韋冉，鄭淑裕

(1.山東警察學(xué)院經(jīng)濟(jì)犯罪偵查系，山東 濟(jì)南 250200)(2.重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 250200)

海洋環(huán)境噪聲是指在海洋中由水聽(tīng)器接收到的除自噪聲以外的一切噪聲，依其來(lái)源的不同可分為生物噪聲、地震噪聲及人為噪聲等種類(lèi)。[1]其中基于人類(lèi)活動(dòng)而產(chǎn)生的海洋人為噪聲包括船舶航行過(guò)程中所產(chǎn)生的噪音、海洋油氣鉆井平臺(tái)在開(kāi)采活動(dòng)中產(chǎn)生的噪音以及軍艦操演中聲納的應(yīng)用等。[2]在法律實(shí)務(wù)中對(duì)于海洋噪聲是否應(yīng)受規(guī)制的觀點(diǎn)不一，主要由于其危害并非如傳統(tǒng)環(huán)境污染公害一般會(huì)對(duì)人類(lèi)的身心健康產(chǎn)生直接影響。既往研究者對(duì)海洋聲學(xué)的關(guān)注通常落腳于其在軍事活動(dòng)中所發(fā)揮的重要作用，作為一種探測(cè)潛艇的方法，研究?jī)H關(guān)注于抑制噪聲對(duì)聲納系統(tǒng)的干擾[3]，而忽視了聲波對(duì)海洋哺乳動(dòng)物生存所產(chǎn)生的影響。在海洋環(huán)境中，生物受能見(jiàn)度及氣味辨識(shí)度的限制，主要依賴(lài)聲音這類(lèi)介質(zhì)進(jìn)行溝通、覓食以及求偶，因而對(duì)其感知也更為敏銳。但隨著人類(lèi)對(duì)海洋探索規(guī)劃的進(jìn)一步展開(kāi)，人類(lèi)活動(dòng)所產(chǎn)生的噪聲干擾也在進(jìn)一步增加，暴露在高強(qiáng)度噪聲之下的海洋生物，其聽(tīng)覺(jué)靈敏度會(huì)逐步減弱，當(dāng)聲級(jí)進(jìn)一步升高，不僅會(huì)造成生物永久性的聲損傷，[4]還會(huì)使其遷徙或死亡?；诤Ｑ笊锇l(fā)聲行為的特異性，除海洋哺乳動(dòng)物受到人為噪聲的直接影響外(1)Ben White’s Yucatan Diary. https://awionline.org/sites/default/files/uploads/documents/ml-benwhiteyucatandiary-092711.pdf，海洋爬行動(dòng)物以及無(wú)脊椎動(dòng)物(2)Vermeij MJ, Marhaver KL, Huijbers CM, Nagelkerken I, Simpson SD. Coral larvae move toward reef sounds. PLoS One. 2010 May 14;5(5):e10660.Alderks PW, Sisneros JA (2011) Ontogeny of auditory saccular sensitivity in the plainfin midshipman fish, Porichthys notatus. J Comp Physiol A 197:387-398也可能因?qū)Ω邚?qiáng)度噪聲的感知而在生理、行為及適應(yīng)性方面發(fā)生轉(zhuǎn)變，這最終將波及海洋生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)及整體平衡，危及海洋生物的多樣性保護(hù)。

在已有的國(guó)際法律框架下，盡管尚無(wú)解決海洋人為噪聲問(wèn)題的專(zhuān)門(mén)性公約，但仍可依有關(guān)海洋動(dòng)物保護(hù)的國(guó)際性條約對(duì)海洋噪聲污染進(jìn)行治理，且目前區(qū)域性的國(guó)際法律文本已提出了以預(yù)防為主的相關(guān)措施與解決辦法，部分發(fā)達(dá)國(guó)家也在積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)立法進(jìn)程與國(guó)際法在水下噪聲規(guī)制領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化。反觀我國(guó)為噪聲污染規(guī)制而出臺(tái)的法律法規(guī)中，《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》對(duì)噪聲的定義僅限于對(duì)他人生活、工作、學(xué)習(xí)所造成的干擾，而航道區(qū)域等水下環(huán)境產(chǎn)生的船舶噪聲對(duì)其間生活的魚(yú)類(lèi)等生物造成何種干擾，尚無(wú)國(guó)內(nèi)法給予關(guān)注。[5]當(dāng)前以南海為代表的海域環(huán)境正承受著多元化的人為噪聲侵?jǐn)_，相應(yīng)區(qū)域內(nèi)生物擱淺數(shù)量正日益增長(zhǎng)(3)參見(jiàn)我國(guó)沿海群發(fā)性鯨類(lèi)擱淺，人為水體噪音或是最大誘因[N].新京報(bào)，2022-01-22.https://finance.sina.com.cn/tech/2022-01-22/doc-ikyamrmz6833953.shtml.145頭鯨魚(yú)擱淺，環(huán)境噪聲污染已經(jīng)超乎你的想象[EB/OL].https://www.hzjzy.com/hangy/270.html.，妨害著區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)。盡管目前聯(lián)合國(guó)并未將海洋噪聲污染列為亟待解決的環(huán)境問(wèn)題，但已有海洋區(qū)域合作協(xié)定對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行探索，因而筆者試圖從現(xiàn)有問(wèn)題出發(fā)，綜合考察該議題下國(guó)際造法的進(jìn)展及相關(guān)國(guó)家實(shí)踐，提出以海洋命運(yùn)共同體理念為指導(dǎo)、在全球海洋環(huán)境治理的既有模式下，我國(guó)對(duì)海洋噪聲的規(guī)制及實(shí)踐方案，以期在海洋人為噪聲治理領(lǐng)域有所總結(jié)，對(duì)相關(guān)研究有所助益。

一、現(xiàn)行海洋噪聲污染的法律規(guī)制進(jìn)展及實(shí)踐

海洋噪聲作為一種非傳統(tǒng)威脅，認(rèn)定其對(duì)生物及所處環(huán)境產(chǎn)生損害的過(guò)程是復(fù)雜且有爭(zhēng)議的。倘若依據(jù)管理風(fēng)險(xiǎn)的傳統(tǒng)方法：“只有在以明確和令人信服的證據(jù)確定損害”的情況下，才有理由采取保護(hù)環(huán)境的行動(dòng)(4)Trail Smelter Arbitration Decision (United States v. Canada). 35 AJIL (1941). 648-736, at 716.，那么在等待結(jié)論性證據(jù)的同時(shí)，海洋生態(tài)可能已經(jīng)遭受了巨大損害。有鑒于此，學(xué)術(shù)界及相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)對(duì)生物多樣性可能受水下噪聲影響的程度開(kāi)展了廣泛調(diào)查，這一過(guò)程也得到了來(lái)自國(guó)際層面的關(guān)注，一些國(guó)際和區(qū)域機(jī)構(gòu)也通過(guò)會(huì)議決議的形式，對(duì)水下噪聲管理的必要性進(jìn)行了確證。

(一)海洋噪聲污染治理的國(guó)際法規(guī)制

1.《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》

作為第三次聯(lián)合國(guó)海洋法會(huì)議達(dá)成的一項(xiàng)國(guó)際協(xié)議，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》的設(shè)定旨在為海洋及其資源的利用建立一個(gè)全面的國(guó)際法律制度，因而也被稱(chēng)為“海洋憲章”。盡管在廣泛性與影響力上無(wú)出其右，但礙于制定時(shí)間的久遠(yuǎn)，難以避免其內(nèi)容存在滯后性：在公約中無(wú)直接涉及人為水下噪聲的相關(guān)內(nèi)容。但《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》也明確規(guī)定，締約國(guó)有義務(wù)“保護(hù)和保全海洋環(huán)境”并“防止、減少和控制任何來(lái)源的海洋環(huán)境污染”(5)參見(jiàn)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第192條及第194條第1款。，現(xiàn)有證據(jù)已能夠證明軍用聲納的應(yīng)用與鯨魚(yú)擱淺的發(fā)生存在直接聯(lián)系(6)Navy sonar and cetaceans: Just how much does the gun need to smoke before we act?[EB/OL].https://www.sciencedirect.com/science/article/pii/S0025326X08002221.，這足以滿足《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》對(duì)“有害影響”(deleterious effect requirement)的定義。聯(lián)合國(guó)大會(huì)也通過(guò)非正式協(xié)商會(huì)議(UNICPOLOS)提議對(duì)海洋噪聲污染進(jìn)行防治，依此而形成的相關(guān)協(xié)定與決議(7)Statement by OceanCare and the International Ocean Noise Coalition[EB/OL].http://oceannoisecoalition.org/wp-content/uploads/2018/06/OceanCare-IONC-Statement-ICP-19-11-06-2018-final.對(duì)締約國(guó)減少人為海洋噪聲具有實(shí)踐性的指導(dǎo)意義。

2.《生物多樣性公約》

作為第一項(xiàng)有關(guān)生物多樣性保護(hù)和可持續(xù)利用的全球性協(xié)議，其保護(hù)生物資源的初衷在世界范圍內(nèi)得到了認(rèn)可和接納。序言中強(qiáng)調(diào)，“一些人類(lèi)活動(dòng)正在導(dǎo)致生物多樣性的嚴(yán)重減少”，縱觀全球?qū)τ谏锒鄻有缘谋Ｗo(hù)始終未進(jìn)入主流視野，且下降的趨勢(shì)也未得到根本性遏制，究其原因在于從科學(xué)共識(shí)到政治協(xié)議達(dá)成的漫長(zhǎng)過(guò)程，限制了環(huán)境治理活動(dòng)的開(kāi)展，對(duì)生物的保護(hù)囿于“能力與意愿”，[6]致使諸如“人為海洋噪聲”的規(guī)制踟躕不前。盡管《生物多樣性公約》在2014年的第 XII/23號(hào)決定(8)Intergovernmental Decisions and Academic Bibliography relating to Marine Species and Anthropogenic Underwater Noise[EB/OL].https://www.oceancare.org/wp-content/uploads/2017/11/Intergovernmental-Decisions-and-Academic-Bibliography-relating-to-Marine.敦促締約方采取諸如：繪制聲音時(shí)空分布圖、對(duì)噪聲活動(dòng)可能造成的重大不良影響進(jìn)行評(píng)估監(jiān)測(cè)等行動(dòng)，但實(shí)際推動(dòng)落實(shí)的國(guó)家和地區(qū)寥寥無(wú)幾。鑒于鯨魚(yú)及海豚等易受到人為海洋噪聲威脅的生物已成為全球公認(rèn)的瀕危物種，包括中國(guó)在內(nèi)的各締約國(guó)應(yīng)主動(dòng)參與海洋噪聲管理規(guī)范的制定。

3.《保護(hù)遷徙野生動(dòng)物物種公約》

其目標(biāo)在于通過(guò)訂立具體的國(guó)際協(xié)定，在政府間開(kāi)展針對(duì)遷徙與洄游物種的跨國(guó)界保護(hù)行動(dòng)。《公約》第3條第4款第3項(xiàng)指明:締約國(guó)應(yīng)當(dāng)“在可行和適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)，預(yù)防、減少或控制正在危及或有可能進(jìn)一步危及該物種的各種因素”。除“外來(lái)物種”可能對(duì)生物的生存繁殖帶來(lái)威脅外，人為海洋噪聲的產(chǎn)生及強(qiáng)度的增加也可能是生物棲息地衰退的重要影響因素(9)ADVERSE IMPACTS OF ANTHROPOGENIC NOISE ON CETACEANS AND OTHER MIGRATORY SPECIES[EB/OL].https://www.cms.int/sites/default/files/document/cms_cop12_res.12.14_marine-noise_e.，各國(guó)有必要也有義務(wù)對(duì)海洋噪聲的治理采取行動(dòng)。在2017年第十二次會(huì)員國(guó)大會(huì)中也重申了對(duì)近海風(fēng)力發(fā)電廠及航運(yùn)噪聲開(kāi)展國(guó)際協(xié)調(diào)研究的必要性，希望能最大限度的降低航運(yùn)噪聲對(duì)海洋生物群帶來(lái)的不利影響。盡管中國(guó)還未加入此項(xiàng)公約，但對(duì)政府間協(xié)調(diào)開(kāi)展遷徙物種保護(hù)的重要性給予了充分認(rèn)可，在積極參與中華白海豚及遷徙候鳥(niǎo)的跨界保護(hù)中，積累了跨國(guó)界物種保護(hù)和管理的經(jīng)驗(yàn)，[7]有望為未來(lái)海洋生物的保護(hù)提供大國(guó)智慧。

(二)各國(guó)有關(guān)海洋噪聲污染的治理實(shí)踐

1.歐盟國(guó)家

歐盟國(guó)家間受地理位置特殊性影響，海洋活動(dòng)的范圍常越出周邊區(qū)域，這使得在積極利用海洋產(chǎn)業(yè)和能源謀求自身競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，也更能領(lǐng)會(huì)豐富且脆弱的海洋對(duì)經(jīng)濟(jì)、氣候及人類(lèi)發(fā)展的重要影響。因此先后通過(guò)決議和戰(zhàn)略，推動(dòng)歐盟對(duì)“兩洋”和“四?！?10)“兩洋”和”四?！胺謩e指大西洋和北冰洋，地中海、黑海、波羅的海和北海。的生態(tài)環(huán)境養(yǎng)護(hù)，以期實(shí)現(xiàn)海洋生物多樣性的保護(hù)目標(biāo)。針對(duì)海洋噪聲，歐洲議會(huì)于2004年以壓倒性的票數(shù)通過(guò)決議，[8]呼吁歐盟及其成員國(guó)“在完成對(duì)海洋哺乳動(dòng)物、魚(yú)類(lèi)和其他海洋生物累積環(huán)境影響的全球評(píng)估之前，暫停在管轄水域內(nèi)部署高強(qiáng)度聲納”。2008年，歐盟在“海洋綜合政策藍(lán)皮書(shū)”的基礎(chǔ)上頒布了《海洋戰(zhàn)略框架指令》，保證于2020年實(shí)現(xiàn)海洋資源及生態(tài)系統(tǒng)的良好狀態(tài)，其中首次明確將人為水下噪聲納入污染定義，強(qiáng)制其成員申明并確?！八略肼晫⒈３衷诓粫?huì)對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生不利影響的水平”。

出于各海區(qū)的特性及能夠便于協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各國(guó)開(kāi)展海洋哺乳動(dòng)物的保護(hù)活動(dòng)，歐盟制定了相關(guān)區(qū)域合作協(xié)議，包括但不限于《關(guān)于保護(hù)波羅的海、東北大西洋、愛(ài)爾蘭和北海小鯨類(lèi)的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)ASCOBANS)及《關(guān)于保護(hù)黑海、地中海和大西洋沿岸鯨類(lèi)動(dòng)物的協(xié)定》(簡(jiǎn)稱(chēng)ACCOBAMS)。ASCOBANS是為數(shù)不多的直接對(duì)人為水下噪聲進(jìn)行規(guī)制的國(guó)際法律文本，從第三次締約國(guó)會(huì)議開(kāi)始，陸續(xù)提出使用預(yù)防性方法解決海洋噪聲，呼吁在區(qū)域?qū)用媾c其他締約方或非締約方開(kāi)展合作，從國(guó)家層面引入審批程序以加強(qiáng)對(duì)人為活動(dòng)的干預(yù)。(11)Resolution No.9:Managing Cumulative Anthropogenic Impacts in the Marine Environment[EB/OL]. https://www.ascobans.org/en/document/managing-cumulative-anthropogenic-impacts-marine-environment-0.ACCOBAMS在2004年通過(guò)的第3.10號(hào)決議中承認(rèn)人為海洋噪聲是一種危險(xiǎn)的污染物，并請(qǐng)各締約方對(duì)水下噪聲活動(dòng)實(shí)施緩解和監(jiān)測(cè)措施、在海洋哺乳動(dòng)物活動(dòng)的關(guān)鍵區(qū)域周?chē)O(shè)置緩沖區(qū)(12)RESOLUTION 3.10 GUIDELINES TO ADDRESS THE IMPACT OF ANTHROPOGENIC NOISE ON MARINE MAMMALS IN THE ACCOBAMS AREA[EB/OL].https://www.accobams.org/wp-content/uploads/2016/06/ACCOBAMS_MOP3_Res.3.10.。提議優(yōu)先進(jìn)行高質(zhì)量研究的同時(shí)，繪制并確定海洋哺乳動(dòng)物可能受到噪聲影響的計(jì)量范圍，即“人為水下噪聲地圖”，這便于各國(guó)了解海洋噪聲的生成現(xiàn)狀及其對(duì)鯨類(lèi)的影響，使采取的規(guī)制措施更具可操作性。

2.美國(guó)

人為噪聲對(duì)海洋生物的影響一直都是美國(guó)最高級(jí)別的科學(xué)研究主題。1995年的海洋氣候聲學(xué)測(cè)溫實(shí)驗(yàn)促使公眾開(kāi)始關(guān)注海洋噪聲污染，其后在《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》中為聲音水平設(shè)定閾值，以防止海洋哺乳動(dòng)物受到“傷害”或“行為騷擾”。[9]自然資源保護(hù)委員會(huì)也在1999年發(fā)布的白皮書(shū)中對(duì)海洋人為噪聲的增加提出了監(jiān)管建議，包括但不限于建立新的海洋生物保護(hù)區(qū)、將噪聲污染標(biāo)準(zhǔn)納入國(guó)際協(xié)定并制定有關(guān)噪聲污染監(jiān)管的區(qū)域協(xié)定。[10]美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局(NOAA)作為管理美國(guó)海洋資源及棲息地的組織，其領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)際海事組織于2014年在小組內(nèi)批準(zhǔn)了船舶減少噪聲的自愿原則，以激勵(lì)建造和改造船只、降低對(duì)海洋生物的影響。其2016年所發(fā)布的海洋噪聲戰(zhàn)略路線圖(13)Ocean Noise Strategy Roadmap[EB/OL].https://cetsound.noaa.gov/Assets/cetsound/documents/Roadmap/ONS_Roadmap_Final_Complete.被認(rèn)為是了解和評(píng)估噪聲對(duì)海洋生物的慢性影響，用以指導(dǎo)未來(lái)海洋活動(dòng)的重要參考。

海洋噪聲戰(zhàn)略路線圖繪制的重點(diǎn)本是對(duì)美國(guó)專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)慢性噪音(chronic anthropogenic noise)進(jìn)行評(píng)估，但夏威夷地區(qū)軍事主動(dòng)聲納訓(xùn)練演習(xí)的噪聲測(cè)繪，使軍用雷達(dá)的使用進(jìn)入了噪聲規(guī)制的范圍。[11]國(guó)際捕鯨委員會(huì)及美國(guó)海軍聲納專(zhuān)家都一致認(rèn)為，低頻聲納的使用是導(dǎo)致鯨類(lèi)大規(guī)模擱淺的最重要因素。2016年7月，美國(guó)舊金山聯(lián)邦法院裁定美國(guó)海軍違反《海洋哺乳動(dòng)物法》，這一判決推翻了溫特案所確立的國(guó)家安全至上的利益選擇。溫特案裁判的歷程也體現(xiàn)出美國(guó)社會(huì)在環(huán)境利益與其他社會(huì)利益間的平衡與抉擇(14)海軍演習(xí)是美國(guó)過(guò)去三十年海洋哺乳動(dòng)物擱淺訴訟的主題，自然資源保護(hù)委員會(huì)及相關(guān)非政府組織就海軍執(zhí)行安全任務(wù)與海洋生物福利的保護(hù)產(chǎn)生分歧(以溫特案為代表)。NRDC v. Evans, 364 F. Supp. 2d 1083 (N.D. Cal. 2003), appeal dismissed, NRDC v. Gutierrez, 457.F.3d 904 (9th Cir. 2006).，在無(wú)法永久禁止海軍使用低頻主動(dòng)聲納進(jìn)行訓(xùn)練和測(cè)試的情況下，法院僅限制其不得在海洋生物特別豐富的地區(qū)使用，其后美國(guó)海軍自行豁免其在“環(huán)太平洋”演習(xí)中聲納的使用，使軍事活動(dòng)的開(kāi)展，在“國(guó)防必要時(shí)”可免受《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》的約束(15)。但即使是美國(guó)海軍太平洋艦隊(duì)的作戰(zhàn)區(qū)域已被證實(shí)屬于具有生物學(xué)意義的棲息地(16)Van Parijs, S. M., Curtice, C., & Ferguson, M. C. (Eds.). (2015). Biologically important areas for cetaceans within U.S. waters. Aquatic Mammals (Special Issue), 41(1). 128 pp.，NOAA仍未采取相關(guān)限制或緩解措施。

3.加拿大

加拿大對(duì)其管轄水域海洋噪聲的管理，既不同于歐盟具有《海洋戰(zhàn)略框架》可綜合指導(dǎo)海洋生物保護(hù)；也不具有如美國(guó)《海洋哺乳動(dòng)物保護(hù)法》的法律框架，能對(duì)海洋哺乳動(dòng)物給予特別關(guān)注。加拿大對(duì)海洋噪聲的關(guān)注基于海洋哺乳動(dòng)物種群能否滿足可持續(xù)消費(fèi)利用的需要。相較于美國(guó)僅將聲學(xué)作為重要而非主要威脅的組成元素，加拿大通過(guò)2010年聯(lián)邦法院的一項(xiàng)裁決(17)Federal Court, 2010. David Suzuki Foundation v. Minister of Fisheries and Oceans. 2010 FC 1233. Affirmed, 2012 FCA 40.，迫使聯(lián)邦政府在海洋哺乳動(dòng)物的行動(dòng)計(jì)劃中承諾：對(duì)關(guān)鍵棲息地聲學(xué)成分進(jìn)行保護(hù)，將水下噪聲列為至少兩種瀕危鯨魚(yú)物種關(guān)鍵棲息地的威脅要素。[12]

此外，加拿大對(duì)海洋哺乳動(dòng)物的保護(hù)散見(jiàn)于《漁業(yè)法》、《國(guó)家海洋保護(hù)區(qū)法》及《瀕危物種法》等法律中，由《海洋法》為海洋戰(zhàn)略及生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)提供指導(dǎo)，授權(quán)海洋保護(hù)區(qū)的建立，但目前仍未商討出一個(gè)總體性的針對(duì)海洋噪聲的管理和緩解辦法。[13]同時(shí)海洋保護(hù)區(qū)的建立取決于其是否有利于商業(yè)漁業(yè)，而依照加拿大《海洋哺乳動(dòng)物條例》，禁止擾亂海洋哺乳動(dòng)物的前提是未處于捕魚(yú)狀態(tài)，這使得《漁業(yè)法》中保護(hù)海洋哺乳動(dòng)物免受海洋噪聲影響依舊停留在理論層面(18)Canada Marine Mammal Regulations(Section 7)[EB/OL].http://laws-lois.justice.gc.ca/eng/regulations/sor-93-56/FullText.html.。《瀕危物種法》作為保護(hù)瀕危海洋哺乳動(dòng)物的有力工具，一旦物種經(jīng)由加拿大瀕危野生動(dòng)物狀況委員會(huì)(COSEWIC)評(píng)估列為瀕?；蚴芡{物種，加拿大漁業(yè)和海洋部(DFO)就必須為其確定并設(shè)立關(guān)鍵棲息地。DFO已為極易受到干擾、容易產(chǎn)生擱淺或覓食中斷等不利影響的鯨類(lèi)建立海洋保護(hù)區(qū)域，并對(duì)石油和天然氣勘探等易產(chǎn)生噪聲的活動(dòng)進(jìn)行了不同程度限制。對(duì)于區(qū)域性或海岸范圍內(nèi)的水下噪聲，加拿大計(jì)劃開(kāi)展海洋空間規(guī)劃，促使具有監(jiān)管權(quán)的機(jī)構(gòu)間進(jìn)行綜合而廣泛的協(xié)商，對(duì)于能源管道或航道是否對(duì)鯨類(lèi)棲息產(chǎn)生影響確立科學(xué)評(píng)估與監(jiān)管審批的雙重標(biāo)準(zhǔn)。[14]

二、海洋噪聲污染治理的現(xiàn)實(shí)困境與理念變革

(一)海洋噪聲污染治理的局限

1.國(guó)際海洋法律體系的碎片化

近代國(guó)際海洋法的一大特點(diǎn)在于將海洋分區(qū)劃塊治理，這既是受限于自然地理?xiàng)l件的影響也是海洋大國(guó)爭(zhēng)奪規(guī)則話語(yǔ)權(quán)所導(dǎo)致的必然后果?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》所創(chuàng)設(shè)的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)、大陸架等制度，在一定程度上忽略了海洋作為一個(gè)整體的自然屬性，人為的海域劃分也使海洋在地理空間層面呈現(xiàn)出嚴(yán)重的條塊化狀態(tài)。海域、區(qū)域的不同使海洋法制度的設(shè)置存在差異，海洋法律體系也明顯呈現(xiàn)出碎片化特點(diǎn)。[15]具體到海洋噪聲污染的規(guī)制，迄今并無(wú)專(zhuān)門(mén)調(diào)整該問(wèn)題的開(kāi)放性條約，且目前所推行的若干區(qū)域性或是國(guó)家間的嘗試，也糅雜著國(guó)家間的政治博弈?；诤Ｑ筚Y源有限性與海洋生態(tài)脆弱性的共同認(rèn)知?jiǎng)荼貢?huì)推動(dòng)在海洋事物中處于優(yōu)勢(shì)地位的強(qiáng)國(guó)，操縱國(guó)際規(guī)則以實(shí)現(xiàn)自身的特殊利益；為爭(zhēng)奪海洋規(guī)則話語(yǔ)權(quán)而提出的理念、主張與制度構(gòu)想并不能使各方主體對(duì)海洋資源保護(hù)建立共識(shí)，國(guó)際社會(huì)在海洋法律體系的建設(shè)中實(shí)質(zhì)上仍處于無(wú)政府狀態(tài)。

2.國(guó)際海洋法律規(guī)則供需失序

各國(guó)在地理、經(jīng)濟(jì)和文化上的特殊性，使現(xiàn)代國(guó)際法在發(fā)展普遍性規(guī)范的同時(shí)，基于區(qū)域共同利益而制定的協(xié)議規(guī)范也得到了極大的發(fā)展，[16]相繼產(chǎn)生的一系列區(qū)域或次區(qū)域法律文件，成為了比國(guó)際法更為發(fā)達(dá)的法律形式。在海洋噪聲治理中，出于對(duì)國(guó)家及區(qū)域性組織的依賴(lài)，區(qū)域性海洋規(guī)則多符合本國(guó)利益或適宜區(qū)域發(fā)展，往往導(dǎo)致區(qū)域性制度林立而缺乏應(yīng)對(duì)全球性海洋危機(jī)的國(guó)際規(guī)則?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》及《生物多樣性公約》等僅限于針對(duì)環(huán)境保護(hù)作出普遍性原則規(guī)定，對(duì)于可否將海洋噪聲歸結(jié)為跨界污染的一種形式，[17]仍未得到國(guó)際條約的肯定；其能否對(duì)海洋噪聲進(jìn)行強(qiáng)制性約束措辭模糊，這在一定程度上影響了公約的約束力。對(duì)規(guī)范的模糊化處理主要是出于兩方面原因：一是各國(guó)對(duì)海洋噪聲危害的認(rèn)知并不如微塑料污染或氣候、難民問(wèn)題深入；二是各國(guó)對(duì)海洋生物資源利用與養(yǎng)護(hù)的關(guān)切不同，這也使全球性規(guī)則的制定阻力重重。而主張“盡量”謀求與其他國(guó)家或國(guó)際組織的合作，“鼓勵(lì)、建議”各國(guó)調(diào)整并完善國(guó)內(nèi)法律法規(guī)以兼顧生態(tài)保護(hù)(19)參見(jiàn)《生物多樣性公約》第14條第1款第3項(xiàng)。的倡導(dǎo)性表述，使各締約國(guó)更易從自身利益出發(fā)，作出有利于本國(guó)的理解而否認(rèn)締約國(guó)在海洋噪聲污染治理方面的義務(wù)。

3.海洋噪聲規(guī)制實(shí)踐中“搭便車(chē)”現(xiàn)象凸顯

依據(jù)曼瑟爾·奧爾森的理論：“公共物品一旦存在，每個(gè)社會(huì)成員不管是否對(duì)這一物品的產(chǎn)生作過(guò)貢獻(xiàn)，都能享受這一物品所帶來(lái)的好處”。作為世界各國(guó)人民都有權(quán)享受的經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益，海洋資源屬于非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的公共物品，因受益主體的廣泛且不特定，往往使應(yīng)當(dāng)承擔(dān)環(huán)境保護(hù)責(zé)任的各國(guó)都試圖追求最小的付出、甚至不付出財(cái)力和精力便可獲取利益的共享。以南海周邊國(guó)家對(duì)國(guó)際環(huán)境公約的加入為例，菲律賓是域內(nèi)唯一簽字締約《遷徙物種公約》的國(guó)家，簽署《印度洋、東南亞海龜及其棲息地的諒解備忘錄》的周邊國(guó)家也只增加了印尼與越南。一方面南海周邊國(guó)家長(zhǎng)期存在島礁主權(quán)、海域劃界、資源開(kāi)發(fā)等爭(zhēng)端，復(fù)雜的地緣政治環(huán)境使各國(guó)對(duì)環(huán)境問(wèn)題往往多從維護(hù)本國(guó)利益的角度出發(fā)，難以建立集體認(rèn)同、形成環(huán)境利益共同觀。[19]另一方面環(huán)境保護(hù)事務(wù)中“一與多”關(guān)系的存在，給各國(guó)海洋環(huán)境治理提供了“搭便車(chē)”的機(jī)會(huì)與空間，公約加入的自主選擇性使各國(guó)往往難以形成對(duì)海洋環(huán)境治理的動(dòng)力。相關(guān)國(guó)際機(jī)構(gòu)的設(shè)立多為規(guī)范性而非操作性，僅履行溝通、協(xié)調(diào)及促進(jìn)義務(wù)，難以真正發(fā)揮對(duì)南海海洋環(huán)境治理的監(jiān)督管理職責(zé)。目前海洋噪聲的治理仍然集中在發(fā)達(dá)國(guó)家間、以圍繞自身需求所實(shí)施的個(gè)別行為為主。對(duì)于公海等國(guó)家管轄范圍之外的海洋人為噪聲，目前既無(wú)一個(gè)超國(guó)家集團(tuán)進(jìn)行管理，國(guó)家的行動(dòng)又不能直接獲得實(shí)在收益。因一方或幾個(gè)相關(guān)方不履行或不充分履行責(zé)任,就很可能出現(xiàn)只由另外一方或幾個(gè)相關(guān)方獨(dú)自承擔(dān)治理負(fù)擔(dān)的局面,進(jìn)而導(dǎo)致這一方或幾個(gè)相關(guān)方也無(wú)力承擔(dān)或不樂(lè)于承擔(dān)責(zé)任，最終導(dǎo)致整個(gè)責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的崩潰。[19]就海洋這個(gè)大集團(tuán)的困境而言，目前行之有效的方式仍是回到以區(qū)域?yàn)閱挝坏男〖瘓F(tuán)，以區(qū)域合作的形式開(kāi)展海洋的保護(hù)與治理，這不僅有利于發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)，調(diào)動(dòng)積極性；還能相互形成對(duì)照，便于監(jiān)管以減少“搭便車(chē)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

(二)“公海自由原則”邁向“海洋命運(yùn)共同體”的理念變革

1.傳統(tǒng)海洋治理理念之弊端

在全球海洋治理及海洋噪聲規(guī)制中問(wèn)題的產(chǎn)生，可回溯至既往海洋利用理念的變化。格勞秀斯于1609年發(fā)表的《海洋自由論》，奠定了如今國(guó)際法與海洋法的基礎(chǔ)，也使海洋自由思想成為海洋利用的理論依據(jù)，人類(lèi)不僅要求對(duì)海洋本身享有公平航行、貿(mào)易的權(quán)利，對(duì)于海洋中的豐富資源也主張開(kāi)放共享。隨著對(duì)自然資源及海洋漁業(yè)資源探索能力的顯著提升，人類(lèi)對(duì)海洋資源的利用需求也在不斷擴(kuò)大，但鮮少能夠?qū)Ｑ筚Y源的保護(hù)投以關(guān)注?！肮２遏~(yú)自由”的國(guó)際法規(guī)則，使公海漁業(yè)資源正面臨養(yǎng)護(hù)危機(jī)。格勞秀斯過(guò)去所主張的海洋資源取之不盡、用之不竭的理論，實(shí)際上已違背了當(dāng)代社會(huì)的現(xiàn)實(shí)狀況[20]，對(duì)海洋利用的觀念，應(yīng)當(dāng)由海洋自由轉(zhuǎn)變?yōu)楹Ｑ笾卫怼?/p>

為避免海洋資源在全球海洋公域的應(yīng)用與治理中出現(xiàn)集體行動(dòng)的困境，罔顧海洋承載力，致使“公地悲劇”的發(fā)生，海洋治理采取了產(chǎn)權(quán)化的治理范式以應(yīng)對(duì)資源危機(jī)。[21]其中《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》首創(chuàng)的“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”制度，不僅為海洋“公地”制定了細(xì)化規(guī)則，也使沿海國(guó)對(duì)自然資源的利用行為更加理性、也更有內(nèi)在動(dòng)力承擔(dān)養(yǎng)護(hù)義務(wù)。但影響海洋生物多樣性的因素不僅限于人類(lèi)的過(guò)度捕撈，更為主要且直接的威脅在于海洋環(huán)境污染(20)海洋生物多樣性面臨五個(gè)主要威脅分別為：人類(lèi)的過(guò)度捕撈、海洋污染、生態(tài)環(huán)境改變、外來(lái)物種入侵、全球氣候變化。。對(duì)于海洋噪聲這類(lèi)危害形式特殊，危害行為難以追溯，危害結(jié)果發(fā)生也更為隱秘且難以預(yù)料的污染物的治理，不能對(duì)海洋進(jìn)行簡(jiǎn)單劃界而應(yīng)依海洋生態(tài)系統(tǒng)特性對(duì)責(zé)任進(jìn)行明確細(xì)化，這不單單是主權(quán)國(guó)家管轄范圍內(nèi)的義務(wù)，更需國(guó)際及區(qū)域組織間的合作。為解決內(nèi)部對(duì)海洋資源與權(quán)益的競(jìng)爭(zhēng)，也迫切需要對(duì)國(guó)際實(shí)踐及區(qū)域活動(dòng)給予理論支撐?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”理念的提出，能有效克服上述弊端，其承繼于國(guó)際法既往發(fā)展的成果，作為政治理念，其精神內(nèi)涵也體現(xiàn)了代際公平與可持續(xù)發(fā)展等國(guó)際環(huán)境法原則，具有高度的法律性。[22]

2.“海洋命運(yùn)共同體”理念在海洋噪聲治理中的目標(biāo)定位

更新海洋治理理念，實(shí)現(xiàn)協(xié)商合作的治理格局。當(dāng)今海洋治理面臨的最大挑戰(zhàn)是，傳統(tǒng)海權(quán)國(guó)家依靠其海軍優(yōu)勢(shì)及霸權(quán)地位，強(qiáng)行推行單方規(guī)則與秩序，這不僅使海上沖突的可能性增加，也使海洋資源平等利用、海洋經(jīng)濟(jì)共同繁榮淪為空談?！堵?lián)合國(guó)海洋法公約》作為國(guó)際政治斗爭(zhēng)與各方利益妥協(xié)的結(jié)果，其為世界海洋所確立的法律秩序也不可能全面且準(zhǔn)確，面對(duì)國(guó)際海洋法域以國(guó)家主權(quán)為導(dǎo)向的傳統(tǒng)思維方式與以共同體為導(dǎo)向的現(xiàn)代思維方式的沖突，[23]海洋治理理念亟需變革。

海洋噪聲污染、非法捕撈、海水酸化等多因素的影響使海洋生態(tài)愈發(fā)惡劣，海洋是聯(lián)通的海洋，是全人類(lèi)的海洋，人類(lèi)開(kāi)發(fā)利用海洋的整體性越突出，就越無(wú)法在面臨海洋風(fēng)險(xiǎn)時(shí)獨(dú)善其身，因而海洋噪聲問(wèn)題的解決有賴(lài)于各國(guó)建立合作、共迎風(fēng)險(xiǎn)。習(xí)近平總書(shū)記提出的“海洋命運(yùn)共同體理念”作為最具“中國(guó)智慧”的方案，不僅強(qiáng)調(diào)人類(lèi)與海洋是休戚與共的命運(yùn)共同體,倡導(dǎo)人與海洋的和諧共生[24]，也強(qiáng)調(diào)各國(guó)針對(duì)全球海洋秩序應(yīng)重建對(duì)話與溝通平臺(tái)、制定危機(jī)應(yīng)對(duì)方案以實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)發(fā)展。以海洋噪聲的產(chǎn)生為例，行駛于公海的船舶，罔顧海洋生物保護(hù)而追逐短期效益，以鄰為壑的現(xiàn)象常常出現(xiàn)。為實(shí)現(xiàn)自身的發(fā)展而忽視他國(guó)環(huán)境需求，也終將因利益糾葛而陷入無(wú)休止的對(duì)立情緒之中。

因而海洋噪聲的治理應(yīng)以“海洋命運(yùn)共同體”理念為指引，使海洋回歸其“共有物”的屬性，對(duì)于海洋人為噪聲的治理，應(yīng)加強(qiáng)合作，以各國(guó)之合力共同應(yīng)對(duì)，以對(duì)話協(xié)商代替武力爭(zhēng)端，堅(jiān)持開(kāi)發(fā)包容，堅(jiān)持共利合作，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)地參與海洋實(shí)務(wù)。[25]海洋的整體性與海洋活動(dòng)的國(guó)際性決定了任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)法獨(dú)立保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，海洋的繁榮發(fā)展也不能仰賴(lài)于哪一個(gè)國(guó)家單獨(dú)實(shí)現(xiàn)，應(yīng)共同參與海洋資源的開(kāi)發(fā)分配與海洋糾紛的化解。

3.“海洋命運(yùn)共同體”理念在海洋治理中的價(jià)值彰顯

海洋噪聲規(guī)制的特殊性在于噪聲源的可移動(dòng)性以及傳播所造成的跨界污染，在國(guó)家管轄范圍內(nèi)產(chǎn)生的噪聲若無(wú)國(guó)內(nèi)立法規(guī)范，則會(huì)產(chǎn)生國(guó)家主權(quán)間的沖突；若主動(dòng)涉足國(guó)家管轄范圍外噪聲的治理，則又與公海自由原則相矛盾。[26]“完善全球海洋治理制度體系的核心要?jiǎng)?wù)是制定和確立各國(guó)普遍認(rèn)同和愿意遵循的治理規(guī)則”[27]，因此海洋噪聲的控制除科學(xué)技術(shù)的指導(dǎo)外，還需“海洋命運(yùn)共同體”理念為指引，兼顧利益分配與資源保護(hù)，指導(dǎo)海洋綜合事務(wù)的管理。區(qū)域性條約對(duì)國(guó)際公約中的原則性?xún)?nèi)容，依地區(qū)特性進(jìn)行細(xì)化以實(shí)現(xiàn)其可操作性，通過(guò)區(qū)域合作進(jìn)一步強(qiáng)化和完善全球海洋環(huán)境治理。

以“海洋命運(yùn)共同體”為指引有利于海洋安全環(huán)境的構(gòu)建。海洋安全是一個(gè)內(nèi)容廣泛的綜合性概念，不僅包括環(huán)境與氣候變化之下人類(lèi)生存危機(jī)的化解；也包括國(guó)際海洋秩序?qū)用婊诤Ｑ髾?quán)益之爭(zhēng)的應(yīng)對(duì)。相較于采取海洋執(zhí)法或海洋外交的方式消除特定威脅，海洋戰(zhàn)略的長(zhǎng)期性要求建立并維護(hù)周邊海域的安全、穩(wěn)定，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)向好發(fā)展，這不僅要求海上各國(guó)的發(fā)展要兼顧近海優(yōu)勢(shì)與遠(yuǎn)海保障，還需推動(dòng)構(gòu)建區(qū)域及全球海洋安全秩序。“海洋命運(yùn)共同體”理念所樹(shù)立的“共同、綜合、合作、可持續(xù)”的新海洋安全觀，是中國(guó)在共同維護(hù)海洋和平、共筑海洋新秩序、共促海洋繁榮發(fā)展的方案與智慧的提供?！昂Ｑ竺\(yùn)共同體”理念中關(guān)乎海洋治理的內(nèi)容都帶有著強(qiáng)烈的人類(lèi)命運(yùn)共同體意識(shí)，中國(guó)預(yù)見(jiàn)了以和平方式解決國(guó)際海洋爭(zhēng)端的可能性，因而倡議在海洋命運(yùn)共同體中實(shí)現(xiàn)權(quán)、責(zé)、能的一體平衡，以圓桌會(huì)議的形式對(duì)海洋的發(fā)展利用進(jìn)行積極協(xié)商，與涉海非政府組織開(kāi)展官方合作，推動(dòng)構(gòu)建海洋治理主體間相互尊重、和平穩(wěn)定的發(fā)展道路。面對(duì)海洋噪聲及海洋塑料等海洋污染問(wèn)題與生態(tài)失衡所暴露出的海洋治理滯后性與有限性的現(xiàn)狀，為實(shí)現(xiàn)海洋的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，應(yīng)堅(jiān)持技術(shù)合作、利益共享，以區(qū)域、國(guó)家及全球性為基礎(chǔ)開(kāi)展多層次海洋治理行動(dòng)，以互利共贏的態(tài)度，實(shí)現(xiàn)人海和諧發(fā)展目標(biāo)、共同探索海洋合作治理的新秩序。

三、海洋噪聲防治“三位一體”的治理體系構(gòu)建

目前海洋噪聲對(duì)海洋生物健康及海洋生態(tài)平衡的影響已經(jīng)得到了生物界、法學(xué)界等領(lǐng)域的重視，這不單是一個(gè)學(xué)科的任務(wù)，也不僅是一個(gè)國(guó)家的問(wèn)題，而是事關(guān)海洋利用與發(fā)展的重大課題，其解決不單依賴(lài)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、科學(xué)技術(shù)能力，更仰仗各國(guó)的有效參與。任何一個(gè)國(guó)家都無(wú)法獨(dú)立保護(hù)海洋環(huán)境，任何一個(gè)國(guó)家也都無(wú)法避開(kāi)海洋環(huán)境破壞所帶來(lái)的生態(tài)、氣候問(wèn)題。

(一)國(guó)際層面：以“海洋命運(yùn)共同體”理念推動(dòng)國(guó)際海洋法律秩序的完善

為解決目前海洋生態(tài)保護(hù)與噪聲污染防治以“軟法”為主要規(guī)制形式，造成國(guó)際社會(huì)無(wú)有力約束機(jī)制、逃避責(zé)任、困于利益糾葛的問(wèn)題。海洋噪聲的減控不僅需引進(jìn)強(qiáng)制性的實(shí)施機(jī)制，以公約的廣泛參與性昭示海洋噪聲規(guī)制的緊迫性與必要性，以后果的強(qiáng)制性保障各國(guó)切實(shí)履行海洋保護(hù)義務(wù)。更需以“海洋命運(yùn)共同體”理念為指引，形成以“共商、共建、共享”為原則的全球治理觀，通過(guò)建立國(guó)際社會(huì)成員間的合作、信賴(lài)關(guān)系，彌補(bǔ)了國(guó)際法律秩序毀易守難的結(jié)構(gòu)性特點(diǎn)[28]，在協(xié)商共治的氛圍下締結(jié)更有法律約束力的國(guó)際公約。

還值得注意的是，海洋命運(yùn)共同體的構(gòu)建并非完全等同于全球共治。[29]以《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》為例，其序言中確定，應(yīng)“本著互相諒解和合作的精神解決與海洋法有關(guān)的一切問(wèn)題”，倡導(dǎo)在主權(quán)平等的基礎(chǔ)上共同發(fā)展、成果共享。但“海洋命運(yùn)共同體”的構(gòu)建更強(qiáng)調(diào)國(guó)際關(guān)系民主化，更注重國(guó)家間的平等合作，任何國(guó)家，不論大國(guó)小國(guó)、強(qiáng)國(guó)弱國(guó)、發(fā)達(dá)國(guó)家或是發(fā)展中國(guó)家，都應(yīng)當(dāng)在互利共贏的基礎(chǔ)上，共同應(yīng)對(duì)全球性挑戰(zhàn)。海洋命運(yùn)共同體所建構(gòu)的“共治共享”正在逐步打破專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度所構(gòu)建的“專(zhuān)屬專(zhuān)管”，在拓展海洋研究主體與維度的同時(shí)，使海洋的發(fā)展更好的致力于海洋秩序的可持久性、海洋資源的可持續(xù)性以及海洋權(quán)益的可合理性享有[30]，使海洋噪聲等復(fù)雜問(wèn)題得到全面的控制與解決。

(二)區(qū)域?qū)用妫航?gòu)基于海域特性的區(qū)域治理機(jī)制

全球海洋治理體系的構(gòu)建受到環(huán)境問(wèn)題的跨國(guó)家性影響，面臨機(jī)制沖突、合作不足等問(wèn)題，相較于各洲間政治利益考量、意識(shí)形態(tài)對(duì)立、履約能力不同等現(xiàn)實(shí)原因，國(guó)家間的治理合作意愿更為強(qiáng)烈,區(qū)域化的組織或安排更易凝聚國(guó)家間的價(jià)值與期望，實(shí)現(xiàn)在海洋治理問(wèn)題上的共識(shí)[31]，區(qū)域海洋沿岸國(guó)也能更為平穩(wěn)持續(xù)地推進(jìn)海洋生態(tài)保護(hù)事業(yè)。

1.構(gòu)建區(qū)域性海洋聲學(xué)保護(hù)區(qū)

國(guó)家管轄范圍外海域范圍廣闊且物種豐富，但因受捕魚(yú)、航行、海底采礦等人類(lèi)活動(dòng)的影響，海洋環(huán)境及生態(tài)養(yǎng)護(hù)中所需處理的事務(wù)也更為復(fù)雜。參照區(qū)域海洋項(xiàng)目在地中海及東北大西洋范圍內(nèi)對(duì)海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)和資源可持續(xù)利用的進(jìn)展，區(qū)域性海洋保護(hù)區(qū)的建立能夠?yàn)楹Ｑ笤肼曋卫硖峁┧悸方梃b。目前世界范圍內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)的設(shè)立，其目標(biāo)在于對(duì)大型海洋生物及其棲息地的保護(hù)，這與海洋噪聲管制所欲實(shí)現(xiàn)保護(hù)的對(duì)象一致，因而海洋聲學(xué)保護(hù)區(qū)的建立存在現(xiàn)實(shí)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。其最大的挑戰(zhàn)在于海域主權(quán)歸屬的爭(zhēng)議，以南海保護(hù)區(qū)的設(shè)立為例，為保護(hù)橫跨兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家管轄權(quán)的生態(tài)系統(tǒng)，一般是建立跨界海洋保護(hù)區(qū)以滿足管理需要，但實(shí)踐中南海地區(qū)的復(fù)雜局勢(shì)，使得任何對(duì)合作行動(dòng)的支持都可能被解讀為對(duì)國(guó)家聲索請(qǐng)求的間接承認(rèn)。[32]

因此對(duì)這類(lèi)爭(zhēng)議地區(qū)聲學(xué)保護(hù)區(qū)的設(shè)立應(yīng)首先發(fā)揮區(qū)域性組織的協(xié)調(diào)功效，定期召開(kāi)會(huì)議以協(xié)商人為噪聲減控的行動(dòng)計(jì)劃與績(jī)效指標(biāo)，可考慮各成員國(guó)履約能力的不同，設(shè)定有針對(duì)性且具有一定強(qiáng)制力的議定書(shū)或制度性合作模式，以保證內(nèi)容的有效實(shí)施；應(yīng)允許鄰近沿海國(guó)在海洋噪聲的管理過(guò)程中享有特殊地位，在提案、磋商等方面具有優(yōu)先權(quán)，適當(dāng)顧及沿海國(guó)的合法權(quán)益。協(xié)助并督促聲學(xué)保護(hù)區(qū)周邊國(guó)家完成生物多樣性的研究與監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域?qū)用娴男畔⒐蚕砼c聲學(xué)標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定。海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)與合作被認(rèn)為是踐行和推廣“海洋命運(yùn)共同體”理念的重要方式[33]，中國(guó)也需發(fā)揮自身域內(nèi)大國(guó)的引領(lǐng)作用，在海洋噪聲問(wèn)題的管理中主動(dòng)發(fā)聲，適時(shí)推進(jìn)爭(zhēng)議海域海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)。

2.防治海洋噪聲污染的前期信息交流機(jī)制

環(huán)境問(wèn)題往往存在不確定性，對(duì)于引起環(huán)境現(xiàn)象發(fā)生的科學(xué)認(rèn)知也在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)并不全面準(zhǔn)確，面對(duì)可能危害海洋生物的巨大風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)際環(huán)境法規(guī)定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則，即構(gòu)建海洋噪聲監(jiān)測(cè)與信息共享機(jī)制，從源頭控制噪聲的產(chǎn)生。

海洋環(huán)境信息平臺(tái)的建立主要包括兩方面的內(nèi)容：一是建立海洋生態(tài)安全信息數(shù)據(jù)庫(kù)，庫(kù)內(nèi)應(yīng)包含各監(jiān)測(cè)站點(diǎn)信息，統(tǒng)一海洋噪聲信息獲取的頻率、評(píng)估流程及公布形式。各國(guó)應(yīng)對(duì)管轄范圍內(nèi)重點(diǎn)船只及海洋勘探活動(dòng)進(jìn)行登記，以加強(qiáng)區(qū)域組織對(duì)環(huán)境治理、安全預(yù)警及生態(tài)修復(fù)方面信息的掌控。二是建設(shè)海洋生態(tài)安全信息共享機(jī)制，各國(guó)應(yīng)參與搭建信息溝通協(xié)作平臺(tái)，參與海洋重大事件的信息監(jiān)測(cè)與事件處理。對(duì)管轄海域內(nèi)海洋環(huán)境及生物狀況定期進(jìn)行匯報(bào)和交流，以大數(shù)據(jù)的方式對(duì)區(qū)域環(huán)境信息進(jìn)行分析整理，同時(shí)與國(guó)際接軌，實(shí)現(xiàn)國(guó)家間的信息交流與成果共享。三是強(qiáng)化對(duì)海洋環(huán)境突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)與管轄能力，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)匯報(bào)時(shí)限及程序作出標(biāo)準(zhǔn)化統(tǒng)一，對(duì)各國(guó)船只在重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)時(shí)段超過(guò)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的活動(dòng)作出處罰；針對(duì)瞞報(bào)、漏報(bào)、錯(cuò)報(bào)的行為，應(yīng)設(shè)定懲罰措施，以國(guó)際公報(bào)的形式刊發(fā)相關(guān)噪聲排放情況。海洋環(huán)境的治理始終與海洋的經(jīng)濟(jì)發(fā)展密不可分，為打破各利益主體間隔閡，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)成效的長(zhǎng)期性，關(guān)鍵還在于加強(qiáng)各國(guó)對(duì)“海洋命運(yùn)共同體”的理念認(rèn)同，使各國(guó)建立對(duì)海洋環(huán)境治理及海洋生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任感與使命感。

3.防止海洋噪聲損害擴(kuò)大的后期協(xié)調(diào)機(jī)制

事前預(yù)防盡管能最大限度的避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，但在探討多元共治理論時(shí)，應(yīng)將事前預(yù)防與事后協(xié)調(diào)相結(jié)合，建構(gòu)以預(yù)防為主、治理為輔的海洋噪聲污染管理模式。在“海洋命運(yùn)共同體”的大時(shí)代背景之下，各國(guó)除以提供科技及資金的方式履行環(huán)境保護(hù)協(xié)作義務(wù)外，還可通過(guò)創(chuàng)設(shè)低息融資，使企業(yè)參與環(huán)境治理，這既能為生態(tài)保護(hù)行動(dòng)吸納資金，企業(yè)也可通過(guò)融資參與海洋保護(hù)進(jìn)而獲得社會(huì)地位與經(jīng)濟(jì)利益。[34]當(dāng)各區(qū)域組織及聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)都參與融資，將勢(shì)必改善各國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展不平衡、環(huán)境保護(hù)能力各異的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)“海洋命運(yùn)共同體”背景下的多元主體協(xié)作。

對(duì)于海洋噪聲跨界所產(chǎn)生的污染致?lián)p，可通過(guò)設(shè)立環(huán)境基金以提高各國(guó)對(duì)環(huán)境損害的賠償能力。首先需對(duì)賠償對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分析，對(duì)于保護(hù)區(qū)內(nèi)瀕危海洋物種的死亡，可由保護(hù)區(qū)所屬?lài)?guó)向肇事國(guó)索取賠償；而對(duì)于國(guó)家管轄范圍外保護(hù)區(qū)內(nèi)海洋物種的死亡，肇事國(guó)應(yīng)向區(qū)域內(nèi)專(zhuān)設(shè)用于海洋環(huán)境保護(hù)的基金會(huì)進(jìn)行賠償；對(duì)于海洋噪聲跨界所造成的公海生物資源損害，應(yīng)由基金會(huì)代為墊付，由肇事國(guó)及其區(qū)域組織實(shí)際賠償。對(duì)于海洋噪聲已造成的生態(tài)環(huán)境破壞與生物多樣性減少，可由各國(guó)通過(guò)技術(shù)與資金的相互扶持進(jìn)行治理，但目前的問(wèn)題在于如何平衡發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家的治理需要，落實(shí)“共同但有區(qū)別原則”，將發(fā)達(dá)國(guó)家的援助義務(wù)進(jìn)行細(xì)致化、明確化甚至見(jiàn)諸具體條文之上。這就需要一個(gè)處于中心地位的協(xié)調(diào)機(jī)制，這一協(xié)調(diào)機(jī)制能確保各國(guó)對(duì)區(qū)域框架公約內(nèi)的內(nèi)容與義務(wù)有效實(shí)施，也能加深溝通與信任，對(duì)治理進(jìn)展及未來(lái)治理方略進(jìn)行討論與規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“海洋命運(yùn)共同體”所設(shè)想的國(guó)際海洋法律秩序良性發(fā)展。

(三)國(guó)家層面：完善海洋噪聲治理的預(yù)防機(jī)制

我國(guó)自1979年頒布《環(huán)境保護(hù)法》以來(lái)，在海洋、大氣、固體廢物及動(dòng)植物保護(hù)領(lǐng)域都設(shè)置了專(zhuān)門(mén)的法律法規(guī)，環(huán)境立法可謂是空前繁榮。但對(duì)于海洋噪聲的防治，《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其是否屬于海洋污染并未明確界定(21)《海洋環(huán)境保護(hù)法》第94條規(guī)定：“……海洋環(huán)境污染損害，是指直接或者間接地把物質(zhì)或者能量引入海洋環(huán)境，產(chǎn)生損害海洋生物資源、危害人體健康、妨害漁業(yè)和海上其他合法活動(dòng)、損害海水使用素質(zhì)和減損環(huán)境質(zhì)量等有害影響?！?；《軍隊(duì)環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》中，對(duì)于經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)的軍事演習(xí)等因特殊任務(wù)產(chǎn)生的環(huán)境噪聲不受規(guī)定約束(22)《軍隊(duì)環(huán)境噪聲污染防治規(guī)定》第2條規(guī)定：“本規(guī)定所稱(chēng)環(huán)境噪聲是指部隊(duì)和企事業(yè)單位在訓(xùn)練、實(shí)驗(yàn)、生產(chǎn)、建筑施工、交通運(yùn)輸和生活等活動(dòng)中產(chǎn)生的影響周?chē)h(huán)境的聲音，經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)的軍事演習(xí)、打靶訓(xùn)練、飛行和執(zhí)行其他特殊任務(wù)的除外。”。乃至專(zhuān)門(mén)規(guī)制噪聲污染的《中華人民共和國(guó)噪聲污染防治法》，對(duì)噪聲污染的定義以及環(huán)境噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)的制定都是從人類(lèi)利己的角度出發(fā)，環(huán)境品質(zhì)的好壞并未將水下生物所受影響納入考量。因而我國(guó)的立法完善在借鑒《保護(hù)野生動(dòng)物遷徙物種公約》等國(guó)際法相關(guān)規(guī)定的同時(shí)，也可考慮同步制定適于海洋的聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、著手海洋噪聲時(shí)空分布圖的繪制，細(xì)化操作標(biāo)準(zhǔn)及行為準(zhǔn)則，以滿足我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)法律制度的整體需要。

1.制定滿足海洋噪聲管理需要的聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

依照噪聲污染源可將海洋人為噪聲大致分為頻繁且可控的船舶水下噪聲以及需要國(guó)際間協(xié)調(diào)緩解的軍事噪聲污染。而控制噪聲源是控制船舶噪聲污染最根本、最有效的手段。[35]船體作為噪聲生成的最主要來(lái)源，應(yīng)在船體設(shè)計(jì)與船型構(gòu)造階段改進(jìn)技術(shù)，優(yōu)化材料以阻斷噪聲的產(chǎn)生與傳播，但目前船舶的設(shè)計(jì)尚未考慮水生生物安全，缺乏專(zhuān)為限制船舶水下噪聲而設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)?，F(xiàn)有《聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3096—2008)》的制定目的僅考慮“保障城鄉(xiāng)居民正常生活、工作和學(xué)習(xí)”，對(duì)噪聲污染問(wèn)題的規(guī)制未融入與生態(tài)環(huán)境相和諧的價(jià)值觀念。

按目前構(gòu)想，聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整對(duì)象可大致分為兩類(lèi)：按船舶類(lèi)型或是按區(qū)域的不同特性制定相應(yīng)的聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。具體而言，民用船舶依用途往往可以分為客貨船、集裝箱船等多種類(lèi)型，按載重或動(dòng)力裝置的不同又可進(jìn)一步細(xì)分，這就使同一類(lèi)型的船舶在不同船速(23)對(duì)于同一艘船，船舶行駛速度越大，船舶輻射噪聲聲壓級(jí)則越大。參見(jiàn)邸凌杰.長(zhǎng)江上游航道散裝貨船水下噪聲聲源特性分析及生態(tài)防控措施[J].珠江水運(yùn)，2021(12):28-31.或狀態(tài)下其噪聲的生成呈現(xiàn)動(dòng)態(tài)波動(dòng)狀態(tài)。在單一噪聲源的情況下(不考慮聲波的疊加效果)，由于噪聲不具有累積性，船舶達(dá)標(biāo)排放噪聲的確能保證相應(yīng)聲環(huán)境的達(dá)標(biāo)，但不同魚(yú)類(lèi)對(duì)同一噪聲源所產(chǎn)生的影響和傷害也存在差異，無(wú)法確定合法的噪聲排放是否會(huì)造成聲環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)的后果。若簡(jiǎn)單對(duì)航行中的每一類(lèi)船舶設(shè)置固定的聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)值，不僅難于監(jiān)測(cè)，整條航線中不同區(qū)域內(nèi)海洋生物的保護(hù)要求也各有不同，因此以船舶類(lèi)型劃定聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)不具有可操作性?？稍诔鰪S前按船舶類(lèi)型設(shè)置噪聲達(dá)標(biāo)區(qū)間，對(duì)于建造完成或投入使用的未達(dá)標(biāo)船只可通過(guò)強(qiáng)制加裝消聲器或隔聲裝置以降低船體噪聲的產(chǎn)生。如若將聲波的疊加效應(yīng)作為考量因素之一，在多個(gè)噪聲源同時(shí)排放環(huán)境噪聲的情況下，即使每一個(gè)船只都滿足噪聲排放標(biāo)準(zhǔn)，也有可能造成聲環(huán)境質(zhì)量超標(biāo)。因此建議以海洋環(huán)境保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)劃定聲環(huán)境功能區(qū)，在中心區(qū)域?qū)叫写坏臄?shù)量及頻率進(jìn)行限制，以區(qū)域生物特性為計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)置動(dòng)態(tài)的監(jiān)管方案。

2.軍事聲納使用的限制與監(jiān)管

海洋軍事和經(jīng)濟(jì)安全是海洋生態(tài)安全保護(hù)的動(dòng)力和出發(fā)點(diǎn),海洋生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展依賴(lài)于國(guó)際局勢(shì)的和平穩(wěn)定，但以維護(hù)地區(qū)和平、航行自由等名義開(kāi)展的軍事演習(xí)不僅會(huì)加劇海洋爭(zhēng)端的升溫，其軍事活動(dòng)產(chǎn)生的海洋噪聲對(duì)海洋生物也將造成巨大影響。以南海地區(qū)為例，依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》、《生物多樣性公約》等國(guó)際法，保護(hù)海洋環(huán)境及生物是締約國(guó)的重要義務(wù)之一，但當(dāng)前國(guó)際社會(huì)對(duì)軍事演習(xí)及其聲納使用所造成的生物損害卻缺乏規(guī)制的直接法律依據(jù)。

中國(guó)政府在軍事聲納的監(jiān)管中，對(duì)外應(yīng)強(qiáng)化東盟各國(guó)對(duì)海洋噪聲污染治理必要性的共識(shí)，在積極推進(jìn)“南海行為準(zhǔn)則”磋商的過(guò)程中，堅(jiān)決反對(duì)美國(guó)等國(guó)在南海地區(qū)部署軍事聲納探測(cè)裝置及未經(jīng)許可的軍事活動(dòng)。同時(shí)，在國(guó)內(nèi)立法中對(duì)軍事聲納的使用逐步增加限制，先階段性暫停在主要鯨類(lèi)及海洋保護(hù)區(qū)周?chē)Ｓ蚍秶鷥?nèi)部署高強(qiáng)度聲納，對(duì)軍事演習(xí)的周邊海域環(huán)境進(jìn)行先期評(píng)估，同時(shí)開(kāi)展戰(zhàn)場(chǎng)生態(tài)要素調(diào)查及軍事生態(tài)學(xué)研究，預(yù)測(cè)軍事活動(dòng)對(duì)海洋生態(tài)系統(tǒng)、敏感生境及物種的影響和變化，制定相應(yīng)的維護(hù)、回避和修復(fù)計(jì)劃。[36]為實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋生物多樣性的保護(hù)，應(yīng)還需加強(qiáng)海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)職能的履行。在海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任中，海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)兩種角色，一是行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)的主管機(jī)關(guān)，二是代表國(guó)家提起損害賠償?shù)脑V訟主體。[37]海洋環(huán)境監(jiān)管部門(mén)首先需要積極行使其行政職權(quán)，在行政層面對(duì)海洋噪聲污染進(jìn)行前期的監(jiān)管與控制，避免海洋環(huán)境污染事件的發(fā)生。此外需充分發(fā)揮行政權(quán)力在環(huán)境公益訴訟前置程序中的重要作用，通知并督促被訴主體糾正噪聲污染行為、避免行政程序向司法程序的轉(zhuǎn)移。

3.海洋噪聲時(shí)空分布圖的繪制及利用

海洋噪聲時(shí)空分布圖的繪制有賴(lài)于前期對(duì)海洋生物物種組成、分布特征及受脅狀態(tài)的探明，目前南海地區(qū)中國(guó)科學(xué)院深?？茖W(xué)與工程研究所已初步建立首個(gè)南海鯨類(lèi)動(dòng)物資源數(shù)據(jù)庫(kù)，致力于揭示齒鯨動(dòng)物聲吶系統(tǒng)相關(guān)的發(fā)聲、聽(tīng)覺(jué)機(jī)制及噪聲影響。接下來(lái)需要對(duì)重點(diǎn)種群的密度、分布及生境選擇作出可視化報(bào)告，結(jié)合科學(xué)研究中心、監(jiān)管機(jī)構(gòu)與國(guó)際組織等提供的數(shù)據(jù)，首先評(píng)估制定人為噪聲對(duì)重點(diǎn)區(qū)域海洋哺乳動(dòng)物聽(tīng)力影響的技術(shù)指南，對(duì)急性噪聲風(fēng)險(xiǎn)制定有效的管理方案，避免與海洋生物棲息地產(chǎn)生時(shí)空重疊。

海洋噪聲時(shí)空分布圖繪制的主要目的是最大化的減少人為噪聲對(duì)海洋生物的影響，故而需設(shè)立協(xié)調(diào)組織，如美國(guó)國(guó)家海洋和大氣管理局(NOAA)，整理記錄收集的環(huán)境聲級(jí)基線，按照強(qiáng)度規(guī)劃航道與科研勘探活動(dòng)。既能在海域、部門(mén)及機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)現(xiàn)信息共享、監(jiān)督合作，滿足跨機(jī)構(gòu)行動(dòng)的噪聲管理需求；也能實(shí)現(xiàn)有限資源對(duì)優(yōu)先管理事項(xiàng)的傾斜、實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略的科學(xué)性。在科研工作者的努力下，海域生物的研究正逐步與國(guó)際接軌，國(guó)家也應(yīng)在海洋可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中對(duì)地方政府及企業(yè)的義務(wù)、執(zhí)行及監(jiān)督等模塊提出精細(xì)化要求，在海洋政策安排與法律制定中通過(guò)稅收或利益分配等機(jī)制鼓勵(lì)對(duì)海洋技術(shù)的研發(fā)。[38]海洋噪聲治理僅是我國(guó)在深海戰(zhàn)略及生物保護(hù)過(guò)程中的先期性議題，未來(lái)海洋生物多樣性的保護(hù)與可持續(xù)利用，都需要中國(guó)深度參與到國(guó)際立法的探討與研究之中。

四、結(jié)語(yǔ)

就目前海洋保護(hù)的發(fā)展而言，盡管海洋噪聲對(duì)生物的危害進(jìn)一步顯現(xiàn)，但作為一個(gè)全球性議題，仍面臨專(zhuān)門(mén)性國(guó)際公約的缺位、區(qū)域性合作的不足以及國(guó)內(nèi)立法的亟待完善。為實(shí)現(xiàn)海洋資源及環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，中國(guó)及各方利益主體應(yīng)圍繞海洋噪聲治理及生物保護(hù)開(kāi)展國(guó)際層面的溝通與交流，堅(jiān)持全球性協(xié)定談判與區(qū)域性制度發(fā)展并進(jìn)，在協(xié)商共治的氛圍下締結(jié)具有制約、監(jiān)督作用的國(guó)際規(guī)則，推動(dòng)不同發(fā)展階段的國(guó)家在海洋噪聲污染防治與資源可持續(xù)利用上形成共識(shí)。

由于海洋噪聲議題所涉主體的多元復(fù)雜以及概念的前沿性，國(guó)際立法僅能提供宏觀而非實(shí)操性的建議，若僅依賴(lài)國(guó)際海洋秩序的革新，不僅無(wú)法涵蓋區(qū)域內(nèi)部所面臨的具體問(wèn)題，締約過(guò)程還會(huì)因利益博弈而裹足不前。因而海洋噪聲問(wèn)題的解決更需發(fā)揮區(qū)域性海洋機(jī)制的作用?；诤Ｑ竺\(yùn)共同體理念內(nèi)涵共同探索建立以區(qū)域?yàn)閱挝坏男畔⒔涣髌脚_(tái)，補(bǔ)闕并完善海洋噪聲致害的賠付制度，以跨界海洋噪聲保護(hù)區(qū)的設(shè)立滿足多元主體共治模式下具有地區(qū)特性的海洋噪聲污染治理方案。反觀國(guó)內(nèi)海洋噪聲的治理，首要目標(biāo)是完善海洋噪聲的測(cè)繪與數(shù)據(jù)信息的梳理與整合，在治理的初期，可對(duì)重點(diǎn)海域、對(duì)瀕危海洋生物產(chǎn)生突出影響的噪聲問(wèn)題增加控制與減緩的措施性規(guī)定，設(shè)置符合現(xiàn)有技術(shù)條件且不至過(guò)于嚴(yán)格、難以實(shí)現(xiàn)的聲環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。