檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序探析

馬小花， 張 嬋， 付雨麓

(陜西理工大學(xué) 經(jīng)濟管理與法學(xué)學(xué)院， 陜西 漢中 723000)

十九大報告將“人與自然和諧共生”作為新時代堅持和發(fā)展中國特色社會主義的基本方略之一，十九屆五中全會亦指出“十四五”時期所要追求和建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化。環(huán)境保護領(lǐng)域不僅成為國家戰(zhàn)略保護聚焦點，也成為了社會公眾、各界學(xué)者的研究熱點。截至2022年6月2日，在中國裁判文書網(wǎng)中查詢到近年來發(fā)布的環(huán)境保護案例共計225 122件(1)參見：中國裁判文書網(wǎng)。https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029cr4m5a62ch/index.html?，生態(tài)環(huán)境客體的公益性以及實務(wù)案例的頻發(fā)使得環(huán)境民事公益訴訟應(yīng)運而生，有關(guān)環(huán)境民事公益訴訟的實體法和程序法亦不斷完善，2012年《民事訴訟法》修改確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，2015年《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施方法》(以下簡稱為《試點辦法》)首次明確了環(huán)境民事公益訴訟的訴前程序。2017年《民事訴訟法》的修改在立法上明確賦予檢察機關(guān)公益訴權(quán)。2018年，最高法、最高檢《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱為《兩高解釋》)在訴前程序中增設(shè)了檢察院公告，最高檢《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南(試行)》(以下簡稱為《辦案指南》)中對檢察機關(guān)的調(diào)查內(nèi)容、方式、證據(jù)等事項予以規(guī)范。2021年最高檢公布《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》(以下簡稱為《辦案規(guī)則》)對公益訴訟的調(diào)查、公告和支持起訴等事項進行了細化與完善。經(jīng)過多年的發(fā)展實踐，檢察機關(guān)參與環(huán)境民事公益訴訟從制度確立到逐步完善，從探討檢察機關(guān)是否擁有公益訴權(quán)、界定檢察權(quán)性質(zhì)到研究公益訴訟訴前程序具體如何規(guī)范，相關(guān)研究發(fā)展不斷深入。從檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的實踐情況看，訴前程序在探索多渠道糾紛化解機制、構(gòu)筑環(huán)保司法共治體系、完善我國環(huán)境公益訴訟制度頂層設(shè)計等方面發(fā)揮著重要作用[1]，但從實務(wù)中發(fā)現(xiàn)該項制度的運行仍存在諸如調(diào)查核實權(quán)權(quán)利運行機制不夠完善等不足之處。本文以中國裁判文書網(wǎng)、《中國環(huán)境資源審判》中的具體典型案例入手，以檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟案件的公益性和時效性為出發(fā)點探索相關(guān)路徑，以期對檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的完善有所裨益。

一、 檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序概述

(一)檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟必要性

“生態(tài)環(huán)境”是一切影響人類生存與發(fā)展的資源總稱，是關(guān)系到社會和經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的復(fù)合生態(tài)系統(tǒng)。最高人民法院制定的《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》《關(guān)于充分發(fā)揮審判職能作為推進生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展提供司法服務(wù)和保障的意見》，明確規(guī)定了生態(tài)環(huán)境損害案件屬于環(huán)境資源案件的受案范圍以及類型[2]。以中國裁判文書網(wǎng)公布的2012—2021年全國生態(tài)環(huán)境民事公益訴訟470份案件類型分布來看，傳統(tǒng)的污染環(huán)境案件(包括大氣污染、海洋污染、林地污染、土壤污染等)，破壞生態(tài)類案件(例如2017年的“云南綠孔雀”案(2)云南綠孔雀案系珍稀野生動植物保護預(yù)防性環(huán)境民事公益訴訟案件，其將生態(tài)環(huán)境保護的階段提升至事中甚至事前。本案中，自然之友已舉證繼續(xù)建設(shè)案涉水電站會導(dǎo)致綠孔雀和陳氏蘇鐵的生境被淹沒，導(dǎo)致該區(qū)域生物多樣性和遺傳資源遭受不可逆轉(zhuǎn)的損害。人民法院依法判定新平公司停止水電站建設(shè)、責(zé)令完善相關(guān)手續(xù)，為長江流域生物多樣性保護提供有力司法保障。參見：綠會五小葉槭案入選長江流域生態(tài)環(huán)境司法保護典型案例，微信公眾號“中國綠發(fā)會”2021年3月1日發(fā)布。)以及損毀人文遺跡類案件(例如2020年的“三清山巨蟒峰環(huán)境民事公益訴訟”案(3)本案爭議焦點之一為三清山風(fēng)景名勝區(qū)是否屬于民事公益訴訟的適用范圍，法院最終判決張永明等三被告的打巖釘攀爬行為對世界自然遺產(chǎn)的巨蟒峰造成了永久性的損害，認定該案屬于檢察機關(guān)可提起的破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護的民事公益訴訟，明確了地質(zhì)遺跡作為自然遺產(chǎn)理應(yīng)受法律保護的司法價值導(dǎo)向。參見：中國裁判文書網(wǎng).江西省高級人民法院(2020)贛民終317號民事判決書.https://wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181029cr4m5a62ch/index.html?)均屬環(huán)境民事公益訴訟受案范圍[3]。

當前環(huán)境公益已為學(xué)界共識，即清潔適宜的環(huán)境已經(jīng)成為公眾共同需要、共同享用的公共利益，環(huán)境保護已經(jīng)成為一種公益活動或一項公益事業(yè)。繼而環(huán)境公益訴訟是由于作為公眾共用物的環(huán)境或環(huán)境公益被損害，或作為公眾共用物使用權(quán)的公眾環(huán)境權(quán)被侵犯，而由所涉環(huán)境公益或環(huán)境權(quán)的主體依法提起的訴訟[4]。但在實際生產(chǎn)生活中，為了追求經(jīng)濟效益，有相當一部分企業(yè)、個人過度開發(fā)生態(tài)環(huán)境資源導(dǎo)致環(huán)境、資源、生態(tài)破壞類案件屢禁不止。有關(guān)機關(guān)和社會組織也因為職能存在交叉等原因而出現(xiàn)不作為、爭相行權(quán)、濫用權(quán)力等現(xiàn)象，現(xiàn)有行政、司法機制的局限性以及公眾參與機制的“形式化”導(dǎo)致環(huán)境公益受損時無適格主體行使公益訴權(quán)的情形時有發(fā)生，為此，在2012年《民事訴訟法》的修改中確立了環(huán)境民事公益訴訟制度，通過賦予與環(huán)境公共利益不具有直接利害關(guān)系的社會組織和特定國家機關(guān)公益訴權(quán)的方式，對我國傳統(tǒng)的訴訟機制進行了完善。

依據(jù)環(huán)境權(quán)理論和訴訟信托理論，檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，當生態(tài)環(huán)境受損時，其對于無主體起訴、其他主體無法起訴的案件行使公益訴權(quán)具有法律上的正當性。檢察機關(guān)作為環(huán)境民事公益訴訟的適格起訴主體在2017年《民事訴訟法》修改中予以確立，為了提升環(huán)境公益的司法保護效益、減輕司法壓力，最高檢、最高法又先后出臺《試點辦法》《兩高解釋》《辦案指南》和《辦案規(guī)則》確立并完善了檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序(以下簡稱為“訴前程序”)，訴前程序作為環(huán)境公益類案件進入訴訟階段的最后一個環(huán)節(jié)，其重要性與訴中程序相同[5]， 不斷規(guī)范與細化訴前程序有助于完善公益訴訟頂層制度設(shè)計，督促其他適格主體盡可能行使公益訴權(quán)，調(diào)動多方主體積極構(gòu)筑環(huán)保司法共治體系，有助于防止檢察機關(guān)作為公益訴訟一方當事人濫用環(huán)境訴權(quán)、保持檢察機關(guān)的司法謙抑性和法律監(jiān)督角色定位。

(二)檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的內(nèi)涵與特征

1．訴前程序的內(nèi)涵

依據(jù)《民事訴訟法》第58條的規(guī)定(4)本文所引用法條均出自《中華人民共和國民事訴訴法》(2021年修訂)。(2021-12-24)[2022-06-12].http://www.npc.gov.cn。，訴前程序是指檢察機關(guān)作為適格原告行使公益訴權(quán)參與至環(huán)境公益訴訟的必然前置程序。具體而言，訴前程序是指檢察機關(guān)在履行職責(zé)的過程中，若發(fā)現(xiàn)存在損害環(huán)境公益、破壞生態(tài)、資源等侵權(quán)、違法行為，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)應(yīng)當先行督促或者支持有關(guān)法律規(guī)定的行政機關(guān)或者符合資格的社會組織行使公益訴權(quán)以保護環(huán)境公益，檢察機關(guān)并非當然的公益訴訟起訴主體，其所享有的公益訴權(quán)默認應(yīng)處于備而不用的狀態(tài)，只有當督促的公告期屆滿，其他適格主體未行使公益訴權(quán)且環(huán)境公益持續(xù)遭受損害時檢察機關(guān)方可作為適格原告行使公益訴權(quán)。

2.訴前程序的特征分析

(1)主體的特殊性

檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序賦予檢察機關(guān)對環(huán)境公益事項的適格訴權(quán)，將檢察機關(guān)在法定情形下列為適格原告不同于《民事訴訟法》普通民事訴訟中將公民、法人或者其他組織列為適格原告的一般規(guī)定。環(huán)境民事公益訴訟中，遭受侵害的客體為環(huán)境公益并非特定當事人(包括公民、法人或者其他組織)的切身利益，環(huán)境公益屬于國家利益的范疇，在無適格利害當事人的前提下賦予檢察機關(guān)公益訴訟起訴人的資格，在保持檢察機關(guān)“司法謙抑性”的同時對民事領(lǐng)域的公共利益輔之司法保護，此類案件的社會示范效果遠遠大于案件最終的審理結(jié)果，此為訴前程序主體特殊性所在之處[6]。

(2)程序的必經(jīng)性

檢察機關(guān)作為適格原告行使公益訴權(quán)時履行訴前程序具有法定性，訴前程序經(jīng)過是后續(xù)提起環(huán)境民事公益訴訟的前置性要件，依據(jù)《辦案規(guī)則》和《辦案指南》，檢察機關(guān)在法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織提起公益訴訟前，須先啟動訴前程序，履行公告、督促以及支持起訴的法定職責(zé)，具體而言包括發(fā)布公告尋找其他適格原告、對生態(tài)環(huán)境侵權(quán)所造成的損害進行評估、鑒定、調(diào)查核實等，當其他適格主體行使公益訴權(quán)時檢察機關(guān)將前期搜集到的證據(jù)內(nèi)容和報告等移交給適格原告，并可以依申請或者依職權(quán)進行支持起訴，當區(qū)域內(nèi)無適格原告或者其他主體不愿行使公益訴權(quán)時，由檢察機關(guān)作為公益訴訟起訴人行使公益訴權(quán)保護生態(tài)環(huán)境，將訴前程序中搜集到的證據(jù)、鑒定、評估報告作為訴訟中證據(jù)移交人民法院，此為訴前程序必經(jīng)性之所在[7]。

(3)適用方式的法定性

2021年新修訂的《民事訴訟法》中并未對訴前程序的適用方式做出明確規(guī)定，但根據(jù)《辦案指南》和《辦案規(guī)則》的公告內(nèi)容可知，檢察機關(guān)在實務(wù)中主要有“公告、督促、建議起訴和支持起訴”四種行權(quán)方式。一是檢察機關(guān)應(yīng)當對其轄區(qū)范圍內(nèi)侵害生態(tài)環(huán)境的行為和事實進行基本認定，進而發(fā)布訴前公告，例如“盛開水務(wù)公司污染環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟”案(5)南京市鼓樓區(qū)人民檢察院在對案件進行偵察、審理確認本案屬于環(huán)境民事公益訴訟受案范圍后，依照訴前程序要求對轄區(qū)內(nèi)的環(huán)保部門以及符合提起環(huán)境公益訴訟資格的公益組織發(fā)布了訴前公告。參見：12309中國檢察網(wǎng).第二十三批指導(dǎo)性案例(檢例第86號).(2021-09-28)[2022-05-25].https://www.12309.gov.cn/guestweb/s? siteCode=N000007720&searchWord=。；二是由于法律規(guī)定的機關(guān)負有保護生態(tài)環(huán)境不受侵害的法定職責(zé)，因而檢察機關(guān)主要通過督促的方式提醒其積極履行法定職責(zé)；三是由于社會組織并不具有保護生態(tài)環(huán)境的相關(guān)法定義務(wù)，因而檢察機關(guān)較多通過“建議”的方式期待他們行使適格訴權(quán)[8]。 此外，當有關(guān)社會組織單獨提起訴訟力量不足時，檢察機關(guān)還可依據(jù)法律規(guī)定對社會組織進行支持起訴，例如“揚州騰達化工廠違法排放危險廢物”案(6)2016年，鹽城市人民檢察院履行訴前程序后訴揚州騰達化工廠等違法排放危險廢物致有關(guān)河流嚴重污染案中，中國綠發(fā)會向法院申請加入該案訴訟，鹽城市人民檢察院遂向中級人民法院提交了撤回起訴決定書，以支持起訴的方式參與了該案的審理。參見王旭光、王展飛：中國環(huán)境公益訴訟的新進展，微信公眾號“中國綠發(fā)會”，2018年8月24日發(fā)布。。

二、 檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序存在的問題

(一)訴前程序虛置化、各主體順位銜接不暢

關(guān)于訴前程序的啟動條件，現(xiàn)行立法僅宏觀的規(guī)定檢察機關(guān)在符合法定條件時可以啟動訴前程序，基于對中國裁判文書網(wǎng)的470份環(huán)境民事公益訴訟案例進行統(tǒng)計和分析，可歸納出實踐中訴前程序的操作步驟如圖1所示：

圖1 公益訴訟訴前程序流程圖

首先，從圖1可知，行使訴權(quán)的適格主體權(quán)利順位不明易造成訴前程序虛置化現(xiàn)象。當一個侵害環(huán)境事實發(fā)生時，法律規(guī)定的機關(guān)和轄區(qū)內(nèi)以及全國范圍內(nèi)符合條件的社會組織均享有法定公益訴權(quán)，現(xiàn)行立法僅宏觀性規(guī)定當沒有法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織或者上述適格主體不行使公益訴權(quán)時，由檢察機關(guān)提起公益訴訟，當適格法律規(guī)定的機關(guān)或者社會組織行使公益訴權(quán)提起公益訴訟時，檢察機關(guān)可以支持起訴。在實務(wù)中，檢察機關(guān)本應(yīng)恪守檢察權(quán)的謙抑性，然而有關(guān)公益訴權(quán)的權(quán)利順位不明往往導(dǎo)致檢察機關(guān)成為公益訴訟必然起訴主體，這與檢察機關(guān)的法律監(jiān)督地位與謙抑性特征明顯不符。

其次，有關(guān)訴前程序的運行規(guī)則較為寬泛導(dǎo)致不同適格起訴主體之間的工作銜接不暢。具體而言，當侵害環(huán)境的事實發(fā)生時，各方主體(法律規(guī)定的機關(guān)、社會組織、檢察機關(guān))可能會同時進行調(diào)查取證，大量的人力、財力、物力投入無疑會增加訴訟成本，使得訴前程序失去減少訴累和降低成本的意義。在司法實踐中還存在以下諸多問題，例如，在檢察機關(guān)發(fā)布公告、督促起訴之前，各方主體的重復(fù)取證行為；在調(diào)查取證階段，當多方主體重復(fù)行為時應(yīng)當由哪一方主體終止取證進程或者放棄潛在訴權(quán)；若法律規(guī)定的機關(guān)或者有關(guān)組織在公告期內(nèi)依法行使訴權(quán)，那檢察機關(guān)在訴前準備階段所收集證據(jù)材料的證明力問題、證據(jù)材料如何移交給其他適格主體問題、檢察機關(guān)之外的適格主體欲行使公益訴權(quán)時，由管轄法院還是由適格原告向檢察院回應(yīng)公告、告知其終止相應(yīng)的訴前程序、結(jié)束相關(guān)的調(diào)查核實措施、向法院移送有關(guān)的案件材料問題等[9]。

(二)檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)運行機制不夠完善

從2015年7月人民檢察院在部分地區(qū)開展公益訴訟試點工作至2017年6月，各試點省份檢察機關(guān)提起公益訴訟訴前程序的案件數(shù)量共有7 903 件。其中民事公益訴訟訴前程序案件僅為227件；行政公益訴訟訴前程序案件數(shù)量為7 676件[10]。 從2017年7月公益訴訟全面開展至今，全國檢察機關(guān)共立案辦理公益訴訟案件31萬余件。在這31萬余件案件中，行政公益訴訟29萬余件、民事公益訴訟1.8萬余件。三年來，檢察機關(guān)共辦理訴前程序案件27萬余件，其中向行政機關(guān)發(fā)出訴前檢察建議26萬余件、發(fā)出民事公益訴訟公告1萬余件[11]。

由此可見，民事公益訴訟訴前程序案件與行政公益訴訟訴前程序案件數(shù)量和履行比例均懸殊較大。相較于前者，后者在司法實踐中對“訴前實現(xiàn)保護公益目的是最佳司法狀態(tài)”的目標追求有更為充分的踐行[12]。造成上述“重行政輕民事”現(xiàn)象的原因在于檢察機關(guān)在辦理民事公益訴訟案件時存在調(diào)查取證和可執(zhí)行難度較大，即法律賦予檢察機關(guān)的權(quán)利在行使過程中缺乏相應(yīng)的力度和保障性措施[13]。

首先，檢察機關(guān)在訴前程序中固定相關(guān)證據(jù)難度較大?！掇k案指南》和《辦案規(guī)則》規(guī)定 ,檢察機關(guān)在訴前程序中需要對侵權(quán)行為人的身份情況、具體侵權(quán)行為、損害后果(包括社會公共利益與環(huán)境權(quán)益的持續(xù)受損狀態(tài)、損害的具體類型、損害預(yù)估數(shù)額等)、侵權(quán)行為與損害后果之間的因果關(guān)系、侵權(quán)行為人的主觀過錯進行調(diào)查。關(guān)于對損害后果以及侵權(quán)行為與損害后果因果關(guān)系的調(diào)查難度較大，針對此類侵害生態(tài)環(huán)境案件，雖然因果關(guān)系的舉證責(zé)任倒置給侵權(quán)行為人，但檢察機關(guān)基于確定違法侵權(quán)事實的需要，對是否存在因果關(guān)系仍負有調(diào)查核實義務(wù)；且由于生態(tài)自然環(huán)境具有自凈功能，部分侵權(quán)行為所造成的損害后果往往因為環(huán)境的自我凈化功能而恢復(fù)或者好轉(zhuǎn)，在此過程中固定證據(jù)亦具有很大的難度[14]。

其次，檢察機關(guān)調(diào)查核實權(quán)的強制性保障制度構(gòu)建不足[15]。 《人民檢察院組織法》第21條規(guī)定了檢察機關(guān)在行使法律監(jiān)督權(quán)的過程中享有調(diào)查核實權(quán)，但是其僅規(guī)定了檢察機關(guān)有權(quán)依法提出抗訴、糾正意見、檢察建議，有關(guān)單位應(yīng)當予以配合；《辦案指南》和《辦案規(guī)則》中規(guī)定，檢察機關(guān)可以采取詢問、 咨詢、 鑒定、評估、審計、勘驗檢查以及其他調(diào)查方式，同時規(guī)定不得采取查封、扣押、凍結(jié)及限制人身自由等強制性措施，其雖賦予檢察機關(guān)一定的調(diào)查核實權(quán)，但是未規(guī)定在調(diào)查受阻或者調(diào)查對象拒不配合、故意拖延的情況下，檢察機關(guān)可以采取何種強制保障措施，致使公益訴訟調(diào)查核實權(quán)在司法實踐中往往處于柔性狀態(tài)，缺乏強制力后盾，在民事公益訴訟中，具有私益性質(zhì)的個人和社會組織對公益訴訟認可度較低，對于調(diào)查核實更加缺少協(xié)助配合的意愿；《人民警察法》《人民檢察院司法警察條例》等現(xiàn)行法雖然規(guī)定檢察機關(guān)的司法警察在遇到緊急情況或者其他妨礙執(zhí)行職務(wù)時有緊急處置權(quán)和警械武器使用權(quán)，但是僅僅原則性的規(guī)范無法應(yīng)對實務(wù)中遭遇的權(quán)利行使瓶頸問題。對何為緊急情況、妨礙執(zhí)行職務(wù)到何種程度、緊急處置權(quán)和警械使用權(quán)的行使需要履行何種批準程序以及權(quán)利行使力度如何方為“合理”等相關(guān)問題，缺少具體明確的規(guī)定[16]。

最后，檢察機關(guān)關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的內(nèi)部完整組織結(jié)構(gòu)和檢察機關(guān)與環(huán)保組織、鑒定機構(gòu)等外部機構(gòu)的協(xié)同機制尚未形成。環(huán)境民事公益訴訟案件往往涉及法律專業(yè)知識、生態(tài)環(huán)境、資源保護等多個因素，僅僅依靠檢察院自身，無法在合理的時間內(nèi)對案涉事實以及相關(guān)生態(tài)環(huán)境鑒定問題進行專業(yè)化和及時化處理。綜上，在籠統(tǒng)化和兜底化并存的規(guī)定下，檢察機關(guān)在實際行使調(diào)查核實權(quán)時缺乏力度和強制性保障措施、過度依賴被監(jiān)督對象的配合、調(diào)查取證力量欠缺，完整的組織結(jié)構(gòu)尚未形成等問題必然會導(dǎo)致案件辦理存在拖沓、推進難、效率低下等問題[17]。 相較于行政公益訴訟訴前程序，上述問題使得缺乏專業(yè)性的檢察機關(guān)“心有余而力不足”。這在一定程度上限制了檢察民事公益訴訟訴前程序的發(fā)展。

(三)訴前程序中檢察機關(guān)履職方式較為單一

通過對中國裁判文書網(wǎng)470份有關(guān)民事公益訴訟訴前程序案例以及《中國環(huán)境資源審判》案例進行歸納統(tǒng)計(見表1)，可以得出以下結(jié)論：在司法實踐中，檢察機關(guān)履行訴前督促程序以在網(wǎng)站上發(fā)布公告為主要方式，公告地點包括但不限于“正義網(wǎng)”和《檢察日報》，其中，包含網(wǎng)頁版、手機APP版和紙質(zhì)版，而在30日的公告期內(nèi)，法律規(guī)定的機關(guān)以及社會組織大多未對檢察機關(guān)的公告進行書面回復(fù)，在30天期滿后，亦未提起訴訟，從而導(dǎo)致檢察機關(guān)成為了證據(jù)搜集主體與必然起訴主體。

表1 我國公益訴訟訴前程序中適格主體的具體做法以及最終起訴情況

由表1可以看出，檢察機關(guān)在訴前程序中大多以公告為主要履職方式而非多種訴前督促履職方式的有效結(jié)合。督促程序是訴前程序的必經(jīng)階段，《兩高解釋》將檢察機關(guān)履行訴前程序的方式由“督促起訴意見書”“檢察建議書”的方式更改為“公告”的方式。但是《兩高解釋》對訴前公告程序僅僅規(guī)定應(yīng)當進行公告，雖然公告的多種形式有效擴大了社會組織知曉環(huán)境損害事件的可能性，解決了檢察機關(guān)無法針對每一適格主體都發(fā)送督促起訴意見書和檢察建議的困境，也有效避免了收到意見書的主體放棄起訴資格而未收到意見書和檢察建議的主體卻要求起訴的現(xiàn)象。但關(guān)于公告的方式、范圍、具體操作、公告后續(xù)如何、適格主體之間如何銜接等問題均未進行明確的規(guī)定[18]。 結(jié)合最高檢公布的第八批和第十三批指導(dǎo)性案例，“許建惠、許玉仙民事公益訴訟”案件、“江源區(qū)衛(wèi)生計劃局及中醫(yī)院行政附帶民事公益訴訟”案、“寶雞市環(huán)保局鳳翔分局怠于履職”案、“曾云侵害英烈名譽”案等，我們可以看出所涉及訴前程序的執(zhí)行方式都是以檢察機關(guān)的咨詢、公告、調(diào)查核實為主，而非支持起訴、督促、調(diào)查核實與公告的有機統(tǒng)一，這使得訴前程序中檢察機關(guān)的職責(zé)與義務(wù)流于形式。綜上，實行以公告為主、發(fā)放檢察建議、支持起訴等多種督促方式有效結(jié)合便具有了可行性與現(xiàn)實緊迫性[19]。

(四)支持起訴的制度規(guī)定較為寬泛

首先，檢察機關(guān)支持起訴的覆蓋范圍較小。依據(jù)《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，當適格起訴主體行使公益訴權(quán)時，人民檢察院可以對其支持起訴。支持起訴是指檢察機關(guān)以主動支持或者依申請支持起訴的方式幫助訴訟主體參與到公益訴訟中，這是喚醒公民積極行使權(quán)利的有效方式，也是公權(quán)力機關(guān)保障公民私力救濟權(quán)的體現(xiàn)。但從該條以及相關(guān)的司法解釋來看，現(xiàn)行法對“支持起訴”僅局限于起訴階段，即在其他適格主體提起訴訟之時或者之后，檢察機關(guān)可以支持起訴，這也就等同于將訴前的調(diào)查核實階段以及后續(xù)的法庭審理階段排除在支持范圍之外，覆蓋范圍小造成“支持起訴”在實務(wù)中難以落實[20]。

其次，訴前程序中檢察機關(guān) “支持起訴”與“實際參與訴訟”的界限較難區(qū)分。檢察機關(guān)支持公益訴訟的主體身份具有雙重性，其同時擁有公益訴訟適格訴權(quán)和支持起訴權(quán)。因而其在實踐操作中往往難以對“實際參與訴訟”進行明晰界定。例如在以下幾種情形中如何界定監(jiān)察機關(guān)的主體身份，還需研究探討。檢察機關(guān)作為支持起訴的主體，其負有相應(yīng)的證明責(zé)任，且該種調(diào)查核實證據(jù)應(yīng)當以追求案件的客觀真實和公正為目標，不受原告主張的限制，在此過程中所協(xié)助收集的證據(jù)如何進行認定，檢察機關(guān)能否參與該公益案件二審和再審程序，除此之外，檢察機關(guān)對其他適格原告變更訴訟請求、放棄訴訟請求、與被告和解以及法院調(diào)解等涉及實體權(quán)益的訴訟行為是否有權(quán)參與、提出建議或者代為行使，若檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督職能并就某個問題發(fā)表了意見，如果法院未采納檢察機關(guān)的建議致使公共利益受損，檢察機關(guān)能否通過上訴、抗訴的方式啟動二審程序來維護公共利益。

最后，檢察機關(guān)是否“支持起訴”存在較大的自由裁量空間。法條規(guī)定“可以支持起訴”，“可以”表明是任意性規(guī)范，即在法定范圍內(nèi)允許法律關(guān)系參加者自行確定相互間權(quán)利義務(wù)具體內(nèi)容的法律規(guī)范，其與強制性規(guī)范相對于當事人而言無強制性約束力，檢察機關(guān)也會因此而取得較大的自由裁量空間，其選擇支持起訴或者選擇不支持起訴似乎均具有法律上的正當性，這對實際落實支持起訴制度極為不利、對力量薄弱的法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織而言，也意味著在其行使公益訴權(quán)時缺乏相應(yīng)國家強制力的保障，一定程度上降低了其他適格主體行權(quán)的積極性。

三、 檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟訴前程序的完善對策

(一)明確界定權(quán)利行使順位，理順各主體間工作銜接機制

首先，明確環(huán)境公益受損為訴前程序的啟動點并依照受損利益性質(zhì)確定適格主體權(quán)利行使順位。具體可細化為三步，第一，應(yīng)以檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)并初步確認生態(tài)環(huán)境遭受侵害為啟動點，進而發(fā)布公告、由檢察機關(guān)先行調(diào)查取證；第二，判斷侵權(quán)違法行為所損害的利益性質(zhì)，若侵害了社會公共利益(自然資源、生態(tài)環(huán)境)，則應(yīng)由法律規(guī)定的機關(guān)調(diào)查取證，提起民事公益訴訟；若侵害了特定主體(例如消費者、集體經(jīng)濟組織成員、臨近居民或者村民)的利益，則應(yīng)由有關(guān)的社會組織進行調(diào)查取證，提起訴訟，若所損害的利益性質(zhì)難以判斷時，則由有關(guān)行政機關(guān)進行取證，賦予其優(yōu)先起訴權(quán)；第三，若享有優(yōu)先起訴權(quán)的機關(guān)無法行使公益訴權(quán)(社會組織不符合法律規(guī)定的起訴資格等)或者轄區(qū)內(nèi)、全國范圍內(nèi)無適格主體，則由檢察機關(guān)行使兜底公益訴權(quán)。

其次，細化規(guī)定暢通各個適格主體之間的工作銜接機制。具體從以下兩方面入手，第一，在確定適格主體權(quán)利行使順位的前提下，當檢察機關(guān)發(fā)布公告以后，享有起訴權(quán)的主體依法決定提起訴訟時，檢察機關(guān)應(yīng)將其先行調(diào)查的線索信息和證據(jù)移送有關(guān)機關(guān)，并可以依申請或者依職權(quán)進行支持起訴。若在公告期內(nèi)享有起訴權(quán)的主體未提起訴訟或者在回復(fù)期內(nèi)未對公告和督促建議進行回復(fù)(包括書面和口頭回復(fù))，檢察機關(guān)應(yīng)當兜底行使公益訴權(quán)，繼續(xù)完成后續(xù)取證搜集資料的工作，并將適格起訴機關(guān)和社會組織的消極不作為告知其隸屬的行政機關(guān)、同級監(jiān)察機關(guān)或者主管部門，追究相關(guān)負責(zé)人責(zé)任。第二，確定最優(yōu)環(huán)境公益代表主體行使訴權(quán)或者檢察機關(guān)兜底行使訴權(quán)為訴前程序的終結(jié)標準。訴前程序的行使結(jié)果包括適格起訴主體接受檢察建議或督促公告，在回復(fù)期內(nèi)行使公益訴權(quán)；法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織以自己的行為或者書面回復(fù)明確表示放棄訴權(quán)；法律規(guī)定的機關(guān)和社會組織在回復(fù)期內(nèi)消極不作為；且上述的回復(fù)權(quán)均由法律規(guī)定的機關(guān)或者社會組織自己行使，無需通過后續(xù)的管轄法院進行回復(fù)。綜上，筆者認為最優(yōu)環(huán)境公益代表主體行使訴權(quán)是訴前程序的終結(jié)標準之一，“最優(yōu)”主體是指從案件轄區(qū)范圍、訴前所收集的證據(jù)材料等因素來進行判斷最適宜訴訟目的達成的主體；當然，在最優(yōu)訴訟主體未行使訴權(quán)的情況下，檢察機關(guān)作為兜底主體依法依規(guī)行使公益訴權(quán)亦是訴前程序終結(jié)的標準之一[21]。

(二)完善調(diào)查核實權(quán)運行的程序規(guī)則

依據(jù)《民事訴訟法》《辦案指南》和《辦案規(guī)則》的相關(guān)規(guī)定，檢察機關(guān)行使調(diào)查核實權(quán)時需要以初步明確的損害為前提，由于生態(tài)環(huán)境具有自凈恢復(fù)功能，損害事實的“明確與否”于檢察機關(guān)而言具有極大的不可控因素，這大大降低了檢察機關(guān)對損害環(huán)境公共利益侵權(quán)行為適用訴前程序的頻率。

首先，擴大調(diào)查核實權(quán)的范圍。隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，防控生態(tài)環(huán)境風(fēng)險問題(即綠水青山的保護問題)逐漸演變?yōu)楫斀窠?jīng)濟健康發(fā)展的另一鏡面，二者相輔相成，基于此，環(huán)境民事公益訴訟訴前程序調(diào)查核實權(quán)的適用情形應(yīng)擴大為初步的損害事實和侵權(quán)行為發(fā)生，前者是指對環(huán)境利益、生態(tài)資源的破壞事實，后者是指侵權(quán)方污染環(huán)境、破壞生態(tài)的侵權(quán)行為，賦予檢察機關(guān)較為廣泛的調(diào)查權(quán)。此種范圍界定有利于檢察機關(guān)收集和固定證據(jù)，把更多的環(huán)境侵權(quán)、生態(tài)破壞行為置于公益訴訟管轄范圍之內(nèi)，降低了侵權(quán)行為的發(fā)生率，從而保護了自然生態(tài)環(huán)境[22]。

其次，完善調(diào)查核實權(quán)的運行保障機制與相關(guān)配套措施。具體包括四個方面，第一，賦予檢察機關(guān)在訴前程序中的強制取證權(quán)，在某些特殊情況下，檢察機關(guān)在調(diào)查取證過程中需要對其他主體的權(quán)益進行相應(yīng)限制時，賦予其強制取證權(quán)以防止證據(jù)喪失而無從復(fù)原；賦予檢察機關(guān)相應(yīng)的制裁權(quán)，對妨礙、破壞調(diào)查核實的其他自然人、法人、行政機關(guān)等主體視其行為情節(jié)嚴重程度采取罰款、司法拘留等強制措施。第二，實行公益訴訟證據(jù)調(diào)查令制度，即檢察機關(guān)在調(diào)查核實過程中對于應(yīng)當調(diào)取的、自身由于職務(wù)限制、利害關(guān)系、獨自取證難度較大而無法自行調(diào)取的證據(jù)種類，檢察機關(guān)可以通過出示證據(jù)調(diào)查令促使相關(guān)機關(guān)予以協(xié)助取證等[23]。 第三，《人民警察法》《人民檢察院司法警察條例》中規(guī)定的司法警察在遇到緊急情況或者其他妨礙執(zhí)行職務(wù)時有緊急處置權(quán)和警械武器使用權(quán)。筆者認為，緊急情況應(yīng)當包括檢察機關(guān)在辦理環(huán)境民事公益訴訟案件過程中遇到的可能涉及環(huán)境刑事犯罪、檢察人員或者相關(guān)人員的人身安全受到緊迫危險、侵權(quán)行為正在發(fā)生并且嚴重損害生態(tài)環(huán)境和自然資源等情形；其他妨礙執(zhí)行職務(wù)情形的緊迫性和危險性應(yīng)當與前述緊急情況的程度相當，在此種情況下，司法警察經(jīng)出示工作證件即可以行使緊急處置權(quán)和警械武器使用權(quán)，行使該項權(quán)利的司法警察應(yīng)當在24小時內(nèi)將該情況上報檢察機關(guān)，補辦相應(yīng)的證件和手續(xù)，并報上一級檢察機關(guān)進行備案。第四，加強檢察機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)建設(shè)，在基層人民檢察院、市級人民檢察院、省級人民檢察院組建公益訴訟專責(zé)辦案小組，若在辦案過程中遇到障礙，可以向上級人民檢察院請求專業(yè)知識、技術(shù)、財力等方面的支援；促進檢察機關(guān)與公安機關(guān)、生態(tài)部門、自然資源、水利部門、環(huán)境問題勘驗組織、鑒定機構(gòu)等其他相關(guān)部門的外部協(xié)同配合，建成內(nèi)外聯(lián)動的一體化公益訴訟辦案機制。例如可以構(gòu)建環(huán)境民事公益訴訟統(tǒng)一信息平臺或者網(wǎng)站，由檢察機關(guān)和相關(guān)主管部門共同管理平臺的日常運營，實現(xiàn)技術(shù)互助，信息共享的現(xiàn)代化辦案路徑；在現(xiàn)有司法鑒定機構(gòu)的基礎(chǔ)上，探索檢察機關(guān)與社會科研院校、公益組織等的環(huán)境損害合作鑒定模式，最大程度上解決環(huán)境損害和生態(tài)破壞鑒定難的問題[24]。

(三) 探索靈活多樣的新型履職方式

第一，通過“互聯(lián)網(wǎng)+公益訴訟”的新型模式尋找公益訴訟適格主體。建立全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一平臺，在網(wǎng)絡(luò)化和信息化的背景之下，探索“互聯(lián)網(wǎng)+公益訴訟”的新型模式，在該平臺上，可以對相關(guān)訴前信息進行上傳、公布和下載，全國范圍內(nèi)各個行政區(qū)域的檢察機關(guān)可以上傳督促起訴意見書和檢察建議書，全國范圍內(nèi)的符合條件的機關(guān)和有關(guān)組織可以選擇接受或者不接受該意見書、建議書。期限屆滿后，若無相關(guān)主體提起訴訟，那么檢察機關(guān)就成為公益訴訟的兜底起訴主體。此外，若存在有關(guān)機關(guān)和社會組織消極不訴的情況，為了防止檢察機關(guān)成為“一攬子”起訴主體，可以利用智能電子數(shù)據(jù)庫將轄區(qū)內(nèi)享有起訴權(quán)的主體進行歸納匯總，通過對庫內(nèi)各種數(shù)據(jù)的對比，智能篩選出與該公益訴訟案件最為密切的適格原告，網(wǎng)絡(luò)初選后，再由相關(guān)工作人員進行人工審核，確定最終適格主體[25]。

第二，靈活設(shè)置不同類型督促文書的回復(fù)期并對不作為的機關(guān)以及社會組織予以行政追責(zé)。對督促起訴意見書和檢察建議書可以采用紙質(zhì)、電子版以及現(xiàn)場送達三種方式，電子版的文書以到達對方系統(tǒng)為準，在進入對方系統(tǒng)7個工作日內(nèi)視為對方已經(jīng)接收，并且以此時開始起算30日的回復(fù)期；紙質(zhì)版的文書和現(xiàn)場送達的文書以送達之日的次日視為起算回復(fù)期的第一天，回復(fù)期原則上為30日，但是我們也應(yīng)當設(shè)置一個7日的緊急回復(fù)期，以防止緊急情況下?lián)p害的進一步擴大。回復(fù)期滿，若法律規(guī)定的機關(guān)未回復(fù)，檢察機關(guān)在兜底行使訴權(quán)的同時，一并將該機關(guān)的行為向同級監(jiān)察委員會或者該機關(guān)的上級行政機關(guān)反映，追究其相應(yīng)的責(zé)任；若瀆職、不作為等行為構(gòu)成相應(yīng)職務(wù)犯罪的，則可由檢察機關(guān)自偵或由監(jiān)察委員會進行調(diào)查；回復(fù)期滿，若符合條件的社會組織未回復(fù)，可以將該情況告知其所屬的人民政府或者對該組織有直接隸屬關(guān)系的其他行政機關(guān)，并且將此情況計入社會組織的社會征信記錄。

對公告應(yīng)當在報紙、新聞媒體以及有關(guān)的政府、機關(guān)網(wǎng)站上進行，公告范圍應(yīng)覆蓋全國，以此來最大程度的避免因轄區(qū)內(nèi)無適格主體從而“一攬子”交由檢察機關(guān)進行兜底起訴。原則上公告期為30天，但是我們也應(yīng)當設(shè)置一個7日的緊急公告期，在適格主體接收到檢察建議或者知道公告內(nèi)容后消極不作為，以致社會公共利益仍在遭受緊迫危險時，檢察機關(guān)能夠及時行使訴權(quán)，防止損害的進一步擴大。

(四)明確界定有限支持起訴的時效起點及具體內(nèi)容

賦予其他適格主體起始階段的“支持起訴”申請權(quán)。關(guān)于“支持起訴”的時機，筆者認為，檢察機關(guān)應(yīng)在發(fā)送檢察建議書、督促起訴意見書、公告文本的同時將支持起訴權(quán)利告知書置于附件，在被告知、被督促主體作出行使訴權(quán)的決定階段即享有“支持起訴”的申請權(quán)。

檢察機關(guān)應(yīng)當堅持涉及程序、證據(jù)、物質(zhì)等多方面的“有限支持”。關(guān)于“支持起訴”的內(nèi)容，一方面，檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，要時刻保持謙抑性的特點；另一方面，檢察機關(guān)本身就是民事公益訴訟的適格兜底主體，若再實質(zhì)性的參與支持起訴，反而會架空其他適格主體的起訴權(quán)。檢察機關(guān)在支持起訴中可以與其他適格主體共享線索信息、提供專業(yè)的法律服務(wù)、協(xié)助其固定與收集證據(jù)、幫助其熟悉相關(guān)的訴訟流程、輔助其進行相關(guān)樣本和損害鑒定等等。因而，筆者認為檢察機關(guān)應(yīng)當堅持“有限支持”的原則，要與“實際參與訴訟”進行區(qū)分，以訴前支持為主，以訴中和訴后支持為輔，檢察機關(guān)不能實質(zhì)性的參與法庭審理、法庭調(diào)查、法庭辯論，訴中和訴后階段，應(yīng)以派員出庭支持起訴、派員監(jiān)督訴后執(zhí)行進度最為適宜。

關(guān)于檢察機關(guān)是否有權(quán)對原告變更訴訟請求、放棄訴訟請求，與被告和解以及法院調(diào)解等涉及實體權(quán)益的訴訟行為進行參與、提出建議或者代為行使的問題[26]，上述事項均涉及雙方當事人的實體性權(quán)益，檢察機關(guān)作為支持起訴人，僅可以對該過程進行程序性參與，其無權(quán)對此進行實質(zhì)干預(yù)，例如提出和解、調(diào)解方案等。但是，若雙方當事人的和解、調(diào)解協(xié)議違反強行性規(guī)定、損害社會公共利益的除外。關(guān)于檢察機關(guān)能否參與二審以及再審的問題，從《民事訴訟法》《辦案規(guī)則》等現(xiàn)行法規(guī)定來看，立法者原意在于對有關(guān)機關(guān)和其他社會組織提起訴訟后進行支持起訴，而起訴僅存在于一審，這也就意味著將二審和再審排除在支持起訴的范圍之外。關(guān)于檢察機關(guān)協(xié)助調(diào)查收集的證據(jù)認定問題，由于檢察機關(guān)不負法定證明責(zé)任，因而其不能成為舉證、質(zhì)證主體，應(yīng)當由原告對該系列證據(jù)進行舉證、質(zhì)證，由原告享有其訴訟利益、承擔訴訟風(fēng)險，但是必要時，即被告方對證據(jù)提出異議且合議庭準許的情況下，檢察機關(guān)可以對相關(guān)證據(jù)收集問題進行釋明。在物質(zhì)方面，檢察機關(guān)可以對案件所涉及的民事公益訴訟進行初審，若案情較為復(fù)雜、涉及多方主體利益等，可以對有關(guān)組織提供相應(yīng)的物質(zhì)幫助。于此同時，檢察機關(guān)應(yīng)當協(xié)助有關(guān)的社會組織建立公益訴訟專項賬戶，實行?？顚Ｓ?，將每一筆收入(執(zhí)行款、賠償款、修復(fù)費等)與支出(案件受理費、鑒定費、調(diào)查核實費等)對社會進行公示，在信息公開化和透明化的同時實現(xiàn)公益訴訟費用的專門化[27]。