宗珊珊

(中國信息通信研究院工業(yè)和信息化法律服務(wù)中心，北京 100191)

0 引言

地方立法權(quán)力受限，且僅在本行政區(qū)域內(nèi)有效，容易被忽視。然而地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)活躍，尤其試點(diǎn)地區(qū)，是新經(jīng)濟(jì)模式的先行者，往往能夠促進(jìn)立法創(chuàng)新。2021年，《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》(簡(jiǎn)稱《數(shù)據(jù)安全法》)、《中華人民共和國個(gè)人信息保護(hù)法》(簡(jiǎn)稱《個(gè)人信息保護(hù)法》)先后通過，配套規(guī)范也紛紛公開征求意見，我國數(shù)據(jù)治理法律體系日趨完善。中央數(shù)據(jù)立法，有的吸收了地方立法經(jīng)驗(yàn)，也有的將對(duì)現(xiàn)有地方立法造成沖擊，兩者呈現(xiàn)多維度的互動(dòng)關(guān)系。分析了解地方數(shù)據(jù)立法的現(xiàn)狀、特征，不僅有助于展望地方數(shù)據(jù)立法走向，更有助于為中央數(shù)據(jù)立法厘清思路。

1 我國地方數(shù)據(jù)立法的現(xiàn)狀

筆者以“數(shù)據(jù)”“數(shù)字”“政務(wù)信息”“公共信息”“信息化”等為關(guān)鍵詞，在北大法寶官方網(wǎng)站搜索相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章，剔除已失效、被修改和無關(guān)情形后，得到96項(xiàng)結(jié)果。其中，省級(jí)地方性法規(guī)38部、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)2部、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)8部、省級(jí)地方政府規(guī)章27部、設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章21部，發(fā)布時(shí)間最早為1999年1月，最晚為2022年5月，核心內(nèi)容涵蓋政務(wù)數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)、數(shù)字化城市、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息化建設(shè)等(見表1)。

表1 省、自治區(qū)、直轄市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)、設(shè)區(qū)的市數(shù)據(jù)相關(guān)地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章

2 我國地方數(shù)據(jù)立法的特征

2.1 綜合性與重點(diǎn)領(lǐng)域立法并行

我國地方數(shù)據(jù)立法的第一個(gè)熱潮始于信息化建設(shè)領(lǐng)域，深圳市于1999年通過并公布《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)信息化建設(shè)條例》，拉開我國地方信息化立法的序幕。2002—2016年，我國先后有25個(gè)省/市發(fā)布信息化建設(shè)相關(guān)立法，主要含蓋信息化建設(shè)規(guī)劃、信息產(chǎn)業(yè)、信息工程、信息資源、信息技術(shù)、信息安全等綜合性內(nèi)容。隨后，地方立法聚焦于政務(wù)數(shù)據(jù)和大數(shù)據(jù)兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域，立法高潮分別始于2015年和2018年。目前，我國已有29個(gè)省/市發(fā)布政務(wù)信息、政務(wù)數(shù)據(jù)、政府?dāng)?shù)據(jù)、公共信息、公共數(shù)據(jù)相關(guān)立法42部，其中地理空間數(shù)據(jù)立法5部；10個(gè)省/市發(fā)布大數(shù)據(jù)相關(guān)立法12部，其中健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)立法1部。

近兩年，隨著國家層面數(shù)據(jù)治理法律制度不斷完善，綜合性的地方數(shù)據(jù)立法不斷涌現(xiàn)。目前有3種典型的立法模式：一是以浙江省、廣東省、河南省為代表的“數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例”，其以促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展為核心，以基礎(chǔ)設(shè)施、數(shù)據(jù)資源、產(chǎn)業(yè)化和數(shù)字化發(fā)展為主要內(nèi)容；二是以深圳特區(qū)、上海市為代表的“數(shù)據(jù)條例”，其以保護(hù)數(shù)據(jù)權(quán)益、規(guī)范數(shù)據(jù)處理活動(dòng)為目的，以個(gè)人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)、數(shù)據(jù)安全為主要內(nèi)容；三是2021年12月3日發(fā)布的《湖南省網(wǎng)絡(luò)安全和信息化條例》，主要圍繞保障網(wǎng)絡(luò)安全、促進(jìn)信息化發(fā)展、提高數(shù)字化水平進(jìn)行制度構(gòu)建。同時(shí)，廣東省、江蘇省先后發(fā)布公共數(shù)據(jù)管理辦法，浙江省發(fā)布公共數(shù)據(jù)條例，福建省發(fā)布大數(shù)據(jù)發(fā)展條例。綜合性與重點(diǎn)領(lǐng)域立法并行成為我國地方數(shù)據(jù)立法的新趨勢(shì)。

2.2 在國家政策法律基礎(chǔ)上探索制度創(chuàng)新

從信息化、政務(wù)數(shù)據(jù)到大數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)，地方數(shù)據(jù)立法始終以貫徹落實(shí)國家政策、法律規(guī)定為導(dǎo)向。其一，1997年，我國召開首次全國信息化工作會(huì)議，提出信息化的定義與要素；2006年，《2006—2020年國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略》[1]印發(fā)，確立了我國信息化發(fā)展的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略目標(biāo)，文件中列舉的發(fā)展戰(zhàn)略重點(diǎn)成為地方信息化立法的主要內(nèi)容。其二，2015年，國務(wù)院印發(fā)《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》[2]；2016年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》[3]；2016年國務(wù)院先后印發(fā)《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》[4]《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》[5]，推動(dòng)地方大數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)立法高潮。其三，“十四五”規(guī)劃強(qiáng)調(diào)加快數(shù)字化發(fā)展，發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)數(shù)字產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)數(shù)字化；2021年，《數(shù)據(jù)安全法》《個(gè)人信息保護(hù)法》先后通過，我國數(shù)據(jù)治理法律體系日臻完善；《浙江省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》相繼發(fā)布，綜合體現(xiàn)上述政策、法律內(nèi)容要求。同時(shí)，部分地方立法結(jié)合實(shí)際，積極探索制度創(chuàng)新。例如，《福建省政務(wù)數(shù)據(jù)管理辦法》對(duì)爭(zhēng)論頗多的數(shù)據(jù)權(quán)屬問題作出回應(yīng)，明確政務(wù)數(shù)據(jù)資源屬于國家所有，納入國有資產(chǎn)管理。又如，貴陽、廣東、上海等地建立首席數(shù)據(jù)官制度，深圳設(shè)立公共數(shù)據(jù)專業(yè)委員會(huì)，創(chuàng)新組織管理機(jī)制。

2.3 以信息化建設(shè)為主線，以政務(wù)數(shù)據(jù)開放為重點(diǎn)

《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略綱要》[6]指出：加快建設(shè)數(shù)字中國、大力發(fā)展信息經(jīng)濟(jì)是信息化工作的重中之重；推進(jìn)公共信息資源開放共享，是開發(fā)信息資源、增強(qiáng)信息化發(fā)展能力的重要內(nèi)容。同時(shí)，根據(jù)“十四五”規(guī)劃，擴(kuò)大基礎(chǔ)公共信息數(shù)據(jù)有序開放，是加快數(shù)字化發(fā)展的重要舉措。另外，《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》也將加快政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享列為主要任務(wù)之一?？v觀各時(shí)期地方數(shù)據(jù)立法，雖然立法關(guān)鍵詞不同，但始終以信息化建設(shè)為主線，以政務(wù)數(shù)據(jù)開放為重點(diǎn)。例如，貴州省于2010年發(fā)布《貴州省信息化條例》，設(shè)置“信息資源開發(fā)利用”一章，重點(diǎn)規(guī)范政務(wù)信息管理與共享；于2016年發(fā)布《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應(yīng)用促進(jìn)條例》，設(shè)置“共享開放”一章，明確推動(dòng)公共數(shù)據(jù)率先共享開放；又于2020年發(fā)布《貴州省政府?dāng)?shù)據(jù)共享開放條例》，全面規(guī)定政府?dāng)?shù)據(jù)的管理、共享、開放與監(jiān)督管理。又如，廣東省于2014年發(fā)布的《廣東省信息化促進(jìn)條例》同樣設(shè)專章規(guī)定政務(wù)信息資源共享；于2021年7月發(fā)布的《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》重申推進(jìn)公共數(shù)據(jù)資源共享開放和開發(fā)利用；隨后于2021年10月發(fā)布專門的《廣東省公共數(shù)據(jù)管理辦法》。

2.4 立法程度與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平基本呈正相關(guān)

立法活動(dòng)與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)互相影響、彼此促進(jìn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實(shí)際問題往往推動(dòng)法律法規(guī)的制定，而完善的法律制度又能定分止?fàn)?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?？傮w來看，我國地方數(shù)據(jù)立法程度與數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平呈正相關(guān)。在數(shù)據(jù)立法活躍的省/市中，廣東、江蘇、山東、浙江、上海、福建、湖北、河北、湖南、安徽等地2020年數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模均超過1萬億元，貴州、福建的數(shù)字經(jīng)濟(jì)增速位居全國前列[7]；浙江、上海、廣東、江蘇、天津、山東、湖北、福建等地在國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國發(fā)展報(bào)告(2020年)》[8]中，被評(píng)為信息化發(fā)展水平第一梯隊(duì)，創(chuàng)新引領(lǐng)能力持續(xù)增強(qiáng)。

3 我國地方數(shù)據(jù)立法面臨的挑戰(zhàn)

3.1 立法差異阻礙數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動(dòng)

橫向來看，地方數(shù)據(jù)立法面臨兩個(gè)相反方向的挑戰(zhàn)：一是立法重復(fù)、立法“抄襲”導(dǎo)致立法資源浪費(fèi)[9]；二是各地立法中核心概念、制度差異損害全國法制的統(tǒng)一性。如上文所述，政務(wù)數(shù)據(jù)是地方數(shù)據(jù)立法的重點(diǎn)領(lǐng)域，但對(duì)這一核心概念的界定并未達(dá)成一致。數(shù)據(jù)主體來源從較為局限的“政府部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)”到較為廣泛的“國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體或者其他依法經(jīng)授權(quán)、受委托的具有公共管理職能的組織和公共服務(wù)企業(yè)”(見表2)。即使在主體來源范圍基本一致的情況下，也存在細(xì)微差別，例如《浙江省公共數(shù)據(jù)條例》中具有管理公共事務(wù)職能的組織為“法律法規(guī)規(guī)章授權(quán)”，而《廣東省數(shù)字經(jīng)濟(jì)促進(jìn)條例》則為“法律、法規(guī)授權(quán)”。李克強(qiáng)總理曾指出：“目前我國信息數(shù)據(jù)資源80%以上掌握在各級(jí)政府部門手里，‘深藏閨中’是極大浪費(fèi)?！盵10]分享是數(shù)據(jù)法律的基礎(chǔ)價(jià)值[11]，政務(wù)數(shù)據(jù)收集、歸集過程中的準(zhǔn)確性、科學(xué)性，對(duì)其共享、開放、利用有重要影響。各地有關(guān)數(shù)據(jù)來源主體的規(guī)范差異，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)范圍缺乏一致性，將成為數(shù)據(jù)跨區(qū)域歸集、流動(dòng)的障礙。

表2 主要地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章中政務(wù)數(shù)據(jù)的界定

3.2 立法探索面臨合法性與合理性雙重考驗(yàn)

縱向來看，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章不得與憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸，地方數(shù)據(jù)立法的探索與創(chuàng)新不應(yīng)超過立法權(quán)限，否則將面臨合法性質(zhì)疑。數(shù)據(jù)權(quán)屬問題在數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域懸而未決，《中華人民共和國民法典》(簡(jiǎn)稱《民法典》)《數(shù)據(jù)安全法》也未就此作出回應(yīng)。地方立法中，福建、重慶、山西等地明確規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)屬于國家所有，其中福建、山西將政務(wù)數(shù)據(jù)納入國有資產(chǎn)管理[12-14]。根據(jù)《民法典》第116條，物權(quán)的種類和內(nèi)容由法律規(guī)定。地方立法規(guī)定政務(wù)數(shù)據(jù)的所有權(quán)，有違物權(quán)法定原則。實(shí)際上，地方立法規(guī)定數(shù)據(jù)權(quán)屬，不僅存在能不能的問題，也應(yīng)考慮需不需要的問題。不少學(xué)者認(rèn)為基于數(shù)據(jù)的公共性、充裕性和分享性，不宜進(jìn)行私法上的確權(quán)，而應(yīng)當(dāng)建立網(wǎng)絡(luò)空間中數(shù)據(jù)操作規(guī)則秩序[15]?！渡钲诮?jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例(征求意見稿)》首創(chuàng)數(shù)據(jù)權(quán)，明確權(quán)利內(nèi)容，并規(guī)定個(gè)人數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、收集生成數(shù)據(jù)的權(quán)利人分別為自然人、國家、市場(chǎng)主體。但是，最終審議通過并發(fā)布的條例并未沿用該模式，僅概括性規(guī)定數(shù)據(jù)人格權(quán)益與財(cái)產(chǎn)權(quán)益。在數(shù)據(jù)交易領(lǐng)域，2020年發(fā)布的《天津市數(shù)據(jù)交易管理暫行辦法(征求意見稿)》將數(shù)據(jù)交易平臺(tái)限于數(shù)據(jù)交易服務(wù)機(jī)構(gòu)，有批評(píng)意見認(rèn)為干預(yù)交易自由、不利于數(shù)據(jù)要素自主有序流動(dòng)。相較而言，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》規(guī)定交易雙方可以通過依法設(shè)立的數(shù)據(jù)交易平臺(tái)或者依法自行交易，更符合意思自治、鼓勵(lì)交易的原則。

4 結(jié)束語

我國中央與地方間的立法模式，自上而下與自下而上并存。數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域，個(gè)人信息保護(hù)立法屬于典型的自上而下模式，在《民法典》《個(gè)人信息保護(hù)法》之前，地方立法鮮有涉及，隨著國家層面法律制度的完善，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》《上海市數(shù)據(jù)條例》均將個(gè)人數(shù)據(jù)作為重要內(nèi)容。然而，政務(wù)數(shù)據(jù)立法明顯帶有自下而上的特征，在吸收地方豐富的立法經(jīng)驗(yàn)后，《數(shù)據(jù)安全法》設(shè)專章規(guī)定“政務(wù)數(shù)據(jù)安全與開放”，《網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全管理?xiàng)l例(征求意見稿)》也明確了公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵。數(shù)據(jù)具有多重屬性，兼具人格利益與財(cái)產(chǎn)利益，社會(huì)利益與個(gè)人利益，對(duì)數(shù)據(jù)、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、數(shù)據(jù)治理的認(rèn)識(shí)有待不斷深化，而立法進(jìn)程與認(rèn)知程度息息相關(guān)。政務(wù)數(shù)據(jù)等實(shí)踐和立法探索較為充分的領(lǐng)域，處于地方立法向中央立法過渡的階段。一旦法律、行政法規(guī)確立核心概念、制度設(shè)計(jì)，按照上位法優(yōu)于下位法的原則，地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章需要對(duì)相抵觸的內(nèi)容作出調(diào)整。同時(shí)，對(duì)于數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)交易等尚在探索中的領(lǐng)域，各地應(yīng)結(jié)合實(shí)際，在立法權(quán)限范圍內(nèi)，積極探索創(chuàng)新，為中央立法奠定基礎(chǔ)。