小型農(nóng)田水利工程管護(hù)模式優(yōu)選研究

孫占東

(北票市北四家水利服務(wù)站，遼寧 朝陽 122129)

1 小型農(nóng)田水利工程管護(hù)現(xiàn)狀

1.1 基本概念

一般地，小型農(nóng)田水利工程是指庫容低于10萬m3、灌溉范圍低于667hm2、渠道流量低于1m3/s、除澇范圍不超過2000hm2的農(nóng)田水利設(shè)施，主要包括排澇泵站、排水溝等除漬排澇設(shè)施，保護(hù)農(nóng)田和村鎮(zhèn)的小型河道堤防、小型圩堤，滴灌、噴灌、機(jī)井、泵站等灌水提水設(shè)施，閘門、橋涵、管道、渡槽、斗農(nóng)毛渠等配水輸水設(shè)施，小水庫、水池、引水閘、塘壩、攔河閘壩等蓄水設(shè)施[1]。管護(hù)模式是指對水利設(shè)施經(jīng)營管護(hù)機(jī)制、供給方式、建設(shè)使用、占有等內(nèi)容的共同表述，并依據(jù)具體內(nèi)容特征分為多種方式。一般地，將管護(hù)模式劃分成農(nóng)民自下而上民主決策的自組織參與模式、多組織相互制約與決策的合作模式、私人經(jīng)營者或農(nóng)戶獨立決策的私人管護(hù)模式、單一權(quán)力中心或政府自上而下決策的集權(quán)模式4種。

1.2 模式變遷

總體上，可以將小型農(nóng)田水利管護(hù)模式變遷劃分成分“大集體時期”、“雙層經(jīng)營、家庭承包”時期、“稅費改革后”時期3個階段(見表1)，具體如下：

1)大集體時期。政府調(diào)動農(nóng)民參與的積極性，應(yīng)用集體的力量開展農(nóng)田水利的大規(guī)模建設(shè)，農(nóng)民投勞、集體和政府投入形成了比較完善的農(nóng)田水利設(shè)施體系。產(chǎn)權(quán)歸集體和國家所有，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者公社為灌溉管理單元，實施單一的政府集權(quán)或集體建設(shè)管護(hù)，對糧食增產(chǎn)具有重要作用。

2)雙層經(jīng)營時期。以村集體為管理單元，產(chǎn)權(quán)歸集體所有，小型農(nóng)田水利建管與維護(hù)以收取共同生產(chǎn)費及調(diào)用“兩工”的方式來實現(xiàn)，通過交費和投勞使用為農(nóng)戶提供服務(wù)。從個人利益上，這種具備不可排他性的公共產(chǎn)品使農(nóng)戶獲取水資源時不愿意繳納水費或投勞，普遍存在“搭便車”的行為。產(chǎn)權(quán)制度改革將農(nóng)田水利的經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)分解到農(nóng)戶或組織，集體擁有所有權(quán)，可以采取合作、租賃和管理承包方式；后期，隨著改革的深化也可以轉(zhuǎn)移農(nóng)田水利的所有權(quán)，如股份合作制、用水戶協(xié)會等參與式管護(hù)模式[2]。

3)水費改革后時期。農(nóng)村稅費改革后的小型農(nóng)田水利建管與維護(hù)，村集體已無力承擔(dān)，灌溉管理多以農(nóng)戶為獨立單元。然而，大中型灌渠無法與管理單元相接，農(nóng)田水利老化失修，為滿足用水需求農(nóng)戶開始挖堰、打井等，在一定程度上威脅著糧食安全。因此，針對農(nóng)田基本建設(shè)國家加大了農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼和資金的投入，并引導(dǎo)與鼓勵農(nóng)戶參與管護(hù)，這一時期的集體所有權(quán)成為虛置，村集體也無能力和責(zé)任參與農(nóng)田水利的經(jīng)營管理，產(chǎn)權(quán)勢必會轉(zhuǎn)移給用水戶[3]。根據(jù)工程狀況、社會文化和經(jīng)濟(jì)等，各地區(qū)形成了農(nóng)戶聯(lián)合體、村級自治、用水協(xié)會等方式，形成農(nóng)戶參與、合作、四惡人、村集體等多種治理模式，逐漸形成多元治理。土地集約化程度隨著土地租賃的增加、土地流轉(zhuǎn)和城市化進(jìn)程的加快將不斷提高，私人治理、農(nóng)戶參與治理模式逐漸增多。

表1 管護(hù)模式變遷統(tǒng)計表

綜上分析，小型農(nóng)田水利管護(hù)表現(xiàn)出一定的變化趨勢，歸納總結(jié)為：①從鄉(xiāng)鎮(zhèn)向村、個體轉(zhuǎn)變，管理單元總體呈現(xiàn)出逐漸縮小的趨勢；②產(chǎn)權(quán)逐步從國家向村集體、農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，產(chǎn)權(quán)分離；③農(nóng)田水利投入，從集體向用水戶(農(nóng)戶)與國家轉(zhuǎn)變；④管護(hù)模式從集體或國家集權(quán)管護(hù)向多元化、多種模式并存轉(zhuǎn)變，農(nóng)戶參與管護(hù)的程度不斷提高，小型農(nóng)田水利工程的運行方式呈多樣化。

2 小型農(nóng)田水利工程管護(hù)思路

2.1 物品分類

美國學(xué)者從使用或消費的共同性和排他性兩個維度來區(qū)別物品屬性，其中共同性又細(xì)分成共同使用和分別使用，排他性又細(xì)分成不可行和可行的排他性。因此，可以將所有物品劃分成共同使用又是排他不可行的純公共物品、可分別使用并排他不可行的公共池塘資源、公共使用但排他可行的俱樂部物品、可分別使用并排他可行的私人物品[4]。依據(jù)這種分類方式劃分小型農(nóng)田水利設(shè)施物品，見表2。

表2 農(nóng)田水利物品分類

從表2可以看出，小型農(nóng)田水利工程大多屬于準(zhǔn)公共和純公共物品。除了俱樂部物品可進(jìn)行經(jīng)營具有相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益外，其他的直接經(jīng)濟(jì)價值均比較低。若無法較好地做到排他性則經(jīng)濟(jì)價值也會降低。所以，主要體現(xiàn)了其確保生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定和糧食安全等公益性的社會價值[5]。

2.2 總體思路

充分考慮公共物品屬性，減少小型農(nóng)田水利工程的外在性是實施管護(hù)的關(guān)鍵，為減少其外在性可以通過一定的制度安排或產(chǎn)權(quán)明晰來實現(xiàn)，如圖1所示?！八饺宋锲贰钡耐度?、維護(hù)和使用可以由農(nóng)民承擔(dān)，“俱樂部物品”通過經(jīng)營收入來解決費用問題，為股份合作、拍賣、租賃、承包等市場化運行提供依據(jù)；“公共池塘資源”是以自主管護(hù)為依據(jù)，通過自主組織的方式即用水戶自己組織起來實現(xiàn)自主性管護(hù)，能夠有效解決責(zé)任規(guī)避、搭便車等問題，從而達(dá)到共同利益的持久性，如村集體自治、股份合作制、合伙制、用水戶協(xié)會等；“純公共物品”的公益性較強(qiáng)，對其管護(hù)需要由政府補(bǔ)貼或投入，依靠政府力量委托他人管護(hù)，如委托個人或村集體管理、公益單位。

圖1 農(nóng)田水利管護(hù)路徑圖

總體而言，管護(hù)過程中應(yīng)考慮不同物品的屬性及其類型，合理確定小型農(nóng)田水利的管護(hù)模式，對于一定水文邊界內(nèi)的工程可實行多元化多模式并存的管護(hù)模式。因此，未來必將向參與管護(hù)模式發(fā)展，同時土地流轉(zhuǎn)在一定程度上也會提高土地集約化程度，有利于私人管護(hù)模式的發(fā)展。

2.3 管護(hù)模式

1)集權(quán)管護(hù)模式。這是有效管理純公共物品的重要形式，由于排澇站、堤防、圩堤等小型水利設(shè)施的物品共同性，對于個體而言的直接經(jīng)濟(jì)價值較低而只能由集體或政府管護(hù)。這種集權(quán)管護(hù)模式的成本較高，普遍存在“搭便車”現(xiàn)象和較大的外在性。

2)參與管護(hù)模式。該模式主要用于解決連接多個用水戶的小型塘壩、灌溉渠系等可分別使用但排他不可行的公共池塘資源，外在性問題的解決方式以用水戶聯(lián)合自治為主。這類工程較多，效益不佳時小型水庫、農(nóng)村飲水、提水站等工程以及受益戶相對可分的排澇站、圩堤也可以轉(zhuǎn)變成公共池塘資源，比較適用參與式管護(hù)模式，從而發(fā)揮用水戶自治的作用。然而，這種模式要求用水戶的自我管護(hù)意識較強(qiáng)，否則很難落實到位。

3)合作管護(hù)模式。這種模式能夠有效管護(hù)提水站、小型水庫、飲水工程等農(nóng)田水利的俱樂部物品，因具有一定的經(jīng)濟(jì)效益能夠通過收費解決外在性，通過承包、租賃的方式形成合作管理模式。對于存在一定經(jīng)濟(jì)效益的工程這種模式具有較好的適用性，若缺少利益相關(guān)性則合作管護(hù)的難度較高。

4)私人管護(hù)模式。對于完全為用水戶(農(nóng)戶)服務(wù)的田間地頭渠系、小型提灌設(shè)備、機(jī)井、水窖等設(shè)施則實行私人管護(hù)模式，收益農(nóng)戶自行管理、維護(hù)和投入。針對具有較好經(jīng)濟(jì)效益的提水站、小型水庫、飲水工程等俱樂部物品，可以利用拍賣的方式轉(zhuǎn)變成私人物品實行私人管護(hù)。土地流轉(zhuǎn)在一定程度上提高了土地集約化程度和農(nóng)戶擁有的使用權(quán)田地，可選用私人管護(hù)模式解決塘壩、涵閘、渠道等相應(yīng)個人受益范圍內(nèi)的水利工程。對使用主體明確的可以實行私人管護(hù)，建管工程量較大時政府可以給予一定支持，否則農(nóng)戶可能選擇其他的方式替代，從而放棄這種管護(hù)模式。

3 工程管護(hù)模式的選擇

3.1 實現(xiàn)途徑

目前，主要有農(nóng)戶自治、用水者協(xié)會、股份合作制、拍賣、租賃、承包、委托管理等實現(xiàn)方式，具體如下[6]。①委托管理：工程所有者支付一定的費用委托有關(guān)組織或農(nóng)戶負(fù)責(zé)管理，但效益較低，維護(hù)成本高，普遍存在“搭便車”的情況；②承包：在不改變工程所有權(quán)的基礎(chǔ)上，將經(jīng)營管理權(quán)利用承包合同委托給團(tuán)體、個人等承包者，承包者向工程所有者繳納承包費并按合同負(fù)責(zé)經(jīng)營管理，這種管理方式的經(jīng)營收入好，由于管護(hù)責(zé)任落實不到位而無法持續(xù)發(fā)展；③租賃：承租人通過支付租金獲取特定時間內(nèi)的農(nóng)田水利工程所有權(quán)，開展自主經(jīng)營活動，該方式有一定的管護(hù)責(zé)任和經(jīng)營收入，但易與用水戶發(fā)生矛盾，經(jīng)濟(jì)效益偏低實際推行難度較大；④拍賣：結(jié)合灌溉能力和工程造價確定低價，遵循競價原則獲取水利設(shè)施，這種方式可以減少管護(hù)資金投入，但與用水戶容易發(fā)生矛盾，因經(jīng)濟(jì)效益較低實際推行難度較大；⑤股份合作制：經(jīng)資產(chǎn)評估，將部分生產(chǎn)經(jīng)營性設(shè)施折成等額股份，售給用水戶與內(nèi)部職工，以多方持股的股份合作制逐步替代原有的集體公有制，在資本與勞動的共同作用下用水戶成為利益共同體，這種方式可以調(diào)動管護(hù)積極性，但經(jīng)濟(jì)效益差的水利工程很難落實；⑥用水者協(xié)會：這種以用水戶為主要成員的民間組織，將原屬集體管理的水利設(shè)施交給具有法人地位的用水者協(xié)會，該協(xié)會是一種服務(wù)型社會實體，該方式能夠充分調(diào)動用水戶參與積極性，但因政府對其水價和管理的干預(yù)、農(nóng)戶參與意識弱、工程完好率低等，推行時比較困難；⑦農(nóng)戶自治：土地集約化程度隨著土地的流轉(zhuǎn)不斷提高，重量大戶逐漸增多，為滿足灌溉用水需求農(nóng)戶開始承擔(dān)相應(yīng)的管護(hù)工作，考慮到政府補(bǔ)貼(或投入)的不足以及政策的不穩(wěn)定性，在管理與維護(hù)上農(nóng)戶多選擇短視決策，可持續(xù)發(fā)展難度大[7-8]。

3.2 影響因素

小型農(nóng)田水利管護(hù)模式的實現(xiàn)形式多樣，不同的實現(xiàn)形式具有不同的優(yōu)缺點，選擇過程中既要考慮所處地的社會文化、工程狀況等因素影響，還會在一定程度上受到物品經(jīng)濟(jì)屬性的限制。具體而言，其影響因素主要有3種：①物品屬性，小型農(nóng)田水利的管護(hù)模式與實現(xiàn)形式主要取決于物品的基本屬性；②所在地衛(wèi)生狀況，其社會文化往往會影響到實現(xiàn)方式的選擇，如所在地宗教影響力、農(nóng)戶的民主意識等；③現(xiàn)有工程狀況，農(nóng)田水利的管護(hù)模式與實現(xiàn)形式還可能受工程完好性、現(xiàn)有工程對農(nóng)戶的價值、受益的農(nóng)戶數(shù)等因素影響[9-10]。

3.3 選擇策略

小型農(nóng)田水利工程的農(nóng)戶參與意識不同、所處區(qū)域社會文化背景不同、現(xiàn)有工程完好率不同、物品屬性不同，因此其實現(xiàn)方式的組合和管護(hù)模式的選擇也不同，這是動態(tài)的組合與選擇過程[7]。對于一定水文邊界內(nèi)的工程，按表3中的選擇策略確定其管護(hù)模式與實現(xiàn)方式。

表3 選擇策略統(tǒng)計表

4 結(jié) 語

農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)田水利集權(quán)化管理模式逐漸瓦解，但沒有建立新的管護(hù)模式，對國家糧食安全、新農(nóng)村建設(shè)及灌排工程效益的發(fā)揮造成嚴(yán)重影響。鑒于此，文章就如何構(gòu)建科學(xué)的、切實可行的管護(hù)模式開展了深入研究。

通過對小型農(nóng)田水利工程管護(hù)模式變遷分析，一定水文邊界內(nèi)的農(nóng)田水利實行多種管護(hù)模式并存，并考慮社會文化狀況、工程類型和物品(經(jīng)濟(jì))屬性選擇多種實現(xiàn)模式與相應(yīng)的治理模式有機(jī)組合，因地制宜的形成差異化多元化管護(hù)模式。