張思文，朱民田

(遼寧中醫(yī)藥大學 經濟管理學院，遼寧 沈陽 110847)

1 突發(fā)性公共衛(wèi)生事件催生應急產業(yè)

隨著社會經濟的快速發(fā)展，全球化趨勢的進一步加深，近年來突發(fā)性公共事件頻發(fā)，尤其是公共衛(wèi)生事件，呈現(xiàn)出顯著上升的態(tài)勢，引發(fā)政治、經濟、衛(wèi)生領域的嚴重不良后果，造成了巨大損失。從國內來看，2003年非典型肺炎，中國內地累計報告臨床診斷病歷5327例，死亡349例；2009年4月甲型H1N1流感暴發(fā)，在世界范圍內持續(xù)了一年多，出現(xiàn)疫情的國家和地區(qū)逾200個；2013年我國暴發(fā)人感染H7N9禽流感，全國重癥死亡率接近40%；2020年暴發(fā)新冠肺炎疫情，國內累計確診病例高達12.5萬例，累計死亡5695人，截至2021年10月12日，全球累計確診病例已逾2.39億人，死亡人數(shù)高達486.9萬。這些突發(fā)性公共衛(wèi)生事件為人民的生產生活、身體健康都帶來了重大影響，造成了社會生活秩序的不確定性，各地區(qū)亟須提升應急管理能力，構建應急產業(yè)體系，因此統(tǒng)籌推進應急產業(yè)的發(fā)展已經成為疫情常態(tài)化背景下我國維持生產秩序、促進社會發(fā)展的重要任務。

2 應急產業(yè)的內涵

應急產業(yè)的概念是與突發(fā)事件相伴而生的，在理論研究領域尚處于起步階段，自2003年“非典”事件以來才逐步引起學者關注，近幾年才陸續(xù)有相關學術成果，其理論體系尚需完善，對應急產業(yè)概念的闡述也尚未有明確的定論。在對相關資料的檢索中可以發(fā)現(xiàn)，突發(fā)公共事件發(fā)生的年份、事件的危害嚴重程度及政府相關政策與應急產業(yè)領域研究著作的數(shù)量具有顯著相關性，筆者以“應急產業(yè)”為主題在CNKI檢索，該領域的論文數(shù)量在2009年、2015年及2020年出現(xiàn)過三次顯著的峰值，而眾所周知，2009年暴發(fā)了甲型H1N1流感影響全球，2014年12月國務院辦公廳出臺《關于加快應急產業(yè)發(fā)展的意見》，引起學術界廣泛關注，2020年暴發(fā)的新冠肺炎疫情更是影響至今。

經過對該領域資料的查詢，匯總相關學者結論，文章認為應急產業(yè)主要是指為了保障人民生命安全和維持社會穩(wěn)定，為了滿足突發(fā)性公共事件的應急處置需求，在突發(fā)事件的預防準備、監(jiān)測預警、處置救援與災后重建的各個階段，提供各種應急產品與服務的各類經濟組織的集合。

由于突發(fā)性事件具有不確定性與復雜性的特征，因此應急產業(yè)也具有覆蓋面廣、產業(yè)鏈長、涵蓋領域多等特點，往往涉及信息、物流、化工、技術、醫(yī)療、保險等諸多領域，從根本上來講，應急產業(yè)包括應急設施建造、應急產品生產與應急服務三個主要方面，由這三大領域的眾多經濟組織集合在一起，以政府為主導，以市場運行為機制，合理調配應急資源，實現(xiàn)專業(yè)化、效率化和規(guī)?；?，滿足公眾應急需求，提升國家和地區(qū)的應急管理能力和水平。

3 應急產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀

3.1 應急產業(yè)發(fā)展的政策現(xiàn)狀

2014年國務院辦公廳印發(fā)《關于加快應急產業(yè)發(fā)展的意見》，明確提出到2020年要基本建立應急產業(yè)體系，顯著擴大應急產業(yè)規(guī)模，為應急產業(yè)發(fā)展提供了戰(zhàn)略方向。

2016年的“十三五”規(guī)劃，進一步提出要健全防災減災救災體制，建設覆蓋應急管理全過程、全社會共同參與的突發(fā)事件應急體系，提升應急管理協(xié)同能力。

2017年先后下發(fā)《應急產業(yè)培育與發(fā)展行動計劃》《國家突發(fā)事件應急體系建設“十三五”規(guī)劃》等文件，提出建設國家應急產業(yè)示范基地、具有核心競爭力的應急產業(yè)集團、應急物資生產儲備基地等應急產業(yè)發(fā)展新思路，強調了應急產業(yè)與制造業(yè)、服務業(yè)融合發(fā)展的路徑與方向。

2021年“十四五規(guī)劃和2035年遠景目標綱要”更是明確了應急產業(yè)發(fā)展的主要任務，重點提升應急指揮、監(jiān)測預警、緊急運輸、快速調配等應急管理能力，建設統(tǒng)一指揮、反應靈敏、上下聯(lián)動的應急管理體制，同時強化突發(fā)事件中信息技術、通信技術的強化與應用。

以上政策在應急管理能力提升、機制完善、應急產業(yè)體系構建方面給出了指導意見，逐步完善了應急產業(yè)發(fā)展的頂層設計，強化了政府在突發(fā)性公共事件中應急管理的職能與作用，為應急產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造了良好的政策和市場環(huán)境。

3.2 應急產業(yè)的空間布局

經過多年的培育和發(fā)展，目前我國的應急產業(yè)初步形成了東—中—西“兩帶一軸”的空間分布特征，東部產業(yè)帶貫穿中國東部，包括吉林、遼寧、北京、山東、江蘇、福建、廣東等在內的10個地區(qū)；西部產業(yè)帶涵蓋了新疆、內蒙古、陜西、四川、重慶、貴州等省市；中部地區(qū)以安徽、湖北、湖南、江西四省為主，形成鏈接東西兩帶的中部連接軸。

“兩帶一軸”的各地區(qū)依托當?shù)刭Y源與產業(yè)基礎，形成了各自的特色與優(yōu)勢產業(yè)，東部產業(yè)帶由于跨度最大，涵蓋省份最多，且多為經濟發(fā)達的沿海城市，因此形成的應急產業(yè)規(guī)模也在三大區(qū)域中居首位，尤其是以環(huán)渤海地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)三大區(qū)域為核心，產業(yè)體系中基本涵蓋了應急救援裝備制造、安全防護防控設備、應急處置救援產品、智慧城市監(jiān)測預警產品、風險監(jiān)測預警系統(tǒng)、應急智能機器人、城市公共安全應急預警物聯(lián)網等應急產品與服務。

西部產業(yè)帶是我國應急產業(yè)對外發(fā)展和對內保障的大動脈，依托“一帶一路”戰(zhàn)略的發(fā)展機遇，各地抓緊產業(yè)戰(zhàn)略部署，以礦山安全與應急救援裝備、道路交通安全產品、救援專用車等為核心進行產業(yè)布局，其中新疆由于地理位置的特殊性還形成了國際救援產業(yè)體系，在城市應急預警等方面具有較強優(yōu)勢；重慶更是我國首個國家級安全應急產業(yè)基地，為其他省份的應急產業(yè)發(fā)展提供了經驗借鑒。

中部地區(qū)雖然只包括四個省份，但卻是聯(lián)動東西兩大產業(yè)帶、推動國內應急產業(yè)互聯(lián)互通的重要橋梁，其中安徽重點發(fā)展高附加值的智慧消防安全裝備、電力安全設備、職業(yè)健康防護產品、安全服務等七大智能化安全和應急產業(yè)，合肥高新區(qū)被評為國家首批應急產業(yè)示范基地，成了信息技術引領的典范。

4 應急產業(yè)存在的主要問題

4.1 產業(yè)體系失衡，供需矛盾突出

根據(jù)《安全應急產業(yè)分類指導目錄(2021年版)》可知，目前應急產業(yè)具體分為四個大類，分別是安全防護類、監(jiān)測預警類、應急救援處置類和安全應急服務類。其中，監(jiān)測預警類占比24%，安全防護類占比18%，應急救援處置類占比56%，安全應急服務類僅占比2%。由此可見在產業(yè)發(fā)展比例上已經出現(xiàn)明顯失衡。應急救援處置類產品，如緊急醫(yī)療救護產品、安防救生產品等能夠為突發(fā)事件尤其是公共衛(wèi)生事件的緊急醫(yī)療救護工作提供助力和保障，因此往往成為產業(yè)發(fā)展的重點，而安全應急服務類產品則容易被忽視，但是安全應急服務中所涵蓋的安全風險評估、隱患排查、應急心理干預、監(jiān)測預警、應急物流等內容，往往貫穿整個突發(fā)性公共衛(wèi)生事件的預防、救援與重建的階段，并成為每個階段不可或缺的重要組成部分。應急服務產業(yè)發(fā)展落后，直接導致應急產業(yè)體系的失衡，無法滿足突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應急救援與事后恢復的社會需求。

4.2 技術參差不齊，創(chuàng)新實力不足

目前雖然我國已經設置了國家應急產業(yè)示范基地，也有不少企業(yè)依靠自主創(chuàng)新能力發(fā)展智慧救援產品，形成了一批可示范、可借鑒的安全應急成果，在人工智能、顛覆性技術等方面取得了重大突破，但是從全國整體看來，不論是東部、西部還是中部地區(qū)，中小企業(yè)在產業(yè)內依然占據(jù)絕大多數(shù)。而中小企業(yè)由于資金、規(guī)模和管理運營理念的不同，整體技術實力參差不齊，缺乏獨立創(chuàng)新意識，也缺乏穩(wěn)定的技術研發(fā)資金來源，大多數(shù)中小企業(yè)缺乏獨立品牌，產品難以形成長產業(yè)鏈，且科技含量較低，以至于在面臨重大突發(fā)性危機事件時，我國只能依靠國外先進救援設備與技術，遠程通信設備、應急物流、生命探測設備等應急救援必備的產品領域亟須取得技術突破，否則將極大地影響突發(fā)性公共事件的預警、救援與重建。

4.3 資本市場不完善，社會支持不足

目前我國的應急救援產業(yè)依然以政府為主導，在突發(fā)性公共事件救援與重建中，主要依靠政府財政撥款，行業(yè)的發(fā)展也主要依靠政府政策主導與產業(yè)園區(qū)建設，但是由于目前對應急產業(yè)依據(jù)和標準的概念界定還不夠清晰，導致政府部分扶持政策沒有實現(xiàn)良好的貫徹落實。另外，任何一個行業(yè)的發(fā)展都離不開資本市場的助力，但國內應急產業(yè)尚處于起步階段，整個行業(yè)資本市場發(fā)育嚴重不足，只有個別民營企業(yè)自籌資金，但又缺乏健全的融資渠道，金融機構的貸款限制較多，社會投資欲望也較低，投融資機制不健全，整體上沒有形成產業(yè)化資金支持，讓大多數(shù)應急生產與服務企業(yè)舉步維艱，極大地限制了應急產業(yè)的發(fā)展。

5 應急產業(yè)發(fā)展的對策建議

5.1 突破優(yōu)勢領域，彌補產業(yè)短板

建立健全應急產業(yè)體系，實現(xiàn)應急產業(yè)化均衡發(fā)展需要從兩個方面入手：一方面，在現(xiàn)有優(yōu)勢及重點產業(yè)領域，應該繼續(xù)保持快速發(fā)展態(tài)勢，以應急救援處置產品為核心，完善市場培育，加快產品研發(fā)與標準化體系建立，在探索檢測、緊急醫(yī)療救護、安防救生、搶險救援機械等方面實現(xiàn)技術突破，尤其是后疫情時代，在應急醫(yī)療產品方面應優(yōu)先發(fā)展，重點突破，為突發(fā)性公共衛(wèi)生事件提供堅實的產業(yè)支撐，建立健全市場準入與發(fā)展機制，引導企業(yè)向中高端方向發(fā)展，大力提升企業(yè)的競爭優(yōu)勢；另一方面，應重視市場需求牽引，以實際需要出發(fā)，補齊安全應急服務業(yè)的短板，從突發(fā)事件預防、科學預警、有效應急救援及事后修復重建的角度出發(fā)，重視突發(fā)性公共事件的預防預警，鼓勵企業(yè)研究發(fā)展安全風險評估評價、隱患排查、監(jiān)測預警、安全培訓等應急服務，提高社會整體安全意識，從技術上、組織上和管理上解決和消除各種不安全因素，建設供需對接的有效平臺，健全各類風險評估機制，為突發(fā)性公共事件提供健全的服務保障。

5.2 鼓勵技術創(chuàng)新，實施技術引領

應急產業(yè)的核心實力依然是技術水平，企業(yè)的技術水平與技術創(chuàng)新能力決定了產品的核心競爭力及突發(fā)性公共事件的應對效率。因此應該鼓勵應急生產企業(yè)開展技術創(chuàng)新，尤其是作為行業(yè)龍頭的大型國有企業(yè)更要重視技術創(chuàng)新的重要作用，充分發(fā)揮產業(yè)帶頭作用，通過技術外溢與共性技術共享等形式帶動中小企業(yè)的技術創(chuàng)新與發(fā)展，實施技術引領戰(zhàn)略，以產業(yè)園區(qū)為根基，開展技術聯(lián)盟，探索政企合作服務模式，加強行業(yè)內部不同企業(yè)之間、企業(yè)與科研機構之間、企業(yè)與高校之間的技術合作與交流，充分發(fā)揮技術創(chuàng)新主體的優(yōu)勢，培育自主品牌，加快技術成果轉化，擺脫對國外應急技術的依賴，提高自有產業(yè)實力。

5.3 優(yōu)化激勵機制，吸引社會力量

政府相關部門應完善應急產業(yè)概念、類別等標準的制定，保證各項扶持政策的順利貫徹與落實，同時應發(fā)展和完善應急產業(yè)的投融資政策，優(yōu)化應急產業(yè)的激勵機制，對擁有核心技術、自主品牌、實現(xiàn)率先突破的重點企業(yè)予以稅收優(yōu)惠或專項鼓勵。除此之外還應大力優(yōu)化營商環(huán)境，放寬市場準入門檻，建立由政府引導的應急產業(yè)投入機制，積極吸引社會資本與力量投入行業(yè)建設，拓寬企業(yè)融資渠道，豐富投融資形式，提高應急產業(yè)重點項目的信貸支持，從整體上推動應急產業(yè)的專業(yè)化和市場化，推動形成現(xiàn)代產業(yè)體系。