高品質(zhì)生活目標(biāo)下臨海市優(yōu)化生活圈規(guī)劃的思考

□北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司 楊蕊源

□臨海市自然資源和規(guī)劃局 徐 盼

隨著《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要“增進(jìn)民生福祉，不斷實(shí)現(xiàn)人民對(duì)美好生活的向往”，將“民生福祉達(dá)到新水平”作為“十四五”時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)之一，以高品質(zhì)生活為目標(biāo)的規(guī)劃策劃和方法探索成為規(guī)劃行業(yè)的共識(shí)。

生活圈是社區(qū)層面推進(jìn)高品質(zhì)生活目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，落實(shí)人民對(duì)美好生活追求的重要抓手。然而在規(guī)劃實(shí)踐中，仍存在社區(qū)治理與規(guī)劃實(shí)施事權(quán)缺少對(duì)接、生活圈配置標(biāo)準(zhǔn)與城市功能缺乏精細(xì)化銜接、生活圈設(shè)施建設(shè)與人民需求存在空間錯(cuò)配等問題。本文以浙江省臨海市為例，聚焦生活圈單元?jiǎng)澏?、配置模式和空間布局三個(gè)典型環(huán)節(jié)回應(yīng)現(xiàn)狀典型問題，分別對(duì)生活圈單元?jiǎng)澏ㄣ暯?、配置模式的精?xì)化設(shè)計(jì)和空間布局的供需匹配調(diào)整提出優(yōu)化方法，為實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活目標(biāo)提供支撐。

一、臨海市生活圈規(guī)劃的現(xiàn)狀問題

一是規(guī)劃管理和行政管理邊界不一致，實(shí)施責(zé)任不明確。臨海市當(dāng)前以民政部門牽頭編制的行政區(qū)劃作為面向社區(qū)治理的管理邊界，而生活圈設(shè)施的布點(diǎn)規(guī)劃以住建部門牽頭編制的控規(guī)單元作為管理邊界；二者在編制時(shí)間、單元規(guī)模、邊界劃定依據(jù)等方面存在諸多差異，導(dǎo)致規(guī)劃實(shí)施和規(guī)劃管理難以銜接，進(jìn)而產(chǎn)生了控規(guī)單元設(shè)施達(dá)標(biāo)配置，但社區(qū)行政邊界無法均衡布局等問題。

二是設(shè)施配置模式與城市功能單元主導(dǎo)功能不匹配，服務(wù)針對(duì)性不足。臨海市當(dāng)前的生活圈設(shè)施配置主要依據(jù)浙江省編制《美麗城鎮(zhèn)生活圈配置導(dǎo)則》，按照步行時(shí)間分為“15 分鐘生活圈”、“10 分鐘生活圈”、“5 分鐘生活圈”和街區(qū)單元的配置標(biāo)準(zhǔn)，在空間上予以落實(shí)。然而，不同的生活圈單元在城市肌理、人口密度、人群類型、主導(dǎo)功能等方面存在諸多差異，按照當(dāng)前以規(guī)模為單一維度的劃分方式難以滿足不同生活圈之間的差異化需求，導(dǎo)致生活圈設(shè)施難以針對(duì)性地回應(yīng)城市功能的服務(wù)需求。

三是設(shè)施配置缺少與使用需求的銜接，存在類型有缺漏、規(guī)模不充分、布局不均衡等問題。盡管控制性詳細(xì)規(guī)劃導(dǎo)則對(duì)生活圈設(shè)施作出了明確的要求，然而，由于部門事權(quán)缺少有效銜接，控制性詳細(xì)規(guī)劃難以對(duì)公共服務(wù)設(shè)施權(quán)屬和事權(quán)作明確要求，可能存在建成后設(shè)施另作他用或無法如期向公眾開放的情況，導(dǎo)致實(shí)際建成的服務(wù)設(shè)施難以按照規(guī)劃布局實(shí)施，存在設(shè)施類型不完善、規(guī)模不足、布局不均衡等問題，對(duì)社區(qū)各項(xiàng)生活服務(wù)有所不足。

二、優(yōu)化生活圈規(guī)劃的建議

借助《臨海市國(guó)土空間總體規(guī)劃》與《臨海市社區(qū)規(guī)劃》同步編制的契機(jī)，臨海市結(jié)合當(dāng)前發(fā)展階段和發(fā)展特點(diǎn)，重點(diǎn)從六個(gè)方面優(yōu)化生活圈配置方法，提高臨海生活圈服務(wù)水平。

（一）統(tǒng)一邊界參照，銜接實(shí)施管理

生活圈邊界劃定主要有以下三類依據(jù)：一是城市主要道路、鐵路的等線性建設(shè)要素，或水系、山嶺等自然分隔要素為界；二是行政管理單元邊界，包括鎮(zhèn)街行政區(qū)劃等，保證生活圈建設(shè)實(shí)施與管理事權(quán)的結(jié)合；三是控規(guī)單元、舊城更新單元等涉及成果剛性內(nèi)容傳導(dǎo)的輔助邊界。臨海市生活圈單元的邊界優(yōu)化應(yīng)統(tǒng)籌三類依據(jù)，使規(guī)劃實(shí)施范圍與行政管理范圍邊界保持一致，同時(shí)在空間上有清晰的地物參照，確保生活圈劃定邊界易于識(shí)別、方便管理。

（二）協(xié)調(diào)多規(guī)矛盾，明確責(zé)任邊界

考慮到臨海市中心城區(qū)控規(guī)單元邊界與行政社區(qū)邊界編制年代均較為久遠(yuǎn)，且兩類規(guī)劃在邊界處理、單元規(guī)模方面存在矛盾沖突較多。2021 年，借助與《臨海市國(guó)土空間規(guī)劃》同步編制的契機(jī)，臨海市民政局牽頭編制《臨海市城市社區(qū)規(guī)劃》，在編制過程中與自然資源部門編制的國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行多輪次對(duì)接，綜合考慮設(shè)施布局的均衡性和服務(wù)覆蓋的便捷性進(jìn)行局部調(diào)整。

（三）匹配主導(dǎo)功能，分類建設(shè)模式

由于生活圈所在區(qū)位的城市建設(shè)年代、用地類型等有所不同，不同生活圈范圍內(nèi)的城市肌理、建設(shè)方式、主導(dǎo)功能、人群使用偏好等存在較大差異。臨海市生活圈在傳統(tǒng)按照步行距離為依據(jù)進(jìn)行網(wǎng)格化、平均化的布局的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同生活圈的差異化特征進(jìn)行模式細(xì)分，從而更有針對(duì)性地滿足回應(yīng)需求，提高服務(wù)滿意度。

根據(jù)臨海市各片區(qū)主導(dǎo)功能和建設(shè)基礎(chǔ)的差異，分為產(chǎn)業(yè)型生活圈、生活型生活圈和產(chǎn)城融合型生活圈。產(chǎn)業(yè)型生活圈布局模式以產(chǎn)業(yè)功能為主導(dǎo)，布局少量的生產(chǎn)服務(wù)和生活服務(wù)功能作為配套。生活型生活圈根據(jù)城市肌理和空間類型進(jìn)一步細(xì)分為老城生活圈和新城生活圈。其中，新城生活圈以網(wǎng)格化形式，結(jié)合生活圈服務(wù)中心集中布局各類設(shè)施；老城生活圈結(jié)合非主要功能疏解和低效用地騰退，散點(diǎn)插花式補(bǔ)充完善生活圈設(shè)施。產(chǎn)城融合型生活圈根據(jù)產(chǎn)業(yè)類型、產(chǎn)業(yè)規(guī)模和產(chǎn)業(yè)對(duì)周邊環(huán)境的影響程度，協(xié)調(diào)城市生活服務(wù)設(shè)施和生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施的共建共享、統(tǒng)籌利用。

（四）結(jié)合人群特征，細(xì)化配置標(biāo)準(zhǔn)

依據(jù)臨海市主導(dǎo)功能、人口密度、人群規(guī)模等實(shí)際情況，對(duì)生活圈設(shè)施類型指標(biāo)項(xiàng)進(jìn)行調(diào)整，在五類基本公共服務(wù)設(shè)施基礎(chǔ)上，重點(diǎn)增加對(duì)商業(yè)服務(wù)、便民服務(wù)、慢行交通相關(guān)設(shè)施和公園綠地的配置和服務(wù)要求。此外，對(duì)產(chǎn)業(yè)型生活圈和產(chǎn)城融合型生活圈，在基本公共服務(wù)設(shè)施類型的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)生產(chǎn)服務(wù)設(shè)施的配置類型和規(guī)模的統(tǒng)籌考慮；對(duì)于承擔(dān)旅游服務(wù)等區(qū)域服務(wù)功能的生活圈單元，增加對(duì)旅游服務(wù)設(shè)施和旅游人口集散設(shè)施的統(tǒng)籌考慮?？貜?qiáng)度按照“宜配建”和“按需配建”兩級(jí)進(jìn)行管控。

▲生活圈劃定征求社區(qū)意見

（五）回應(yīng)公眾訴求，優(yōu)化空間布局

根據(jù)問卷統(tǒng)計(jì)結(jié)果反映的公眾訴求予以針對(duì)性的回應(yīng)。重點(diǎn)聚焦各類設(shè)施的規(guī)模充足度、服務(wù)覆蓋度、使用滿意度三個(gè)方面設(shè)計(jì)調(diào)查問卷，將統(tǒng)計(jì)結(jié)果采用分值疊加的方式計(jì)算其優(yōu)化提升的迫切性。對(duì)規(guī)模充足度差的設(shè)施類型，按照“單獨(dú)補(bǔ)足+聯(lián)合配置”相結(jié)合的方式；對(duì)于服務(wù)覆蓋度差的設(shè)施類型，按照“聯(lián)合配置+布局優(yōu)化”的方式；對(duì)于使用滿意度低的設(shè)施類型，結(jié)合問題提出解決策略，提高服務(wù)水平。

（六）銜接法定規(guī)劃，保障實(shí)施落地

總體規(guī)劃層面，結(jié)合國(guó)土空間規(guī)劃中心城區(qū)功能結(jié)構(gòu)和主導(dǎo)功能，將《臨海市城市社區(qū)規(guī)劃》中的社區(qū)邊界與《臨海市國(guó)土空間總體規(guī)劃》中的二級(jí)用途分區(qū)整合作為生活圈邊界，納入“一張圖”系統(tǒng)，作為實(shí)施管理的法定依據(jù)。詳細(xì)規(guī)劃層面，根據(jù)生活圈類型和布局，按照“類型+序號(hào)”的方式統(tǒng)一編碼，作為對(duì)接控規(guī)單元的唯一編碼，將社區(qū)管理邊界與規(guī)劃管控邊界整合統(tǒng)一。

三、總結(jié)

臨海市積極推進(jìn)生活圈劃定優(yōu)化工作，從邊界統(tǒng)一、多規(guī)協(xié)調(diào)、模式分類、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)化布局、實(shí)施保障等六方面入手，推進(jìn)高品質(zhì)生活建設(shè)，滿足人民對(duì)美好生活的向往。未來臨海市將繼續(xù)完善生活圈的配置管控要求和實(shí)施監(jiān)督細(xì)則，最大程度地為臨海落實(shí)長(zhǎng)三角城市群知名的旅游目的地和臺(tái)州市旅游服務(wù)中心職能提供有效支撐。