3期。，但是，“此種司法審查有其局限性，蓋涉及政府之復(fù)雜且預(yù)測性乃至形成性的判斷，審查重點在于主管部會有無提出整套的區(qū)劃改革構(gòu)想、主要部分有無互相抵觸、有無實質(zhì)理由（而不是出于草率或不相干的考量）”[5]黃錦堂：《“三都十五縣”與地方制度法之修正》，《月旦法學(xué)雜志》2009年第170期。，而不在于對作出行政區(qū)劃變更決定的結(jié)果本身進(jìn)行審查?？傊?，就目前來看，我國省級政府行政區(qū)劃變更決定行為之所以未被納入行政訴訟受案范圍的規(guī)范根由，就在于其在法律屬性上應(yīng)當(dāng)是《行政訴訟法》第13條第1項所規(guī)定的“國家行為”。