陳錦熠

（中國政法大學中歐法學院 北京 102200）

2021年新修訂的《行政處罰法》第12條新增第3款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設定行政處罰。擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況?！痹摋l款首次規(guī)定了地方性法規(guī)“補充設定權”，擴大了地方立法機關行政處罰設定權。此項修訂對實踐中出現(xiàn)的地方行政處罰立法權限過窄的問題進行了回應，但“任何人試圖通過理性分析建構出比由經(jīng)濟社會演化而來得更有效的規(guī)則，都是不可能的”[1]，一項新制度的產(chǎn)生有時會不可避免地面臨未知的挑戰(zhàn)。那么，如何理解“補充設定權”？地方立法機關行政處罰權擴張會引發(fā)什么問題？地方“補充設定”提案審查標準如何？如何對“補充設定權”進行限制和過程控制？筆者將嘗試在本文中對這些問題進行探討。

一、補充設定權的規(guī)范分析與功能定位

自1996年我國《行政處罰法》在規(guī)范層面使用“設定”這一概念以來，行政法領域對于行政處罰設定權的分配及利用就成為了行政立法中的重點探討對象。尤其2021年修訂的《行政處罰法》中新增“地方性法規(guī)擁有行政處罰的補充設定權”，實際上進一步擴大了地方立法主體對于行政處罰權的掌控。如何理解及科學適用地方行政處罰補充設定權，同時兼顧社會秩序及公民個人利益，首先有賴于對“補充設定”及相關概念進行厘清。

（一）“補充設定”與“創(chuàng)設”“規(guī)定”之概念辨析

自地方被賦予立法權限以來，地方立法被視為發(fā)揮著對中央法“‘拾漏補缺’和‘填補溝壑’的價值作用”[2]。在行政處罰的設定中，通過引入《立法法》對于地方立法規(guī)定的兩種權力形式，雖然原有的《行政處罰法》在規(guī)范層面已經(jīng)使用了“設定”一詞，但對于設定權的界定，當前學界仍有不同觀點。一般認為，廣義概念上的“設定”是指在法律規(guī)范上首先明確何種行為屬于應當被認定為違法行為并給予何種類型的行政處罰[3]，其包含了行政處罰的“創(chuàng)設”和“規(guī)定”兩個內容。對行政處罰進行創(chuàng)設便意味著“從無到有”，即地方立法在中央法既未規(guī)定違法行為，也未規(guī)定相應的行政處罰時確定一部分行為為違法行為，并給予一定的行政處罰。而規(guī)定行政處罰則是，在一定程度上可以概括為“從有到細”。

而狹義概念上的“設定”僅指立法主體根據(jù)意志創(chuàng)新制定可以適用行政處罰的情形及類型，這一范疇下的“設定”概念與“創(chuàng)設”相同，有學者將其歸之于“立法性權力范疇”，而“規(guī)定”這一立法類型應當被稱之為“執(zhí)法性權力范疇”[4]。為了更好地適應社會實踐的需要，2021年《新行政處罰法》修改擴大了地方性立法主體的行政處罰立法權限，新增設“補充設定權”，即新《行政處罰法》第12條第3款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對于違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以補充設定行政處罰”。由此可以看出，“補充設定權”是指在某一領域已存在上位階法律或行政法規(guī)的情況下，由于上位法對于某個具體行為的認定或處罰沒有做出規(guī)定或規(guī)定得不夠完善，需要由地方立法主體創(chuàng)制新的法律規(guī)范或在現(xiàn)有上位法的基礎上進行補充、完善，以填補法律空白的一種立法類型。對于補充設定立法類型的性質權屬劃分，有學者認為“這是立法創(chuàng)立的一種新型設定安排”[5]。

《行政處罰法》賦予地方性立法主體的“補充設定權”是介于“創(chuàng)設”與“規(guī)定”二者之間具有獨立權能的立法類型，一定程度上可以有效緩和地方立法主體行政處罰權限過大與行政處罰權適用不到位之間的矛盾。

（二）補充設定權的功能定位

由于我國早期遵循“宜粗不宜細”的立法策略，導致上位法空缺、案件判決難以統(tǒng)一的實踐難題，不利于行政處罰效能的發(fā)揮。在此種情況下，賦予地方性立法主體行政處罰“創(chuàng)設”權限成為實踐需要。然而地方行政處罰權限過大極易侵害公民合法權益，因此中央限縮地方性立法主體權限，限制其在上位階法律、行政法規(guī)已有規(guī)定的情況下只允許進行細化。但是，以“一刀切”的形式對地方性立法主體行政處罰立法權限進行擴張或收縮，仍然難以調和穩(wěn)定社會秩序以及保護公民合法權益二者之間的矛盾；同時，立法上的疏漏難以避免，賦予地方性立法主體“補充設定權”，設定行政立法領域中第三類立法類型成為現(xiàn)實需要。

新《行政處罰法》增設“補充設定權”并非對地方性主體行政處罰立法權限的簡單擴張或限縮，而是在已有的行政處罰制度下進行的綜合考量，同時一并擴大了行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章的行政處罰設定權限。根據(jù)新增設的條文來看，新法規(guī)同時賦予了行政法規(guī)和地方性法規(guī)補充設定權。但根據(jù)《立法法》的基本精神，當法律位階較高的行政法規(guī)先于位階較低的地方性法規(guī)行使補充設定權，那么后者在事實上將無法再次對法律、行政法規(guī)的具體條文進行補充設定。這一定程度體現(xiàn)了對行政處罰設定權適用上的控制，更多強調的是行政處罰權力統(tǒng)一的立法追求。

一般而言，法律或行政法規(guī)在確認某一行為屬于違法行為的同時，應當同時明確其相應的法律后果，處以何種行政處罰，如此才能保障公民的知情權，為日常行為規(guī)范提供指引。然而，立法的缺漏不可避免地出現(xiàn)只確認違法行為的“殘缺”規(guī)則，在此種情況下補充設定權發(fā)揮著獨立的功能?！胺o授權不可為”，行政處罰行為需要提供明確的法律依據(jù)，當“規(guī)定”這一立法類型無法滿足行政處罰的現(xiàn)實需要，就有賴于行政法規(guī)或地方性立法通過補充設定權發(fā)揮針對“殘缺規(guī)則”的補全功能。

二、補充設定權的“兩面性”

行政處罰權作為國家權力的重要實現(xiàn)形式，是地方治理最為重要的一項權力，此次《行政處罰法》對補充設定權的引入，使地方的立法權限得到了很大提升。這一新規(guī)定，在提升治理有效性的同時，也帶來了對于放權的憂慮。概言之，地方法規(guī)對于行政處罰的補充設定權雖對地方行政處罰立法權限過窄的問題進行了回應，但是卻也不得不從央地權力配置的關系出發(fā)，對地方立法機關行政處罰設定權的擴張所帶來的治理難題進行反思。

對此《立法法》也規(guī)定了地方立法的“創(chuàng)設權”與“規(guī)定權”兩種立法權力形式，但無論是不存在中央法，對不具有違法性質認定的情狀創(chuàng)制全新規(guī)范的“地方先行性立法”，還是存有中央法，僅是對已有的違法構成要件與法律后果進行具體規(guī)定的“地方執(zhí)行性立法”[6]，都無法使地方立法起到全方位地填補“規(guī)范漏洞”的功能。

（一）地方補充立法的必要性

中央立法所保障的是在全國范圍內提供一般性的公共產(chǎn)品，其規(guī)定往往不能全面考慮各地需要，在某些程度上作出的是“一刀切”的規(guī)定。相比于中央，處于治理一線的地方更加清楚當?shù)氐膶嵡?，進而能夠做出符合當?shù)匕l(fā)展需求和具有更高操作性的決策，這也是1979年正式賦予地方立法權限的重要考量因素。最初的制度設想是地方立法處于中央法的輔助性地位，對中央的立法起到“拾漏補缺”的作用，但《立法法》中規(guī)定的地方立法權力形式依然不能填補當前的規(guī)范漏洞。此次的《行政處罰法》引入了補充設定權，正是考慮到了地方治理對于補充立法的需要，在規(guī)范層面對完善中央立法與地方立法的權限結構與界定地方立法邊界具有重要意義。

（二）地方補充設定存在的問題

新的《行政處罰法》規(guī)定地方主體的補充設定權雖然具有其積極的意義，但仍然不乏憂慮，以往地方立法所暴露出的弊端也未能根除。地方主體立法能力不可避免的存在局限性，對“補充設定”的理解偏差以及濫用立法權限的嫌疑使得補充設定權的立法質量存在疑問。同時，賦予地方主體更多立法權限加大了中央地方立法把握統(tǒng)一性與自主性、穩(wěn)定性與創(chuàng)新性的難度，加劇地方法治碎片化的擔憂從未消聲。

1.地方立法能力難以保障立法質量

地方立法權的進一步放開，可能帶來權力下放的“后遺癥”——考察我國的權力分配歷程，我國曾經(jīng)在權力下放與收回的抉擇中左右徘徊，權力結構陷入“一管就死，一放就亂”的怪圈循環(huán)之中[7]。一方面，權力下放可能會激發(fā)地方立法熱情，地方性法規(guī)可能在更多的方面設置管制，事實上“濫用”對于行政處罰的設定權限，甚至違背中央法的目的。而在另一方面，也有可能是地方立法跟隨中央立法亦步亦趨，造成忽視地方實際，“照抄”中央法、重復立法的困境[8]。

總言之，當前各個地方主體的立法能力良莠不齊，對于地方立法工作的尺度把握不足，或是過于激進，過分介入國民生活與干擾市場經(jīng)濟運行，或者是相當保守，遵照中央法“不敢越雷池半步”，未能發(fā)揮地方的主動性與積極性。地方主體的補充設定能力難以得到保障也是當前對于放開地方行政處罰設定權限的重要憂慮之一。

2.補充設定加劇地方法治碎片化

當下，基于不同地區(qū)的發(fā)展水平，對于相關問題的認知程度也不盡相同，加之前述的立法水平問題，部分地區(qū)可能會對某一現(xiàn)象進行嚴格的管控，而其他地方卻未有此類規(guī)定。這在一定程度上會形成行政案件的處罰不一致，進而影響司法審理的統(tǒng)一性。對于地方補充性設定權限的放開，在肯定其積極一面的同時，也應當注意放權所帶來的憂慮?？傮w來說，在原《行政處罰法》實施的長年間，對于地方性法規(guī)的限制過于嚴格，不利于發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用。而在此之中，也存在大量的突破性實踐，雖然其中或多或少地違背了“不抵觸”的總原則，但是從總體上來看，此類實踐對于地方的治理具有更大的肯定價值，然而對于補充性立法的限度，如何對于補充設定權進行限制和過程控制仍有待于解決。

三、補充設定權的設定原則與審查標準

在我國當下一元多層級的立法體制下，地方補充設定權可能加劇地方法制碎片化的憂患，以及權限邊界不清導致的地方補充性行政處罰立法面臨的合法性困境，使得地方立法主體必須以審慎態(tài)度對行政處罰進行補充立法。地方立法主體必須明確補充設定權的補充性立法地位，堅守法律保留原則，并結合中央立法的目的，以合比例原則為標準，在充分必要的情況下補充設定行政處罰。同時，法律、行政法規(guī)應充分發(fā)揮高位階法的“補漏”功能，避免地方補充設定成為常態(tài)。

（一）上位法“高位補缺”作用下堅持審慎補充設定原則

“地方立法最重要的價值莫過于對中央立法的‘拾遺補缺’和‘填補溝壑’”[2]。作為補充設定的地方行政處罰設定權更應明確并堅守其補充性地位，這是對補充設定權的原則性限制。

1.貫徹“不抵觸”原則

堅持國家法制統(tǒng)一，和憲法、法律、行政法規(guī)不抵觸是不可逾越的紅線。行政處罰設定應當始終堅持審慎立法的態(tài)度，貫行形式性與實質性相結合的抵觸判斷。在形式上，要與上位法、同級法相協(xié)調，嚴格遵守立法程序，嚴格限定補充設定權限于“未作出行政處罰規(guī)定”的違法行為范疇，對補充規(guī)定的行為主體、情景條件、法律后果對照上位法作出合理限定。同時，在實質上應當結合立法目的、精神實質和基本原則，對補充性立法進行具體情形、具體目標的“不抵觸”糾察。為減少新制度實行過程中地方性法規(guī)發(fā)生抵觸，可以在中央層面確定判斷標準、建立溝通渠道；在地方層面，強化立法論證。具體到抵觸判斷規(guī)則的細化，可以在備案審查機關和司法機關的實踐中逐步明確[9]。

2.發(fā)揮行政法規(guī)等上位法的“高位補缺”作用

地方性法規(guī)補充設定權的產(chǎn)生歸根結底是源于法律、行政法規(guī)等上位法在規(guī)定違法行為時遺漏規(guī)定其相應的行政處罰，究其本質是由于立法“疏漏”出現(xiàn)的“殘缺”。此外，由于地方立法機關不可避免地受到立法能力、立法資源等因素的限制，對很多領域與事項可能并不能做出最妥善的規(guī)定。因此地方補充設定并不應該是常態(tài)，中央也不應當將地方補充設定作為“兜底”，繼續(xù)“粗放式”立法，而應當在適度給予地方自主設定權限的前提下，對事項進行盡可能完備的立法。同時新《行政處罰法》在擴大地方性法規(guī)立法權的同時，一并賦予了行政法規(guī)補充設定權，究其立法目的，可能也是督促行政法規(guī)行使補充立法職能——在法律位階上行政法規(guī)高于地方性法規(guī)，一旦行政法規(guī)率先對某一法律漏洞進行填補，地方性法規(guī)則無法再行使補充設定權。發(fā)揮行政法規(guī)等上位法的“高位補缺”作用，是上位法對自身漏洞的彌補，是對地方補充性立法的制約，強調了中央立法優(yōu)先與法治統(tǒng)一，有利于避免地方法制過度碎片化。

（二）明確補充設定權的合法性判斷標準

由于地方補充性立法與執(zhí)行性立法之間并不涇渭分明，二者在調整內容上時常具有近似性，“未作出行政處罰規(guī)定”這一立法表述在實踐中也時常需要解釋，模糊地帶的存在使得補充立法權亟需合法性判斷。筆者嘗試建構合法性審查流程化模型如圖1所示。

圖1 地方補充性立法合法性審查流程模型

1.合中央立法目的性判斷

地方補充性立法有兩個前提條件，一是中央立法已確定行為違法，二是上位法尚未對該行為作出行政處罰規(guī)定，然而光滿足這兩個條件不能簡單觸發(fā)地方補充立法。“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源自一種目的，即一種實際的動機?！盵10]地方立法主體必須考量中央立法的目的，只有在中央立法意圖規(guī)定但沒有規(guī)定的事項、行為、領域，才能被視為法律漏洞[11]，需要地方補充性立法；反之，對中央立法只作宣告性或缺乏處罰意義的行為一概規(guī)定處罰，不僅是立法資源的浪費，更是對中央立法目的的違背，有不當加重公民負擔、侵害公民權益的嫌疑。

2.補充設定必要性說明

在我國一元兩級多層次的多元主體立法體制下，中央立法在強調普適性的同時很難兼顧到地方獨特需求，也難以面面俱到地對每一項違法行為作出具體規(guī)定，在此種情況下，應當允許地方立法主體結合地方特色進行補充性立法。例如我國《種子法》雖并未對跨省區(qū)引種適宜的農(nóng)作物或者林木不報省級農(nóng)林部門備案的違法行為設置相應的行政處罰，但是江蘇省對當?shù)仡l發(fā)的逃避備案、造成嚴重危害后果的行為應當有權限進行補充性行政處罰立法。然而為避免實踐中極易出現(xiàn)的地方抄襲立法、政績立法等無意義立法，地方立法機關在提交立法提案時應當充分說明其立法必要性，避免濫用立法權限，苛加公民義務。

3.合比例原則審查

任何行政行為都需要接受合比例原則的審查，尤其是設定行政處罰這一損益行政行為更需慎之又慎，補充立法的內容必須恪守比例原則。比例原則要求公權力必須在限制基本權利的目的和限制基本權利的手段之間進行衡量，不能不擇手段地追求目的的實現(xiàn)[12]。地方補充性立法提案在經(jīng)過合中央目的性判斷后應當依次經(jīng)過適當性原則、必要性原則、均衡性原則的審查，判斷其是否對地方補充性立法目的的實現(xiàn)有益，是否是眾多可以達到目標的路徑中手段最溫和、對公民權益損害最小的，以及對私益的損害是否是與實現(xiàn)行政目的追求的公益成比例的。尤其是在目前《行政處罰法》修訂背景下，增添了通報批評、降低資質等級等多種行政處罰種類，地方立法機關應當根據(jù)本地實際情況靈活機動地補充設定不同種類、不同幅度的行政處罰。

四、補充設定權實施的控制路徑

由于地方主體不可避免地存在立法能力上的局限性，加之超越地方補充立法權限、濫立行為等一系列隱患，在增強合法性審查的同時，應當加強補充設定權實施的控制路徑。其中，控制重點也應當從事前的立法權限配置轉移至事中事后控制，加強立法階段公眾參與度，同時要求立法機關對于其所補充設定的行政處罰的必要性進行重新檢驗，即通過對地方立法的“具體化”之權限的分析，防止地方濫設行政處罰。此外，完善立法后評估與監(jiān)督機制，落實備案制度和立法后審查，以此規(guī)范補充設定權的運用。

（一）加強立法階段公眾參與度

新《行政處罰法》在擴大地方性法規(guī)、規(guī)章的設定權的同時，為地方立法權設定了權限控制措施，旨在使地方立法機關審慎地行使立法權。作為一項剝奪或者限制相對人合法權益的損益性行政行為，行政處罰理應在其設定過程中將民眾參與的過程納入法律保障的軌道中。當前，隨著大數(shù)據(jù)相關技術的發(fā)展，當前立法領域對于公眾參與度的要求顯著提升，要求廣泛采集立法意見、整理相關數(shù)據(jù)以及獲取相關立法經(jīng)驗，提高制定地方性法規(guī)的科學性。公眾在立法領域的參與度，一定程度上體現(xiàn)立法科學化的水平，一方面要求公眾參與度廣，包括數(shù)量多及范圍廣；另一方面要求公眾立法意見能夠及時、精確地反映至地方性立法主體，在二者之間架構橋梁。

1.落實聽證會、論證會等多元意見收集渠道作用

行政聽證制度是當前行政立法及重大決策的基礎程序性保障，以行政聽證制度和專家論證制度為主的程序規(guī)定拓寬了公眾參與立法決策的渠道，有力地保障了行政立法和決策的科學性及民主性。作為行政程序的核心環(huán)節(jié)，行政聽證的預設功能集中在制約公權力的行使和保障公民的合法權利之上，并通過這兩點目標實現(xiàn)管控行政程序、深化民主決策等衍生功能。新修訂的《行政處罰法》雖為地方補充設定行政處罰設計了“聽證、論證及說明的”程序限制，對地方立法設立行政處罰進行約束，但囿于當前聽證會、論證會等程序的要求較為概括，具體規(guī)制虛置化，操作性規(guī)則缺失等因素，以行政聽證為代表的程序性制約未能充分發(fā)揮其所預設的功能。為使地方合理、合法地補充設定行政處罰，需要“細化聽證會及論證會的程序要求，從程序層面保障聽證及論證的公正、公開與廣泛，防止聽證與論證程序流于形式”[13]。通過公眾的廣泛參與，將各方意見和問題匯集起來，作為立法階段參考的重要考量因素。

2.利用大數(shù)據(jù)深度挖掘公眾立法意見

隨著大數(shù)據(jù)技術逐漸滲透到當代的各個領域當中，各個行業(yè)都開始運用大數(shù)據(jù)發(fā)展自身，大數(shù)據(jù)也漸趨與地方立法活動結合，成為未來地方立法的趨勢[14]。為保障大數(shù)據(jù)技術在地方立法領域中發(fā)揮實質性作用，首先需要加強大數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建設，擴充和完善大數(shù)據(jù)的信息來源，拓寬公眾意見的數(shù)據(jù)挖掘渠道。通過有針對性地挖掘和分析數(shù)據(jù)，鎖定相關主體在平臺上發(fā)布關于地方立法相關內容的討論，由公眾直接、快速地發(fā)表真實的立法建議和意見，可以直接實現(xiàn)立法主體與公眾關于立法內容的對接，幫助立法主體更廣泛和精確吸收多元意見。其次，行政立法作為地方行政部門的職能之一，應當由地方立法主體設置相關大數(shù)據(jù)立法部門，牽頭與相關技術部門開展合作。由地方性立法主體與第三方大數(shù)據(jù)技術機構合作，引入包括技術人員、專家學者以及社會大眾等多方主體，保證立法過程的公正以及立法意見挖掘渠道的多元化。

（二）加強地方立法機關自我說理與主動糾察

新《行政處罰法》第十二條不僅在程序保障上為地方補充設定行政處罰進行權限控制，還在該條中進一步強調了地方立法機關對擬補充設定的行政處罰的說明論證的過程。地方立法機關在“報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況”，此處的補充設定行政處罰的情況，應當包括設定行政處罰的種類、相應違法行為的情狀、地方設定行政處罰之必要以及對于地方設定權補充性的說明等。地方立法機關通過對多個層面的說理論證，確保補充設定的科學性。一方面地方立法機關在說理中可以對于該補充設定的行政處罰的合法性進行判斷，另一方面，地方立法機關需要圍繞必要性、可行性以及成本效益進行具體說明。由地方立法機關自身來判斷是否符合補充設定權的立法原意和目的，對于其所補充設定的行政處罰的必要性進行重新檢驗，即通過對地方立法的“具體化”之權限的分析，防止地方濫設行政處罰而過分介入公民的活動或者過度干預市場經(jīng)濟活動。

（三）完善立法后評估與監(jiān)督機制

我國此前的立法對于行政處罰的配置，多從事前角度出發(fā)，通過對于不同位階的法律制定主體配置不同立法權限，在實定法上將行政處罰設定至合理程度。但在地方補充設定權擴大的背景之下，事前的控制已經(jīng)無法完全控制行政處罰的設定，更需要強化事中事后的控制，實現(xiàn)事前事中事后相結合的全過程控制[15]。

1.落實備案審查的糾錯作用

備案審查制度在設立之初并非是針對行政處罰的設定，但無疑，隨著備案審查制度在補充設定行政處罰程序中的落實，對于補充設定權的合理實施提供了保障。備案審查機制對立法活動具有糾錯作用，這種糾錯作用首先體現(xiàn)在備案審查機關上，對于地方性法規(guī)乃至行政法規(guī)、行政規(guī)章設定的行政處罰，備案審查機關可以審查其與憲法、法律以及其他上位法規(guī)的關系，從上位法作出的行政處罰設定情況、地方治理的具體需求和地方設定行政處罰的實施效果等方面，判斷其是否符合補充設定權的目的。對那些與上位法相抵觸、或者不具有設定必要性的補充設定，備案審查機關應當及時予以撤銷或者發(fā)回并提出相應的修改意見。

2.立法后評測與適時調整

除前述說明倫理必要的程序保障外，《行政處罰法》修改之后，第十五條設置了另外一項過程控制機制，即在設定行政處罰后定期開展立法評估，對于不適當?shù)男姓幜P的設定，提出或修改或廢止處理意見。實際上，這一機制來源于《行政許可法》中所確立的對已設定行政許可的評價機制。在設定行政處罰之后，定期對于行政處罰的實施效果進行評測，在評估之后，清除地方補充設定的不必要的行政處罰，或者減少地方設定不合理的行政處罰所帶來的負面影響。即便是地方為了地方治理而合法、合理地設定了行政處罰，但設定行政處罰所依據(jù)的正當性以及必要性并不是長久如此的，隨著時間或者情狀條件的改變，原本所設定的合理的行政處罰也會失去繼續(xù)存在的必要性，轉變?yōu)樽璧K經(jīng)濟生活的消極因素，地方也需要對于此類的設定進行清理，以實現(xiàn)簡政放權、優(yōu)化營商環(huán)境的目的?？傃灾?，在行政處罰放寬的趨勢下，必須有效地發(fā)揮立法后評估作用，對于不適當?shù)难a充設定適時進行調整，這是有效發(fā)揮放寬地方立法權限的預定目的，促使行政處罰設定合法、正當行使的有力保證。

結語

2021年修訂的《行政處罰法》中新增地方性法規(guī)擁有行政處罰的補充設定權，實際上進一步擴大了地方立法主體對于行政處罰權的掌控。補充設定權與作為傳統(tǒng)的行政處罰設定方式的創(chuàng)設和規(guī)定相比，是一種新的獨立類別的立法類型。補充設定權具有“兩面性”，直接放寬地方補充設定權同樣會帶來地方治理的難題。地方立法始終需要堅持在合理性的基礎上以合法性為先，以“不抵觸上位法”為合法基準，進一步明確“不抵觸”的內涵，符合中央法規(guī)范的目的、地方治理需求以及地方立法權限放寬的預設目的，需要進一步強調地方補充設定的行政處罰合法性要求與補充性地位。為防范如前所述的地方濫用補充設定權，修訂之后的《行政處罰法》規(guī)定了多元的過程控制機制。通過提高公眾的立法參與度，公開透明、集思廣益，增加地方立法決策的民主性和廣泛性，保障立法決策科學有效地實施。同時通過加強事中與事后的監(jiān)督，促使行政處罰設定合法、正當行使，進一步完善補充設定權實施的控制路徑，最終確保地方合理、合法地行使補充設定權設定行政處罰，真正提升地方的治理能力。