社保征繳體制改革實(shí)效分析

文/寧婷（山煤國(guó)際能源集團(tuán)股份有限公司）

一、引言

從社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展歷程來看，社保費(fèi)征繳制度跟社會(huì)保障制度發(fā)展階段、國(guó)情實(shí)際、政策文化都有著密不可分的關(guān)系。

（一）工會(huì)統(tǒng)管，銀行代收階段

1949 年至1966 年為社保制度的初創(chuàng)期，我國(guó)實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，社會(huì)保障制度分企業(yè)職工勞動(dòng)保險(xiǎn)和國(guó)家機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障，輔助以農(nóng)村社對(duì)集體保障、社會(huì)救濟(jì)、對(duì)軍人優(yōu)待的相關(guān)規(guī)定。1954 年由勞動(dòng)部、全國(guó)總工會(huì)印發(fā)《關(guān)于勞動(dòng)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)移交工會(huì)統(tǒng)一管理的聯(lián)合通知》，明確了勞動(dòng)保險(xiǎn)由工會(huì)統(tǒng)一管理，對(duì)代收銀行進(jìn)行了明確規(guī)定。

（二）勞動(dòng)部門統(tǒng)管階段

1966 年至1976 年為社保制度的低迷期，各級(jí)工會(huì)組織受到嚴(yán)重沖擊，1969 年國(guó)家計(jì)委勞動(dòng)局要求“各地勞動(dòng)部門把勞動(dòng)保險(xiǎn)工作統(tǒng)管起來”。

1978 年至1993 年，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化，1978 年提出一系列政策法規(guī)在退休保障、養(yǎng)老、疾病等方面作了規(guī)定，國(guó)家設(shè)立民政部主管全國(guó)社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置等事務(wù)，勞動(dòng)部分管工作恢復(fù)。1986 年提出“社會(huì)保障”概念，建立勞動(dòng)合同制，重點(diǎn)開展城市國(guó)有企業(yè)社會(huì)保障改革，相應(yīng)提出勞動(dòng)合同制工人的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由企業(yè)和個(gè)人分擔(dān)繳納，“社會(huì)統(tǒng)籌”嶄露頭角。

1993 年至1994 年，提出社會(huì)保障體系的搭建，社會(huì)保障制度改革的重點(diǎn)領(lǐng)域是養(yǎng)老保險(xiǎn)改革和醫(yī)療改革，新舊保障制度并存，彼此消長(zhǎng)。

（三）二元征繳主體階段

1995 年至2018 年，中央政府在保留民政部的同時(shí)，組建勞動(dòng)與社會(huì)保障部，統(tǒng)管全國(guó)勞動(dòng)和社會(huì)保險(xiǎn)工作，民政部管社會(huì)救助、社會(huì)福利、優(yōu)撫安置工作。2010年伴隨著《社會(huì)保險(xiǎn)法》的通過，形成了我國(guó)覆蓋城鄉(xiāng)全體居民的社保體系。同時(shí)，個(gè)別城市探索地稅部門可以實(shí)施部分代征養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的模式。

（四）稅務(wù)征繳主體階段

2018 年3 月中共中央在《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》中提出將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。屆時(shí)，社保費(fèi)的征收主體明確確定。

圖2 近年來三險(xiǎn)參保人數(shù)對(duì)比

社保費(fèi)征繳主體的相關(guān)問題一直是學(xué)術(shù)界廣為研討的課題，目前的征繳模式為：社保核定，稅務(wù)征收的非全責(zé)征收和稅務(wù)全責(zé)征收。針對(duì)稅務(wù)征收，學(xué)術(shù)界已有眾多研討。朱銘來，申宇鵬，高垚（2021）《社保征繳體制改革的增收效應(yīng)和降費(fèi)空間——基于城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)省際面板數(shù)據(jù)的分析》通過建立廣義雙重差分模型，實(shí)證檢驗(yàn)了稅務(wù)部門征收能夠提高城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金收入。劉輝，劉子蘭（2020）《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳體制改革會(huì)提高企業(yè)的社保合規(guī)程度嗎？——基于中國(guó)工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫(kù)的分析》實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)社保征繳體制改革顯著地提高了企業(yè)的參保概率和繳費(fèi)水平。由于缺乏信息優(yōu)勢(shì)和征收激勵(lì)，稅務(wù)代征的效果較稅務(wù)全責(zé)征收更差。稅務(wù)征收改革對(duì)中小企業(yè)的社保合規(guī)程度影響更為明顯。唐玨，封進(jìn)（2019）《社會(huì)保險(xiǎn)征收體制改革與社會(huì)保險(xiǎn)基金收入——基于企業(yè)繳費(fèi)行為的研究》實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，征收機(jī)構(gòu)從社保部門變更為稅務(wù)部門會(huì)使企業(yè)社保實(shí)際繳費(fèi)率上升約3%，參保概率提高約5 個(gè)百分點(diǎn)。李波，苗丹（2017）《我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)征管機(jī)構(gòu)選擇——基于省級(jí)參保率和征繳率數(shù)據(jù)》發(fā)現(xiàn)不同征管機(jī)構(gòu)對(duì)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)參保率和征繳率有顯著影響，地稅部門的征收效果要好于社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，且該效應(yīng)在控制當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和征繳難度后仍然顯著。

圖3 近年來城鎮(zhèn)職工參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)同比增長(zhǎng)率

二、社保征繳改革實(shí)效——以山西省為例

（一）征收模式

2018年起，山西省各地稅務(wù)、財(cái)政、人力資源社會(huì)保障、衛(wèi)生健康、醫(yī)保等相關(guān)部門在人民政府的協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)下，積極配合協(xié)同社保征繳改革事項(xiàng)。目前，山西省已形成“社保、醫(yī)保核定，稅務(wù)征收”的社保征繳模式。繳費(fèi)單位每月通過社保網(wǎng)上辦事大廳在規(guī)定的期限內(nèi)申報(bào)當(dāng)月各險(xiǎn)種增減情況，由社保、醫(yī)保中心核定應(yīng)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)險(xiǎn)種、費(fèi)款所屬期、費(fèi)款金額等，并出具各險(xiǎn)種征集單，將征集單繳費(fèi)信息傳輸?shù)蕉悇?wù)平臺(tái)，繳費(fèi)單位在社保、醫(yī)保規(guī)定的期限內(nèi)通過山西省電子稅務(wù)局、社保費(fèi)管理客戶端或到主管稅務(wù)機(jī)關(guān)辦稅服務(wù)廳、政務(wù)服務(wù)大廳稅務(wù)征收窗口等渠道辦理繳費(fèi)，并開具完稅證明。

（二）變革舉措

結(jié)合國(guó)稅地稅征管體制改革相關(guān)部署，山西省于2019 年1 月1 日起，機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)交由稅務(wù)部門征收。自2020 年11月1 日起，企業(yè)職工各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。

針對(duì)征繳改革工作，山西省稅務(wù)總局成立非稅組，制定工作方案、建立工作機(jī)制，落實(shí)責(zé)任。保障技術(shù)支撐，制定工作推進(jìn)表，分解工作任務(wù)。首先，與社保局就征繳政策、征收流程、收支情況、機(jī)構(gòu)設(shè)置、特殊業(yè)務(wù)、信息化系統(tǒng)建設(shè)等基本情況進(jìn)行摸底。通過座談會(huì)，與人行、銀聯(lián)探討社保費(fèi)入庫(kù)流程。其次，采用考察調(diào)研、跟班學(xué)習(xí)，對(duì)標(biāo)廣東、河南等省份社保征收經(jīng)驗(yàn)，編寫社保費(fèi)綜合知識(shí)學(xué)習(xí)讀本，層層下發(fā)學(xué)習(xí)，提升稅務(wù)人員社保專業(yè)知識(shí)。再次，稅務(wù)局針對(duì)社保征收在金三稅系統(tǒng)中開設(shè)社保征收模塊，完成征收環(huán)節(jié)中關(guān)于銀行賬戶信息采集、三方協(xié)議采集及驗(yàn)證、繳費(fèi)、退費(fèi)、緩繳、對(duì)賬等業(yè)務(wù)，并完成對(duì)社保費(fèi)未及時(shí)足額繳納等違法行為的相關(guān)處理。同時(shí)此社保征收子系統(tǒng)可通過對(duì)接特色軟件完成社保費(fèi)繳納業(yè)務(wù)。

（三）征收情況

山西省近年來社保征收情況如圖1-3。從養(yǎng)老保險(xiǎn)來看，山西省養(yǎng)老保險(xiǎn)收入歷年來增長(zhǎng)趨勢(shì)不顯著，2020年階段性減免社保費(fèi)政策導(dǎo)致基金收入比上年較低。但從參保人數(shù)上看，全省三險(xiǎn)參保人數(shù)每年呈增長(zhǎng)趨勢(shì)，養(yǎng)老保險(xiǎn)城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)2020 年同比增長(zhǎng)率達(dá)9.5%，比歷年增長(zhǎng)率高，這凸顯了稅務(wù)征收能夠提高城鎮(zhèn)職工的參保率。

圖1 近年來山西省養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入情況

三、征收體制存在的問題

（一）社保服務(wù)意識(shí)不足

社保核定的征繳體制決定了大部分業(yè)務(wù)由社保局、醫(yī)保局完成。社保局采用編制、協(xié)議相結(jié)合的用工模式，窗口業(yè)務(wù)大部分由協(xié)議用工來辦理，人員流動(dòng)性大，工作人員臨時(shí)培訓(xùn)上崗，專業(yè)知識(shí)、咨詢答疑能力水平不高，特殊業(yè)務(wù)問題無法處理。窗口業(yè)務(wù)人員的服務(wù)意識(shí)淡薄，服務(wù)水平還停留在“門好進(jìn)、臉難看、事難辦”層面。

社保相關(guān)政策、知識(shí)宣傳不到位，繳納人對(duì)社保一知半解，繳納意識(shí)薄弱。尤其中小微企業(yè)職工參保意識(shí)弱、需求低、了解少?；A(chǔ)信息平臺(tái)搭建不足，只局限在征收環(huán)節(jié)，繳費(fèi)人員查詢社保繳費(fèi)記錄難，相關(guān)社保查詢APP 缺失，現(xiàn)有的APP 查詢問題常出。

（二）社保部門與稅務(wù)部門職責(zé)劃分不清

雖然目前執(zhí)行“社保核定、稅務(wù)征收”的征繳模式，一旦核定與征收交接的環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會(huì)出現(xiàn)辦事人員“兩頭跑”、社保和稅務(wù)部門互相“推諉扯皮”的現(xiàn)象。社保、稅務(wù)沒有搭建起協(xié)調(diào)共享的工作機(jī)制，缺乏行政主體協(xié)調(diào)管理社保與稅務(wù)的征收工作，遇到問題反應(yīng)慢、處理滯后。

信息共享平臺(tái)的建設(shè)還不夠完善。社保核定后的繳費(fèi)信息需傳送至共享信息平臺(tái)后，稅務(wù)機(jī)關(guān)再通過征繳平臺(tái)對(duì)繳費(fèi)義務(wù)人進(jìn)行征收。稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)繳費(fèi)義務(wù)人的社保信息無法全面獲得，在繳費(fèi)義務(wù)人出現(xiàn)核定失誤需撤回征集單時(shí)，稅務(wù)表現(xiàn)被動(dòng)，需由社保申請(qǐng)撤回。在這一循環(huán)業(yè)務(wù)中，為避免在稅務(wù)看來社保核定失誤率高的情況，出現(xiàn)社保嚴(yán)禁撤回征集單的不成文規(guī)定，間接導(dǎo)致業(yè)務(wù)缺乏容錯(cuò)機(jī)制。

（三）稅務(wù)征收增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)

稅務(wù)系統(tǒng)健全的征收機(jī)制能有效降低征繳的管理成本，但稅務(wù)強(qiáng)制性監(jiān)管職能，使企業(yè)足額繳納社保費(fèi)，無疑會(huì)給企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)壓力，尤其對(duì)于中小微企業(yè)來說，高額的社保費(fèi)可能會(huì)導(dǎo)致企業(yè)人工成本增加、經(jīng)營(yíng)受阻。

伴隨著全球疫情反復(fù)肆虐，國(guó)家及地方相繼出臺(tái)了多項(xiàng)“減稅降費(fèi)”支持企業(yè)發(fā)展的稅費(fèi)政策，在一定程度上幫助企業(yè)渡過難關(guān)。但疫情的長(zhǎng)期存在及全球經(jīng)濟(jì)衰退的大環(huán)境下，如何在不增加企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的情況下，實(shí)現(xiàn)稅務(wù)足額征收社保費(fèi)，在短期內(nèi)還有待探究。

四、對(duì)策建議

（一）創(chuàng)新社保經(jīng)辦管理服務(wù)

提升柜臺(tái)人員綜合技能素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)辦理效率。通過專題培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)、績(jī)效考核等多種方式，推行“綜合柜員制”業(yè)務(wù)辦理模式，促進(jìn)規(guī)范、專業(yè)化、綜合化經(jīng)辦服務(wù)的實(shí)施。將績(jī)效考核與投訴率掛鉤，提高投訴率績(jī)效比重，評(píng)選優(yōu)秀柜臺(tái)窗口，獎(jiǎng)懲并倒逼柜臺(tái)人員不斷提升自身服務(wù)意識(shí)和服務(wù)行為。創(chuàng)新社保經(jīng)辦業(yè)務(wù)形式、整合流程、縮短時(shí)長(zhǎng)，做到“一件事一次辦，最多跑一次”的辦事理念，提升政務(wù)服務(wù)水平。目前，山西省單位社保業(yè)務(wù)已實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上辦”，繳費(fèi)類業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)“全程網(wǎng)辦”。但針對(duì)需二級(jí)、三級(jí)審核業(yè)務(wù)，還需現(xiàn)場(chǎng)跑、遞交紙質(zhì)資料、審核多次等環(huán)節(jié)。

加大社保政策的宣傳力度。采用新媒體方式線上宣傳各項(xiàng)社保政策，各項(xiàng)政策匯總成手冊(cè)便捷線下宣傳，豐富群眾社保知識(shí)，提升參保意識(shí)。同時(shí)，開展“網(wǎng)上經(jīng)辦服務(wù)推廣”，在服務(wù)大廳設(shè)立專辦員，提供解答、辦理、指導(dǎo)“一站式”服務(wù)，尤其是老弱病殘人員可設(shè)立專用窗口，引導(dǎo)群眾通過自助設(shè)備、手機(jī)等線上平臺(tái)辦理業(yè)務(wù)，紓解群眾等待過程中的焦慮情緒。

保障技術(shù)支持，強(qiáng)化基礎(chǔ)信息系統(tǒng)的維護(hù)工作，提高現(xiàn)有社保APP、公眾號(hào)的個(gè)人信息查詢、業(yè)務(wù)辦理等功能。

（二）完善協(xié)同合作工作機(jī)制

深度聚焦社保費(fèi)征收的問題，積極向外拓展延伸社保費(fèi)征管問題的協(xié)同工作機(jī)制。社保費(fèi)征收整個(gè)環(huán)節(jié)涉及勞動(dòng)部門、稅務(wù)部門、財(cái)政部門、銀行、國(guó)庫(kù)等行政單位，各單位掌握繳費(fèi)人的基本信息，因此搭建共享信息平臺(tái)，依靠信息平臺(tái)獲取繳費(fèi)人所有信息對(duì)稅務(wù)征收至關(guān)重要。加大完善共享信息平臺(tái)，促進(jìn)社保費(fèi)繳納信息的互通，保障基礎(chǔ)信息工作的需求。就目前“社保核定、稅務(wù)征收”征繳模式，可臨時(shí)組建能協(xié)調(diào)兩部門的管理機(jī)構(gòu)，針對(duì)征繳改革過程中出現(xiàn)的問題，及時(shí)協(xié)調(diào)問責(zé)解決。此外，進(jìn)一步從法律制度上規(guī)范各部門職責(zé)范圍，完善社保稅務(wù)征收在法律范疇內(nèi)的制度空缺。

（三）探索強(qiáng)監(jiān)管、“減稅降費(fèi)”實(shí)施舉措

強(qiáng)化稅務(wù)監(jiān)管職能，完善監(jiān)管機(jī)制，可通過法律形式約定稅務(wù)部門征收社保費(fèi)的主體地位及強(qiáng)制權(quán)利。同時(shí)，探索合理的稅費(fèi)同征、同管、同查的征管機(jī)制，杜絕欠繳、漏繳、不規(guī)范社保繳費(fèi)，提高社保繳費(fèi)遵從度。現(xiàn)有的征收模式“社保核定、稅務(wù)征收”，繳費(fèi)人信息維護(hù)主要靠社保部門，稅務(wù)部門沒有一手信息資料，在一定程度上存在辦事煩瑣和“兩頭跑”現(xiàn)象。強(qiáng)化稅務(wù)征管職責(zé)、稅費(fèi)同征、一表兩征的一體化服務(wù)，可以最大程度上提升社保費(fèi)征收效率，解決部門間“互相扯皮”和“兩頭跑”現(xiàn)象。另外，嘗試一票多費(fèi)的征繳模式變革，這不僅節(jié)約征收成本、簡(jiǎn)化征收票據(jù)，還一定程度上杜絕了漏繳現(xiàn)象，并統(tǒng)一了繳費(fèi)基數(shù)，核實(shí)了繳費(fèi)基數(shù)。

收緊稅務(wù)部門征收力度，無疑會(huì)給中小微企業(yè)帶來經(jīng)濟(jì)壓力，疫情下的稅費(fèi)政策不斷出臺(tái)，致力穩(wěn)經(jīng)濟(jì)、增效益，追求長(zhǎng)期價(jià)值。在社保征收體制改革和疫情兩大宏觀背景下，嘗試從稅費(fèi)征收信用、符合國(guó)家支持發(fā)展產(chǎn)業(yè)、企業(yè)規(guī)模等角度制定相關(guān)減稅降費(fèi)政策，扶持中小微企業(yè)良性經(jīng)營(yíng)，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。