張嘉瑋

鹽稅為歷朝國家收入之大宗，鹽價問題可謂是上關(guān)國計，下系民生。清代沈壽榕曾說：“鹽為天地自然之利，民生日用所需者。”①沈壽榕.云南鹽法道題名記[M]∥黃培林,鐘長永.滇鹽史論:附錄一.成都:四川人民出版社,1997:297.國家鹽政的好壞可謂是歷朝歷代國運之風向標，當王朝末期朝政混亂，國用日絀之際，鹽政必定也是混亂不堪。清政府對鹽價的掌控一直嚴格，庚子之亂后，清廷要償還外債、支付戰(zhàn)爭賠款，又要依靠地方督撫推行新政，就必須更進一步從社會資源中吸取血液。因此，清政府出臺鹽斤加價政策來彌補虧空，選擇由民眾“共其擔荷”。云南作為我國西南邊疆省份，本就需要其他省份的協(xié)餉來維持財政運轉(zhuǎn)，近代以來又要直面英法列強從越南、緬甸侵入的壓力，財政完全依靠本省的鹽與鴉片稅款極力苦撐。這種情況下云南要繼續(xù)推行新政，幾乎所有的財政收入都壓在了鹽稅之上（鴉片稅款在1908年被取消）。到光緒三十二年（1906），云南仍有鹽井23處。在中央和地方多次鹽斤加價之后，云南“鹽價昂貴，均為各省所無”②滇咨議局續(xù)呈鹽斤加價之害云南[N].申報,1910-11-17(10).，終于在最后一任總督李經(jīng)羲提出酌加運鹽馬腳費后，引發(fā)了政潮。

目前學(xué)術(shù)界對于清末鹽斤加價問題已經(jīng)有所關(guān)注③相關(guān)方面的論文參見:劉增合.清末禁煙時期的鹽斤加價與督撫干政[J].清史研究,2004(3);李麗霞.清末鹽斤加價與財權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變[J].歷史教學(xué),2015(1);李麗霞.清末鹽斤加價考議[J].歷史教學(xué),2016(5);鐘莉.清末鹽斤加價與官商博弈:以四川南部縣為中心[J].鹽業(yè)史研究,2018(4).，大都將視角集中在了中央與地方督撫的矛盾以及清末財權(quán)關(guān)系的轉(zhuǎn)變上，其中或多或少涉及到了滇鹽加價問題。至于滇鹽加價引發(fā)的這次政潮，已經(jīng)有唐靖教授的研究珠玉在前④唐靖.清末資政院滇籍議員活動述論:以云南鹽斤加價案為核心[J].中國邊疆史地研究,2016(4).。不過，唐教授將此次事件作為清末滇籍議員在資政院活動的案例來進行分析，至于事件本身，并不是行文的重點。本文則從清末地方督撫鹽政改革的視角，還原事件本身，從地方視角窺探清末新政時期督撫面臨的困境。

一、滇省的鹽政困境

云南歷來的財政收入主要有田賦、銅礦和鹽三項。到了近代，由于云南山多地少的地理條件，田賦不可能有較高的增加。礦產(chǎn)則需要大額資本的投入，云南一省之力，無法籌措出本金，需要其他省份的協(xié)助，且短期內(nèi)無法盈利，礦產(chǎn)的收入也并非完全屬于本省。這種情況下，增稅的壓力就集中在了鹽稅身上。采用鹽斤加價的方式則有諸多便利，1902年湖南巡撫俞廉三曾對此做出解釋，鹽斤加價“有總綱可攬，只就原設(shè)局卡代征，隨課分解，既無騷擾，亦免侵漁，其善一；鹽為日用所需，以日食三錢計之，每斤加錢八文，每人月捐不及五文，取之至纖，集之至巨，其善二；食力傭工授餐，主者所捐，無庸自納，貧富調(diào)劑無形，土著旅居，一律捐納，其善三；商本不致虧折，而食戶出于自然，其善四”①楊家駱.清光緒朝文獻匯編:卷11[M].臺北:鼎文書局,1978:4906.。因此，在清末，鹽斤加價成為了最常見的征稅手段（表1），一些地方達到正課的數(shù)倍甚至二十余倍不等②丁長清.中國鹽業(yè)史:近代當代編[M].北京:人民出版社,1999:29-30.。清政府最后一次鹽斤加價為1908年6月度支部奏請“無論何省，通行每斤加價四文”③朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京:中華書局,1958:5930.。當時報刊即有評論說：“而各省鹽價之昂，視從前大都過倍，困苦小民，咨嗟太息?！雹苷摷欲}價以抵藥稅[N].申報,1908-07-08(4).

表1 1901—1910年間《申報》“鹽斤加價”一詞出現(xiàn)的頻次及報道天數(shù)⑤事實上，從1901年起為籌還庚子賠款，推行新政，清廷多次施行鹽斤加價政策，此處僅以《申報》報道次數(shù)為例。

除中央之外，各省為彌補財用不足及籌措新政資金，也會在本省單獨推行鹽斤加價政策。加價名目繁多，如“防勇加價”“防餉加價”“練餉加價”“償款加價”“抵稅加價”等，僅就云南來說，光緒二十六年（1900）十二月，云貴總督丁振鐸奏請：“各井每銷鹽百斤，于配填引票時，隨折收民捐團費銀一兩，于票內(nèi)蓋用戴記，按月隨同正課批解鹽庫兌收，另款存儲，專備團練經(jīng)費?！雹摭堅?盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:195.光緒三十一年七月，丁振鐸為籌建滇蜀鐵路，又提出“現(xiàn)擬專為鐵路籌款，每斤酌加五文，亦可得二十余萬兩，其辦法即查照鹽捐團費之例，由鹽官收解”⑦龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:199.。1908年，清廷宣布禁煙之后，當時的滇督錫良又提出：“酌加鹽價以抵藥稅，每銀百斤加銀三錢兩分，以充練兵經(jīng)費。”⑧龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:99.就這樣多次加價之后，云南成為了全國鹽價最高的地區(qū)。據(jù)當時人估計，就原產(chǎn)地價格來說，“如福建及直隸、大沽之鹽，每斤最低一二文，云南鹽最高三十文是也”⑨現(xiàn)行鹽政說略[N].申報,1910-09-05(2).。要是運往異地發(fā)賣，鹽價往往還要翻十幾倍不止。根據(jù)趙小平教授估算，云南鹽稅在清初要占該省財政收入的1/4～1/3，中期達1/3強至1/2弱，末期仍約占1/3強，在中后期，屬于云南財政收入的第一大項①趙小平.近代滇鹽鹽稅與地方財政[J].四川理工學(xué)院學(xué)報(社會科學(xué)版),2007(4).。在近代云南歷經(jīng)多次戰(zhàn)亂，許多銷鹽的引岸已經(jīng)崩潰的情況下云南鹽稅仍能占據(jù)這樣大的比重，由此可見其負擔之重（表2），鹽價之高昂。

表2 清末滇鹽各項課稅名②資料來源：林振翰.中國鹽政紀要:上[M].上海:商務(wù)印書館,1930:144.

除清廷與地方多次加價外，滇省鹽價居高不下的另一個原因是節(jié)秤政策。節(jié)秤政策是清廷針對地方在銷鹽時的加秤行為所采取的一項措施。近代云南在歷經(jīng)多次戰(zhàn)亂之后，政府為了確保鹽的銷路，搶占市場，一般在銷鹽時會采用加秤的辦法，即賬面上出售100斤鹽，實際上鹽商領(lǐng)取的鹽卻遠不止100斤，最高達到了150多斤，甚至直接為此打造出加五大秤（面額100斤，實際為150斤）。這樣使得鹽商“即以井價在岸出售猶有余利，故能行銷及遠并使交緬亦食滇鹽”③滇省官民又因鹽斤加價爭執(zhí)[N].申報,1910-11-08(10).。這樣多銷少報，自然會影響國家正常的鹽稅收入。光緒二十一年（1895），清廷施行節(jié)秤政策予以整頓，將加五秤改為加二八秤（面額100斤，實際為128斤），這樣云南理論上每年可以多出1100萬斤的納稅鹽，有利于國家鹽稅收入的增加，但實際情況并非如此。以云南白井為例，按照章程每銷鹽百斤為灶戶發(fā)薪一兩。原先在使用加五秤時，所賺的銀兩在扣除厘金、提舉公費、厘金委員公費、井局公費、棚費等雜項后，每百斤還能剩余一錢五分作為灶戶加秤的補貼。改為二八秤之后，除了以上各種雜稅外，還要扣除新增的一些稅款，最后實際發(fā)給灶戶的薪水只剩下了九錢九分一厘二毫，連最基本的一兩薪資也沒法滿足④龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:189.。這種情況導(dǎo)致的結(jié)果就是“長秤驟減、商人運至銷岸加價出售，邊地路遠腳重鹽價愈昂”⑤龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:189.。

鹽價昂貴造成的最直接影響就是私鹽泛濫。因云南官鹽價格昂貴，南部交趾、緬甸私鹽卻依靠價格低廉的優(yōu)勢，乘機大肆輸入內(nèi)地，“每年不下千余萬斤，以致利權(quán)外溢，各井每年虧額均在數(shù)百萬斤”⑥龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.。私鹽的存在嚴重阻礙了官鹽的銷路，直接影響到了清政府的鹽稅收入。據(jù)記載，騰龍邊岸“各司皆食緬甸私鹽，一年漏支在三五百萬元”⑦李根源.滇西兵要界務(wù)圖注:卷1[M].云南大學(xué)歷史系民族歷史研究室,1979:47.。該地定銷的110余萬斤官鹽，也基本被緬私鹽所侵占⑧楊勛民.云南鹽務(wù)紀要:卷3[M]//黃培林,鐘長永.滇鹽史論:附錄一.成都:四川人民出版社,1997:168.。面對這種情況，鹽提舉為避免承擔責任，不得不虛報鹽的銷量，堆積的官鹽只能慢慢找機會售出。這樣一年一年堆積下來，最終造成了無法挽回的局面。當時“場岸存鹽至千余萬斤，官商欠課約計二百萬兩，銷、征俱窮，公、私兩困”⑨龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:財政考2:卷125[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:314.。

除了以上幾點原因外，清末禁煙政策對滇鹽的影響也不僅僅是將煙土稅轉(zhuǎn)移到鹽稅上這樣簡單。鴉片一向是云南土產(chǎn)中的大宗，本省農(nóng)民在沉重的賦稅負擔下還能夠維持生計，很大程度上要歸功于鴉片貿(mào)易。禁煙政策施行之后，民眾收入減少，生活變得拮據(jù)，直接影響到了鹽的銷售?！柏氄呷沼脽o資，半甘淡食，即稍堪自給者，亦抱定節(jié)衣縮食主義，消受迥不如前?！雹冽堅?盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.鴉片盛行的時候，每年外省煙商往來貿(mào)易，年不下數(shù)千萬兩。一些本省商人也需要用鴉片貿(mào)易得來的錢向政府購買售鹽的引票?？梢?，鴉片的種植與貿(mào)易已經(jīng)成為了滇省民眾日常經(jīng)濟生活中最為重要的一環(huán)，該問題也不僅是一個社會問題，更是一個經(jīng)濟問題。禁煙導(dǎo)致貿(mào)易市場凋敝，銀根緊縮，鹽的貿(mào)易也大受影響，即如李經(jīng)義本人所說：“今則銀源已涸，銀根奇緊，商民交困，鹽雖計口授食，而人人節(jié)嗇，積少成多，遂釀成今日現(xiàn)象。”②龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.這種情況，進一步損害了官鹽的銷路。

基于上述情況，云南鹽務(wù)“額重銷疲，司井務(wù)者多趲運虛報，以副考成，而積鹽壅滯，補課糾葛，滇鹽又茲蔽矣”③林振翰.中國鹽政紀要:上[M].上海:商務(wù)印書館,1930:144.?？梢姡猁}至此已到了不得不痛加整頓的地步。

二、李經(jīng)羲的鹽政改革及其特點

李經(jīng)羲（1860—1925），安徽合肥人，李鴻章之侄，李鶴章第三子，光緒五年（1879）以優(yōu)貢捐獎道員，曾先后擔任四川永寧道、湖南鹽糧道、按察使、福建布政使、云南布政使等職。光緒二十七年李升任廣西巡撫，后又在云南、貴州擔任巡撫，1909年2月，升任云貴總督。憑借家世淵源，李經(jīng)羲有著較為開明的思想。歷年宦海沉浮，為他積累了豐富的經(jīng)驗。此次清廷對他委以重任，也正是因為滇省素來難治，希望他到任后能夠“迎機導(dǎo)引，使各項新政與他省同時進行”④無題[N].申報,1909-05-19(4).。

在接到任命之后，李經(jīng)羲便立即奏請朝廷從外省調(diào)撥一批人才，又前往直隸考察新政，“錄取其一切章程，以為異日治滇之張本”⑤京師近事[N].申報,1909-06-12(5).?？梢?，李經(jīng)羲本人也希望能夠在未來督滇期間大展拳腳。然而此時云南的財政情況已經(jīng)極為混亂，僅就1909年來說，既要鎮(zhèn)壓云南此起彼伏的兵變與民變，又要戍防邊疆，添設(shè)炮臺，籌措新軍軍費。此外，在施行新政上，法國控制的滇越鐵路已經(jīng)通車，李經(jīng)羲曾籌備修建滇蜀、騰越、滇桂三條鐵路以謀抵制。在其未到任前，護理滇督的沈秉堃已經(jīng)開始在滇邊籌備修建初等小學(xué)堂、各級審判廳、模范監(jiān)獄等，所有這些舉措都需要一筆為數(shù)不菲的款項。然而實際情況是，云南自《辛丑條約》簽訂后，每年要攤派30萬兩支付庚子賠款。1908年，清廷下令禁煙。據(jù)前任滇督錫良當年上奏：“（滇?。┏Ｄ陜?nèi)外開支各款，均恃土藥厘稅為大宗，計數(shù)在四五十萬兩?！雹拊瀑F總督錫良奏縮限禁煙停收土稅片[N].政治官報,1908-12-22.禁煙政策使云南財政少了一筆重要的稅款。1908年云南全年歲入6,011,502兩，歲出6,983,166兩，虧損達971,664兩⑦劉錦藻.清朝續(xù)文獻通考:卷67:國用考5:用額[M].杭州:浙江古籍出版社,1988:1296-1297.，財政幾乎已到枯竭的境地。在理想與現(xiàn)實的巨大差距面前，李經(jīng)羲要想獲得資金推行新政，只有請求清廷撥款一條辦法了。因此，李經(jīng)羲并未著急赴任，而是留在北京極力懇求朝廷能夠撥款，在得到度支部的允諾后，其才準備走馬上任。此時的清政府對于各省新政的推行也已到了事事嚴加督促的地步，各省督撫對此深感困苦。

到達滇省就任后，李經(jīng)羲發(fā)現(xiàn)鹽政的潰爛使得云南很難短期內(nèi)征集到施行新政的經(jīng)費。1910年2月，李經(jīng)羲以興辦實業(yè)為名向度支部請求借款100萬兩，分5年還清。直到當年7月，度支部才給出答復(fù)：“請由滇省募集公債三百萬元，其辦法可仿照北洋成例，訂立章程，以保信用，并準飭由各省大清銀行代為分募，至將來籌還之款，則部認一半，滇認一半?！雹僭颇贤ㄐ臶N].申報,1910-07-08(3).此外，川滇邊境要剿匪，滇省新軍已經(jīng)編成一鎮(zhèn)，軍費開支必然又要增加；滇桂鐵路也要開始籌備修筑。幾個月內(nèi)，李經(jīng)羲向清廷各部催促撥款不下十余次，甚至直接說出：“云南素屬枯瘠，何處可以籌款？此固上下所共知者，今惟有聲明，如果需行新政而不別撥款項，又不許挪截他款，則惟有敷衍辦理之一法?！雹谇蓩D難為無米之炊[N].申報,1910-08-01(5).到該年10月，李又因財政異常困難向清廷提出入京覲見，以求能夠“面呈一切，俾得妥籌切實完全辦法”③滇督請入覲之迫切[N].申報,1910-09-27(5).?？梢?，財政上的困難已經(jīng)把李經(jīng)羲置于急迫的境地。在這種情況下，李經(jīng)羲只能通過奏請朝廷改訂章程，加大對開礦者的獎勵力度，將滇黔鐵路改為官商合辦等辦法來籌措資金，但最終收效甚微。

1909年11月，清廷設(shè)立督辦鹽政處，任命鎮(zhèn)國公載澤為督辦鹽政大臣，凡管轄產(chǎn)鹽省份的巡撫，均兼任會辦大臣，清廷希望他們能夠“以體恤民艱為宗旨，以統(tǒng)一事權(quán)修明法令為辦法，通盤籌劃，實力推行以冀興利除弊，漸收實效”④督辦鹽政處會奏督辦鹽政酌擬章程折并單[M]∥上海商務(wù)印書館編譯所,編纂.大清新法令:第8卷.北京:商務(wù)印書館,2010:5.。因此李經(jīng)羲也獲得了督辦鹽政處會辦大臣的身份。為了能夠進一步籌集到施行新政的資金，李經(jīng)羲也著手整頓云南鹽政。他認為：“滇省鹽法之壞,實由光緒二十一年辦理節(jié)秤。”⑤龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.與此同時，滇省的緝私任務(wù)也發(fā)生了重大變化，之前查禁私鹽主要在于“北杜川私，南防土鹽”，而開放口岸以來，“交、緬外私，侵灌邊岸，尤為滇鹽大患，鹽緝務(wù)者，尤以抵制外私，保守邊岸為切要之圖”⑥林振翰.中國鹽政紀要:上[M].上海:商務(wù)印書館,1930:326.。整頓鹽政有治標治本兩套方略，治本主要在于振興實業(yè)，紓民困、厚民生，然“利雖宏而效則緩”，只得暫時擱置。治標則“非大減邊價，不能力敵外私；非講求緝務(wù)，不能遏塞來源；非流通金融，不能救銀根之缺乏，使之銀、鹽相劑；非收回舊有引地并剔除一切積弊，不能兼籌并顧，以蘇商與民之困難”⑦龍云,盧漢,等.新纂云南通志:7:鹽務(wù)考2:卷148[M].李春龍,等點校.昆明:云南人民出版社,2007:201-202.。為此，李經(jīng)羲提出的整頓辦法主要有兩條，一為杜絕外私，一為整頓虧額。

杜絕外私的方法以適當降低邊價為主，加強巡緝?yōu)檩o。按照李督的話，即：“減價之率，雖難遽與外私相等，但使貴賤不至懸殊，加以督查以巡緝，使食私者便利無多，犯法可畏，庶不敢冒險串奸?！雹嗟崾」倜裼忠螓}斤加價爭執(zhí)[N].申報,1910-11-18(10).整頓虧額的方法在于減少內(nèi)地溢額，進一步辦理節(jié)秤，核實實際銷量，緩解滯銷帶來的困擾，即：“必須酌減虛額，此非市恩于井官也，與其徒擁虛額，日核鹽官，仍虧國課不若核實銷數(shù)，俾有措手，無缺正供。”⑨滇省官民又因鹽斤加價爭執(zhí)[N].申報,1910-11-18(10).因此也可以把他的方略理解為“邊地減價，內(nèi)地減額”八個字。但是上述措施在施行以后，短時間內(nèi)未能增加鹽稅收入，反而造成鹽稅減少。據(jù)李督自己估算：

因於開廣、臨元、普永、騰龍各邊岸設(shè)局督銷，視道路遠近酌減價值，每百斤有減至十元八元六元者，統(tǒng)計新定邊額七百三十五萬斤，免征正雜各款及運腳不敷銀，公家至少須賠六萬五六千兩，而新添局用，增兵查緝各費尚不在內(nèi)……黑石白三井歲共減去節(jié)秤溢額五百二十萬斤，共免征課厘、團路練兵經(jīng)費、公費學(xué)費正雜銀十六萬余兩，綜計減價減額兩項歲其少收銀二十三萬兩左右。①滇省官民又因鹽斤加價爭執(zhí)[N].申報,1990-11-18(10).

在創(chuàng)辦新政，百務(wù)待興之際，一下子損失這樣一筆巨款，對滇省的財政無異于雪上加霜，因此李督也必須設(shè)法彌補此項虧空。他認為與其設(shè)立新的稅捐，不如仍在鹽上著手。然而，光緒三十四年（1908）朝廷在山東又一次施行鹽斤加價之后，御史王履泰上奏擬請嗣后他省不得援以為例，以清界限而恤商民，得到了清廷的批準。這就意味著清廷禁止了各省繼續(xù)針對鹽斤實施加價的政策。為此，李督看到了自清廷禁煙之后，滇省商業(yè)凋敝，以往運貨的馬腳現(xiàn)處于供大于求的狀態(tài)，因而價格低廉，故而將加價的重點放在了往內(nèi)地運鹽的馬腳費上。于是他下令將腹岸運鹽馬腳，每百斤加銀一兩，于十月初一日開始實行，其實質(zhì)仍是將稅加在了鹽上，相當于變相的“鹽斤加價”。綜觀李督的整個整頓計劃，存在以下幾個不足之處：

其一，布新而不除舊，治標不治本。李督在整頓鹽政之前對此已有所認知，之所以選擇“治標”之策，其實也是資金極度匱乏的無奈之舉。不過，滇省鹽政的敗壞并非一朝一夕的事，也不僅僅是鹽價的問題，而是生產(chǎn)、售賣、征稅等整個流程中出現(xiàn)了系統(tǒng)性的問題。除了因多次加價造成鹽價高昂外，冗官充斥其間上下其手也是一大原因。不過，李督似乎并未準備在這一方面有所整頓，其主要目的是通過整頓鹽課，獲得新政項目的資金來源。

其二，重邊岸而輕腹地。這時英法兩國自越南、緬甸對邊岸地區(qū)的滲透日益加劇，為了不使利權(quán)外溢，邊民失望，李督不得不將重心放在此處。抵制外來勢力的入侵使得政府有充足的理由對不同地區(qū)采取厚此薄彼的政策。這就意味著李督準備在云南大力整頓鹽政時，不得已在不同地區(qū)之間采取了不平衡的政策。這種邊岸降價，腹地加價的方略，勢必會使得腹地售鹽市場萎靡，私鹽進一步泛濫。其本質(zhì)上并不能有效遏制私鹽市場，只不過是改變了私鹽泛濫的地點。這雖然符合邊岸地區(qū)的利益，但卻并不符合腹地的利益訴求。

其三，不符合市場規(guī)律。首先，李督的腹地減額政策主要目的是核實實際銷量，以此來避免年復(fù)一年的積壓情況。這樣做的話勢必要進一步推行節(jié)秤政策。前文已述及，光緒二十一年節(jié)秤之后，白井已經(jīng)出現(xiàn)灶戶薪水達不到標準的情況，現(xiàn)在過去了十幾年，期間多次頒布鹽斤加價政策，若進一步節(jié)秤的話，對于腹地鹽價及市場、灶戶生計的影響可想而知。此外，李督注意到了當時馬腳運費低廉，可以酌加馬腳來彌補虧空。但實際情況是，馬腳運費本就隨著市場行情起伏，沒有一定的標準。馬腳價低完全是因為禁煙之后，云南商業(yè)凋敝導(dǎo)致運輸業(yè)出現(xiàn)供大于求的狀況造成的。若是進一步對馬腳加價，只能使從事販運的商販對鹽的長途販運唯恐避之不及，生產(chǎn)的鹽根本無法運送到腹地市場。這樣一來，此次鹽斤加價對腹地的影響絕不僅僅是每百斤加價一兩這樣簡單。

可以說，李督在整頓云南鹽政之初，對滇鹽現(xiàn)存弊端的認識確實是比較準確的，但礙于實際面臨的困難，只好采取一些容易見效的治標之策。不過，其制定出的政策所存在的不足之處，為其后來的治理埋下了糾紛。

三、滇督與咨議局的爭論

云南咨議局于1908年9月開始籌備，當時護理滇督的沈秉堃便認識到，“議員之得人與否，一省之利害系之，非富于社會上之經(jīng)驗，洞明法政之原理，必不能統(tǒng)等全省之興革事宜，而規(guī)劃精詳，思慮宏遠也”①滇督奏報籌辦咨議局情形[N].申報,1909-05-03(10).。由此可見，擁有議員資格的起碼是在當?shù)刭Y源分配等事務(wù)上擁有一定話語權(quán)的士紳階層。在正式選舉議員之前，沈又在省會設(shè)立自治研究所，在各府、直隸州設(shè)立自治傳習所，輪調(diào)廳、州、縣之紳董入所學(xué)習，目的在于“使全省素有資望或?qū)W有根底之紳士率皆入所入堂熏陶”②滇督奏報籌辦咨議局情形[N].申報,1909-05-03(10).。最終，當選云南咨議局議員的68人中，擁有進士或舉人等傳統(tǒng)功名的有25人，當選前在政府任職的有11人，在日本留學(xué)或考察的共有5人③張朋園.立憲派與辛亥革命:附錄1:各省咨議局議員名錄[M].長春:吉林出版集團有限責任公司,2007:278-281.，這樣的情況使得這些議員身上帶有了進步與保守并存的特點，在受過新思想的熏陶后，極易形成一個為維護或擴張地方利益而與政府對立的團體。

李督實施鹽斤加價這一政策的消息不脛而走，立刻引起了云南咨議局的反對。該局以此項增稅政策事先并未提交咨議局討論通過為由，要求取消此命令。因未得到答復(fù)，咨議局遂一面決定停止會議，等候批答；一面向資政院上書，如不能挽回，便以全體辭職為抗爭④滇省咨議局為鹽斤提加馬腳事致資政院電[N].浙江官報,1910-02-53(29-30).。李督為緩和事態(tài)，決定將馬腳費改為每百斤加銀五錢，將腹地減額由800萬斤改為520萬斤。與此同時，李督又下嚴令禁止邊岸鹽商私自哄抬鹽價，腹地到岸后也只準在原有市價基礎(chǔ)上每百斤加銀五錢。“如敢藉故高抬，希圖盈利，一經(jīng)委員查出或被民間告發(fā)，如事出提舉，立即加等重懲，如事出商人，亦為提舉是問，嚴行撤參，并將該商重辦。”⑤李經(jīng)羲.云南鹽政公所札文[N].云南政治官報,1910-10-23(4-5).此后，云南咨議局雖然復(fù)會，但這一事件并未得到解決，反而進一步捅到了資政院。資政院對于此案的討論卻逐漸脫離了該不該加稅這個問題，轉(zhuǎn)變成了地方督撫是否因政策推行時繞開了咨議局，構(gòu)成侵權(quán)違法，將其作為與政府爭權(quán)的理由。最終結(jié)果是交由督辦鹽政處做出裁奪：

今該督所擬補救滇鹽辦法，名為提加馬腳銀兩，實為增加鹽價……雖鹽為國家專賣品，而滇省鹽務(wù)甫經(jīng)加價之后，又復(fù)加價，實非鹽法所宜，本處正擬咨商該督令將提加馬腳銀兩即行停止，另籌補救之法。⑥督辦鹽政處奏查明云南鹽斤礙難加價并辦理此案原委折[N].申報,1910-12-10(26).

在此次爭論中，咨議局認為云南不能繼續(xù)施行鹽斤加價的理由主要在于“滇省鹽政弊壞，鹽價昂貴，均為各省所無……自罌粟禁種，財源困涸，生計奇窘，全省窮民咸望稍減鹽價以裕生活”⑦滇咨議局續(xù)呈鹽斤加價之害云南[N].申報,1910-11-17(10).。此外，李督的政策并不能解決問題，理由如下：

查交緬私鹽每百斤不過二三元而內(nèi)地鹽價數(shù)倍之，小民生計艱難，去貴就賤，縱嚴法繩之斷不能禁，況緝私者慣行放私，今邊鹽雖減價，而所減之數(shù)幾何？必不能如交緬私鹽之賤，則食私者必如故，外私之充斥必如故，然則官鹽雖減價仍終不能抵外私也。內(nèi)地鹽價驟增，則奸商巧販趨利如羶，必百出其計以引度私鹽，鐵路暢通瞬息千里，潛包暗裹查不勝查，前之私鹽只由外入邊，后之私鹽將出邊入內(nèi)，為官鹽縮勢力為私鹽擴銷場，不惟不能禁外私不入，反足以滯井鹽不銷，不惟不能增課厘，反足以減課額然則彌實縫之說，亦望屠大嚼而已，安能如愿乎……邊岸減價內(nèi)地增價以彌補之，自理想懸揣似覺動聽，然按諸實際，官商弊竇，自此愈開。官則可企借銷腹地者為銷邊地，飾詞減價以飽私囊，商則可以借銷邊地者暗銷腹地，乘便營私而瞞國課。前日則內(nèi)焉外充尚難防緝，后日則內(nèi)與內(nèi)充交相損害也……稅課正當之收入，以信民意最要。今不云加價而云加馬腳，所加之數(shù)于運鹽之馬腳不得分文，就事實言，既無取信于民之確證，就名義言，反為政體之污點。①滇咨議局續(xù)呈鹽斤加價之害云南[N].申報,1910-11-17(10).

由此可見，云南咨議局認為，即使對邊岸實施減價政策，也不能扭轉(zhuǎn)官鹽價格高出私鹽數(shù)倍的情況，因此也無法從根本上抵制私鹽泛濫。此外，在鐵路暢行，交通發(fā)達的情況下，內(nèi)地鹽價突然上漲，必然導(dǎo)致奸商大規(guī)模向內(nèi)地偷運私鹽。到時候不僅境外私鹽大批進入內(nèi)地，而且邊岸私鹽也會被陸續(xù)轉(zhuǎn)運到內(nèi)地，使得私鹽蔓延到腹地，造成內(nèi)地官鹽滯銷。這樣不僅不能增加鹽稅收入，甚至會使鹽稅收入進一步下降，更重要的是省政府必須要投入更大規(guī)模的人力去稽查，反而得不償失。除了對鹽斤加價政策本身有所不滿外，咨議局對于當?shù)氐恼麄€政府系統(tǒng)似乎也不信任。此外，這一政策給了地方官員上下其手、中飽私囊的機會，而奸商也可趁機隱瞞國課。李督對此仍以“鹽綱日壞，利權(quán)外溢”為由加以抵制，但明眼人都知道“其計誠是只以滇省財用艱窘”②鹽政處竟無法補救滇鹽耶[N].申報,1911-01-18(4).。

長期以來當?shù)氐氖考澦P(guān)注的重點是經(jīng)濟相對發(fā)達的腹地，而李督的鹽斤加價政策卻要使腹地承受更多的壓榨，政府出于“自強”“御外辱”目的而施行的新政，其關(guān)注重點更偏向邊地。這樣就使得腹地士紳極容易形成一種“不患寡而患不均”的心理，因此以李督為代表的地方政府與腹地士紳之間極易形成利益上的沖突。此時地方咨議局及中央資政院的建立，正巧為士紳們提供了表達自身訴求的地方。為了維護地方自身利益，他們利用新成立的國家機構(gòu)進行斗爭，甚至在資政院的討論中堅持要給李督冠以“侵權(quán)違法”之名③資政院的對于此案的討論情況，參見:唐靖.清末資政院滇籍議員活動述論:以云南鹽斤加價案為核心[J].中國邊疆史地研究,2016(4).，從而將自己的意志強加給地方督撫。正如胡春惠先生所說：“清末擴大升高的紳權(quán)，既然是以地方為背景而興起的勢力，所以這一勢力在形成后，便自然地以地方之利害為前提。當?shù)胤焦俚氖┱环系胤嚼鏁r，他們便攻訐地方官吏之政策，‘以合眾之力’，力逼政府非有所變更不可?！雹芎夯?民初的地方主義與聯(lián)省自治[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2011:22-30.

最終，中央督辦鹽政處議決并要求李督“停止提加馬腳銀兩，另籌補救之法”。李督不得不再次上奏抗辯，得到的解釋是：

臣處前奏于該督所擬補救滇鹽辦法，所有不能照準者，惟在提加馬腳銀兩一層耳，其減額減價二事，臣處并未議駁，只以虧帑二十余萬無從彌補，故議令該督另籌補救之法，假使該督不計目前虧帑之累，而力圖后日疏銷之效，則不惟邊岸減價可以照準，即內(nèi)岸減額亦可暫時照準，此在該督酌量辦理，臣處并無成見。⑤鹽政處竟無法補救滇鹽耶[N].申報,1911-01-18(4).

也就是說，督辦鹽政處對于李督“邊地減價，內(nèi)地減額”的政策并不反對，只是反對提加馬腳費，對于因此產(chǎn)生的虧損，則需要另籌辦法或直接扛下來。這對于財政早已枯竭的云南來說是做不到的。顯然，這是中央督辦鹽政處在推卸責任，同時也就意味著李督的鹽斤加價政策得不到清政府的支持。在這種情況下，李督只好在云南設(shè)立云南鹽政公所，專門負責整頓滇鹽，但該部門不到一年便歸并鹽道衙門，并未發(fā)揮實際作用。不過，李督借著設(shè)立該部門，也算勉強為自己此次鹽政改革畫上了句號。

四、余 論

李經(jīng)羲為解決在云南進一步推行新政的經(jīng)費問題，迫不得已變相實施“鹽斤加價”的政策，因遭到咨議局的反對最終不了了之。咨議局的設(shè)立雖然在某種程度上分割了地方督撫的權(quán)力，使得一些潛在的問題逐漸顯現(xiàn)了出來，但二者并非絕對對立。如滇督李經(jīng)羲多次呼吁清廷開國會、行立憲，這與咨議局立憲派議員的主張是一致的。滇督與咨議局之間因所處位置的不同，對于某項政策在執(zhí)行時所考慮的因素也會有所不同，往往在涉及地方利益的問題上會陷入對立狀態(tài)。咨議局有感于加價導(dǎo)致的民艱，而總督卻對列強自南而來的威脅以及新政時期財政窘迫的境地感觸尤深。二者立場不同，漸行漸遠，最終不得不提交院議。當然，咨議局的一系列反應(yīng)并非僅僅是對民生艱難的敏感，更多的是因地方利益的糾葛所做出的考量。因此，我們不僅要注意地方社會經(jīng)濟環(huán)境對當?shù)厥考濍A層的政治參與、精神面貌的影響，更要關(guān)注他們本身是怎么反向影響政府決策的。對于李督與清廷來說，清政府在任命之時確實對李督在云南實施新政寄予厚望，但也僅僅是口惠而實不至。在云南鹽斤加價案上達清廷時，李督不僅沒能得到其支持，反而被推卸責任。在這次事件中，李經(jīng)羲雖是一方總督，實際卻是夾在了“地方”和“中央”之間，這也是清末地方督撫施政困難的一個典型縮影。