數(shù)字轉(zhuǎn)型背景下我國政府大數(shù)據(jù)治理研究展望
——基于CSSCI和CSCD來源期刊論文的文獻(xiàn)計(jì)量分析

陳芝宇，高國偉

(遼寧師范大學(xué) 政府管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

0 引言

數(shù)字化社會(huì)的到來對政府治理提出了更高的要求，為了更好地提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，傳統(tǒng)的政府治理已經(jīng)滿足不了日益增長的治理需求，因此，政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型已經(jīng)成為當(dāng)今政府發(fā)展的重要趨勢。尤其是在當(dāng)今政府大數(shù)據(jù)與社會(huì)大數(shù)據(jù)呈爆炸式增長的時(shí)代，傳統(tǒng)的政府只有選擇向數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型，公民才可以更好地獲取公共服務(wù)，獲得更深層次的參與度，政府才能更進(jìn)一步對其進(jìn)行整合運(yùn)作，從而減少成本支出，進(jìn)一步提升其公共服務(wù)的效率[1]。

隨著我國數(shù)字化轉(zhuǎn)型進(jìn)程的深入，有效的大數(shù)據(jù)治理問題成為數(shù)字社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。政府大數(shù)據(jù)是政府部門擁有的在正常工作運(yùn)轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生、采集并且對其管理和維護(hù)的數(shù)據(jù)[2]。根據(jù)不同的數(shù)據(jù)來源可以將其分為：政府內(nèi)部部門在管理過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、政府對社會(huì)進(jìn)行管理以及為公眾提供服務(wù)所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)、政府相關(guān)職能機(jī)構(gòu)定期采集的對社會(huì)進(jìn)行管理的數(shù)據(jù)、政府將業(yè)務(wù)外包給企業(yè)等獲得的數(shù)據(jù)以及互聯(lián)網(wǎng)上公開的數(shù)據(jù)。政府大數(shù)據(jù)是國家大數(shù)據(jù)資源的基礎(chǔ)組成部分，所以政府大數(shù)據(jù)治理是政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型背景下十分重要的研究主題。

目前，我國政府大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域面臨著理論和實(shí)踐上的諸多挑戰(zhàn)。國務(wù)院行動(dòng)綱要落實(shí)以來，不少學(xué)者進(jìn)行了大量研究和實(shí)踐，但是關(guān)于這方面的文獻(xiàn)系統(tǒng)化梳理相對薄弱。因此，本文基于系統(tǒng)文獻(xiàn)綜述的視角，利用文獻(xiàn)計(jì)量法、內(nèi)容分析法以及CiteSpace可視化文獻(xiàn)分析方法對我國政府大數(shù)據(jù)治理相關(guān)研究進(jìn)行了全面系統(tǒng)的分析，為后續(xù)相關(guān)研究工作提供了參考。

1 數(shù)據(jù)來源及研究方法

1.1 數(shù)據(jù)來源

本文的主要數(shù)據(jù)來源為中國知網(wǎng)(CNKI)的期刊數(shù)據(jù)庫。檢索范圍為期刊，檢索類別限定為CSSCI期刊以及CSCD期刊，因?yàn)槠涫珍浀钠诳瘜W(xué)術(shù)水平較高、影響較大?；?主題：數(shù)據(jù)治理)AND(主題：政府)的檢索條件，最終檢索到文獻(xiàn)數(shù)據(jù)182篇。

1.2 研究方法

本文主要使用文獻(xiàn)計(jì)量、定量定性分析等研究方法對數(shù)字轉(zhuǎn)型背景下的政府大數(shù)據(jù)治理所面臨的問題與挑戰(zhàn)以及未來研究方向的展望進(jìn)行綜述分析。利用中國知網(wǎng)計(jì)量可視化分析工具對政府大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)研究文獻(xiàn)進(jìn)行總體趨勢、學(xué)科分布分析。通過CiteSpace對獲取的文獻(xiàn)關(guān)鍵詞進(jìn)行詞頻統(tǒng)計(jì)、共現(xiàn)、聚類分析等，并繪制時(shí)區(qū)圖進(jìn)行主題路徑分析。

2 數(shù)據(jù)分析

2.1 總體趨勢分析

我國于2014年開始逐漸有學(xué)者研究政府大數(shù)據(jù)治理，從政府治理的理念、范式、社會(huì)管理3個(gè)層面對大數(shù)據(jù)給政府治理帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了闡述[3]。年度發(fā)文總體趨勢可以體現(xiàn)出一定時(shí)間段內(nèi)該研究領(lǐng)域的研究現(xiàn)狀和趨勢。因此，通過中國知網(wǎng)計(jì)量可視化分析工具對獲取到的182篇文獻(xiàn)進(jìn)行總體趨勢分析，可以看出，政府大數(shù)據(jù)治理相關(guān)文獻(xiàn)數(shù)量呈逐年增長的趨勢。

圖1 總體趨勢分析

大數(shù)據(jù)的概念于2014年在我國的政府工作報(bào)告中初次提到,自此，大數(shù)據(jù)技術(shù)初步邁入一個(gè)新的發(fā)展階段[4]。從圖1也可以看出，自2014年開始，我國開始有學(xué)者從事政府大數(shù)據(jù)治理相關(guān)研究。大數(shù)據(jù)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位愈來愈突出。因此，從2015年起，我國政府大數(shù)據(jù)治理研究進(jìn)入快速增長階段，政府大數(shù)據(jù)治理成為熱點(diǎn)問題。另外，近兩年的發(fā)文數(shù)量雖然呈現(xiàn)增加趨勢，但其增長速度相較之前有所減緩，這說明政府大數(shù)據(jù)治理相關(guān)研究領(lǐng)域面臨著一些新的問題與挑戰(zhàn)，需要更多優(yōu)秀學(xué)者繼續(xù)關(guān)注研究。

2.2 關(guān)鍵詞共現(xiàn)聚類分析

關(guān)鍵詞是最能表達(dá)文章主題內(nèi)容的詞組，通過對高頻詞匯進(jìn)行抽取，進(jìn)行共現(xiàn)聚類分析能夠更清晰地看出政府大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)。對文獻(xiàn)進(jìn)行聚類分析，結(jié)果共得到8個(gè)聚類, 如圖2所示。從圖2可知：除去與“政府大數(shù)據(jù)治理”含義相近的關(guān)鍵詞，“數(shù)據(jù)開放”頻次最高，其次為“數(shù)據(jù)要素”。這說明在政府大數(shù)據(jù)治理研究領(lǐng)域中，數(shù)據(jù)開放以及數(shù)據(jù)要素是目前研究的熱點(diǎn)問題。此外，除去“大數(shù)據(jù)”和“大數(shù)據(jù)治理”，政府大數(shù)據(jù)治理研究領(lǐng)域主要有以下幾個(gè)熱點(diǎn)話題：一是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來致使“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”的模式出現(xiàn)，隨之產(chǎn)生了大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)；二是數(shù)據(jù)要素，這主要?dú)w因于國務(wù)院發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制改革的意見》。該文件中首次提出數(shù)據(jù)可作為生產(chǎn)要素參與分配，這將進(jìn)一步促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理現(xiàn)代化。另外，數(shù)據(jù)開放、治理能力的提升與體系建設(shè)也是政府治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)話題。

圖2 關(guān)鍵詞聚類分析

2.3 主題演化路徑分析

通過對關(guān)鍵詞進(jìn)行共現(xiàn)時(shí)區(qū)分析，能較好地揭示一個(gè)領(lǐng)域的主題演化路徑。因此，以文獻(xiàn)中關(guān)鍵詞首次出現(xiàn)的時(shí)間為基準(zhǔn)，繪制得到如圖3所示的關(guān)鍵詞共現(xiàn)時(shí)區(qū)圖。

圖3 關(guān)鍵詞共現(xiàn)時(shí)區(qū)

從圖3可以看出，我國關(guān)于政府大數(shù)據(jù)治理的研究可以大致分成3個(gè)階段。

第1個(gè)階段，2014—2016年，隨著“大數(shù)據(jù)”概念的提出、國務(wù)院呼吁發(fā)展大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)，“大數(shù)據(jù)”逐漸被引入政府治理的研究中。以“大數(shù)據(jù)”為核心，討論了治理體系的構(gòu)建、治理能力的提升問題。

第2個(gè)階段，2016—2018年，政府大數(shù)據(jù)的治理開始逐漸呈現(xiàn)不穩(wěn)定、復(fù)雜多樣的特征，政府?dāng)?shù)據(jù)治理開始注重不同區(qū)域的合作。政府大數(shù)據(jù)治理進(jìn)一步發(fā)展，與此同時(shí)，不少學(xué)者也開始著眼于地方政府的治理研究。

第3個(gè)階段，2018年至今，“互聯(lián)網(wǎng)+政府服務(wù)”模式大力發(fā)展，大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府大數(shù)據(jù)管理趨勢逐步增長。隨著“電子政務(wù)”“數(shù)字政府”和“智慧政府”概念的提出，政府開始“復(fù)合轉(zhuǎn)型”，構(gòu)建大數(shù)據(jù)平臺開展政務(wù)服務(wù)，實(shí)行政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享與協(xié)同治理。未來，我國政府大數(shù)據(jù)治理可能會(huì)運(yùn)用區(qū)塊鏈技術(shù)，做到電子政務(wù)去中心化，促成國家治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)。

3 問題與挑戰(zhàn)

3.1 厘清治理主體，完善治理體系構(gòu)建

政府大數(shù)據(jù)治理體系是由圍繞政府大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)開展的各項(xiàng)要素構(gòu)成的有機(jī)整體，指導(dǎo)政府大數(shù)據(jù)治理相關(guān)實(shí)踐，保證大數(shù)據(jù)治理活動(dòng)的順利開展[5]，這里的要素不僅指要素本身，還包括各個(gè)要素之間的相互聯(lián)系。治理體系構(gòu)建的首要任務(wù)是明確治理主體之間的關(guān)系，即政府與社會(huì)的邊界，發(fā)揮社會(huì)各界以及公眾力量的積極主動(dòng)性和創(chuàng)造性。然而，目前政府與社會(huì)的界限還未明確，政府治理把重點(diǎn)放在維持社會(huì)穩(wěn)定上。政府過分依賴行政命令來干預(yù)社會(huì)管理，導(dǎo)致社會(huì)非政府組織活力不足。法制建設(shè)也是治理體系構(gòu)建中重要的一環(huán)，是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的有力保障。我國政府?dāng)?shù)據(jù)開放與共享方面的法律法規(guī)較為滯后，阻礙了數(shù)據(jù)在各個(gè)區(qū)域、部門、層級間的流通與共享。

3.2 傳統(tǒng)管理模式和組織架構(gòu)已不適用

管理模式和組織架構(gòu)是政府大數(shù)據(jù)治理的重要一環(huán)，在我國大數(shù)據(jù)治理體系的高效運(yùn)轉(zhuǎn)中扮演著至關(guān)重要的角色。多年來，我國政府部門的管理模式都是縱向科層制的模式，部門之間有著明確的等級和分工。這種模式會(huì)導(dǎo)致機(jī)構(gòu)之間單方向交流、一條線垂直領(lǐng)導(dǎo)[6]，必須通過中間層級的政府進(jìn)行逐級溝通，可能會(huì)導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享過程中出現(xiàn)偏差?！靶畔⒐聧u”“信息鴻溝”問題逐漸顯現(xiàn)，傳統(tǒng)的政府組織管理模式和組織架構(gòu)已經(jīng)不再滿足當(dāng)今跨部門、跨區(qū)域協(xié)作數(shù)據(jù)治理快速發(fā)展所提出的各種要求。解決各個(gè)地區(qū)以及不同部門之間的數(shù)據(jù)流動(dòng)問題迫在眉睫。因此，建立全國統(tǒng)一，自上而下的數(shù)據(jù)管理職責(zé)體系可能會(huì)成為未來的建設(shè)重點(diǎn)[7]。

目前，我國諸多省、市都已成立政府大數(shù)據(jù)局或政府大數(shù)據(jù)資源管理局等機(jī)構(gòu)。大數(shù)據(jù)局模式是政府?dāng)?shù)據(jù)治理理念的組織化表現(xiàn)，也是政府?dāng)?shù)據(jù)治理實(shí)踐的運(yùn)行載體。作為深化政府?dāng)?shù)據(jù)管理體制改革的積極探索，由于其職能資源的集聚化特點(diǎn)，對于指導(dǎo)政府大數(shù)據(jù)的資源戰(zhàn)略規(guī)劃、推進(jìn)智慧政府的建設(shè)起著至關(guān)重要的作用。

4 研究展望

4.1 發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場、完善數(shù)據(jù)權(quán)的界定

國務(wù)院于2020年4月9日發(fā)布的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制改革的意見》中首次提出了數(shù)據(jù)可作為生產(chǎn)要素參與分配。這將極大地推動(dòng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)改革、數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型，拓寬潛在生產(chǎn)可能性邊界，進(jìn)一步促進(jìn)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型與社會(huì)治理現(xiàn)代化。隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)時(shí)代的到來，數(shù)據(jù)已經(jīng)成為這個(gè)時(shí)代的第一要素，未來應(yīng)關(guān)注以下幾個(gè)問題。

一是數(shù)據(jù)權(quán)的界定問題。數(shù)據(jù)和以往的生產(chǎn)要素以及資產(chǎn)都不一樣，很難確定其所屬權(quán)。如果數(shù)據(jù)權(quán)不能明確，政府將很難實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的開放與共享。因?yàn)閿?shù)據(jù)要素具有非競爭性，所以數(shù)據(jù)的開發(fā)利用涉及了多個(gè)主體。數(shù)據(jù)權(quán)利涉及所有權(quán)、控制權(quán)、使用權(quán)，還包括交易權(quán)、查詢權(quán)和收益分享等權(quán)利。但是用戶能力的參差不齊以及某些社會(huì)特權(quán)使得大多數(shù)的公民無法參與數(shù)據(jù)的訪問與使用。因此，除了在法律層面盡快健全數(shù)據(jù)保護(hù)立法體系明確數(shù)據(jù)權(quán)的界定，發(fā)展數(shù)據(jù)要素的市場化配置，還需要相關(guān)監(jiān)管部門積極、有效地干預(yù)，并對其統(tǒng)一管理。數(shù)據(jù)持有者、數(shù)據(jù)控制者、數(shù)據(jù)處理者等數(shù)據(jù)要素相關(guān)利益者也應(yīng)積極配合監(jiān)管部門開展相關(guān)措施與行動(dòng)，還需要對數(shù)據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。

二是數(shù)據(jù)資產(chǎn)的價(jià)值評估與定價(jià)問題。數(shù)據(jù)作為一種資源的同時(shí)又是一種資產(chǎn)，但是政務(wù)數(shù)據(jù)資源不能簡單地歸屬于會(huì)計(jì)準(zhǔn)則下的無形資產(chǎn)。數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)具有非物質(zhì)性，不可能脫離具體載體，而無形資產(chǎn)可以與實(shí)物載體分離；數(shù)據(jù)資源資產(chǎn)是以為公眾服務(wù)、以公共效用為目的的，不能稱之為政府資產(chǎn)，而無形資產(chǎn)除了具有公共效益還會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)利益。除此之外，數(shù)據(jù)資產(chǎn)還具有共享性及可再生性，但無形資產(chǎn)的所有權(quán)是壟斷性且多數(shù)不具備可再生性的。因此，應(yīng)單獨(dú)討論數(shù)據(jù)資產(chǎn)的屬性，而不是將其歸為傳統(tǒng)的無形資產(chǎn)。

4.2 推動(dòng)數(shù)據(jù)資源開放共享與整合，提高政府治理能力

政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享已逐漸成為全球政府治理的發(fā)展趨勢，我國關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享的研究已有一定進(jìn)展。雖然我國政府大數(shù)據(jù)的開放共享工作已在逐步推進(jìn)，但是要實(shí)現(xiàn)政府大數(shù)據(jù)之間的共享與開放，還要對不同地區(qū)、部門間的政府大數(shù)據(jù)進(jìn)行整合，從而促進(jìn)大數(shù)據(jù)的開放共享。要重視不同地區(qū)、部門之間的數(shù)據(jù)整合。我國正在數(shù)字化政府轉(zhuǎn)型階段，而建設(shè)數(shù)字政府的基礎(chǔ)就是政府大數(shù)據(jù)資源，對政府大數(shù)據(jù)的充分利用是切實(shí)開展數(shù)字政府建設(shè)的重中之重。但是不同地區(qū)、不同部門之間往往存在“信息鴻溝”與“信息孤島”問題，而促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)資源的整合則可以順利解決這些問題。

近幾年來，我國在推動(dòng)政府大數(shù)據(jù)的資源共享與整合方面已經(jīng)有所進(jìn)步。各地政府逐步建設(shè)各自的政務(wù)平臺，不斷改進(jìn)平臺的工作流程，讓民眾辦事不再需要經(jīng)過煩瑣的流程，只需要登錄一個(gè)政務(wù)平臺就可以解決多個(gè)問題。浙江省響應(yīng)“最多跑一次”的改革，大力推進(jìn)政務(wù)平臺的建設(shè)，2014年上線“浙里辦”App。目前，浙江省已經(jīng)擁有了可以整合多來源數(shù)據(jù)的“城市大腦”[8]。另外，2009年，江西省著手建設(shè)全省數(shù)據(jù)共享交換平臺，成為我國最早建設(shè)省市縣3級交換平臺的城市。2018年底，已經(jīng)初步建成“江西省政務(wù)數(shù)據(jù)共享和開放平臺”[9]。各地還積極構(gòu)建大數(shù)據(jù)智慧城市，提升城市治理的智能化水平。但是，關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)整合的理論、技術(shù)和法律法規(guī)等相關(guān)問題還有待進(jìn)一步研究。

4.3 后疫情時(shí)代的突發(fā)事件防控問題

大數(shù)據(jù)時(shí)代下，大數(shù)據(jù)在突發(fā)事件的準(zhǔn)備、響應(yīng)和恢復(fù)過程中扮演著不可或缺的角色，尤其是我國這次經(jīng)歷新型冠狀肺炎疫情，大數(shù)據(jù)更是起到了至關(guān)重要的作用。目前，各地使用大數(shù)據(jù)分析識別重點(diǎn)人群，實(shí)時(shí)掌握其動(dòng)態(tài)變化，我國境內(nèi)疫情流行高峰已經(jīng)過去。在新重點(diǎn)“外防輸入”的疫情常態(tài)化防控中，我國已取得階段性的成功。但是，在此次抗擊新冠疫情的戰(zhàn)爭中，也暴露出我國在突發(fā)事件防控中還有許多問題有待解決。

一是政府缺乏突發(fā)事件防控信息管控的及時(shí)性以及正確的輿情引導(dǎo)。在這次的疫情防控過程中，不止一次出現(xiàn)個(gè)別政府官員和地方政府對疫情信息的了解不足、對下欺瞞公眾的情況，這表明政府的執(zhí)行力還有待提高。與此同時(shí)，公眾不再是從傳統(tǒng)的政府提供信息的單一渠道方式獲取信息，而是自發(fā)從社交媒體、自媒體等方式多渠道獲取信息甚至反向?yàn)檎峁┫嚓P(guān)信息。如果政府不能做到防控信息管控的及時(shí)性與全面性以及正確的輿情引導(dǎo)，將會(huì)大大失去社會(huì)公信力。因此，各地政府應(yīng)盡快提高決策的速度和準(zhǔn)確性，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)決策、全面輿情監(jiān)控和管理。

二是個(gè)人信息隱私問題。首先是健康碼全面推行的利與弊。對個(gè)人而言，避免了煩瑣的個(gè)人信息重復(fù)填報(bào)問題。對企業(yè)而言，便捷了復(fù)工復(fù)產(chǎn)之后對員工的管理。對政府而言，健康碼大幅度提高了政府部門對公民行動(dòng)軌跡、核酸檢測結(jié)果等信息的獲取效率。但是，健康碼也像是一種無形監(jiān)控。公眾無從得知健康碼采集的個(gè)人信息的去向以及是否會(huì)進(jìn)一步帶來隱私泄露的危險(xiǎn)。其次是相關(guān)人員傳播密切接觸者等的行程軌跡帶來的歧視現(xiàn)象。新冠疫情以來，大量密切接觸人員以及高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)返回者的身份、行程信息在社交媒體上大肆傳播并引起公眾惡意討論，這些行為明顯已經(jīng)違反相關(guān)法律規(guī)定。因此，在現(xiàn)行法律尚未清晰規(guī)定在突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控的特定情況下，政府如何平衡數(shù)據(jù)公開與個(gè)人隱私的問題也是未來待解決的問題。

5 結(jié)語

本文基于系統(tǒng)綜述的視角，采用文獻(xiàn)計(jì)量、定性定量分析的方法對182篇政府大數(shù)據(jù)治理相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行內(nèi)容分析，同時(shí)結(jié)合政府大數(shù)據(jù)治理體系、管理模式與組織架構(gòu)等多方面的研究，提出了我國政府大數(shù)據(jù)治理領(lǐng)域現(xiàn)階段治理體系構(gòu)建不夠完善、傳統(tǒng)管理模式和組織架構(gòu)不適用等問題，并根據(jù)相關(guān)問題對未來研究方向提出了發(fā)展數(shù)據(jù)要素市場、推動(dòng)資源整合、后疫情時(shí)代的突發(fā)事件防控方面的展望，希望我國政府大數(shù)據(jù)治理成功進(jìn)行數(shù)字化轉(zhuǎn)型，盡快實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化。