檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟若干問題探析

羅 偉,田 誠,張海鵬

(重慶市巴南區(qū)人民檢察院，重慶 401320)

隨著國家監(jiān)察委員會的正式成立，檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能隨即剝離，司法警察的職能職權(quán)面臨轉(zhuǎn)變契機(jī)。如何進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)司法警察的職能、職責(zé)劃分，成為司法改革過程中的一大議題。2015年中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十二次會議就審議通過了《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點(diǎn)方案》，明確提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院又審議通過了《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，檢察機(jī)關(guān)代表國家提起公益訴訟制度的全面推開與檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查職能剝離兩個節(jié)點(diǎn)的交匯，在給檢察機(jī)關(guān)司法警察帶來組織解構(gòu)、職能職權(quán)較大調(diào)整的同時也帶來了職權(quán)拓展的契機(jī)。2021年一些省級檢察機(jī)關(guān)出臺了支持司法警察強(qiáng)化建設(shè)的意見建議，更是對檢察機(jī)關(guān)法警隊(duì)伍建設(shè)注入一劑強(qiáng)心針。文章將在檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟活動職責(zé)拓展的理論基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)、參與公益訴訟調(diào)查程序的具體內(nèi)容等方面展開分析。

一、檢察機(jī)關(guān)司法警察職權(quán)與公益訴訟調(diào)查程序需求存在契合點(diǎn)

檢察機(jī)關(guān)司法警察屬于專業(yè)性警察隊(duì)伍之一，其分類源于社會管理精細(xì)化的需要并伴隨社會管理秩序的完善而發(fā)展。無論是一般意義上的警察還是特定社會機(jī)構(gòu)或者司法機(jī)關(guān)內(nèi)肩負(fù)特定職責(zé)的警察，均具有從事社會管理、維護(hù)社會秩序之一般義務(wù)及職責(zé)?！度嗣駲z察院司法警察條例》(以下簡稱《條例》)于2013年1月16日經(jīng)最高人民檢察院第十一屆檢察委員會第84次會議審議通過，并于同年5月8日由最高人民檢察院印發(fā)?！稐l例》分為總則、職權(quán)、組織管理、警務(wù)保障、附則五章共計(jì)33條。第二條規(guī)定人民檢察院司法警察是中華人民共和國人民警察警種之一，依法參與檢察活動；第二章又對檢察機(jī)關(guān)司法警察的職權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，明確檢察機(jī)關(guān)司法警察具有保護(hù)人民檢察院直接立案偵查案件犯罪現(xiàn)場，執(zhí)行傳喚、拘傳、協(xié)助執(zhí)行監(jiān)視居住、拘留、逮捕、協(xié)助追捕在逃或者逃脫的犯罪嫌疑人，參與搜查、提押、看管犯罪嫌疑人、被告人和罪犯，送達(dá)有關(guān)法律文書、保護(hù)出席法庭、執(zhí)行死刑臨場監(jiān)督檢察人員安全以及協(xié)助維護(hù)檢察機(jī)關(guān)接待群眾來訪場所秩序和安全，參與處置突發(fā)事件等職權(quán)。

《條例》所規(guī)定的上述司法警察的職權(quán)與公益訴訟調(diào)查程序的開展之間具有協(xié)調(diào)性。例如，公益訴訟的開展包含現(xiàn)場調(diào)查、證物提取、證物保護(hù)、現(xiàn)場看護(hù)、法律文書送達(dá)、協(xié)助出庭等內(nèi)容，其與檢察機(jī)關(guān)司法警察職權(quán)存在較大比例重合之處。因此，在司法警察的職責(zé)與公益訴訟調(diào)查程序的需求方面，不存在檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟的較大障礙。另外，公益訴訟受理的案件范圍涉及環(huán)境污染及食品安全等領(lǐng)域，必然與社會公益之間具有緊密關(guān)聯(lián)性，其維護(hù)社會公益的價值理念與司法警察維護(hù)檢察機(jī)關(guān)場所秩序以及社會秩序的職權(quán)方面亦存在較強(qiáng)契合性(見表一)。

表一 檢察機(jī)關(guān)司法警察的職權(quán)與公益訴訟調(diào)查程序的需求對比

二、檢察機(jī)關(guān)司法警察的職權(quán)內(nèi)涵與公益訴訟的內(nèi)在價值相契合

2018年3月2日，最高人民法院、最高人民檢察院頒布實(shí)施了《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱解釋)，全文共計(jì)27條且首次對公益訴訟的任務(wù)、原則、受理案件類型以及訴前程序等內(nèi)容做出明確規(guī)定。雖然《解釋》的內(nèi)容為公益訴訟的開展指明了方向，但該《解釋》也僅闡明了開展公益訴訟在技術(shù)層面的規(guī)則，僅對公益訴訟針對何種對象以及如何展開訴訟進(jìn)行了明確，其對公益訴訟內(nèi)涵的詮釋并未在《解釋》中集中體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，公益訴訟的內(nèi)在價值，即開展公益訴訟的社會價值從根本上決定了公益訴訟與檢察機(jī)關(guān)其他部門尤其司法警察產(chǎn)生關(guān)聯(lián)的必然性。一方面，公益訴訟針對的是涉及公民利益的宏大領(lǐng)域，之所以需要由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟，緣由在于“公地悲劇”的存在，在公共利益處于無人管理狀態(tài)時，社會個體可能存在損害公共利益的行為。因此，需要在司法警察的協(xié)助下更好開展公益訴訟的制度建設(shè)。另一方面，檢察機(jī)關(guān)司法警察的職權(quán)劃分，體現(xiàn)出其具備“公地維護(hù)者”角色，在面對公共利益的損害時，人民警察理應(yīng)沖在維護(hù)社會利益第一線，這是人民警察內(nèi)在職權(quán)價值所決定的。因此，檢察機(jī)關(guān)司法警察作為我國法定警種之一，理應(yīng)參與公益訴訟并為公地悲劇的規(guī)制做出自身的貢獻(xiàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟與檢察權(quán)發(fā)展的新形勢相適應(yīng)

隨著檢察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪偵查權(quán)的剝離，我國的國家權(quán)力架構(gòu)發(fā)生了重大調(diào)整，檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)在國家權(quán)力架構(gòu)嬗變中向何處去成為新時代的重要課題之一。深入推進(jìn)檢察體制改革，一方面需要黨的大政方針的指導(dǎo)，另一方面也需要檢察機(jī)關(guān)自身的微觀改革，檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟即體現(xiàn)后者特征。宏觀方面，我國檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)作為國家的法律監(jiān)督權(quán)之定性在未來不會有較大轉(zhuǎn)變，公益訴訟法律監(jiān)督權(quán)之剛性實(shí)現(xiàn)需要在制度安排中注入人的活力因素，檢察機(jī)關(guān)司法警察抽身于職務(wù)犯罪偵查后參與公益訴訟各程序?qū)楣嬖V訟目標(biāo)、價值的實(shí)現(xiàn)提供保障。因此，在公益訴訟重塑檢察權(quán)與國家其他權(quán)力機(jī)關(guān)關(guān)系的同時，也是實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)司法警察自身價值重新定位的重要契機(jī)。在微觀層面，由于國家權(quán)力機(jī)構(gòu)職權(quán)的新變化不可避免會造成檢察機(jī)關(guān)具體工作內(nèi)容的變更，公益訴訟的開展即為其具體體現(xiàn)。同時，檢察機(jī)關(guān)自身經(jīng)歷了從“一般監(jiān)督機(jī)構(gòu)”向“專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變，[1]公益訴訟則是專門監(jiān)督的具體體現(xiàn)之一，也需要檢察機(jī)關(guān)司法警察的輔助。因此，在公益訴訟的開展過程中引導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)司法警察參與其中，將會起到較大助力作用，也是檢察機(jī)關(guān)司法警察自身順應(yīng)檢察權(quán)發(fā)展形勢的需要。

四、檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟與公益訴訟調(diào)查程序之拓展相協(xié)調(diào)

2018年《解釋》第六條規(guī)定，人民檢察院辦理公益訴訟案件，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)查收集證據(jù)材料，有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合，需要采取證據(jù)保全措施的，依照民事訴訟法、行政訴訟法的相關(guān)規(guī)定辦理。上述規(guī)定在拓展檢察機(jī)關(guān)公益訴訟職能責(zé)任范圍的同時，也面臨較多困難，而化解公益訴訟調(diào)查程序難題的突破口可從檢察機(jī)關(guān)司法警察的職務(wù)活動中予以尋求。首先，2018年關(guān)于公益訴訟調(diào)查程序的《解釋》規(guī)定沒有更為細(xì)化的相關(guān)文件，在面對被調(diào)查主體，例如行政機(jī)關(guān)、有關(guān)其他社會組織以及公民不配合調(diào)查、甚至為調(diào)查設(shè)置障礙時如何處置缺乏應(yīng)對策略。筆者認(rèn)為，針對被調(diào)查主體不配合的狀況，從節(jié)省人力、物力、政策資源的角度考慮，檢察機(jī)關(guān)司法警察可以填補(bǔ)執(zhí)法輔助調(diào)查的空缺。在面對被調(diào)查主體不配合調(diào)查或者蓄意破壞相關(guān)證據(jù)的情況下，可以運(yùn)用法警力量強(qiáng)化公益訴訟執(zhí)法調(diào)查的剛性力度。其次，公益訴訟調(diào)查程序的證據(jù)生成特點(diǎn)決定了訴前證據(jù)保全的必然性，在調(diào)查過程中產(chǎn)生的證據(jù)需要進(jìn)行保全，其保全的方式、方法、具體措施可資依鑒的力量仍然可以充分考慮法警的職責(zé)內(nèi)容，在證據(jù)保全過程中可確定具體法警責(zé)任并強(qiáng)化證據(jù)保全意識，防止證據(jù)丟失。同時，檢察機(jī)關(guān)司法警察的參與對降低證據(jù)被毀壞、篡改的風(fēng)險也將起到較大作用。最后，公益訴訟調(diào)查過程中可以采取的調(diào)查措施是有限的，尤其是在專業(yè)性的環(huán)境污染等案件辦理過程中，對于那些有毒有害污染固廢無法采取查封措施時也可以充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)司法警察的作用，以保障公益訴訟調(diào)查措施的適當(dāng)運(yùn)用，為公益訴訟的正常開展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

總之，在職務(wù)犯罪偵查職能剝離后，檢察機(jī)關(guān)司法警察保留的職權(quán)、職責(zé)可以與公益訴訟的調(diào)查程序充分結(jié)合，在為公益訴訟調(diào)查程序內(nèi)容拓展提供支持的前提下，切實(shí)體現(xiàn)司法警察本身的職能職責(zé)以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的價值。

五、檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟需要法律規(guī)范的體系化修改

“令出法隨”是法治國家的重要特征。我國在建設(shè)社會主義法治國家進(jìn)程中，注重法律規(guī)范的制定及其指導(dǎo)作用。在檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟過程中，雖然法警的職責(zé)與公益訴訟之間存在天然協(xié)調(diào)關(guān)系，但在具體實(shí)施及操作層面，還需頂層法律的修改制定與完善。首先，在《刑事訴訟法》第五章中可以專章規(guī)定公益訴訟程序的提起規(guī)則，并加入司法警察參與公益訴訟證據(jù)保全、協(xié)助調(diào)查的相關(guān)內(nèi)容，在頂層法律制定中將人民檢察院司法警察參與公益訴訟制度的相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行固定。其次，在具體的規(guī)范制定層面，在《條例》的修改制定中，具體可以將本文第一部分表格中的對照內(nèi)容一一進(jìn)行梳理并加以細(xì)化，進(jìn)一步破除檢察機(jī)關(guān)司法警察參與公益訴訟調(diào)查程序的微觀障礙。同時，司法警察能否順利參與公益訴訟制度建設(shè)，除對《條例》進(jìn)行修改之外，還應(yīng)注重公益訴訟各類規(guī)范性文件之間的協(xié)調(diào)，從法律法規(guī)制定的源頭協(xié)調(diào)兩者之間的關(guān)系。另外，檢察機(jī)關(guān)司法警察的職能特征與審判機(jī)關(guān)司法警察相比其明確性較弱，自職務(wù)犯罪偵查職能轉(zhuǎn)隸后，其職能特征進(jìn)一步弱化。因此，檢察機(jī)關(guān)司法警察也應(yīng)注重自身角色轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮主觀能動性，在未來警察相關(guān)法律修改制定的過程中，明確檢察機(jī)關(guān)司法警察自身定位以及評價機(jī)制，以利于其積極參與公益訴訟各方面調(diào)查工作。

結(jié)語

新時代對檢察機(jī)關(guān)司法警察工作提出新要求，隨著公益訴訟調(diào)查工作的普遍展開，各地司法警察參與公益訴訟的案例涌現(xiàn)，檢察機(jī)關(guān)司法警察在參與公益訴訟調(diào)查、證據(jù)收集以及協(xié)助維護(hù)執(zhí)法秩序等方面發(fā)揮了較大作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2019年至2020年以來，山東省檢察機(jī)關(guān)法警部門共參與辦理公益訴訟案件753件，出警1600人次，凝聚了監(jiān)督合力。因此，檢察機(jī)關(guān)司法警察應(yīng)順應(yīng)檢察機(jī)關(guān)職權(quán)轉(zhuǎn)變大勢，積極發(fā)揮主觀能動性為公益訴訟制度的構(gòu)建作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。