康 偉 周 潤

一、問題的提出及文獻(xiàn)綜述

隨著第四次工業(yè)革命向縱深發(fā)展，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等數(shù)字技術(shù)在政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用產(chǎn)生了一系列顛覆性影響，不僅推動(dòng)了政府組織形態(tài)和治理模式的轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，也加劇了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的復(fù)雜性、流動(dòng)性和互構(gòu)性，并對(duì)傳統(tǒng)治理體系響應(yīng)的及時(shí)性和準(zhǔn)確性、對(duì)政府自上而下的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力和貫徹執(zhí)行能力，以及自下而上的信息傳遞效率都形成了極大挑戰(zhàn)，同時(shí)也對(duì)基層社會(huì)治理機(jī)制和能力現(xiàn)代化提出了更高的要求。

以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視數(shù)字技術(shù)發(fā)展和數(shù)字政府建設(shè)，先后部署了網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)國、數(shù)字中國、智慧社會(huì)和數(shù)字政府等戰(zhàn)略規(guī)劃?；鶎蛹仁锹鋵?shí)推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)的“最后一公里”，也是實(shí)現(xiàn)數(shù)字賦能、釋放數(shù)據(jù)價(jià)值的重要場域。近年來，以智慧社區(qū)、雪亮工程、自助政務(wù)終端為代表的“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”等創(chuàng)新實(shí)踐陸續(xù)應(yīng)用實(shí)施，數(shù)字化賦能賦權(quán)下的基層服務(wù)效率與質(zhì)量得以快速提升，但因行政架構(gòu)與分工等問題導(dǎo)致與數(shù)字變革環(huán)境不匹配不適應(yīng)，呈現(xiàn)出基層治理的滯后性和脆弱性，并由此產(chǎn)生了大量新風(fēng)險(xiǎn)新問題，迫切需要從多學(xué)科多視角提出新概念和新理論為多維風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)以及治理創(chuàng)新提供有效支撐。

基層治理創(chuàng)新是我國公共管理學(xué)、政治學(xué)及社會(huì)學(xué)等學(xué)科持續(xù)關(guān)注的重要議題,也是管理實(shí)踐的焦點(diǎn)問題?；鶎又卫淼淖冞w邏輯在理論上體現(xiàn)了國家與社會(huì)關(guān)系由控制到互動(dòng)，由管理到服務(wù)，由單一主體到多元協(xié)同治理的發(fā)展趨勢(shì)，在實(shí)踐上拓寬了基層治理的創(chuàng)新空間。數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展為基層創(chuàng)新提供了強(qiáng)大的科技驅(qū)動(dòng)力，推進(jìn)了由電子政務(wù)到數(shù)字政府建設(shè)的變化，學(xué)界的研究主要集中在理念、職能及技術(shù)等方面。理念上，結(jié)合整體性政府與數(shù)字治理提出“整體智治”[1]，以支持變革型治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。職能上，通過數(shù)字化治理工具，對(duì)社會(huì)需求進(jìn)行精準(zhǔn)定位，更為便捷精準(zhǔn)地提供公共服務(wù)，使服務(wù)型政府高效平穩(wěn)運(yùn)作[2]。技術(shù)上，以“互聯(lián)網(wǎng)+基層治理”進(jìn)行創(chuàng)新，破解基層治理碎片化難題[3]。通過數(shù)字技術(shù)賦能治理主體、結(jié)構(gòu)、過程、資源等要素，加強(qiáng)技術(shù)系統(tǒng)與治理系統(tǒng)的互嵌耦合[4]。而創(chuàng)新實(shí)踐探索則體現(xiàn)了對(duì)治理問題的動(dòng)態(tài)呼應(yīng)，比如基層社會(huì)網(wǎng)格化聯(lián)動(dòng)治理[5]、網(wǎng)絡(luò)化治理模式創(chuàng)新[6]，都是對(duì)新時(shí)代基層治理需求的回應(yīng)。成都市的“參與式治理創(chuàng)新”實(shí)現(xiàn)了居民參與的有效性[7]；浙江龍港的“市管社區(qū)”模式運(yùn)用扁平化治理創(chuàng)新，解決了“條塊”矛盾[8]；北京市的“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制，探索了黨建引領(lǐng)下的治理新模式[9]。總體上看，基層治理創(chuàng)新通過推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和流程再造，探究如何實(shí)現(xiàn)從垂直管理向扁平化網(wǎng)絡(luò)化轉(zhuǎn)變，從靜態(tài)管理向動(dòng)態(tài)治理變革[10]，并建立與數(shù)字化變革環(huán)境相適應(yīng)的治理模式[11]。

與數(shù)字化變革背景相伴生的敏捷治理歷經(jīng)“作為工具的敏捷”到“作為價(jià)值的敏捷”再到“作為范式的敏捷”的演進(jìn)過程[12]。2018 年世界經(jīng)濟(jì)論壇將敏捷治理定義為“一套具有柔韌性、流動(dòng)性、靈活性或適應(yīng)性的行動(dòng)或方法，是一種自適應(yīng)、以人為本，以及具有包容性和可持續(xù)的決策過程”[13]。同時(shí)，其應(yīng)用領(lǐng)域由企業(yè)逐漸拓展到公共部門，在宏觀的理論闡釋[14]、敏捷和適應(yīng)行政改革[15]、城市敏捷治理建設(shè)[16]、智慧社區(qū)敏捷治理[17]、應(yīng)急管理中的敏捷創(chuàng)新[18]、重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的敏捷性機(jī)制[19]等領(lǐng)域進(jìn)行了相關(guān)研究，提出推進(jìn)數(shù)據(jù)融合與業(yè)務(wù)協(xié)同；重塑政府內(nèi)外部管理流程，整合優(yōu)化多主體資源配置；更快更準(zhǔn)地回應(yīng)公眾需求；通過自下而上的參與，實(shí)現(xiàn)更敏捷、更透明和分布式的治理等觀點(diǎn)。

如果說敏捷治理的興起源于數(shù)字技術(shù)的快速發(fā)展，那么韌性治理的發(fā)展則是源于適應(yīng)外部復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)的變化需求。從國家、城市到社區(qū)的場域，從經(jīng)濟(jì)、社會(huì)到制度的領(lǐng)域，從設(shè)施、心理到文化等主題都展開了全面的韌性研究。在國家層面，韌性意味著受到外部沖擊時(shí)能夠保持國家治理的彈性和調(diào)適能力[20]，體現(xiàn)治理體系的制度生命力、適應(yīng)力和調(diào)試力[21]。在城市層面指系統(tǒng)及其社會(huì)生態(tài)和社會(huì)技術(shù)網(wǎng)絡(luò)面對(duì)干擾時(shí)保持或迅速恢復(fù)功能和適應(yīng)變化的能力[22]，是一種不同系統(tǒng)韌性組合的穩(wěn)定狀態(tài)[23]。目前相關(guān)研究通過韌性指標(biāo)和評(píng)估方法判斷城市或社區(qū)的韌性程度，評(píng)估疫情下的城市表現(xiàn)，并反思韌性城市建設(shè)[24]。在社區(qū)層面，通過整合物質(zhì)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然生態(tài)等系統(tǒng)性構(gòu)建，全面提升應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的適應(yīng)、重組和發(fā)展能力[25]。社區(qū)韌性提升一方面要基于災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后的防災(zāi)、準(zhǔn)備、響應(yīng)、恢復(fù)和重建環(huán)節(jié)[26]，另一方面要在互動(dòng)與合作中強(qiáng)化治理功能[27]，完善應(yīng)急體系，加強(qiáng)常態(tài)管理與應(yīng)急管理之間的制度銜接[28]?；趶?fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論視角的社區(qū)韌性強(qiáng)調(diào)具有自適應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)性和多樣性等特征[29]，數(shù)字化賦能下的數(shù)字韌性則強(qiáng)化了治理的靈敏性、集中性和中心性，提高了系統(tǒng)的整體行動(dòng)能力[30]。

在敏捷治理、韌性治理與基層治理結(jié)合方面，現(xiàn)有研究主要集中在創(chuàng)新的動(dòng)因與邏輯、結(jié)構(gòu)與模式、目標(biāo)與路徑等角度，為基層治理創(chuàng)新奠定了良好的理論基礎(chǔ)。研究內(nèi)容與主題能夠回應(yīng)社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和治理轉(zhuǎn)型的要求，也能夠回應(yīng)大數(shù)據(jù)、復(fù)雜環(huán)境提出的基層治理變革需求。但多數(shù)研究仍然采用傳統(tǒng)治理的單一分析框架和研究范式，理論深入探索及與實(shí)踐創(chuàng)新結(jié)合程度有限，尤其在高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下的基層數(shù)字治理問題方面還有較大探索空間，缺乏整合性框架，與基層治理創(chuàng)新目標(biāo)脫節(jié)。如何運(yùn)用多學(xué)科交叉融合理論將數(shù)字治理的技術(shù)優(yōu)勢(shì)與政府治理的制度優(yōu)勢(shì)有效結(jié)合，打通基層治理的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化的新突破，是數(shù)字賦能下基層治理模式實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性創(chuàng)新的關(guān)鍵問題?；诖耍狙芯恳悦艚荨g性治理模式為例，探索基層治理適應(yīng)性創(chuàng)新的邏輯進(jìn)路和實(shí)現(xiàn)路徑，并主要回答以下研究問題：以敏捷—韌性治理模式為代表的基層治理如何從結(jié)構(gòu)—過程—功能維度實(shí)現(xiàn)適應(yīng)性創(chuàng)新邏輯？在數(shù)字技術(shù)賦能和行政賦權(quán)背景下如何推動(dòng)敏捷—韌性治理模式的實(shí)現(xiàn)？

二、核心概念與理論分析框架

（一）復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)與基層治理適應(yīng)性創(chuàng)新

基層治理從系統(tǒng)科學(xué)視角看，具有典型的復(fù)雜適應(yīng)性特征，各級(jí)政府與行政組織作為組成系統(tǒng)的適應(yīng)性主體，在一個(gè)非線性的復(fù)雜經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)中，需要不斷改革創(chuàng)新以增強(qiáng)環(huán)境適應(yīng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力。從公共管理學(xué)科視角看，新公共服務(wù)、整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、數(shù)字化治理等理論的交替發(fā)展與更迭，不僅為基層創(chuàng)新治理方案提供了理論工具，也契合了從傳統(tǒng)公共行政到新公共管理再到網(wǎng)絡(luò)和數(shù)字治理的適應(yīng)性演進(jìn)邏輯。因此，基層治理創(chuàng)新研究實(shí)質(zhì)是基于復(fù)雜系統(tǒng)科學(xué)視角下的適應(yīng)性治理問題。

作為第三代系統(tǒng)觀的復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論（Complex Adaptive Systems,簡稱CAS），是從系統(tǒng)主體與環(huán)境的互動(dòng)作用視角去研究復(fù)雜系統(tǒng)適應(yīng)性的理論范式。CAS 理論由約翰·霍蘭德提出，引進(jìn)具有適應(yīng)能力的主體概念，主體在持續(xù)不斷的交互作用過程中，進(jìn)行博弈和信息交換，這稱之為“學(xué)習(xí)”或“積累經(jīng)驗(yàn)”，并且根據(jù)學(xué)到的經(jīng)驗(yàn)改變自身結(jié)構(gòu)和行為方式，最終達(dá)成對(duì)系統(tǒng)外界環(huán)境以及其他主體的適應(yīng)[31]。CAS 在管理領(lǐng)域的應(yīng)用重點(diǎn)關(guān)注組織與環(huán)境的動(dòng)態(tài)交互和演化，即探討主體是如何通過合作和交互管理等行為方式適應(yīng)環(huán)境變化而實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新的，強(qiáng)調(diào)組織過程中學(xué)習(xí)、整合和創(chuàng)新的重要性。

“適應(yīng)性創(chuàng)新”由經(jīng)濟(jì)學(xué)家蒂姆·哈福德提出，其核心是組織通過去中心化的管理方式，對(duì)外界環(huán)境進(jìn)行感知和探測(cè)，不斷調(diào)整和優(yōu)化目標(biāo)、管理或服務(wù)，以更強(qiáng)大的生存力去適應(yīng)多變環(huán)境以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在數(shù)字技術(shù)驅(qū)動(dòng)的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)下，行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變換，必然對(duì)傳統(tǒng)行政體系和規(guī)則形成新的挑戰(zhàn)，行政組織需要在適應(yīng)變革環(huán)境的基礎(chǔ)上，通過增強(qiáng)應(yīng)對(duì)新環(huán)境多維風(fēng)險(xiǎn)和新技術(shù)的適應(yīng)能力來接受不確定性的挑戰(zhàn)，其制度設(shè)計(jì)也需要隨組織規(guī)模、自然環(huán)境、社會(huì)系統(tǒng)等因素的變化而變化[32]。因此，本研究從交叉學(xué)科視角界定基層治理適應(yīng)性創(chuàng)新的內(nèi)涵：在新興數(shù)字技術(shù)迅速發(fā)展的變革環(huán)境下，基層政府和組織等多主體主動(dòng)采取治理模式革新，通過增強(qiáng)治理的韌性和敏捷性實(shí)現(xiàn)組織對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)及技術(shù)環(huán)境動(dòng)態(tài)適應(yīng)力的提升，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展等公共價(jià)值目標(biāo)。

（二）基于適應(yīng)性創(chuàng)新的基層敏捷—韌性治理模式

基層治理承擔(dān)了包括激發(fā)活力、緩沖震蕩和化解風(fēng)險(xiǎn)等要求的多重功能。要將這些性質(zhì)不同，甚至可能相互沖突的治理目標(biāo)有機(jī)和內(nèi)在地整合在一起，要求基層治理隨環(huán)境迅速轉(zhuǎn)型創(chuàng)新，形成具備動(dòng)員多種治理資源，應(yīng)對(duì)復(fù)雜治理情境，完成多重治理目標(biāo)的整體性治理能力以及更強(qiáng)的適應(yīng)能力和修復(fù)能力。根據(jù)復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論，基層治理的主體之間、主體與環(huán)境間的持續(xù)互動(dòng),可以使基層整體呈現(xiàn)出非線性動(dòng)態(tài)變化的復(fù)雜狀態(tài)。在此狀態(tài)下主體不斷調(diào)整行為規(guī)則、改變組織結(jié)構(gòu)，由簡單到復(fù)雜，進(jìn)而演化為多層次、多元化、自我調(diào)節(jié)能力強(qiáng)的韌性系統(tǒng)[33]。本研究根據(jù)分析需要對(duì)以上觀點(diǎn)加以整合，將其應(yīng)用于基層治理，提出了數(shù)字化賦能視角下的基層治理適應(yīng)性創(chuàng)新模式：敏捷—韌性治理模式。

敏捷治理是針對(duì)技術(shù)以及技術(shù)帶來的新社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)開展治理，改變第四次工業(yè)革命背景下公共政策與服務(wù)項(xiàng)目的產(chǎn)生、分析、決策及執(zhí)行，是所有相關(guān)利益方共同參與的、一種適應(yīng)性的、以人為本的包容及可持續(xù)的創(chuàng)新型治理模式。敏捷治理既繼承了適合敏捷和精益能力的敏捷范式中的混亂元素，也從治理范式中獲得了有序元素，包括法律和監(jiān)管等方面。敏捷治理的應(yīng)用，可以理解為強(qiáng)調(diào)在情境的變化下超越官僚層級(jí)的程序，快速迭代，持續(xù)交互以及持續(xù)的自我反思與學(xué)習(xí)[34]，注重合作和互動(dòng)[16]，敏捷治理支持更具適應(yīng)性的治理方法。適應(yīng)性政府可以使用敏捷方法來增加其響應(yīng)變化的靈活性，提供成本更低的創(chuàng)新[35]。由此可見，敏捷治理的特性決定了其能夠適應(yīng)大數(shù)據(jù)、人工智能、云計(jì)算等新興數(shù)字化技術(shù)。

數(shù)字技術(shù)一方面要求突破傳統(tǒng)治理模式的限制，形成敏捷治理政策和程序，另一方面也為基層提供了韌性治理的聯(lián)結(jié)，帶來了韌性治理的數(shù)字維度。數(shù)字賦能基層治理需要在治理的柔性與技術(shù)的剛性之間尋求恰當(dāng)?shù)钠胶?，一方面，有效運(yùn)用數(shù)字化新技術(shù)提升基層治理的便捷性、智能性的功能韌性，另一方面，需要防止技術(shù)異化的風(fēng)險(xiǎn)?？傊?，在基層治理中運(yùn)用韌性治理和數(shù)字化賦能的目標(biāo)是提升治理主體和系統(tǒng)對(duì)于復(fù)合型風(fēng)險(xiǎn)沖擊的適應(yīng)能力。

根據(jù)理論基礎(chǔ)分析，敏捷治理與韌性治理二者在基層治理中相互關(guān)聯(lián)、相互嵌套。一方面，敏捷治理通過技術(shù)嵌入、信息反饋?zhàn)兏镏卫砝砟睿瑒?chuàng)新治理工具，能夠在不同情境下做到快速響應(yīng)，不斷提升治理韌性；另一方面，韌性治理是敏捷治理不可缺少的一部分，常態(tài)化的韌性規(guī)劃和韌性建設(shè)為應(yīng)急態(tài)的敏捷響應(yīng)以及新風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)提供了基礎(chǔ)保障，應(yīng)急態(tài)下的敏捷政策和程序通過核心韌性系統(tǒng)支持，與后常態(tài)下的危機(jī)恢復(fù)及學(xué)習(xí)形成相互影響相互作用的往復(fù)循環(huán)狀態(tài)，共同實(shí)現(xiàn)基層治理的適應(yīng)性創(chuàng)新。汲取敏捷治理與韌性治理的合理內(nèi)核，整合形成適應(yīng)不同情境和不同階段的敏捷—韌性治理模式。敏捷—韌性治理模式的設(shè)計(jì)是一種廣義上的平戰(zhàn)結(jié)合，即在增強(qiáng)常態(tài)的韌性規(guī)劃和建設(shè)基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)以重大突發(fā)事件為標(biāo)識(shí)的應(yīng)急態(tài)下的敏捷治理，同時(shí)根據(jù)危機(jī)程度、范圍和持續(xù)時(shí)間等指標(biāo)切換為韌性治理和敏捷治理并重的后常態(tài)。本研究根據(jù)敏捷—韌性治理的概念內(nèi)涵，結(jié)合基層治理的特征，構(gòu)建基于“結(jié)構(gòu)—過程—功能”三個(gè)維度的適應(yīng)性創(chuàng)新分析框架（見圖1），并從邏輯進(jìn)路和實(shí)現(xiàn)路徑兩部分進(jìn)行解析和解構(gòu)。

圖1 基于適應(yīng)性創(chuàng)新的敏捷—韌性治理模式

三、基于適應(yīng)性創(chuàng)新的基層敏捷—韌性治理模式邏輯進(jìn)路

（一）適應(yīng)性結(jié)構(gòu)維度

組織的發(fā)展在于通過戰(zhàn)略變革適應(yīng)甚至引領(lǐng)外部環(huán)境的秩序，秉承錢德勒范式，以Stopford＆Wells 的開創(chuàng)性研究為代表，從組織結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略適應(yīng)性角度看，基層治理創(chuàng)新首先是塑造更具彈性、靈活性和敏捷性的智能治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織維度的適應(yīng)性調(diào)適。敏捷—韌性治理模式下要求將傳統(tǒng)的“中心化結(jié)構(gòu)”轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)部融合、外部協(xié)同的“多中心結(jié)構(gòu)”，以此為基礎(chǔ)進(jìn)行業(yè)務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化和治理業(yè)務(wù)平臺(tái)化，實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)之于環(huán)境的適應(yīng)性創(chuàng)新。

治理結(jié)構(gòu)多元化是指內(nèi)外部結(jié)構(gòu)雙向優(yōu)化，對(duì)內(nèi)探索跨層級(jí)、跨部門、跨事權(quán)的多元融合治理機(jī)制，對(duì)外依托黨政組織，協(xié)同企業(yè)、社會(huì)組織、媒體和公民形成網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。建立以事件和項(xiàng)目為導(dǎo)向，連接常態(tài)化與非常態(tài)化的線下實(shí)體、線上虛擬的整體數(shù)智型政府。由于科層制政府具有強(qiáng)等級(jí)化、剛制度化、權(quán)責(zé)明晰的特征，其治理結(jié)構(gòu)往往滯后于治理場景和環(huán)境的變化，無法適應(yīng)數(shù)字政府治理目標(biāo)下的資源配置效率與職能轉(zhuǎn)變要求。敏捷—韌性治理模式將通過壓縮縱向治理層級(jí)，打破橫向部門壁壘，提升治理效率，降低運(yùn)行成本，形成跨層級(jí)聯(lián)動(dòng)、跨部門溝通、跨事權(quán)集成的政府內(nèi)部優(yōu)化結(jié)構(gòu)。對(duì)外引入多元主體參與，鼓勵(lì)公民、媒體和社會(huì)組織通過平臺(tái)、微博、微信等數(shù)字化載體，實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)參與治理過程，形成網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，各級(jí)政府通過形成規(guī)范、明晰的規(guī)制系統(tǒng)，引導(dǎo)社會(huì)組織和公民參與治理過程，并在互動(dòng)過程中建立基于信任合作的協(xié)同治理機(jī)制。

業(yè)務(wù)事項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化是指以治理業(yè)務(wù)平臺(tái)為基礎(chǔ)，將基層治理的常態(tài)化業(yè)務(wù)、應(yīng)急態(tài)的非常態(tài)化業(yè)務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化改革。具體包括：其一，通過制定權(quán)責(zé)清單，提高業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度。根據(jù)崗位和標(biāo)準(zhǔn)化要求重新梳理上下級(jí)部門的職責(zé)權(quán)限，改變決策與執(zhí)行層級(jí)控制的關(guān)系。其二，對(duì)重點(diǎn)業(yè)務(wù)開展線上治理標(biāo)準(zhǔn)化改革。將各部門的業(yè)務(wù)進(jìn)行虛擬化改造，使得多部門在一個(gè)共同的虛擬平臺(tái)上開展管理和服務(wù)工作。其三，從實(shí)際出發(fā)，根據(jù)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)體系框架和分類，進(jìn)行數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的編制，保證各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)之間科學(xué)合理，并不斷進(jìn)行整改迭代，對(duì)業(yè)務(wù)場景進(jìn)行梳理和提煉，為不同形態(tài)下的組織結(jié)構(gòu)提供統(tǒng)一的業(yè)務(wù)溝通依據(jù)，提高決策效率和執(zhí)行效率[36]。

治理業(yè)務(wù)平臺(tái)化指依托于標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)接口，將基層治理涉及的業(yè)務(wù)納入統(tǒng)一平臺(tái)的“一張網(wǎng)”中。在不同層次上,為不同的應(yīng)用主體共享可以反復(fù)使用的業(yè)務(wù)功能模塊[37]。治理業(yè)務(wù)平臺(tái)化改變了傳統(tǒng)信息系統(tǒng)林立，人、財(cái)、物重復(fù)投入的現(xiàn)象。一方面，通過統(tǒng)一平臺(tái)，將分散在各部門的信息機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)人員、資源和業(yè)務(wù)事項(xiàng)的有機(jī)整合，形成合力并提升敏捷—韌性治理效能。另一方面，以整體性治理體系的“平臺(tái)化”促進(jìn)治理業(yè)務(wù)協(xié)同，減少?zèng)Q策和操作流程的中間層級(jí)。構(gòu)建高效的平臺(tái)信息傳遞與溝通渠道，促進(jìn)信息、數(shù)據(jù)和政策等治理要素順暢高速流動(dòng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件和服務(wù)需求進(jìn)行快速感知及態(tài)勢(shì)分析，匹配數(shù)據(jù)與資源，生成基層風(fēng)險(xiǎn)治理應(yīng)對(duì)策略庫，形成靈敏感知和科學(xué)引導(dǎo)公眾訴求的敏捷響應(yīng)機(jī)制。

（二）適應(yīng)性過程維度

敏捷—韌性治理模式的適應(yīng)性過程維度設(shè)計(jì)，以恰適性和滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，協(xié)調(diào)治理行為效率和社會(huì)合理性之間的關(guān)系，平衡發(fā)展與安全之間的矛盾。在系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和復(fù)雜性環(huán)境中實(shí)現(xiàn)適時(shí)、適度、合理切分常態(tài)和非常態(tài)，追求每次由一種狀態(tài)變?yōu)榱硪环N狀態(tài)的敏感性、效率和精準(zhǔn)度，降低決策和管理成本，減少風(fēng)險(xiǎn)危機(jī)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的綜合損害程度[38]。由于復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)具有時(shí)間反復(fù)性和空間擴(kuò)散性，本研究將非常態(tài)分為應(yīng)急態(tài)和后常態(tài)，應(yīng)急態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)和威脅程度持續(xù)時(shí)間長、影響大以至于無法恢復(fù)常態(tài)化的社會(huì)生產(chǎn)生活時(shí)進(jìn)入后常態(tài)（見圖2）。第一階段是應(yīng)急態(tài)的敏捷應(yīng)對(duì)；第二階段是后常態(tài)的危機(jī)恢復(fù)與調(diào)試學(xué)習(xí)；第三階段是常態(tài)化的韌性規(guī)劃和建設(shè)。各階段相互銜接，彼此依存，不斷進(jìn)行適應(yīng)性調(diào)整的動(dòng)態(tài)變化，經(jīng)過不同階段的建設(shè)、調(diào)適及成長等過程進(jìn)行系統(tǒng)復(fù)原、更新。

圖2 敏捷—韌性治理模式過程示意圖

階段一：應(yīng)急態(tài)的敏捷應(yīng)對(duì)。敏捷—韌性治理模式的治理過程將常態(tài)化階段視為一個(gè)循環(huán)狀態(tài)開始的初始和結(jié)束的疊合點(diǎn)。初始狀態(tài)的常態(tài)化由于突發(fā)事件的觸發(fā)進(jìn)入應(yīng)急態(tài)。應(yīng)急態(tài)是一種混亂的失序階段，需要以最快的速度變無序?yàn)橛行?，該階段的治理要點(diǎn)是敏捷性為主，韌性為輔。一方面，迅速研判危機(jī)程度，快速做出適應(yīng)性決策，進(jìn)行合理容錯(cuò)和漸進(jìn)迭代式?jīng)Q策優(yōu)化，以緩解或者改變風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)。另一方面，加強(qiáng)敏捷創(chuàng)新。應(yīng)急態(tài)面臨著嚴(yán)峻的新問題、新情況，需要在快速響應(yīng)基礎(chǔ)上進(jìn)行以需求和問題為導(dǎo)向的敏捷適應(yīng)性創(chuàng)新。在形勢(shì)嚴(yán)峻、資源有限、時(shí)間緊迫的應(yīng)急狀態(tài)下，需要突破傳統(tǒng)思維定式及路徑依賴，簡化組織流程，立足于基層，賦予基層更多自主事權(quán)，確保在緊急狀態(tài)下能夠及時(shí)采取應(yīng)對(duì)措施，吸納科技企業(yè)提升技術(shù)支撐，快速匹配資源，協(xié)同全社會(huì)共同控制風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)，降低危機(jī)損失。

階段二：后常態(tài)的危機(jī)恢復(fù)與調(diào)試學(xué)習(xí)。在風(fēng)險(xiǎn)集中爆發(fā)或者標(biāo)志性突發(fā)事件之后，危機(jī)所蘊(yùn)含的負(fù)能量并不會(huì)迅速消失，如果危機(jī)的影響和風(fēng)險(xiǎn)威脅持續(xù)存在相當(dāng)長時(shí)間，意味著進(jìn)入后常態(tài)。后常態(tài)化階段既要兼顧總體安全目標(biāo)也要為常態(tài)化的發(fā)展目標(biāo)作過渡。因此，敏捷治理和韌性治理并重，主要任務(wù)是危機(jī)恢復(fù)和調(diào)試學(xué)習(xí)。一方面，在接納風(fēng)險(xiǎn)共存的狀態(tài)下進(jìn)行運(yùn)行秩序恢復(fù)。采取多種措施、調(diào)動(dòng)多方資源進(jìn)行恢復(fù)和重建，重點(diǎn)關(guān)注修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施韌性，將主要社會(huì)生產(chǎn)運(yùn)營狀態(tài)基本恢復(fù)至常態(tài)，同時(shí)制定相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)治理與常態(tài)化發(fā)展并存的政策，明晰后常態(tài)基層治理方向。另一方面，通過反思學(xué)習(xí)進(jìn)行韌性提升，在消除主要風(fēng)險(xiǎn)威脅的同時(shí)對(duì)危機(jī)過程進(jìn)行復(fù)盤，獲取知識(shí)信息，吸取教訓(xùn)，優(yōu)化決策機(jī)制、行為方式，預(yù)防危機(jī)再次發(fā)生，探索更適合的后常態(tài)治理。提倡包括政府部門、公民、企業(yè)及社會(huì)組織等多主體的共同學(xué)習(xí)。通過反思學(xué)習(xí)迅速恢復(fù)秩序，同時(shí)邁向更高層次的新常態(tài)，實(shí)現(xiàn)治理的變革。

階段三：常態(tài)化的韌性規(guī)劃和韌性建設(shè)。風(fēng)險(xiǎn)和威脅消退，由后常態(tài)進(jìn)入以韌性治理為主的常態(tài)化階段，主要任務(wù)是韌性規(guī)劃和韌性建設(shè)。優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)程序或制度性準(zhǔn)備，覆蓋預(yù)警、應(yīng)急觸發(fā)、應(yīng)對(duì)、恢復(fù)、迭代升級(jí)等具體過程[39]。通過整合不同階段的治理措施，將韌性評(píng)估、韌性提升、監(jiān)督完善等多個(gè)方面與基層治理結(jié)合，提升基層治理韌性。按照韌性規(guī)劃進(jìn)行韌性建設(shè)，通過應(yīng)急設(shè)施、組織體系、治理制度、技術(shù)支持等建設(shè)，增強(qiáng)防御能力、恢復(fù)能力、變革能力。加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)分析和預(yù)案演練，為提升風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的適應(yīng)性奠定基礎(chǔ)。在組織面對(duì)突發(fā)事件、外力沖擊所導(dǎo)致的不確定性時(shí)，能夠化被動(dòng)處置為主動(dòng)控制，確保各項(xiàng)核心功能、人民生活正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）適應(yīng)性功能維度

敏捷—韌性治理模式的適應(yīng)性功能維度，是以人民為中心，以精細(xì)化智慧服務(wù)功能回應(yīng)民眾服務(wù)質(zhì)量需求和風(fēng)險(xiǎn)防控，整合治理的韌性與敏捷屬性，實(shí)現(xiàn)基層治理在常態(tài)化和非常態(tài)化下的抗干擾性、恢復(fù)性、快速迭代性、參與性之間的動(dòng)態(tài)適應(yīng)平衡。主要包括治理理念、治理制度和治理技術(shù)的適應(yīng)性創(chuàng)新。

以治理理念的適應(yīng)性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)發(fā)展功能。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，敏捷—韌性治理模式下，政府以“公共價(jià)值共創(chuàng)”理念引領(lǐng)基層組織變革。秉承常態(tài)與非常態(tài)無縫銜接的“整體數(shù)智”理念，通過韌性結(jié)構(gòu)支撐、敏捷流程回應(yīng)等方式，將戰(zhàn)時(shí)應(yīng)急狀態(tài)的敏捷治理與常態(tài)化風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的韌性治理相結(jié)合，構(gòu)成基層治理的平戰(zhàn)結(jié)合設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)超時(shí)空風(fēng)險(xiǎn)研判，共同有效應(yīng)對(duì)數(shù)字時(shí)代下的高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)治理變革。

以治理制度的適應(yīng)性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管規(guī)制功能。適應(yīng)性治理主張根據(jù)社會(huì)系統(tǒng)環(huán)境和組織規(guī)模等客觀因素，動(dòng)態(tài)調(diào)整制度安排。在敏捷—韌性治理模式下，既是指制度創(chuàng)新要實(shí)現(xiàn)重塑基層治理秩序,建構(gòu)具有適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)和數(shù)字政府建設(shè)等復(fù)合型任務(wù)要求的基層治理制度體系目標(biāo)[40]，也是指不同的制度設(shè)計(jì)應(yīng)遵循內(nèi)在治理邏輯，形成規(guī)制合力，激發(fā)多元主體的監(jiān)管意識(shí)，防范新技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)智慧監(jiān)管。

以治理技術(shù)的適應(yīng)性創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)智能化功能。敏捷—韌性治理將新技術(shù)植入基層治理，能夠運(yùn)用數(shù)據(jù)全面感知社會(huì)事項(xiàng)及公眾需求，及時(shí)精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)問題、開展用戶導(dǎo)向的定制化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)治理。提升治理的時(shí)效和精準(zhǔn)度：一方面，數(shù)字技術(shù)通過標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)和治理事項(xiàng)，降低信息損耗，打通數(shù)據(jù)壁壘，使實(shí)現(xiàn)政府各部門橫向信息共享和交換成為可能。另一方面，各類數(shù)據(jù)的匯聚與挖掘有助于獲得服務(wù)對(duì)象的精準(zhǔn)畫像，從而實(shí)現(xiàn)政策資源的精準(zhǔn)投放，進(jìn)一步提升治理的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。此外，數(shù)據(jù)不僅可以在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生前一階段通過建模精準(zhǔn)識(shí)別、預(yù)測(cè)危機(jī)信息，還可以追蹤相關(guān)政策的實(shí)施以及風(fēng)險(xiǎn)后的恢復(fù)、學(xué)習(xí)進(jìn)展，提高全過程治理的精準(zhǔn)性。

四、敏捷—韌性治理模式的實(shí)現(xiàn)路徑

（一）治理能力提升路徑

治理能力是基層政府、公共部門、居委會(huì)、物業(yè)公司等組織進(jìn)行治理和有效運(yùn)行的“軟件”，直接關(guān)系到公共服務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)防范的效率和效果，并影響社會(huì)穩(wěn)定和人民滿意度。以適應(yīng)性創(chuàng)新為核心的基層敏捷—韌性模式運(yùn)行載體是治理主體。因此，提升治理主體能力才能有效支持適應(yīng)性功能的實(shí)現(xiàn)。從政府治理主體視角看，應(yīng)重點(diǎn)提升精準(zhǔn)智慧服務(wù)能力、組織學(xué)習(xí)能力、組織動(dòng)員能力和協(xié)同治理能力等。

一是借助智能科技創(chuàng)新工具，全面提升基層政務(wù)智慧化、智能化和精準(zhǔn)化的服務(wù)能力，推動(dòng)各類信息交換共享，增加“基層數(shù)字政府”透明度。進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)型政府建設(shè)，提升基層高效執(zhí)行能力和科學(xué)決策水平。二是通過組織內(nèi)外部學(xué)習(xí)機(jī)制的建立，提升治理主體的學(xué)習(xí)能力。學(xué)習(xí)和創(chuàng)新能力是復(fù)雜適應(yīng)組織發(fā)展的動(dòng)力，基層治理在多種不確定性因素復(fù)合狀態(tài)下，急需提升常態(tài)化和持續(xù)學(xué)習(xí)能力，以適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)和變革挑戰(zhàn)。通過信息技術(shù)和大數(shù)據(jù)技術(shù)不斷進(jìn)行信息獲取與分享、知識(shí)反思與整合、激活組織中的個(gè)體和團(tuán)隊(duì)自主學(xué)習(xí)能力，形成制度化的學(xué)習(xí)機(jī)制，并及時(shí)向組織外部學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)提升數(shù)據(jù)使用與管理新技術(shù)的應(yīng)用能力，提升風(fēng)險(xiǎn)的靈敏感知和快速反應(yīng)水平。三是提升組織動(dòng)員能力，包括組織內(nèi)部的行政動(dòng)員和外部社會(huì)動(dòng)員。前者如區(qū)街對(duì)社區(qū)居委會(huì)的動(dòng)員，依靠行政自上而下的指令進(jìn)行動(dòng)員，從而完成自上而下設(shè)定的目標(biāo)任務(wù)，此種動(dòng)員具有權(quán)威性；后者如危機(jī)中的志愿服務(wù)動(dòng)員，主要通過價(jià)值引導(dǎo)、社會(huì)傳媒和情感激發(fā)來推進(jìn)。新時(shí)代全面加強(qiáng)基層黨組織的組織力提升，利用新媒體、自媒體、大數(shù)據(jù)等新技術(shù)進(jìn)行廣泛動(dòng)員，增強(qiáng)社會(huì)動(dòng)員的組織力，保證動(dòng)員的力度和執(zhí)行力。四是政府作為協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)中的核心節(jié)點(diǎn)，應(yīng)提升協(xié)同能力。政府要樹立多元主體相互嵌入合作的協(xié)同治理新觀念，為社會(huì)力量提供參與平臺(tái)，共同打造線上線下、常態(tài)與非常態(tài)等多維度的協(xié)調(diào)平衡機(jī)制。以創(chuàng)新型治理邏輯提升政府引導(dǎo)下的全網(wǎng)協(xié)同治理能力，增強(qiáng)基層治理的韌性和敏捷性。

（二）整合性資源與平臺(tái)路徑

任何戰(zhàn)略變革與治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)都離不開資源和技術(shù)的支持保障。迅捷的資源整合及調(diào)配速度是應(yīng)對(duì)環(huán)境變化和控制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；谫Y源維度，敏捷—韌性治理模式運(yùn)行的重點(diǎn)是根據(jù)需求進(jìn)行分析和機(jī)制設(shè)計(jì)，從人、財(cái)、物等方面進(jìn)行資源優(yōu)化配置。依托“一網(wǎng)通管”“城市大腦”等數(shù)字治理平臺(tái)進(jìn)行現(xiàn)有資源核查與需求比對(duì)，進(jìn)行統(tǒng)一的資源整合與供給。人力和人才資源是治理機(jī)制運(yùn)行的最重要實(shí)現(xiàn)路徑保障，需加大技術(shù)人員、服務(wù)人員、應(yīng)急人員等專業(yè)化人才培養(yǎng)力度，吸納社區(qū)志愿者、居民及社會(huì)專業(yè)人才，整合人力資源力量高效參與治理。資金保障方面，設(shè)立基層數(shù)字化建設(shè)專項(xiàng)財(cái)政資金，建立以財(cái)政資金引導(dǎo)社會(huì)資金的思路，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)參與、金融支持的多渠道資金來源。物資資源方面，通過挖掘相關(guān)信息、細(xì)分民眾需求、探測(cè)需求熱點(diǎn)，保障服務(wù)供給與需求的精準(zhǔn)匹配，充分考慮信息化設(shè)備資源，保證相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)備設(shè)施的購置與建設(shè)。建立物資供應(yīng)的聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，保障應(yīng)急物資在不同部門、不同地域間的高效配置，同時(shí)搭建物資生產(chǎn)調(diào)配的全鏈條信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)。構(gòu)建資源調(diào)配的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，通過統(tǒng)一指揮調(diào)度和無縫隙式物質(zhì)轉(zhuǎn)運(yùn)，提高應(yīng)急治理過程中的資源協(xié)同。

平臺(tái)作為一種新的治理現(xiàn)象，本質(zhì)上是一個(gè)由多主體交互作用、數(shù)據(jù)與技術(shù)驅(qū)動(dòng)的復(fù)雜適應(yīng)性生態(tài)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)[41]。敏捷—韌性治理模式需要依托數(shù)字治理平臺(tái)為基層治理科學(xué)決策精準(zhǔn)施策提供強(qiáng)大支撐。首先，助力應(yīng)急狀態(tài)的敏捷治理。通過平臺(tái)的多功能集成，全過程技術(shù)驅(qū)動(dòng)，快速響應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，做好風(fēng)險(xiǎn)決策、信息發(fā)布、快速反饋。其次，助力后常態(tài)的學(xué)習(xí)提升。通過平臺(tái)技術(shù)賦能，提供應(yīng)急態(tài)知識(shí)，科學(xué)分析危機(jī)預(yù)案、應(yīng)急流程等信息，加強(qiáng)學(xué)習(xí)的針對(duì)性、有效性，提升治理的適應(yīng)性。最后，在常態(tài)化的韌性建設(shè)中，將基層瑣碎日常業(yè)務(wù)中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)沉淀，通過智能化多渠道數(shù)據(jù)采集，組建數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理和共享開放等功能，為識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)奠定基礎(chǔ)。同時(shí)梳理各項(xiàng)任務(wù)，強(qiáng)化基層事務(wù)統(tǒng)籌管理、流程優(yōu)化再造、數(shù)據(jù)智能服務(wù)，有效推進(jìn)基層服務(wù)與治理現(xiàn)代化。

（三）組織文化變革路徑

組織文化是基層社會(huì)治理組織在長期發(fā)展中形成的共同價(jià)值認(rèn)同、道德規(guī)范、文化觀念、傳統(tǒng)和習(xí)慣等。組織文化不僅是影響組織發(fā)展的重要因素，甚至可以決定組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)和更新[42]。因此，組織文化變革是推動(dòng)組織轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新發(fā)展的原動(dòng)力。敏捷—韌性治理模式是在數(shù)字化賦能下進(jìn)行的基層治理適應(yīng)性創(chuàng)新，涉及治理結(jié)構(gòu)、治理流程和行為邏輯等全面調(diào)適，需要借助組織文化變革去影響基層治理主體的行為、忠誠度、工作滿意度和工作投入度[43]，達(dá)到提高組織及其成員對(duì)復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)和新技術(shù)環(huán)境動(dòng)態(tài)的適應(yīng)能力和治理績效。

在復(fù)雜適應(yīng)系統(tǒng)理論下，組織文化變革主要是培育能夠與數(shù)字化治理及其伴生風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的基層治理文化，即創(chuàng)新型組織文化，其核心是強(qiáng)化治理主體的適應(yīng)性創(chuàng)新思維[44]。其一，重視理性風(fēng)險(xiǎn)文化。新興技術(shù)的運(yùn)用，帶來了更加多樣化、復(fù)雜性的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)生頻率增多，影響愈發(fā)廣泛。這一現(xiàn)實(shí)情況要求政府部門、公民等適應(yīng)新興技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)的具體特征，形成對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)理性認(rèn)知，提升風(fēng)險(xiǎn)防控意識(shí)和治理意識(shí)。其二，強(qiáng)調(diào)尊重?cái)?shù)據(jù)文化。接納新興技術(shù)，形成數(shù)據(jù)參與治理的思維。加快政府部門數(shù)字政府建設(shè)步伐，形成依數(shù)據(jù)決策、數(shù)據(jù)監(jiān)督、數(shù)據(jù)反饋的治理思維，將數(shù)字技術(shù)融入治理過程，保證數(shù)據(jù)參與風(fēng)險(xiǎn)治理全周期。提升公民數(shù)據(jù)參與治理的能力和意愿，豐富數(shù)字化參與渠道。其三，營造接納失敗文化。重大變革的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，與任何其他重大轉(zhuǎn)型一樣，需要引導(dǎo)組織全員支持轉(zhuǎn)型變革的文化，需要凝聚變革共識(shí)、學(xué)習(xí)變革方法，用不斷進(jìn)化的、迭代的和動(dòng)態(tài)的方式來認(rèn)知可能的失敗，接納失敗才能鼓勵(lì)創(chuàng)新和超越，才能將敏捷—韌性思維滲透到多級(jí)部門中，形成敏捷—韌性型組織，才能避免故步自封地陷入數(shù)字化困境。