江 林

備案審查制度的運行需要通過行使審查權(quán)來實現(xiàn)，而備案審查方式則決定審查機關(guān)如何行使審查權(quán)。《立法法》根據(jù)啟動審查的主體、條件、程序之不同，將備案審查方式劃分為“被動審查與主動審查”(1)全國人大常委會法制工作委員會國家法室《中華人民共和國立法法解讀》，中國法制出版社2015年版，第348頁。兩種。近年來，一種新型的審查方式——專項審查頻繁地出現(xiàn)在人大備案審查實踐中?！皩ｍ棇彶椋侵笧樨瀼攸h中央重大決策部署、推進重大改革和政策調(diào)整、配合法律重要修改、落實全國人大常委會工作重點，或者回應(yīng)社會關(guān)注熱點，有重點地對某類規(guī)范性文件開展的集中審查和清理”(2)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》，中國民主法制出版社2020年版，第76頁。。隨著備案審查實踐的深入展開，專項審查作為人大備案審查方式獲得了制度確認(rèn)：2019年12月16日第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第四十四次委員長會議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第十八條規(guī)定，“對法規(guī)、司法解釋可以采取依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查、專項審查等方式進行審查”。

當(dāng)前，備案審查制度研究方興未艾，但相關(guān)研究對機制層面的備案審查方式關(guān)注不足。關(guān)于審查方式的研究，集中于討論是否進行主動審查、如何進行主動審查、主動審查與被動審查孰輕孰重等問題(3)《規(guī)范性文件備案審查制度理論與實務(wù)》編寫組《規(guī)范性文件備案審查制度理論與實務(wù)》，中國民主法制出版社2011年版，第115-118頁；劉松山《備案審查、合憲性審查和憲法監(jiān)督需要研究解決的若干重要問題》，《中國法律評論》2018年第4期，第26-27頁。，缺乏對專項審查的理論關(guān)照。專項審查是備案審查職權(quán)行使方式的重大變革，有必要對其進行專門研究。鑒于專項審查源于人大備案審查實踐，故本文運用經(jīng)驗研究的方法考察人大專項審查的實踐概況與運行特點，通過功能分析來解釋其對備案審查制度的有效性，最后回歸規(guī)范性立場對其功能予以反思。為集中討論問題，本文主要以全國人大常委會專項審查實踐為材料支撐；同時，為論證所需，也會涉及部分省級人大常委會的專項審查實踐材料。

一 專項審查的實踐概況與運行特點

(一)專項審查的實踐概況

在專項審查被《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》制度化之前，審查機關(guān)早已經(jīng)使用專項審查來開展備案審查工作。“2010年全國人大常委會工作報告首次提出對司法解釋進行審查，并提出專項審查方式”(4)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》，中國民主法制出版社2020年版，第186頁。。此后，全國人大常委會通過官方出版物、備案審查工作情況報告、權(quán)威媒體報道等方式公開的專項審查案例已有21件(見表1)。

表1 全國人大常委會專項審查實踐情況(5)表中數(shù)據(jù)由筆者根據(jù)下述文獻整理：全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》，第79-81頁；全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第17-19、31-33、51-53、71-74頁；全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉導(dǎo)讀》，第78頁；沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2019年備案審查工作情況的報告——2019年12月25日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2020年第1號，第243頁；沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第2號，第351-352頁；沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第1號，第245頁；陳菲《行政強制法實施在即 有關(guān)法規(guī)規(guī)章將及時清理》，中國新聞網(wǎng)，2011年11月18日發(fā)布，2022年2月2日訪問，https://www.chinanews.com.cn/fz/2011/11-18/3471712.shtml。

從審查議題來看，涉及環(huán)境保護、道路交通、食品藥品、計劃生育、疫情防控等諸多領(lǐng)域和《行政處罰法》、《行政強制法》、《民法典》、《長江保護法》等多部法律。從審查對象來看，包括法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等報送備案的各類規(guī)范性文件。從審查實效來看，備案審查工作情況報告披露的數(shù)據(jù)彰顯了專項審查工作業(yè)績。僅以近兩年報告為例：2020年報告顯示，專項審查和集中清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件共3372件(涉食品藥品安全領(lǐng)域91件、涉野生動物保護領(lǐng)域419件、涉優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域12件、涉《民法典》規(guī)定2850件)；2021年報告顯示，專項審查和集中清理發(fā)現(xiàn)需要修改或者廢止的規(guī)范性文件共7966件(涉長江流域保護規(guī)定322件、涉行政處罰規(guī)定4012件、涉計劃生育規(guī)定3632件)(6)沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告——2021年1月20日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十五次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2021年第2號，第351-352頁；沈春耀《全國人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2021年備案審查工作情況的報告——2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十二次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2022年第1號，第245頁。?？梢哉f，專項審查已成為全國人大常委會開展備案審查的一種重要方式，在近年的備案審查工作中發(fā)揮著相當(dāng)大的作用。

地方人大常委會的專項審查實踐同樣不容忽視。多地人大常委會近年來都開展了專項審查，以部分省級人大常委會2020年備案審查情況為例：湖南省人大常委會“對省政府及相關(guān)部門近三年來制發(fā)的脫貧攻堅領(lǐng)域規(guī)范性文件從合法性、適當(dāng)性方面進行了專項審查”(7)吳秋菊《湖南省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告——2020年11月24日在省十三屆人大常委會第二十一次會議上》，《湖南省人民代表大會常務(wù)委員會公報》2020年第7號，第162頁。；貴州省人大常委會專項審查“涉及民法典、野生動物保護和動物防疫方面”的規(guī)范性文件(8)李勇《貴州省人民代表大會常務(wù)委員會法制工作委員會關(guān)于2020年規(guī)范性文件備案審查工作情況的報告——2021年3月25日在省十三屆人大常委會第二十四次會議上》，貴州人大網(wǎng)，2021年5月12日發(fā)布，2021年12月26日訪問，http://www.gzrd.gov.cn/cwhgb/dssj%202021ndsh/41513.shtml。；四川省人大常委會對“民法典、野生動物保護、食品藥品安全涉及領(lǐng)域的地方性法規(guī)和規(guī)范性文件”進行了專項審查(9)《四川省人大常委會法制工作委員會關(guān)于2020年備案審查工作情況的報告——2021年3月24日在四川省第十三屆人民代表大會常務(wù)委員會第二十六次會議上》，四川人大網(wǎng)，2021年12月31日發(fā)布，2022年2月2日訪問，http://www.scspc.gov.cn/fzgzwyh/yjybg_609/202104/t20210415_39475.html。。此外，甘肅、北京、安徽、廣東、海南、上海、青海、湖北、天津、福建、云南、河北、廣東等13省、市人大常委會通過的規(guī)范性文件備案審查條例已將專項審查確定為法定的備案審查方式之一。

各級人大常委會備案審查的實踐表明，專項審查已成為審查機關(guān)頻繁采用的一種審查方式，呈常態(tài)化、法制化發(fā)展。

(二)專項審查的運行特點

1.專項審查由審查機關(guān)主動啟動

專項審查“實質(zhì)上也屬于主動審查”(10)梁鷹《備案審查制度若干問題探討》，《地方立法研究》2019年第6期，第12頁。。但值得注意的是，盡管專項審查與依職權(quán)審查同為主動審查，但兩者的主動性程度存在明顯差異。依職權(quán)審查是規(guī)范性文件報送備案后，審查機關(guān)對其進行的日常性、例行性審查，力圖“對行政法規(guī)、司法解釋、地方性法規(guī)等制定情況進行整體、全面的了解”(11)梁鷹《2020年備案審查工作情況報告述評》，《中國法律評論》2021年第2期，第173頁。。而專項審查則是審查機關(guān)在明確的問題意識導(dǎo)向下，出于特定目的、針對特定問題而主動進行的專門性、針對性審查。質(zhì)言之，依職權(quán)審查是必須啟動的，審查機關(guān)需要對報送備案的所有規(guī)范性文件做到“有備必審”；而專項審查是否啟動則由審查機關(guān)自行把握，審查機關(guān)在是否啟動專項審查上掌握著主動權(quán)。

2.專項審查圍繞重點問題展開

其一，審查議題有重點。專項審查是對特定規(guī)范性文件進行的審查，審查的對象和范圍由審查目的、審查議題所決定。其二，聚焦規(guī)范性文件重點條款。專項審查機關(guān)既可以對所涉議題的規(guī)范性文件進行全面審查，也可以僅就其中部分重點條款進行局部審查。在實踐中，出于審查效率、審查質(zhì)量的考慮，審查機關(guān)往往只審查規(guī)范性文件中的部分條款。如在全國人大常委會專項審查涉行政處罰規(guī)定的地方性法規(guī)(2011年)這一案例中，審查機關(guān)僅審查了“400件有關(guān)計劃生育管理、文物保護、環(huán)境影響評價、就業(yè)促進、集體合同以及氣象等方面的地方性法規(guī)中涉及行政處罰的規(guī)定”(12)中國法學(xué)會《中國法治建設(shè)年度報告(2011)》，新華出版社2012年版，第38頁。。

3.專項審查的對象為多部規(guī)范性文件

專項審查機關(guān)基于某一審查議題梳理出涉及該議題的多部規(guī)范性文件，由這些規(guī)范性文件組成一類審查對象后，再對這類審查對象進行集中、批量審查。而依職權(quán)審查、依申請審查和移送審查單次往往只審查一部規(guī)范性文件。

4.專項審查常導(dǎo)向規(guī)范性文件的集中清理

對于經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)存在問題的規(guī)范性文件，依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查直接指向該規(guī)范性文件的修改或廢止，而專項審查結(jié)束后往往還會依據(jù)專項審查結(jié)果開展規(guī)范性文件的集中清理，這是專項審查不同于其他審查方式的突出特征。在全國人大常委會21件專項審查案例中，有14件開啟了規(guī)范性文件集中清理(13)根據(jù)本文表1顯示，開啟集中清理的14件專項審查案例為：涉“兩高”司法解釋、涉行政強制規(guī)定、涉行政處罰規(guī)定(2011年)、涉行政審批事項、涉自然保護區(qū)規(guī)定、涉以審計結(jié)果作為建設(shè)工程竣工結(jié)算規(guī)定、涉著名商標(biāo)規(guī)定、涉生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域、涉食品藥品安全領(lǐng)域、涉野生動物保護領(lǐng)域、涉《民法典》規(guī)定、涉長江流域保護規(guī)定、涉行政處罰規(guī)定(2021年)、涉計劃生育規(guī)定。。

二 專項審查的創(chuàng)新性

(一)服務(wù)大局：推動備案審查配合黨和國家的中心工作

人大監(jiān)督權(quán)的行使要以服務(wù)大局為重要目的，配合黨和國家中心工作進行。第一，以服務(wù)大局為目的而圍繞黨和國家中心工作開展監(jiān)督是黨領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)的應(yīng)有之義。國家機關(guān)的職能工作要服務(wù)于黨和國家的中心工作，“運用黨的工作引領(lǐng)國家機關(guān)的職能工作”(14)張弛《論黨對國家政權(quán)機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)——以“黨的工作”為中心的理論透視》，《當(dāng)代世界與社會主義》2020年第1期，第171頁。是黨領(lǐng)導(dǎo)國家機關(guān)的途徑之一。中心工作與常規(guī)工作相對應(yīng)，其實質(zhì)是“圍繞上級部署的各種任務(wù)而展開的階段性工作”(15)吳毅《小鎮(zhèn)喧囂：一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治運作的演繹與闡釋》，三聯(lián)書店2007年版，第17頁。，以回應(yīng)上級組織的治理目標(biāo)與治理意圖。而“黨和國家在特定歷史時期確立的中心工作，就是用文字表達出來的具體的大局”(16)喻中《服務(wù)大局的司法：一個基于功能理論的解釋》，《法學(xué)論壇》2012年第5期，第9頁。，完成具體的中心工作即是服務(wù)于抽象的黨和國家大局。第二，以服務(wù)大局為目的而圍繞黨和國家中心工作開展監(jiān)督是人大行使監(jiān)督權(quán)的重要原則?！侗O(jiān)督法》制定之初，全國人大法律委員會根據(jù)審議意見，專門在草案稿第三條中增加規(guī)定，將“圍繞國家工作大局”作為各級人大常委會行使監(jiān)督權(quán)的基本原則之一(17)喬曉陽《全國人大法律委員會關(guān)于〈中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法(草案)〉審議結(jié)果的報告——2006年8月22日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十三次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2006年第7號，第556頁。。第三，以服務(wù)大局為目的而圍繞黨和國家中心工作開展監(jiān)督是人大行使監(jiān)督權(quán)的基本經(jīng)驗。2002年3月，李鵬在總結(jié)第九屆全國人大常委會監(jiān)督工作時強調(diào)：“圍繞國家工作的大局，聯(lián)系人民群眾的切身利益，確定監(jiān)督工作的內(nèi)容，使監(jiān)督工作有針對性、有重點，是5年來常委會開展監(jiān)督工作最基本的經(jīng)驗?！?18)李鵬《立法與監(jiān)督——李鵬人大日記》，新華出版社、中國民主法制出版社2006年版，第565頁。

與聽取和審議專項工作報告、執(zhí)法檢查這兩種日常性監(jiān)督形式相比，規(guī)范性文件備案審查長期在服務(wù)大局方面缺乏存在感。前兩種監(jiān)督往往涉及“改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會普遍關(guān)注的重大問題”(19)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》第八條、第二十二條。，具有較強的針對性和及時性，因而成為最主要、最經(jīng)常運用的日常性監(jiān)督形式(20)陳斯喜《人民代表大會制度概論》，中國民主法制出版社2008年版，第279頁。。與之相對，規(guī)范性文件備案審查則顯得針對性不強、重點不突出，長期以來被比喻為“鴨子鳧水”。造成這一境遇的原因與傳統(tǒng)備案審查方式的局限不無關(guān)系：依職權(quán)審查需要對報送備案的規(guī)范性文件進行逐件審查，不以某一特定目的為導(dǎo)向；依申請審查則主要回應(yīng)國家機關(guān)、公民等主體提起的具體的審查要求、審查建議。依職權(quán)審查、依申請審查都難以對黨和國家中心工作進行專門回應(yīng)，這便使得備案審查制度無法凸顯人大監(jiān)督“圍繞中心、突出重點、講求實效”(21)許安標(biāo)《監(jiān)督法的特點與創(chuàng)新》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2007年第1期，第59頁。的工作目的。

專項審查圍繞黨和國家中心工作選取審查議題，將黨和國家中心工作嵌入到備案審查日常運行中，實現(xiàn)黨和國家機關(guān)、上級國家機關(guān)和下級國家機關(guān)在備案審查重點工作上的緊密配合。在實踐中，專項審查主要圍繞黨和國家中心工作進行。以全國人大常委會21件專項審查為例，因貫徹黨中央決策部署、配合重大改革和政策調(diào)整而啟動專項審查9件，圍繞全國人大及其常委會工作要點、法律實施等重點工作而啟動專項審查6件，占全部專項審查事例的2/3以上。從實踐思路來看，“黨中央做出某項重大決策部署和政策調(diào)整，或者全國人大及其常委會出臺某部重要法律、調(diào)整某項重大制度，全國人大常委會往往會緊跟著部署一項專項審查的任務(wù)”(22)梁鷹《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》，《地方立法研究》2020年第6期，第15-16頁。。

以黨和國家中心工作為重點開展專項審查增強了備案審查制度在服務(wù)大局方面的有效性。具體而言，圍繞黨的決策部署和政策調(diào)整開展專項審查，一方面可以使黨的政治主張通過專項審查投射到備案審查工作中，有利于備案審查工作與黨的工作深度融合，實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)的全面性、系統(tǒng)性；另一方面，它還宣示了備案審查機關(guān)貫徹實施黨的政策的積極態(tài)度，有利于獲得黨對備案審查工作的政治支持，從而“強化人大監(jiān)督在權(quán)力交往中的政治優(yōu)勢”(23)孟憲艮《組織、協(xié)商與壓力：人大監(jiān)督權(quán)的運行邏輯》，《新視野》2019年第3期，第50頁。。而圍繞人大及其常委會工作要點、重要法律實施啟動專項審查，則使人大日常性監(jiān)督與人大立法工作密切結(jié)合，促成立法與監(jiān)督的回應(yīng)性聯(lián)動。

(二)整合資源：強化人大對規(guī)范性文件備案審查的主導(dǎo)

我國規(guī)范性文件備案審查制度具有雙重審查和多層監(jiān)督的特征，這在一定程度上局限了全國范圍內(nèi)法制統(tǒng)一秩序的形成。一方面，部分規(guī)范性文件需要向兩個審查主體報送備案：在中央一級，地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)既要報國務(wù)院備案，也要報全國人大常委會備案(24)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二條、《法規(guī)規(guī)章備案條例》第三條。；在地方一級，地方政府規(guī)章既要報上一級行政機關(guān)備案，也要報同級或上級人大常委會備案(25)《中華人民共和國立法法》第九十八條。。在雙重備案審查體系下，“審查對象的交叉和疊合性、審查標(biāo)準(zhǔn)的差異性，產(chǎn)生了審查結(jié)果相互沖突和各自為政的現(xiàn)象”(26)宋智敏《論以人大為主導(dǎo)的行政規(guī)范性文件審查體系的建立》，《法學(xué)論壇》2020年第6期，第39頁。。另一方面，在層級關(guān)系上，我國實行的是上級人大監(jiān)督下級人大和同級其他國家機關(guān)的規(guī)范性文件的多層級監(jiān)督模式。由此，大量較低層級的規(guī)范性文件并未進入較高層級的備案審查機關(guān)審查范圍，如部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以及更低層級的規(guī)范性文件均不屬于全國人大常委會的備案審查對象。在雙重備案審查體系和多層次監(jiān)督模式下，全國人大常委會作為擔(dān)負(fù)憲法和法律監(jiān)督職責(zé)的最高機關(guān)的常設(shè)機關(guān)，如何強化對規(guī)范性文件備案審查的主導(dǎo)以實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的法制統(tǒng)一秩序，即如何建構(gòu)一個“以權(quán)力機關(guān)審查為主導(dǎo)、以行政機關(guān)審查為重點、以中央審查為統(tǒng)領(lǐng)、以地方審查為必要補充”(27)封麗霞《制度與能力：備案審查制度的困境與出路》，《政治與法律》2018年第12期，第108頁。的備案審查工作機制，是其面臨的現(xiàn)實問題。

依職權(quán)審查、依申請審查、移送審查無法較好地強化各級權(quán)力機關(guān)，尤其是全國人大常委會對規(guī)范性文件備案審查體系的主導(dǎo)。以全國人大常委會為例，依職權(quán)審查、依申請審查的對象僅是全國人大常委會備案審查范圍內(nèi)的規(guī)范性文件，大量較低層級的規(guī)范性文件并未進入全國人大常委會審查視野；對于備案審查范圍外的規(guī)范性文件，全國人大常委會認(rèn)為可能存在問題的，雖然可以通過移送審查方式將需要糾正的規(guī)范性文件移交給相關(guān)權(quán)力機關(guān)處理，但往往也只能解決個別規(guī)范性文件存在的問題，對維護全國法制統(tǒng)一秩序而言收效不大。

而專項審查則不同。專項審查通過集中清理的路徑整合層級資源，以“重點領(lǐng)域?qū)彶榈娜采w”(28)王秀哲《全覆蓋備案審查中公民建議的全覆蓋》，《政法論叢》2020年第5期，第41頁。形式，實現(xiàn)人大常委會對備案審查工作的主導(dǎo)。其一，人大常委會通過專項審查在特定議題的審查啟動方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。在實踐中，全國人大常委會在啟動專項審查后，常通過發(fā)文的方式將集中清理任務(wù)布置給下級人大常委會、國務(wù)院、最高院、最高檢，由這些國家機關(guān)再向下級國家機關(guān)布置清理任務(wù)。通過自上而下的層層任務(wù)布置，各級規(guī)范性文件制定機關(guān)會將收到的清理任務(wù)糅合進常規(guī)的立法或監(jiān)督工作中，由此帶動未進入備案范圍但屬同一議題的規(guī)范性文件得到及時處理。其二，人大常委會通過專項審查在審查意見的統(tǒng)一方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。全國人大常委會布置的集中清理內(nèi)容以其專項審查意見為基礎(chǔ)，這使得各級各類規(guī)范性文件制定機關(guān)在清理活動中能與全國人大常委會的備案審查判斷保持一致，避免出現(xiàn)審查結(jié)論不統(tǒng)一的現(xiàn)象。由此，全國人大常委會通過專項審查并布置集中清理任務(wù)，在全國范圍內(nèi)形成了以其專項審查意見為基礎(chǔ)的多元主體聯(lián)動清理格局，“從而在較短的時間內(nèi)集中實現(xiàn)某一領(lǐng)域制度的調(diào)整、更新、健全、完善”(29)梁鷹《備案審查工作的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與展望——以貫徹執(zhí)行〈法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法〉為中心》，《地方立法研究》2020年第6期，第16頁。。全國人大常委會通過專項審查不僅擴大了備案審查的廣度，推進了備案審查的深度，還使得備案審查意見能自上而下保持統(tǒng)一，由此提升了自身在規(guī)范性文件備案審查體系中的主導(dǎo)性地位。

(三)緩解壓力：提升規(guī)范性文件備案審查的效率和質(zhì)量

審查機關(guān)開展專項審查最初的目的是提升主動審查的效率和質(zhì)量。全國人大常委會法工委備案審查室設(shè)立之初，開展備案審查的思路為：“以被動審查為主，有重點地進行主動審查?！?30)《規(guī)范性文件備案審查制度理論與實務(wù)》編寫組《規(guī)范性文件備案審查制度理論與實務(wù)》，第19頁。具體而言，對行政法規(guī)和司法解釋逐件審查，對“地方立法文件”(31)本文所稱“地方立法文件”包括地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)、特別行政區(qū)法律。則有重點地進行選擇性審查。地方人大常委會亦是如此，大都采用“普遍審查與重點審查相結(jié)合”(32)謝維雁、段鴻斌《關(guān)于行政規(guī)范性文件立法備案審查的幾個問題》，《四川師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2018年第1期，第77頁。的備案審查方式。之所以會對報送備案的規(guī)范性文件在審查覆蓋面上實行“差別對待”，究其原因還是受審查任務(wù)與審查能力的不平衡的掣肘。對全國人大常委會而言，報送備案的地方立法文件數(shù)量龐大，“如果要對每件法規(guī)逐字逐句地進行全面審查，從全國人大常委會現(xiàn)有的人力和資源來看，是根本不可能做到的，而且也是不經(jīng)濟的”(33)宋銳《關(guān)于全國人大常委會法規(guī)備案審查工作的幾個問題》，《中國人大》2004年第3期，第31頁。。有學(xué)者甚至形象地將逐件審查的弊端總結(jié)為：一是審不過來，二是審不出來，三是審得未必正確(34)蔡定劍《法律沖突及其解決的途徑》，《中國法學(xué)》1999年第3期，第59頁。。是故，從審查效率和審查質(zhì)量的角度出發(fā)，審查機關(guān)只能根據(jù)“適度、有重點的原則”(35)信春鷹《貫徹實施監(jiān)督法 做好備案審查工作》，《中國人大》2008年第14期，第11頁。，選取個別規(guī)范性文件或規(guī)范性文件中的個別條款進行選擇性審查?？梢哉f，選取重點進行主動審查是緩解審查能力與審查任務(wù)張力、提升主動審查效率和質(zhì)量的無奈之舉。

從專項審查的發(fā)展歷程來看，緩解審查任務(wù)與審查能力的不平衡這一初衷始終沒有改變。2015年，地方立法權(quán)下放到設(shè)區(qū)的市以后，全國人大常委會每年接收備案的規(guī)范性文件數(shù)量愈發(fā)龐大，有重點地主動審查這一方式被延續(xù)下來，并有了制度化的初步嘗試。全國人大常委會法工委于2016年底制定的《全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)、司法解釋備案審查工作規(guī)程(試行)》第十二條規(guī)定：“法規(guī)備案審查室對報送全國人大常委會備案的行政法規(guī)和司法解釋進行主動審查；根據(jù)全國人大常委會工作要點和監(jiān)督工作計劃的要求對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)有重點地進行主動審查。”十二屆全國人大常委會5年間“對188件行政法規(guī)和司法解釋逐一進行主動審查，對地方性法規(guī)有重點地開展專項審查”(36)張德江《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2018年3月11日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2018年第2號，第238頁。。從有重點地主動審查到專項審查的過程中，這一審查方式的核心特征依然突出，即以問題為導(dǎo)向，僅對重點規(guī)范性文件或者規(guī)范性文件的重點章節(jié)、重點條款進行審查，使審查機關(guān)可以更高效、更集中地行使審查權(quán)。

當(dāng)前，盡管審查機關(guān)面對報送備案的規(guī)范性文件必須做到“有備必審”，但專項審查在提升備案審查效率和質(zhì)量方面仍具有現(xiàn)實意義。一方面，依職權(quán)審查依然面臨審查任務(wù)與審查能力不平衡的困境，“僅僅依靠現(xiàn)有工作力量，難以滿足全面、深入、細(xì)致的主動審查研究工作要求”(37)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》，第60頁。。而社會治理轉(zhuǎn)型背景下政策的密集變化與調(diào)整、法律的大量出臺，使分散的各類立法主體制定的規(guī)范性文件在“不適當(dāng)”和“抵觸上位法”等問題上往往具有一定的共性。對這些具有共性的規(guī)范性文件一次性集中審查、作出處理，相比于逐件審查，將大大節(jié)約審查所需資源。另一方面，專項審查結(jié)合了規(guī)范性文件適用中的具體問題，有利于提高抽象審查的質(zhì)量。從審查機關(guān)介入的時間節(jié)點來看，依職權(quán)審查發(fā)生在規(guī)范性文件報送備案后的較短時間內(nèi)，這意味著規(guī)范性文件在實施中遇到的問題尚未顯現(xiàn)，就已被審查機關(guān)將其“束之高閣”。而專項審查可以在規(guī)范性文件實施較長一段時間后才介入，此時，規(guī)范性文件在實施過程中遇到的問題往往已經(jīng)暴露，審查機關(guān)結(jié)合這些具體問題來展開審查可以避免主動審查與規(guī)范性文件的適用相疏離。此外，根據(jù)實踐操作和制度規(guī)定，審查機關(guān)在依申請審查中發(fā)現(xiàn)共性問題的，可以轉(zhuǎn)換為專項審查(38)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第二十五條第二款。。在這種情況下，專項審查也是與規(guī)范性文件實施中的具體問題相結(jié)合的。

三 規(guī)范性原則下專項審查實踐的調(diào)試

專項審查在服務(wù)大局、整合資源、緩解壓力等方面顯現(xiàn)著突出功能，從而提升了備案審查制度整體的實效。這是審查機關(guān)為何頻繁啟動專項審查以及專項審查為何會獲得制度認(rèn)可的緣由。然而，對專項審查功能的認(rèn)識，既應(yīng)當(dāng)看到其在實踐中具備的顯著優(yōu)勢，還應(yīng)當(dāng)追問其是否契合當(dāng)下所處法治階段的要求。因此，在專項審查績效彰顯的同時，專項審查實踐場域的有效性還需要接受理論場域的規(guī)范性檢驗，進而有針對性地對其運行機制加以調(diào)整，以更好地發(fā)揮其作用。

(一)服務(wù)大局功能的發(fā)揮應(yīng)兼顧社會公眾的審查需求

如前文所述，以服務(wù)大局為目標(biāo)而圍繞黨和國家中心工作而開展專項審查已成為一項實踐慣例，黨和國家中心工作很大程度上決定了專項審查的啟動時機和議題選取。然而，審查機關(guān)的審查能力是有限的，審查機關(guān)需要對諸多議題進行篩選后才能將其列入專項審查議程。如果審查機關(guān)在涉及黨和國家中心工作的議題上投入較多注意力，就可能會忽略那些社會公眾關(guān)注卻未能進入黨委或人大視野的問題，從而因?qū)彶樽⒁饬Ψ峙洳痪纬伞斑x擇性審查”現(xiàn)象。盡管在大多數(shù)情況下，黨和國家中心工作能反映社會公共利益的需求并與人民的根本利益保持一致，但受制于從下到上的層級信息損耗以及理性認(rèn)知的有限性，“政治意志對公共利益與社會規(guī)律的認(rèn)識不可能達到高度理想化的狀態(tài)，即便是接近都極其不易”(39)郭松《司法文件的中國特色與實踐考察》，《環(huán)球法律評論》2018年第4期，第190頁。。為此，為避免審查議題設(shè)置和審查資源配置的不均衡，審查機關(guān)應(yīng)在專項審查的啟動時機和議題選取上進行必要的調(diào)整。

一方面，審查機關(guān)在啟動專項審查時，不僅要響應(yīng)黨和國家中心工作，也要兼顧社會普遍關(guān)注、對社會生活存在廣泛影響的法制不統(tǒng)一問題，并將這些問題涉及的規(guī)范性文件列入專項審查議程。當(dāng)前，盡管備案審查制度承載著保證黨中央令行禁止、保障憲法法律實施、保護公民合法權(quán)益、維護國家法制統(tǒng)一、促進規(guī)范性文件制定水平提高等多重目的(40)《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》第三條。，但備案審查制度作為一種法律監(jiān)督形式，其核心目的仍應(yīng)符合“確保多層次的立法活動符合法制統(tǒng)一的要求”(41)全國人大常委會法制工作委員會國家法室《〈中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法〉釋義及實用指南》，中國民主法制出版社2013年版，第93頁。這一制度設(shè)立的初衷。因此，無論以何種方式行使審查職權(quán)，維護法制統(tǒng)一都應(yīng)當(dāng)是備案審查制度最根本、最重要的目的。

另一方面，建立向?qū)彶闄C關(guān)提出專項審查需求的多種渠道。一是人大代表向人大提出專項審查的議案和建議。依法提出議案和建議是各級人大代表的憲法職責(zé)，更是人大代表代民議政的重要渠道。人大代表結(jié)合調(diào)研、走訪中發(fā)現(xiàn)的問題提出專項審查的議案和建議，可以向人大輸出社會公眾對規(guī)范性文件的審查需求。在十二屆全國人大一次會議期間，曾有代表提出議案，建議通過法律法規(guī)清理和規(guī)范性文件備案審查的途徑加大對公民合法財產(chǎn)權(quán)的保護(42)《全國人民代表大會法律委員會關(guān)于第十二屆全國人民代表大會第一次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》，《全國人民代表大會年鑒(2013年卷)》，中國民主法制出版社2014年版，第685頁。。這其實就是一件典型的涉及特定問題專項審查的人大代表議案。二是公民、社會組織向?qū)彶闄C關(guān)提出專項審查的建議。為保障公民依法參與管理國家事務(wù)、行使監(jiān)督權(quán)利，可以考慮規(guī)定公民、社會組織等主體可以向?qū)彶闄C關(guān)提出專項審查的建議。通過建立專項審查的需求表達機制，使得更大范圍的議題得以進入審查機關(guān)的篩選視野，為審查機關(guān)提供專項審查線索，以彌補審查機關(guān)尚未發(fā)現(xiàn)的遺漏。

(二)資源整合功能的發(fā)揮應(yīng)厘清并銜接集中清理機制

由于專項審查與集中清理都需要經(jīng)歷梳理規(guī)范性文件這一階段，兩者在“搞清楚現(xiàn)存各種法律的基本情況”(43)楊斐《法律清理與法律修改、廢止關(guān)系評析》，《太平洋學(xué)報》2009年第8期，第27-28頁。這一程序上具有一定的相似性，審查機關(guān)常將專項審查與集中清理置于同一語境下使用。如在2011年至2013年間對現(xiàn)行司法解釋和具有司法解釋性質(zhì)的其他規(guī)范性文件進行集中清理這一案例中，全國人大常委會不僅將其表述為集中清理(44)張德江《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2014年3月9日在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上》，《中國人大》2014年第6期，第8頁。，亦將其定位為專項審查(45)全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室《規(guī)范性文件備案審查理論與實務(wù)》，第79頁。。專項審查與集中清理的界限模糊帶來一些合法性上的困惑：專項審查與集中清理是否為同一種規(guī)范性文件糾錯機制？如果不是，上級人大常委會的專項審查意見在何種程度上影響同級其他國家機關(guān)以及下級人大常委會的專項審查工作或者集中清理工作呢？

專項審查與集中清理的規(guī)范內(nèi)涵存在明顯差異。第一，兩者的啟動主體不同。專項審查是備案審查機關(guān)對規(guī)范性文件制定機關(guān)的外部監(jiān)督，啟動主體是備案審查機關(guān)；而集中清理是規(guī)范性文件制定機關(guān)的“自我體檢”(46)閻銳《地方立法參與主體研究》，上海人民出版社2014年版，第169頁。，遵循“誰制定、誰清理”的原則，清理主體就是規(guī)范性文件制定機關(guān)。第二，兩者的審查對象不同。專項審查的對象是報送審查機關(guān)備案的規(guī)范性文件；而集中清理的對象是清理主體自己制定的規(guī)范性文件。第三，兩者的法律屬性不同。專項審查是對立法權(quán)的監(jiān)督，屬立法監(jiān)督范疇；而集中清理是立法活動的重要組成部分，是立法權(quán)的延伸，屬立法完善范疇。因此，盡管專項審查與集中清理都需要對規(guī)范性文件進行全面查閱、批量處理，但兩者是不同的規(guī)范性文件糾錯機制。審查機關(guān)或規(guī)范性文件制定機關(guān)對這兩種機制應(yīng)予以嚴(yán)格區(qū)分，避免監(jiān)督職責(zé)與立法職責(zé)混同。

為此，可以在《立法法》等法律中明確專項審查的監(jiān)督屬性?！读⒎ǚā返诰攀艞l第三款規(guī)定的主動審查已在實踐中演變?yōu)橐缆殭?quán)審查和專項審查，而這兩種審查方式的啟動途徑、所涉議題、制度功能并不完全相同。沒有直接的法律依據(jù)，進一步加劇了實踐中專項審查與集中清理的混淆，因此有必要在立法層面框定審查機關(guān)開展專項審查的可能與邊界?！安粩嗤ㄟ^實踐，探索和創(chuàng)造好的經(jīng)驗和做法，并適時將這些經(jīng)驗和做法上升為法律、地方性法規(guī)”(47)李鵬《全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報告——2003年3月10日在第十屆全國人民代表大會第一次會議上》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》2003年第2號，第204頁。是各級人大制度建設(shè)的實踐智慧。在對實踐經(jīng)驗進行理論概括和總結(jié)的基礎(chǔ)上，可以適時研究修訂《立法法》、《監(jiān)督法》，將專項審查確定為法律層面的備案審查方式，為各級人大常委會規(guī)范行使監(jiān)督權(quán)提供法律依據(jù)。

在厘清規(guī)范內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)看到，專項審查與集中清理在運行程序上存在契合點，表現(xiàn)在前者往往是后者的觸發(fā)機制。人大常委會通過向下布置清理任務(wù)落實專項審查意見，使專項審查成為引起集中清理的原因之一，從而帶動法律體系的整體性變動。是故，需重視專項審查與集中清理的銜接，促成專項審查與集中清理發(fā)揮制度合力。其一，人大常委會可以將專項審查的議題范圍、審查報告告知同級其他國家機關(guān)或下級人大常委會，作為這些機關(guān)開展專項審查或者集中清理的重要參考。其二，除了通過專項審查布置集中清理任務(wù)外，審查機關(guān)應(yīng)鼓勵并督促規(guī)范性文件制定機關(guān)自查自糾。人大常委會向下布置的集中清理任務(wù)之所以能得到迅速落實，是自上而下科層動員的結(jié)果。專項審查在強化人大主導(dǎo)性的同時，由于需要以科層動員作為行使監(jiān)督權(quán)的保障，長遠來看可能會帶來監(jiān)督權(quán)運行的行政化，不利于人大監(jiān)督制度的整體結(jié)構(gòu)優(yōu)化。是故，應(yīng)重視規(guī)范性文件制定機關(guān)在清理啟動上的主動權(quán)，避免規(guī)范性文件制定機關(guān)對上級機關(guān)布置清理任務(wù)產(chǎn)生路徑依賴而降低主動進行自我審查的積極性。

(三)壓力緩解功能的發(fā)揮應(yīng)秉持專項審查的謙抑立場

雖然專項審查通過選取重點審查議題、布置清理任務(wù)提高了備案審查的效率和質(zhì)量，但如果過于頻繁地啟動專項審查，可能會對其他審查方式的功能發(fā)揮和法律體系的穩(wěn)定有序帶來不良后果。一方面，因?qū)ｍ棇彶橹饕獓@黨和國家中心工作展開，所涉議題重大、波及范圍廣泛，審查機關(guān)自然需要格外重視專項審查工作。然而，“與立法資源一樣，監(jiān)督活動所需的資源也是異常稀缺的”(48)林彥《執(zhí)法檢查的政策功能》，《清華法學(xué)》2012年第2期，第68頁。。如果專項審查頻次過高、涉及規(guī)范性文件數(shù)量較大，勢必會擠壓審查機關(guān)在依職權(quán)審查、依申請審查等常規(guī)審查工作上投入的時間。審查機關(guān)將審查工作權(quán)重與布局傾向于專項審查任務(wù)，常規(guī)審查工作的效率和質(zhì)量則會受到消極影響。另一方面，過于頻繁地啟動專項審查，增加了規(guī)范性文件立改廢的數(shù)量和頻次，恐不利于法律體系應(yīng)有的安定。法的安定性是法治的基礎(chǔ)，它要求法律在一定時期內(nèi)必須處于相對穩(wěn)定的狀態(tài)，以便人們能從法律規(guī)范中預(yù)見自身行為的后果。因此，專項審查應(yīng)秉持適度謙抑的立場，在對待專項審查與其他審查方式的關(guān)系、專項審查與法律體系的穩(wěn)定性上，應(yīng)從內(nèi)、外兩重維度中重新明確專項審查的定位。

在對待專項審查與其他審查方式的關(guān)系維度上，專項審查宜定位為對其他常規(guī)審查方式的補充，尤其是對依職權(quán)審查的補充。依職權(quán)審查關(guān)注審查的全面性、即時性，而專項審查側(cè)重審查的針對性、階段性，是對依職權(quán)審查后規(guī)范性文件的“再審查”，使“逃逸”于依職權(quán)審查外的規(guī)范性文件被發(fā)現(xiàn)并得到處理，以彌補依職權(quán)審查的失靈。因此，以專項審查作為備案審查的方式之一，并非是以專項審查替代依職權(quán)審查、依申請審查等常規(guī)審查方式，而是以專項審查補強常規(guī)審查方式，形成以常規(guī)審查方式與非常規(guī)審查方式雙軌并行的“組合拳”模式。通過構(gòu)建常規(guī)審查方式與非常規(guī)審查方式并行不悖、張弛有度的備案審查方式體系，才能促使審查主體綜合運用多種審查方式開展備案審查工作，實現(xiàn)備案審查監(jiān)督效果的最大化。

在對待專項審查與法律體系的穩(wěn)定性關(guān)系方面，審查機關(guān)應(yīng)充分衡量啟動專項審查、布置清理任務(wù)的必要性，以維持“有錯必糾”與法律體系穩(wěn)定性之間的平衡?！皬某杀?收益的角度看，并不是所有的錯誤都值得糾正，當(dāng)糾正錯誤所帶來的損害比錯誤本身造成的損害還要嚴(yán)重時，糾錯的行為本身可能就是錯誤的”(49)程慶棟《論全國人大常委會審查決定的法律效力》，《北京社會科學(xué)》2021年第2期，第81頁。。在此意義上，專項審查不宜頻繁啟動，尤其是在法治中國建設(shè)時期，只有通過司法裁判、案例指導(dǎo)、法律解釋等途徑都無法調(diào)適法的適應(yīng)性時，啟動專項審查清理法律體系才具有充分的必要性。

四 結(jié)語

如果說“備案審查現(xiàn)在不是‘鴨子鳧水’了，是乘風(fēng)破浪的一艘航船”(50)全國人大常委會法制工作委員會研究室《我國改革開放40年立法成就概述》，法律出版社2019年版，第338頁。，那么專項審查則是助其揚帆遠航的一支力槳。專項審查在實踐中所展現(xiàn)的顯著功能，有效彌補了傳統(tǒng)審查方式的不足，是審查機關(guān)在主動審查與被動審查的原則性框架下，通過創(chuàng)新審查方式帶動備案審查制度建設(shè)的一項積極探索，體現(xiàn)了審查機關(guān)的意識自覺與組織智慧。正是這種富有成效的實踐創(chuàng)新，使審查機關(guān)在解決復(fù)雜問題的同時開創(chuàng)了備案審查制度的嶄新局面。但同時也應(yīng)當(dāng)看到，包括專項審查在內(nèi)的備案審查制度必須在法治的軌道上進行，接受法律的規(guī)范性約束，這不僅是當(dāng)前各方面對備案審查制度的期待，更是中國社會主義法治體系自我完善和自我發(fā)展的要求。