王 涵，焦艷玲，伊 彤

（1.北京市科學(xué)技術(shù)研究院創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100089；2.科學(xué)技術(shù)部經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心，北京 100038）

科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管是各國政府保障科技經(jīng)費(fèi)發(fā)揮預(yù)期功能、提高經(jīng)費(fèi)使用效率、優(yōu)化創(chuàng)新資源配置和提升政府治理水平的重要職能和舉措。美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家高度重視科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管制度建設(shè)。

2006年起，我國科學(xué)技術(shù)部開始建立國家科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)問責(zé)問效機(jī)制。2008年，科學(xué)技術(shù)部成立了科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)中心，負(fù)責(zé)對國家財(cái)政性科技經(jīng)費(fèi)的監(jiān)管和服務(wù)工作[1]。湖南、重慶、廣東等科技廳（委）下設(shè)了經(jīng)費(fèi)監(jiān)管中心，強(qiáng)化財(cái)政科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管職能。部分高校、科研院所等科技經(jīng)費(fèi)執(zhí)行單位設(shè)立了專門機(jī)構(gòu)，建立科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管合作機(jī)制，加強(qiáng)科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管[2]?？萍冀?jīng)費(fèi)監(jiān)管開始引起科研人員關(guān)注，國內(nèi)外學(xué)者在科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管主體和內(nèi)容[3]、地方科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管問題[4-6]、監(jiān)管模式和機(jī)制[7-9]、監(jiān)管體系[10,11]等方面進(jìn)行了探討；部分學(xué)者也關(guān)注了部分國家科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。李長健等[12]總結(jié)了以總監(jiān)察長制為基礎(chǔ)的美國科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管對我國的啟示, 萬偉平等[13]對美國政府科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理模式進(jìn)行了分析并得出對我國的啟示?？傮w來說，學(xué)者對科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的研究基本限于單一國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，缺乏國際對比及系統(tǒng)研究。

本文全面分析了美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的主要做法，在此基礎(chǔ)上總結(jié)出科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管在組織管理體系、監(jiān)管流程、監(jiān)管責(zé)任、懲戒措施、社會公共監(jiān)督作用等方面的特點(diǎn)，以期為我國新形勢下遵循深化科研領(lǐng)域政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革方向，處理好激勵(lì)與約束、信任與監(jiān)督、放權(quán)松綁與守住底線關(guān)系，創(chuàng)新科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管模式提供決策參考。

1 部分發(fā)達(dá)國家科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的概況

目前，美國、日本、德國、英國等科技發(fā)達(dá)國家基于本國國情，形成了權(quán)責(zé)分明、各具特色的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系。美國聯(lián)邦政府中涉及科技管理的國防部、衛(wèi)生與人類服務(wù)部、能源部、國家航空航天局、國家科學(xué)基金會、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部7個(gè)部門科技預(yù)算合計(jì)占聯(lián)邦政府科技預(yù)算的96%左右，科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理主要通過國會、國家審計(jì)總署（GAO）和政府行政系統(tǒng)內(nèi)部的總監(jiān)察長辦公室（OIG）來進(jìn)行，輔以其他社會監(jiān)督。日本通過科技管理最高決策機(jī)構(gòu)——綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會議對各省廳進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，強(qiáng)化了國家層面的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管統(tǒng)籌。德國科技管理奉行“科學(xué)自由、科研自治、國家干預(yù)為輔、聯(lián)邦與各州分權(quán)管理”原則，政府較少直接干預(yù)，在科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督體系建設(shè)方面是以項(xiàng)目協(xié)調(diào)管理單位（專業(yè)機(jī)構(gòu)）負(fù)責(zé)日常管理與監(jiān)督為核心，輔以政府部門、聯(lián)邦議會、審計(jì)法院各司其職的監(jiān)管。英國依托研究理事會（RCs）等資助和管理政府競爭性科技資金，通過獨(dú)立的監(jiān)審機(jī)構(gòu)對計(jì)劃項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督。此外，各國高度重視科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督方面的法律法規(guī)制度建設(shè)，科技管理信息平臺保障了科技監(jiān)督的高效運(yùn)行。

美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系相關(guān)信息如表1所示。

表1 美日德英等國科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管概況

2 部分發(fā)達(dá)國家科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的特點(diǎn)

2.1 構(gòu)建了內(nèi)外結(jié)合的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管組織體系

美國、日本、德國、英國等發(fā)達(dá)國家均設(shè)有從事科技管理與經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的部門與機(jī)構(gòu)，通過合理的分工與銜接，基本上都形成了政府、承擔(dān)單位內(nèi)部與外部監(jiān)管相結(jié)合的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管組織體系。

美國聯(lián)邦政府建立了政府行政系統(tǒng)的總監(jiān)察長辦公室，擁有科研經(jīng)費(fèi)監(jiān)管最高權(quán)威和綜合決策權(quán)的國會、作為國會下轄監(jiān)管實(shí)施機(jī)構(gòu)的國家審計(jì)總署、進(jìn)行跨部門協(xié)同監(jiān)管的廉正與效率總督察委員會和其他社會監(jiān)管力量的監(jiān)管組織體系。

日本已經(jīng)形成完善的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，具體包括：國會審定年度科研總預(yù)算和審議科研經(jīng)費(fèi)決算、綜合科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新會議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各省廳（部委）行動(dòng)、各省廳（如文部科學(xué)?。┖徒?jīng)費(fèi)分配機(jī)構(gòu)（如科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)和日本學(xué)術(shù)振興會）執(zhí)行具體監(jiān)督管理和處罰措施、項(xiàng)目承擔(dān)單位形成嚴(yán)謹(jǐn)完善的內(nèi)部監(jiān)管程序、公眾起到非常重要的外部監(jiān)管作用。

德國科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管各司其職，由聯(lián)邦政府部門、監(jiān)督檢查委員會及項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)對科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)（項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)情況如表2所示）；聯(lián)邦議會按照嚴(yán)格程序?qū)萍冀?jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算和財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審議，聯(lián)邦審計(jì)局及州審計(jì)局的審計(jì)監(jiān)督是指依據(jù)《聯(lián)邦基本法》財(cái)政部分和《聯(lián)邦預(yù)算條例》對各項(xiàng)科技經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出進(jìn)行監(jiān)督和審計(jì)；德國研究聯(lián)合會、馬普學(xué)會、弗勞恩霍夫協(xié)會、亥姆霍茲聯(lián)合會、萊布尼茨科學(xué)聯(lián)合會和項(xiàng)目承擔(dān)單位內(nèi)設(shè)審計(jì)審核部門，對科研預(yù)算、財(cái)務(wù)管理、資助資金和經(jīng)費(fèi)使用效果進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)。

表2 德國典型項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)情況

英國政府下?lián)艿目蒲薪?jīng)費(fèi)由“雙重支持系統(tǒng)”（the dual support system）構(gòu)成——競爭性資助方式與穩(wěn)定性資助方式[14]，其監(jiān)督體系是多層次的，包含議會、政府主管部門、內(nèi)閣辦公室、撥款機(jī)構(gòu)等多個(gè)主體[15]。議會對政府科技預(yù)算、科技政策以及政府職能部門的科技管理情況提供咨詢、監(jiān)督及審批管理等。政府部門和內(nèi)閣辦公室等負(fù)責(zé)決策、制定科技創(chuàng)新政策、編制科技預(yù)算、通過非政府機(jī)構(gòu)對具體的科技創(chuàng)新活動(dòng)實(shí)施管理與監(jiān)督。研究理事會是獨(dú)立法人實(shí)體，為非政府部門專業(yè)撥款機(jī)構(gòu)，擁有獨(dú)立的政策制定、經(jīng)費(fèi)使用和管理權(quán)，研究理事會審計(jì)與保障小組 （Audit and Assurance Service Group，AASG）負(fù)責(zé)組織對研究理事會項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行監(jiān)管[16]。

2.2 制定了標(biāo)準(zhǔn)流程，提升科技監(jiān)管效率和質(zhì)量

美國廉正與效率總督察委員會制定了《調(diào)查行動(dòng)的定性評估審查指南》和《調(diào)查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，按照指南標(biāo)準(zhǔn)化流程開展工作。以美國國家科學(xué)基金會為例，總監(jiān)察長辦公室的監(jiān)管人員接到舉報(bào)后，首先會運(yùn)用各種事前評估表等進(jìn)行自評，確定監(jiān)管的措施和步驟；然后嚴(yán)格按照指南的標(biāo)準(zhǔn)化流程展開具體行動(dòng)，每個(gè)監(jiān)管步驟和調(diào)查行為都要先完成書面的內(nèi)部事前評估并存檔；最后的結(jié)案程序也要按照標(biāo)準(zhǔn)格式提交報(bào)告，并進(jìn)行事后總結(jié)評估。日本制定《研究機(jī)構(gòu)的公共科研經(jīng)費(fèi)管理監(jiān)察指南（實(shí)施準(zhǔn)則）》作為統(tǒng)一的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管準(zhǔn)則，文部科學(xué)省及經(jīng)費(fèi)分配機(jī)構(gòu)（科學(xué)技術(shù)振興機(jī)構(gòu)和日本學(xué)術(shù)振興會）對項(xiàng)目承擔(dān)單位實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管職責(zé)、建立具有時(shí)效性的監(jiān)測機(jī)制、設(shè)定和實(shí)施預(yù)防措施、建立負(fù)責(zé)人信息共享機(jī)制等。各項(xiàng)目承擔(dān)單位按照《實(shí)施準(zhǔn)則》，對本機(jī)構(gòu)的監(jiān)察機(jī)制、管理制度進(jìn)行自查和自評。德國聯(lián)邦政府和項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)全程實(shí)行電子化監(jiān)督檢查，設(shè)立科技計(jì)劃管理綜合信息平臺，包括聯(lián)邦科技項(xiàng)目資助數(shù)據(jù)庫、項(xiàng)目申報(bào)系統(tǒng)（easy-Online）、管理信息系統(tǒng)（profi）。德國研究聯(lián)合會出臺《使用準(zhǔn)則——德國聯(lián)合研究會資助協(xié)議的一般性條款》，明確規(guī)定如果審查出項(xiàng)目中有學(xué)術(shù)不端行為，會依據(jù)嚴(yán)重程度剝奪其在1~8年間提出項(xiàng)目申請、成為德國研究聯(lián)合會評審員和選舉德國研究聯(lián)合會機(jī)構(gòu)與委員會的權(quán)利。英國聯(lián)合電子申報(bào)系統(tǒng)Je-s是7家研究理事會共用的項(xiàng)目管理平臺，可以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目從申報(bào)、評審、立項(xiàng)、執(zhí)行情況等全過程的管理，注冊后即可進(jìn)行項(xiàng)目的查詢、申報(bào)[17]。英國建立統(tǒng)一的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管報(bào)告平臺Research fish，與科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督管理相關(guān)文件和可公開信息，均可在系統(tǒng)上查到并對科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)進(jìn)行全過程監(jiān)督。

2.3 夯實(shí)項(xiàng)目承擔(dān)單位經(jīng)費(fèi)監(jiān)督主體責(zé)任

美國特別重視對項(xiàng)目承擔(dān)單位的內(nèi)部管理體系和實(shí)際執(zhí)行情況的定期審查和監(jiān)管。美國廉正與效率總督察委員會按照調(diào)查質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（QSI）要求入駐各部門的定性評估審查不少于每三年一次，這種審查被認(rèn)為是固有的政府職能。日本大學(xué)、科研院所等項(xiàng)目承擔(dān)單位內(nèi)部需建立健全的監(jiān)管制度，實(shí)行完善經(jīng)費(fèi)管理和監(jiān)察機(jī)制、實(shí)施經(jīng)費(fèi)定期自查、加強(qiáng)財(cái)務(wù)人員備案和誓約書管理等舉措。促使項(xiàng)目承擔(dān)單位健全內(nèi)部監(jiān)察制度的措施是文部科學(xué)省設(shè)置項(xiàng)目申報(bào)門檻，規(guī)定只有各類監(jiān)管措施齊全的單位才有資格申請項(xiàng)目。德國在聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)宏觀監(jiān)督、項(xiàng)目主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)過程監(jiān)督的基礎(chǔ)上，側(cè)重項(xiàng)目承擔(dān)單位的內(nèi)部監(jiān)管責(zé)任?？蒲许?xiàng)目管理單位會要求項(xiàng)目承擔(dān)單位每6個(gè)月提交一次項(xiàng)目的執(zhí)行報(bào)告[18]。項(xiàng)目承擔(dān)單位有義務(wù)及時(shí)向項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)提供經(jīng)費(fèi)監(jiān)管所需的報(bào)告和數(shù)據(jù)等，在提交審計(jì)報(bào)告后，需將付款收據(jù)、合同等原始證明及相關(guān)文件以圖像、電子數(shù)據(jù)等形式保存五年[19]。

2.4 建立以信任為基礎(chǔ)的監(jiān)督檢查機(jī)制，按照單位和人員兩個(gè)維度設(shè)立違規(guī)懲罰措施

美國特有的文化和法律基礎(chǔ)使美國科技經(jīng)費(fèi)管理機(jī)構(gòu)與資助對象建立了一種以信任為基礎(chǔ)的契約關(guān)系。傳統(tǒng)文化高度注重寬容自由的科學(xué)研究氛圍，科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管不輕易處罰科學(xué)家個(gè)人。美國將更多的監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任下放至承擔(dān)項(xiàng)目單位本身，監(jiān)管重心是對單位內(nèi)部管理程序、財(cái)務(wù)管理制度和執(zhí)行情況的定期審查，“黑名單”制度也是從法律層面維護(hù)科研誠信的一種具體做法。德國非常重視科研誠信與科研道德制度建設(shè)，科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管以誠信為基礎(chǔ)，不依靠政府監(jiān)督檢查。針對科技經(jīng)費(fèi)的違規(guī)行為，一般均針對項(xiàng)目承擔(dān)單位與科研人才兩個(gè)維度進(jìn)行懲戒。針對項(xiàng)目承擔(dān)單位，一般會取消資助和申請資格、暫停撥款、退回全部或部分違規(guī)經(jīng)費(fèi)等。德國對科技經(jīng)費(fèi)使用不端行為的處罰上升到刑法層面，例如，對將補(bǔ)助金挪為自用或?yàn)樗耸褂?、濫用公職權(quán)利和職務(wù)便利等情況，分別處以5年以下有期徒刑、刑罰6個(gè)月至10年和剝奪其政治權(quán)利等處罰。日本借助公開和宣傳科研經(jīng)費(fèi)使用不端的典型案例，帶來了強(qiáng)大的社會效應(yīng)和警示作用[20]。例如，日本文部科學(xué)省對違規(guī)的科研項(xiàng)目，采取在文部科學(xué)省網(wǎng)站公布違規(guī)內(nèi)容概要、違規(guī)人員姓名及所屬機(jī)構(gòu)，并對其承擔(dān)和正在申報(bào)的其他競爭性資金項(xiàng)目給予限制的措施。針對科研人才，在沒有違法的情況下，一般采取人事處罰、不正當(dāng)使用金額返還、限制項(xiàng)目申報(bào)等措施；若涉嫌違法，除了輔以經(jīng)濟(jì)處罰，還會追究責(zé)任人刑事責(zé)任。在日本，被認(rèn)定為“經(jīng)費(fèi)公費(fèi)私用”的人，將受到逮捕、拘留、起訴并獲刑等嚴(yán)厲的處罰。英國在科研經(jīng)費(fèi)管理方面構(gòu)建了以信用為基礎(chǔ)、自我約束與外部監(jiān)督并重的經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系，科研經(jīng)費(fèi)使用失信行為鮮有發(fā)生[21]。

2.5 充分發(fā)揮社會公眾的外部監(jiān)督作用

美德日英都非常注重發(fā)揮社會公眾的外部監(jiān)督力量。美國建立完善的舉報(bào)與處理問題流程，每個(gè)部門的總監(jiān)察長辦公室都會發(fā)布一些舉報(bào)科研不端行為的海報(bào)，提供熱線電話、郵件等聯(lián)系方式，鼓勵(lì)揭露不正當(dāng)使用科研經(jīng)費(fèi)的行為。美國國立衛(wèi)生研究院專門設(shè)有處理科研經(jīng)費(fèi)違規(guī)和不當(dāng)行為舉報(bào)的部門。除規(guī)定不予披露的特例之外，對所有單位的監(jiān)管結(jié)果必須向社會公開，接受公眾監(jiān)督。日本設(shè)立民間行政觀察員制度和全國公民權(quán)利代言人聯(lián)絡(luò)會議，時(shí)常向政府部門及使用國家經(jīng)費(fèi)的部門提出意見，要求財(cái)務(wù)信息公開，提高透明度；民間行政觀察員可以預(yù)約查閱涉國家機(jī)密材料及財(cái)務(wù)憑證，發(fā)現(xiàn)問題時(shí)會與媒體合作進(jìn)行舉報(bào)曝光。德國接受對科研不端行為與經(jīng)費(fèi)使用違規(guī)的公眾舉報(bào)，形成了大學(xué)與科研機(jī)構(gòu)監(jiān)察員、科學(xué)監(jiān)察委員會、德國研究聯(lián)合會監(jiān)察員的三級監(jiān)察舉報(bào)體系。任何人都可以通過電話咨詢、辦公室現(xiàn)場咨詢、書面咨詢、網(wǎng)絡(luò)咨詢等方式與監(jiān)察員聯(lián)系并進(jìn)行咨詢與反饋。收到舉報(bào)后，監(jiān)察員啟動(dòng)相應(yīng)的調(diào)查程序?qū)ο嚓P(guān)情況進(jìn)行公正、透明但不公開的調(diào)查，嚴(yán)禁向被舉報(bào)人員透露任何信息。2005年1月正式生效的英國《信息自由法案》賦予了英國民眾獲取公共部門有關(guān)信息的權(quán)利。以英國生物技術(shù)和生物科學(xué)研究理事會（Biotechnology and Biological Sciences Research Council，BBSRC）支出情況為例，BBSRC機(jī)構(gòu)網(wǎng)站每月定期公布2012年12月1日以后所有支出信息以及之前2.5萬英鎊以上和通過政府采購卡支付的500英鎊以上支出信息，由此公眾甚至可以檢索到1.35英鎊的公務(wù)支出記錄。上述措施無疑擴(kuò)大了BBSRC與英國公眾的溝通渠道,使其業(yè)務(wù)運(yùn)行得到社會各方的監(jiān)督[22]。

3 對我國科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的建議

經(jīng)對比研究和分析，本文認(rèn)為我國應(yīng)從以下幾個(gè)方面借鑒相關(guān)國際經(jīng)驗(yàn)，明確科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管思路，創(chuàng)新科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的方法和手段，保障科技經(jīng)費(fèi)發(fā)揮預(yù)期功能，提高經(jīng)費(fèi)使用效率，優(yōu)化創(chuàng)新資源配置，提升政府科技創(chuàng)新治理水平。

一是明晰科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管思路，重構(gòu)監(jiān)管治理體系。做好頂層設(shè)計(jì)和規(guī)劃制定工作，切實(shí)轉(zhuǎn)變監(jiān)管工作思路，強(qiáng)化各組織主體之間的協(xié)同關(guān)系，重點(diǎn)加強(qiáng)承擔(dān)單位主體責(zé)任的有效落實(shí)，多角度完善各類監(jiān)管機(jī)制，側(cè)重提升監(jiān)管方式的信息化水平，重構(gòu)政府從管理主體向治理主體轉(zhuǎn)變的多方主體參與的監(jiān)管治理體系。具體包括：（1）處理好激勵(lì)與約束的關(guān)系。以激勵(lì)為核心，完善科研人員經(jīng)費(fèi)保障和激勵(lì)機(jī)制，穩(wěn)步提升科研單位運(yùn)行費(fèi)中人員經(jīng)費(fèi)保障力度，給予科研人員充分智力成本補(bǔ)償。完善承擔(dān)單位的法人責(zé)任落實(shí)制度，建立鼓勵(lì)法人擔(dān)當(dāng)責(zé)任的考核激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制。（2）處理好信任與監(jiān)督的關(guān)系。以信任為前提，進(jìn)一步賦予科研單位和人員自主權(quán)，賦予項(xiàng)目牽頭人和負(fù)責(zé)人更大的技術(shù)路線決策權(quán)、經(jīng)費(fèi)支配權(quán)、資源調(diào)動(dòng)權(quán)。同時(shí)構(gòu)建科技“大監(jiān)督”格局，優(yōu)化科研項(xiàng)目管理和監(jiān)督職能，完善重大違規(guī)案件聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，建立科技監(jiān)督數(shù)據(jù)匯交和主動(dòng)發(fā)現(xiàn)機(jī)制，比如飛行檢查就是較好的方式之一。（3）處理好放權(quán)松綁與守住底線的關(guān)系。尊重科研規(guī)律和人才規(guī)律，深入推進(jìn)科技領(lǐng)域“放管服”改革，能下放的堅(jiān)決下放，不該管的堅(jiān)決不管，充分發(fā)揮行業(yè)部門、微觀主體和科研人員積極性。以誠信為底線，明確科研經(jīng)費(fèi)管理和使用的“紅線”和“底線”，在最大限度賦予科研人員自主權(quán)和靈活性的同時(shí)守住底線，對于科研不端行為要加大公開曝光度，體現(xiàn)出過程管理寬松，但違反底線處罰嚴(yán)明。

二是構(gòu)建“權(quán)責(zé)明確”的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管組織體系。建立政府監(jiān)督、承擔(dān)單位監(jiān)督和外部監(jiān)督的“三級監(jiān)督體系”，形成“分級管理、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的監(jiān)管機(jī)制[22]。夯實(shí)主責(zé)部門和項(xiàng)目承擔(dān)單位監(jiān)督主體責(zé)任。將法人單位履行主體責(zé)任的情況作為重點(diǎn)監(jiān)督內(nèi)容，要求完善科技經(jīng)費(fèi)管理、財(cái)務(wù)管理和單位內(nèi)控制度等，要求單位必須完成科研倫理培訓(xùn)。區(qū)分財(cái)務(wù)審計(jì)、項(xiàng)目審查、績效評估的不同側(cè)重點(diǎn)。財(cái)務(wù)審計(jì)側(cè)重財(cái)務(wù)合規(guī)性檢查；項(xiàng)目審查側(cè)重對項(xiàng)目時(shí)間進(jìn)度、預(yù)期指標(biāo)完成情況、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人和團(tuán)隊(duì)成員合理分工等方面進(jìn)行監(jiān)管；績效評估側(cè)重對經(jīng)費(fèi)使用效率、項(xiàng)目產(chǎn)出結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督和考核。

三是健全覆蓋全流程的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管信息平臺。建立科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)督信息報(bào)送制度?？萍冀?jīng)費(fèi)監(jiān)督檢查信息和違規(guī)處理結(jié)果定期報(bào)送部際聯(lián)席會議、誠信聯(lián)席會議等。地方科技管理部門將科技經(jīng)費(fèi)違規(guī)行為查處結(jié)果及時(shí)報(bào)送科學(xué)技術(shù)部?？茖W(xué)技術(shù)部對每年的科技經(jīng)費(fèi)違規(guī)行為處理結(jié)果進(jìn)行信息公開。完善覆蓋管理全流程信息的國家科技管理信息系統(tǒng)。完善關(guān)于科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管的相關(guān)功能，形成覆蓋預(yù)算申報(bào)、預(yù)算安排、過程管理、過程監(jiān)督、結(jié)題審計(jì)和綜合績效評價(jià)的全流程信息平臺，建立權(quán)責(zé)明確、分級授權(quán)的管理機(jī)制。推進(jìn)監(jiān)督數(shù)據(jù)的匯交共享和結(jié)果互認(rèn)。建立監(jiān)督數(shù)據(jù)匯交共享平臺，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督數(shù)據(jù)在線匯交、共享，推動(dòng)不同主體監(jiān)督結(jié)果的信息共享和互認(rèn)互用，最大限度地降低對科研活動(dòng)的干擾，并實(shí)現(xiàn)科技經(jīng)費(fèi)違規(guī)行為的聯(lián)合懲戒。

四是探索對不同類型項(xiàng)目開展科學(xué)分類監(jiān)管方式。根據(jù)科學(xué)分類的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管思路，針對不同類型的科技活動(dòng)，實(shí)行不同的科技經(jīng)費(fèi)評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)方法。對于委托國家實(shí)驗(yàn)室實(shí)施、業(yè)主制、揭榜掛帥、賽馬制、包干制等新型項(xiàng)目組織模式，探索科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管新思路，優(yōu)化政府經(jīng)費(fèi)監(jiān)督職能與壓實(shí)承擔(dān)單位主體責(zé)任并重。探索實(shí)行科技經(jīng)費(fèi)支出行為的負(fù)面清單管理制度。明確科技經(jīng)費(fèi)違規(guī)行為的定義和內(nèi)涵，對科技經(jīng)費(fèi)違規(guī)行為進(jìn)行分類和梳理，形成負(fù)面清單，統(tǒng)一經(jīng)費(fèi)監(jiān)管準(zhǔn)則，明確界定不可為的“界限”與“范圍”，來解決科研活動(dòng)中“可能”的風(fēng)險(xiǎn)。

五是實(shí)施“寬嚴(yán)相濟(jì)”的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管懲戒措施。試點(diǎn)“誠信典型”管理，選取內(nèi)控管理和財(cái)務(wù)管理等制度健全，已有效執(zhí)行、承諾對科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理采取相應(yīng)監(jiān)督舉措且信用良好、設(shè)有內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的科研機(jī)構(gòu)，納入科技項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)監(jiān)督“誠信典型”管理。試點(diǎn)的承擔(dān)單位內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)出具的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)審計(jì)報(bào)告或經(jīng)費(fèi)總決算表可作為結(jié)題驗(yàn)收依據(jù)。完善問責(zé)制度，強(qiáng)化科技界聯(lián)合懲戒機(jī)制。分類約束和懲戒承擔(dān)單位和科研人員，對不遵守法律法規(guī)造成的重大損失，依法追究有關(guān)單位法人和課題負(fù)責(zé)人的行政和法律責(zé)任。推動(dòng)建立重大案件跨部門、跨地區(qū)聯(lián)合調(diào)查機(jī)制，建立“一處受罰、處處受限”聯(lián)合懲戒機(jī)制。

六是完善“防范為主”的科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管服務(wù)體系。加強(qiáng)前端培訓(xùn)，政府監(jiān)管部門組織或委托第三方定期對科技項(xiàng)目承擔(dān)單位開展法律法規(guī)宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)活動(dòng)，對項(xiàng)目監(jiān)管人員與項(xiàng)目承擔(dān)單位現(xiàn)場答疑并征求意見。編制科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管相關(guān)法規(guī)政策解讀匯編，匯總科研違規(guī)案例，編制科技經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和防止科研違規(guī)行為發(fā)生的“百問百答”手冊，免費(fèi)發(fā)放項(xiàng)目承擔(dān)單位。政府監(jiān)管部門在相關(guān)網(wǎng)站設(shè)立科技經(jīng)費(fèi)管理咨詢窗口，預(yù)留咨詢電話及接待人員姓名，通過在線填寫或撥打電話的方式，進(jìn)行科技經(jīng)費(fèi)合理使用和監(jiān)管方面的咨詢。

致謝

感謝北京市科學(xué)技術(shù)研究院創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略研究所李勁副研究員、陳媛媛副研究員為本研究提供日本和德國科技經(jīng)費(fèi)監(jiān)管方面的資料及幫助。