□汪全軍吳麗麗

（1.湖南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410082；2.廈門大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361005）

一、問題的提出

自黨的十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略以來，中央多次制定政策文件指導(dǎo)和推進(jìn)鄉(xiāng)村振興工作。2021年4月29日，第十三屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議通過了《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》，首次以法律的形式要求建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素有序流動(dòng)、平等交換和公共資源均衡配置。城鄉(xiāng)融合發(fā)展是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基本原則之一，而城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置則是該項(xiàng)原則的應(yīng)有之義。其中，立法資源是一種特殊的公共資源，不僅包括立法活動(dòng)所需的人、財(cái)、物等物質(zhì)資源，還包括立法權(quán)限、立法程序、立法能力等制度資源。

立法資源是法治建設(shè)的基礎(chǔ)性資源，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的稀缺性資源。立法之于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有保駕護(hù)航的功能，地方立法對(duì)于地方善治的合理實(shí)現(xiàn)具有導(dǎo)向和推進(jìn)的作用。然而，立法需要大量的資源投入。立法資源的投入情況直接影響立法的數(shù)量和質(zhì)量。由于立法資源的稀缺性，國家不可能無限地制定法律，進(jìn)而需要合理地配置立法資源。而立法資源的配置失衡無疑將進(jìn)一步拉大城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。在2015年《立法法》修改后，立法權(quán)限全面下放至設(shè)區(qū)的市一級(jí)。在 “中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)” 的鄉(xiāng)村振興工作機(jī)制中，設(shè)區(qū)的市是最接近鄉(xiāng)村的一級(jí)立法主體。在此背景下，設(shè)區(qū)的市城鄉(xiāng)立法資源配置問題尤為重要。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，建立城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，推動(dòng)立法資源向農(nóng)村傾斜，發(fā)揮立法在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動(dòng)作用，對(duì)于破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，具有根本性和基礎(chǔ)性意義。立法資源的配置應(yīng)當(dāng)與立法需求相適應(yīng)。雖然相較于農(nóng)村而言，城市的管理更具復(fù)雜性，城市地區(qū)的立法需求亦大于農(nóng)村地區(qū)，但設(shè)區(qū)的市仍應(yīng)當(dāng)在整體上保證城市與農(nóng)村的立法資源供求比率大致均衡。然而，我國城市地區(qū)立法資源的供求比率遠(yuǎn)高于農(nóng)村地區(qū)。在立法資源整體供給不足的背景下，城鄉(xiāng)立法資源配置的不均衡將進(jìn)一步加劇城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的不平衡。

學(xué)界對(duì)于地方立法中出現(xiàn)的立法資源配置問題給予高度關(guān)注，相關(guān)研究主要集中在以下幾個(gè)方面：一是不同層級(jí)立法主體之間的立法權(quán)限劃分問題，尤其是地方立法的 “重復(fù)” “抵觸” 等問題；二是隨著區(qū)域一體化的推進(jìn)，有學(xué)者意識(shí)到加強(qiáng)區(qū)域之間立法資源共享的必要性，進(jìn)而提出了區(qū)域協(xié)同立法問題；三是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，將立法作為一種特殊的產(chǎn)品，并運(yùn)用成本—收益分析方法，研究如何利用有限的立法資源實(shí)現(xiàn)立法效益最大化的目標(biāo)。然而，既有的研究很少涉及城鄉(xiāng)之間立法資源的配置問題。筆者將采取實(shí)證研究的方法，揭示城鄉(xiāng)立法資源配置不均衡的現(xiàn)狀，并深入探討成因，進(jìn)而提出城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的實(shí)現(xiàn)機(jī)制。

二、城鄉(xiāng)立法資源配置的現(xiàn)狀

城鄉(xiāng)立法資源均衡配置并非要求城鄉(xiāng)立法資源平均分配。 “立法設(shè)計(jì)過程中的初始階段是一個(gè)對(duì)社會(huì)失范現(xiàn)象進(jìn)行反應(yīng)和反思的過程，是一個(gè)對(duì)社會(huì)需求進(jìn)行回應(yīng)并不斷將其區(qū)分和篩選為制度需求與非制度需求、政策需求與法律需求的過程，最終匯集并形成強(qiáng)烈和明確的立法需求的過程?！绷⒎ㄙY源的配置取決于立法需求，而立法需求的差異性必然導(dǎo)致城鄉(xiāng)立法資源配置的差異性。換言之，城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的核心要義在于城鄉(xiāng)之間立法資源供求比率的大致均衡。然而，當(dāng)前城鄉(xiāng)立法資源的配置是不均衡的。從供給層面看，農(nóng)村立法資源供給不足；從需求層面看，農(nóng)村地區(qū)立法需求未獲滿足。

（一）供給側(cè)：農(nóng)村立法資源供給不足

地方性法規(guī)是地方立法的最終結(jié)果，地方性法規(guī)的數(shù)量和內(nèi)容直接體現(xiàn)了立法資源的投入情況。地方立法主體擴(kuò)容的背景之下，設(shè)區(qū)的市一級(jí)制定的地方性法規(guī)最能體現(xiàn)城鄉(xiāng)之間立法資源的配置現(xiàn)狀。2016—2021年間，全國設(shè)區(qū)的市共制定現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)4072部。通過進(jìn)一步分析可知，上述地方性法規(guī)呈現(xiàn)如下兩點(diǎn)特征：

第一，從法規(guī)數(shù)量上來看，有關(guān)城市的地方性法規(guī)明顯多于有關(guān)農(nóng)村的地方性法規(guī)。以調(diào)整對(duì)象的城鄉(xiāng)屬性為標(biāo)準(zhǔn)，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)可以劃分為兩種類型，即單一型地方性法規(guī)和混合型地方性法規(guī)。所謂單一型地方性法規(guī)是指該地方性法規(guī)僅調(diào)整城市事務(wù)或農(nóng)村事務(wù)；而所謂混合型地方性法規(guī)則是指該地方性法規(guī)既調(diào)整城市事務(wù)又調(diào)整農(nóng)村事務(wù)。在現(xiàn)行有效的4072部設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中，單一型地方性法規(guī)有1050部，混合型地方性法規(guī)有3022部。就單一型地方性法規(guī)而言，專門調(diào)整城市事務(wù)的地方性法規(guī)共有897部，而專門調(diào)整農(nóng)村事務(wù)的地方性法規(guī)則僅有153部（見表1）?？梢?，專門調(diào)整城市事務(wù)的地方性法規(guī)遠(yuǎn)多于專門調(diào)整農(nóng)村事務(wù)的地方性法規(guī)。就混合型地方性法規(guī)而言，雖然該類地方性法規(guī)的調(diào)整對(duì)象兼顧城市事務(wù)和農(nóng)村事務(wù)，但其具體條款卻是以城市事務(wù)為中心的。以城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生地方立法為例，目前共有盤錦、德州、南寧、哈爾濱以及吳忠五個(gè)設(shè)區(qū)的市專門制定了以城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生為主題的地方性法規(guī)。然而，在這五部地方性法規(guī)中，除了總則、法律責(zé)任、附則等章節(jié)沒有直接區(qū)分城市和農(nóng)村之外，其他核心章節(jié)均按城市和農(nóng)村劃分，并且有關(guān)城市的條款明顯多于有關(guān)農(nóng)村的條款?？偟膩碚f，有關(guān)城市的地方性法規(guī)遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于有關(guān)農(nóng)村的地方性法規(guī)。這也從結(jié)果的角度證明城鄉(xiāng)立法資源配置并不均衡，且農(nóng)村地區(qū)獲得的立法資源遠(yuǎn)低于城市地區(qū)。

第二，從法規(guī)的內(nèi)容來看，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的城市事務(wù)比較廣泛，而調(diào)整的農(nóng)村事務(wù)則比較單一。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的農(nóng)村事務(wù)主要集中在如下三個(gè)方面：一是綜合性的建設(shè)和管理事務(wù)，如美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、村莊規(guī)劃與建設(shè)、村落保護(hù)、村莊治理等；二是農(nóng)業(yè)相關(guān)事務(wù)，如農(nóng)業(yè)機(jī)械管理、農(nóng)田水利建設(shè)、基本農(nóng)田保護(hù)、土地污染防治、農(nóng)藥使用等；三是其他專門性事務(wù)，如農(nóng)村公路建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游、飲用水管理等，此類地方性法規(guī)數(shù)量較少。與之相較，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的城市事務(wù)則涉及城市規(guī)劃建設(shè)、房地產(chǎn)經(jīng)營、交通運(yùn)輸、水利、市容衛(wèi)生、綠化、綜合執(zhí)法等多個(gè)領(lǐng)域。同時(shí)，在上述各領(lǐng)域還可以進(jìn)一步細(xì)分。例如，房地產(chǎn)經(jīng)營領(lǐng)域可以進(jìn)一步細(xì)分為電梯使用安全、物業(yè)管理、房地產(chǎn)市場(chǎng)交易等；交通運(yùn)輸領(lǐng)域可以進(jìn)一步細(xì)分為城區(qū)公共汽車客運(yùn)管理、軌道交通建設(shè)、城市道路管理、橋梁隧道安全等（見表1）。總體而言，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)調(diào)整的城市事務(wù)比農(nóng)村事務(wù)更加廣泛。從立法資源配置的角度而言，立法事項(xiàng)越分散，立法調(diào)研、論證、起草等工作就需要投入更多的立法資源；相反，立法事項(xiàng)越單一，立法資源的投入也就越少。因此，從設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的調(diào)整內(nèi)容可以看出，設(shè)區(qū)的市立法資源的配置存在明顯的城鄉(xiāng)差異。

（二）需求側(cè)：農(nóng)村立法需求未獲滿足

地方性法規(guī)的數(shù)量反映制度的供給，而城鄉(xiāng)的立法需求與其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)聯(lián)。有學(xué)者從城市規(guī)模、社會(huì)因素和經(jīng)濟(jì)因素三個(gè)維度引入11個(gè)變量作為測(cè)量各城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，通過對(duì)立法數(shù)量和主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)關(guān)系的分析，進(jìn)而檢視《立法法》第72條規(guī)定的權(quán)限能否滿足地方實(shí)踐需要。有鑒于此，筆者選取人口、產(chǎn)值、人均可支配收入和人均消費(fèi)支出作為描述需求的要素，選擇的要素越充分就越接近城市和農(nóng)村的實(shí)際需求。城市地區(qū)2021年的人口為91425萬人，二、三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為1060584.2億元，居民人均消費(fèi)支出為30307元，人均可支配收入為47412元；農(nóng)村地區(qū)2021年人口為49835萬人，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為83085.5億元，居民人均消費(fèi)支出為15916元，人均可支配收入為18931元。假定以上四要素的權(quán)重大致相當(dāng)，得出城市和農(nóng)村地區(qū)立法需求的比率為4.75，而2016—2021年，設(shè)區(qū)的市城市與農(nóng)村地區(qū)單一型法規(guī)數(shù)量的比率為5.86。因此，從上述計(jì)算可以探析，城市地區(qū)法規(guī)的供求比率超過農(nóng)村地區(qū)法規(guī)的供求比率。關(guān)于立法數(shù)量和社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)之間的分析，只是作為供求關(guān)系的一種佐證，立法需求并非可以精準(zhǔn)量化的概念。

在鄉(xiāng)村振興過程中，農(nóng)村地區(qū)的立法需求日益增加。2016—2021年，第一產(chǎn)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率由4%提升至6.7%，2020年甚至達(dá)到10.4%。而農(nóng)村人口數(shù)卻下降了13.04%，出現(xiàn) “空心村” 現(xiàn)象。由此衍生的諸多問題亟待解決，需要立法者加強(qiáng)立法資源的投入，積極回應(yīng)農(nóng)村地區(qū)的立法需求。以寧波市2012—2021年的立法規(guī)劃和立法計(jì)劃為例。寧波市2012—2016五年立法規(guī)劃將立法項(xiàng)目分為五大類，其中 “農(nóng)業(yè)農(nóng)村” 單列一類，地方立法對(duì)于通過制定地方性法規(guī)調(diào)整農(nóng)村事務(wù)已有認(rèn)識(shí)。立法規(guī)劃確定的立法項(xiàng)目共計(jì)54件，其中 “農(nóng)業(yè)農(nóng)村類” 8件，而針對(duì)調(diào)整城市事務(wù)的 “財(cái)政經(jīng)濟(jì)類” 和 “城建環(huán)資類” 共計(jì)24件。 “社會(huì)事務(wù)類” 和 “教科文衛(wèi)類” 沒有明顯地區(qū)分城鄉(xiāng)事務(wù)，共計(jì)22件。寧波市2017—2021五年立法規(guī)劃征求意見稿確定的立法項(xiàng)目共計(jì)64件，其中有關(guān)農(nóng)村的地方性法規(guī)共6件。寧波市2012至2021年立法計(jì)劃中確定的審議項(xiàng)目共計(jì)66件，其中調(diào)整城市事務(wù)的地方性法規(guī)有20件，但是針對(duì)農(nóng)村事務(wù)的地方性法規(guī)僅有2件，即《寧波市農(nóng)業(yè)機(jī)械管理?xiàng)l例》和《寧波市甬江奉化江余姚江河道管理?xiàng)l例》。立法規(guī)劃中列舉的涉農(nóng)法規(guī)，諸如《寧波市農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)管理?xiàng)l例》《寧波市農(nóng)村宅基地管理?xiàng)l例》《寧波市農(nóng)村生活污水處理辦法》等均未被納入立法計(jì)劃。 “議程設(shè)置在立法資源分配中扮演至關(guān)重要的角色，因?yàn)槿绻麊栴}不能被提上日程，那么它就不會(huì)被考慮?！币虼耍r(nóng)村的立法需求在很大程度上仍然沒有被滿足。

表1：2016—2021年設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)分類整理①對(duì)于前述檢索到的4072部設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，按照調(diào)整的具體內(nèi)容細(xì)分類別。

三、城鄉(xiāng)立法資源配置不均衡的成因

（一）立法政策：以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心

長(zhǎng)期以來，我國立法盛行經(jīng)濟(jì)中心主義。 “立法中的經(jīng)濟(jì)中心主義，是指立法過程奉行‘效率優(yōu)先，兼顧公平’的立法原則，經(jīng)濟(jì)利益、經(jīng)濟(jì)有效性是指導(dǎo)立法權(quán)分配和運(yùn)行的第一價(jià)值準(zhǔn)則，立法被當(dāng)作是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展的手段。”城市是吸納投資和擴(kuò)大出口的重要平臺(tái)。2021年，二、三產(chǎn)業(yè)對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)率更是達(dá)到93.3%。不可否認(rèn)，我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)仍然是以城市為中心的，城市地區(qū)是推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量。由此，形成法治建設(shè)以城市為中心展開的格局，以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的發(fā)展理念使得地方將立法資源更多地投向城市地區(qū)，而忽視了農(nóng)村地區(qū)部分可能影響經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展節(jié)奏的立法議題。 “立法資源的選擇性分配現(xiàn)象不過是這種集中優(yōu)勢(shì)資源、努力促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展指導(dǎo)思想下的必然產(chǎn)物。”

一方面，對(duì)于立法和經(jīng)濟(jì)之間的關(guān)系，社會(huì)普遍更看重立法對(duì)于經(jīng)濟(jì)的制度保障功能。例如，《立法法》第3、6條明確規(guī)定立法應(yīng)當(dāng)以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并且應(yīng)當(dāng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和全面深化改革需要；《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，建立法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會(huì)治理體制，將法治與自治、德治共同作為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的方式；中央全面依法治國委員會(huì)第二次會(huì)議提出，要以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。從上述的法律和政策可以看出，立法的價(jià)值更傾向于服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，立法資源也亦步亦趨地投向能夠帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的領(lǐng)域，因而忽視了立法本身的能動(dòng)作用，忽視了制度創(chuàng)新對(duì)于城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的功用。 “法治發(fā)展的區(qū)域不平衡，不僅與區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡這種結(jié)構(gòu)性的原因相關(guān)，更與區(qū)域間法律意識(shí)的差別有關(guān)。對(duì)比相對(duì)更依賴地緣、資源和傳統(tǒng)積累的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，法治發(fā)展似乎有理由在后發(fā)地區(qū)實(shí)現(xiàn)‘彎道超車’。”因此，不能僅以經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展需求來確定立法資源的供給，也應(yīng)當(dāng)重視發(fā)揮供給本身對(duì)于農(nóng)村地區(qū)社會(huì)發(fā)展的帶動(dòng)作用。

另一方面，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)涉地方黨政領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人晉升，而城市和農(nóng)村對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)不同。以 “晉升錦標(biāo)賽” 為內(nèi)容的激勵(lì)制度使得地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的晉升與GDP等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)直接掛鉤。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)， “GDP增長(zhǎng)率前20%的城市市委書記晉升概率比后20%的城市市委書記晉升概率高15%”。實(shí)證研究驗(yàn)證了相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效與官員晉升之間確實(shí)存在正相關(guān)關(guān)系。理論上，地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在地方立法中發(fā)揮主導(dǎo)作用，但實(shí)踐中，地方立法在立項(xiàng)、起草等環(huán)節(jié)都較為依賴政府部門。立法過程受黨政機(jī)關(guān)主觀意愿影響較大，地方立法呈現(xiàn)行政主導(dǎo)傾向。因此， “晉升錦標(biāo)賽” 使得部分地方立法急于求成，將立法資源投向能更快顯露成效的城市地區(qū)，而忽視了農(nóng)村地區(qū)的話語權(quán)和利益表達(dá)。

（二）立法觀念：宜粗不宜細(xì)

“宜粗不宜細(xì)” 立法觀念的提出具有一定的歷史背景，是我國法治建設(shè)過渡時(shí)期的必然產(chǎn)物。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)秩序越來越需要一個(gè)公平、完備的法律體系提供保障， “精細(xì)化” 立法成為我國法律體系整體的發(fā)展方向。但是據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，我國實(shí)踐中仍有大量的框架型立法。條文的篇幅并非衡量法律粗放或精細(xì)的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但是通常而言，法律篇幅越短，規(guī)則越粗略。截至2019年，在現(xiàn)行有效的265部法律中，法律條文數(shù)量不足50條的占41.89%，主要集中在憲法性法律、行政法、經(jīng)濟(jì)法等領(lǐng)域。立法方式根本上是由法律的基本類型來決定的，但是立法者意圖構(gòu)建何種規(guī)則秩序也會(huì)影響法律的精細(xì)與否。尤其是在管理色彩較為顯著的領(lǐng)域，越詳盡的規(guī)則也就意味著對(duì)權(quán)力更為嚴(yán)格的約束。上述的立法觀念體現(xiàn)在地方立法領(lǐng)域，即表現(xiàn)為地方立法傾向于采取更穩(wěn)妥的立法方式。地方通過模糊的規(guī)定來降低立法的風(fēng)險(xiǎn)，因而對(duì)于涉農(nóng)法規(guī)難以真正地作出創(chuàng)新，也無法對(duì)農(nóng)村根深蒂固的問題有所突破。

在 “宜粗不宜細(xì)” 的立法觀念下，立法沒有根據(jù)城鄉(xiāng)的差異進(jìn)行細(xì)分規(guī)定，農(nóng)村地區(qū)的部分制度依附于城市法規(guī)。法規(guī)從形式上看屬于城鄉(xiāng)皆可適用，但是實(shí)際上主要是根據(jù)城市的情況進(jìn)行制定的，參照適用沒有突出農(nóng)村地區(qū)的特殊之處。例如，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)中，現(xiàn)行有關(guān)教育的條例共計(jì)59項(xiàng)，其中只有濟(jì)南市針對(duì)農(nóng)村成人教育、吉林市針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育專門頒布法規(guī)，無錫市和南通市頒布義務(wù)教育均衡發(fā)展條例。城鄉(xiāng)教育在價(jià)值取向上應(yīng)置于完全平等的地位，但是二者所面臨的社會(huì)條件和客觀環(huán)境具有較大差異，因此，制度的設(shè)計(jì)也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。再如，有關(guān)養(yǎng)老問題的地方性法規(guī)共計(jì)37項(xiàng)，其中只有德州市、連云港市和鹽城市對(duì)農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)單列章節(jié)進(jìn)行調(diào)整，雖然條款仍舊不夠詳盡，但至少為該行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)村養(yǎng)老建設(shè)有序發(fā)展提供了一定的方向，而其余地方性法規(guī)均未區(qū)分城鄉(xiāng)進(jìn)行規(guī)定。相比于城市，農(nóng)村地區(qū)老齡化形勢(shì)更加嚴(yán)峻，加之城鎮(zhèn)化帶來的人口流失，農(nóng)村養(yǎng)老制度的設(shè)計(jì)也面臨更大挑戰(zhàn)。因此，此類地方性法規(guī)調(diào)整的對(duì)象更偏向于城市，立法資源的配置亦具有傾向性。在資源具有稀缺性的假設(shè)前提之下， “宜粗不宜細(xì)” 的立法觀念顯然加劇了城鄉(xiāng)立法資源配置不均衡的局面。

（三）立法機(jī)制：城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

立法是分配權(quán)利和義務(wù)的重要手段，但并非所有的利益需求都能夠在立法中得到反映。 “什么樣的利益能夠在立法中反映，得到多大程度的反映，互相沖突的利益在立法過程中該如何取舍平衡等問題，是一個(gè)復(fù)雜的利益衡量過程?！被诖?， “良性的法律機(jī)制有助于發(fā)現(xiàn)現(xiàn)在立法供給所存在的不足，及時(shí)地反映社會(huì)需求……為各種利益表達(dá)和利益博弈提供充分、合理的博弈平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)的良性溝通，進(jìn)而為立法中的公共選擇提供好的篩選機(jī)制、決策機(jī)制”。然而，城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的差距導(dǎo)致立法上的二元結(jié)構(gòu)。因?yàn)榻?jīng)濟(jì)、信息等物質(zhì)方面的弱勢(shì)，農(nóng)村地區(qū)在立法過程中參與不足，利益需求未能實(shí)現(xiàn)充分的表達(dá)和溝通。具體而言：

一是在立法準(zhǔn)備階段，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡導(dǎo)致立法者在立法規(guī)劃、立法計(jì)劃中傾向城市地區(qū)。制定立法規(guī)劃和立法計(jì)劃是增強(qiáng)地方立法科學(xué)性的重要舉措，同時(shí)也只有進(jìn)入立法計(jì)劃的項(xiàng)目才有可能經(jīng)過審議后發(fā)布。對(duì)于地方性法規(guī)的制定程序，《立法法》并無具體規(guī)定，而是在第77條中規(guī)定由地方各級(jí)人大自行制定。原則上，地方立項(xiàng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問題導(dǎo)向，在統(tǒng)籌兼顧的同時(shí)區(qū)分輕重緩急；但實(shí)際上，各設(shè)區(qū)的市立法條例中對(duì)于議題的選擇缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，操作中對(duì)于提出的立法項(xiàng)目又缺乏充分的論證。地方立法存在當(dāng)立不立的問題，許多需求程度高的法規(guī)遲遲不能出臺(tái)。例如，全國人大憲法和法律委員會(huì)主任委員李飛在回答 “鄉(xiāng)村振興應(yīng)該怎樣立法” 這一問題時(shí)，提及在地方性法規(guī)的層面，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村地區(qū)的要素配置、資金投入、稅收政策、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、干部配置等方面盡量具體、盡量明確。但是在實(shí)踐中，涉農(nóng)法案納入立法計(jì)劃的數(shù)量稀少且調(diào)整事項(xiàng)較為單一，地方立法對(duì)于鄉(xiāng)村振興過程中逐漸顯露的迫切需求未予以及時(shí)回復(fù)。一個(gè)項(xiàng)目是否具有緊迫性，其理由當(dāng)然可以從不同的角度加以解讀，也正因此，項(xiàng)目能否納入、何時(shí)納入立法計(jì)劃、何時(shí)進(jìn)行審議就多由立法者主導(dǎo)進(jìn)行?？陀^上立法資源有限加之立法者的主觀偏好，極易導(dǎo)致立法資源投向城市地區(qū)，而忽視涉農(nóng)的議題。

二是在從法案到法的階段，農(nóng)村地區(qū)的參與能力不足，致使在立法資源的競(jìng)爭(zhēng)中呈現(xiàn)劣勢(shì)。公眾參與是地方性法規(guī)正當(dāng)性的重要來源，既包括實(shí)質(zhì)層面的正當(dāng)性，也包括形式層面的正當(dāng)性。 “實(shí)質(zhì)層面的正當(dāng)性是指地方立法資源的合理分配；形式層面的正當(dāng)性是指地方立法的程序公平合理?！比欢青l(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)信息不對(duì)稱、法治人才匱乏，在提出法案、審議法案、表決和通過等方面未能充分地參與其中。在地方立法實(shí)踐中，法規(guī)草案多由行政部門提出，通過在網(wǎng)站上公布、建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)和召開座談會(huì)等方式征求意見。一方面，農(nóng)村地區(qū)參與的積極性并不高，尤其是對(duì)于不存在直接利益關(guān)系的法規(guī)，缺乏應(yīng)有的關(guān)注；另一方面，召開的座談會(huì)、論證會(huì)多以專業(yè)人士和社會(huì)組織為主。雖然專業(yè)化的參與可以提高地方立法的科學(xué)性， “但是，被邀請(qǐng)人員只是表達(dá)了城市精英意見，卻沒有表達(dá)鄉(xiāng)村廣大人民群眾的生活體驗(yàn)共識(shí)”。由此可見， “公眾參與立法的權(quán)利能力在法律面前人人平等，但是公眾參與立法的行為能力卻因人、因事、因時(shí)、因地而異”。城市和農(nóng)村地區(qū)在立法過程中參與程度的差異直接影響了立法資源的配置。

三是在立法的完善階段，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)同樣導(dǎo)致對(duì)農(nóng)村地區(qū)法規(guī)的立法后評(píng)估資源投入不足。《立法法》第63條規(guī)定， “可以” 組織對(duì)有關(guān)法律或者法律中的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行立法后評(píng)估?？梢?，立法后評(píng)估并非強(qiáng)制性的規(guī)定。立法后評(píng)估是以實(shí)踐來檢驗(yàn)立法的質(zhì)量，是實(shí)現(xiàn)地方立法科學(xué)、民主的重要環(huán)節(jié)，也是實(shí)現(xiàn)國家法制統(tǒng)一的有效措施，因此在立法實(shí)踐中被大為提倡。以寧波市為例，雖然該市評(píng)估流程和評(píng)估結(jié)果都比較詳盡，但是評(píng)估對(duì)象的選擇理由仍舊較為單薄。例如，《寧波市城市綠化條例》的評(píng)估理由為展開評(píng)估工作的理由，而非選擇該條例的理由。尤其是從長(zhǎng)期的結(jié)果來看，寧波市對(duì)于評(píng)估對(duì)象的選擇逐漸顯露傾向性。在2013—2020年的12項(xiàng)立法后評(píng)估項(xiàng)目中，城市地區(qū)的法規(guī)占據(jù)4項(xiàng)，其余8項(xiàng)為城鄉(xiāng)皆可適用的法規(guī)，并無一項(xiàng)農(nóng)村地區(qū)的法規(guī)。由于立法的完善過程也需要大量的物質(zhì)加以支撐，在農(nóng)村地區(qū)對(duì)法規(guī)的實(shí)施情況進(jìn)行調(diào)查顯然耗費(fèi)更多，因此立法者在選擇時(shí)會(huì)更傾向于將立法資源投向城市地區(qū)。

四、城鄉(xiāng)立法資源均衡配置的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

隨著我國立法實(shí)踐的推進(jìn)和立法理論的完善，以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的立法政策和 “宜粗不宜細(xì)” 的立法觀念均已有所調(diào)整。立法政策逐漸著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)、全局性的利益，立法觀念也向著精細(xì)化的方向轉(zhuǎn)化。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)立法資源均衡配置關(guān)鍵要從立法機(jī)制著手。在立法準(zhǔn)備階段，納入立法計(jì)劃是某一立法項(xiàng)目獲得立法資源投入的先決條件；在從法案到法階段和立法完善階段，是否正式進(jìn)入立法程序則是某一立法項(xiàng)目能否持續(xù)獲得立法資源投入的基本前提；最終，立法資源配置的結(jié)果將以獲得通過的立法數(shù)量直觀呈現(xiàn)。因此，可以從立法過程的各個(gè)階段促進(jìn)城鄉(xiāng)立法資源的均衡配置。

（一）立法準(zhǔn)備階段

1.在立法規(guī)劃方面，創(chuàng)設(shè)農(nóng)村立法項(xiàng)目名額保障制度

立法規(guī)劃雖然只具有指導(dǎo)性，但是實(shí)踐中越來越重視以科學(xué)規(guī)劃來推動(dòng)立法有序進(jìn)行。 “立法規(guī)劃實(shí)質(zhì)上在正式的立法程序之前就已經(jīng)對(duì)立法中的權(quán)力、利益的優(yōu)先權(quán)進(jìn)行了初步和預(yù)設(shè)性的分配” ，科學(xué)規(guī)劃能夠?qū)⒂邢薜牧⒎ㄙY源更高效地進(jìn)行配置。例如，《廣州市地方性法規(guī)制定辦法》第9條規(guī)定， “立項(xiàng)論證報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括制定或者修改地方性法規(guī)的必要性、合法性、合理性、可行性、規(guī)范性、準(zhǔn)備情況和效益預(yù)期等說明” 。納入立法規(guī)劃的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)是為實(shí)踐所真正需求且可以在本地區(qū)得到有效實(shí)施的項(xiàng)目。無疑，鄉(xiāng)村振興所需要構(gòu)建的法規(guī)體系處在亟須啟動(dòng)的狀態(tài)，而設(shè)區(qū)的市在鄉(xiāng)村法治建設(shè)中又起著主導(dǎo)作用。因此，在編制立法規(guī)劃時(shí)，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)根據(jù)城鄉(xiāng)的立法需求，在本區(qū)域的立法能力所能承載的項(xiàng)目容量范圍內(nèi)，預(yù)留適當(dāng)?shù)拿~用于涉農(nóng)事項(xiàng)，以固定的指標(biāo)保障農(nóng)村地區(qū)立法提上日程。

2.在法案起草方面，建立涉農(nóng)法案扶持機(jī)制

法案起草屬于立法必經(jīng)的、極為重要的基礎(chǔ)階段，是一部法案指導(dǎo)思想、框架、重點(diǎn)初步成形的階段，立法起草人必須反復(fù)商酌。地方大多根據(jù)法案區(qū)分起草主體，一般由提案人組織起草，重要法規(guī)草案可以由專門委員會(huì)或常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織起草，專業(yè)性較強(qiáng)的法規(guī)草案可以吸收專家參與或者委托起草。一方面，地方人大是民意的代表機(jī)關(guān)，能夠更好地反映民眾的利益和訴求，是地方最基本的立法主體。地方人大及其常委會(huì)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)組織起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的涉農(nóng)法案，體現(xiàn)其在立法過程中的主導(dǎo)地位和作用；另一方面，強(qiáng)化委托起草力度。在現(xiàn)有起草者趨于固化的情況下，委托第三方起草可以克服起草者立法壟斷、知識(shí)匱乏、信息單一等弊端，有利于提高涉農(nóng)法案的立法質(zhì)量，推進(jìn)立法民主化。對(duì)于受委托參與起草的專家、教學(xué)科研組織、社會(huì)組織等，立法主體應(yīng)當(dāng)給予人員、經(jīng)費(fèi)、信息等方面的支持，并建立獎(jiǎng)勵(lì)制度，以此提高參與起草的積極性。

（二）從法案到法階段

1.在立法權(quán)限方面，增加設(shè)區(qū)的市涉農(nóng)事項(xiàng)的立法權(quán)限

《立法法》第72條規(guī)定，設(shè)區(qū)的市可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)。雖然立法者可以通過解釋 “城鄉(xiāng)建設(shè)與管理” “等” 這些具有彈性的概念為農(nóng)村立法提供依據(jù)，但是明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市享有涉農(nóng)事項(xiàng)的立法權(quán)限，能夠更為直接地保障各地涉農(nóng)改革舉措于法有據(jù)。尤其是賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限旨在滿足地方的實(shí)際需要，但以列舉的方式劃定立法權(quán)限的范圍束縛了地方立法活動(dòng)的空間。有學(xué)者通過實(shí)證證明，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限與抽樣的市立法實(shí)踐所反映出來的立法需求缺口巨大，城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)和歷史文化保護(hù)方面的立法事項(xiàng)占全部立法的50%，因此有一半的立法需求被排除在72條列舉的權(quán)限之外。設(shè)區(qū)的市是我國立法體制中最貼近民眾生活的一級(jí)立法主體，是提供鄉(xiāng)村振興法治保障的中樞。因此，在放寬設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限時(shí)應(yīng)當(dāng)注重將涉農(nóng)事項(xiàng)列入設(shè)區(qū)的市的權(quán)限范圍。

2.在審議法案方面，建立聽取農(nóng)民和農(nóng)民代表意見的機(jī)制

針對(duì)涉農(nóng)法案，在聽取各方面意見時(shí)，人大及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)專門邀請(qǐng)農(nóng)民和農(nóng)民代表參加有關(guān)座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)。立法機(jī)關(guān)具有工具理性和系統(tǒng)性思維，公眾具有經(jīng)驗(yàn)判斷的優(yōu)勢(shì)。農(nóng)民參與立法才能真正地表達(dá)自己的利益訴求，也是確保農(nóng)村立法正當(dāng)性的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。農(nóng)民具有信息、知識(shí)上的局限性，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)為農(nóng)民參與立法提供便利和幫扶。例如，當(dāng)前地方立法草案征集意見時(shí)只是簡(jiǎn)單地公布法條和聯(lián)系方式，而大部分農(nóng)民并不具備法學(xué)的專業(yè)知識(shí)，很難耐心地梳理長(zhǎng)篇的文字然后形成意見，以至于參與的效果與初衷背道而馳。因此，在草案征集意見時(shí)可以附加視頻講解，對(duì)于立法的目的、立法過程以及部分重點(diǎn)法條以一種通俗易懂的方式加以呈現(xiàn)。農(nóng)民群眾只有在理解的基礎(chǔ)上才有可能主動(dòng)發(fā)言。再如，網(wǎng)上直播立法聽證會(huì)。2014年《上海市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)條例修正案（草案）》聽證會(huì)就通過電視臺(tái)、廣播電臺(tái)和網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行了實(shí)況轉(zhuǎn)播。及至今日，視頻平臺(tái)愈發(fā)完善，完全可以實(shí)現(xiàn)直播立法聽證會(huì)，針對(duì)公眾彈幕提問進(jìn)行實(shí)時(shí)解答，農(nóng)民群眾也可以足不出戶就參與互動(dòng)。

3.在公布法方面，堅(jiān)持傳統(tǒng)形式和新型方式相結(jié)合

一方面， “八五” 普法提出要充分運(yùn)用新技術(shù)新媒體開展精準(zhǔn)普法，走好全媒體時(shí)代群眾路線，鼓勵(lì)公眾創(chuàng)作個(gè)性化普法產(chǎn)品。例如長(zhǎng)沙市坡子街派出所拍攝的紀(jì)實(shí)類觀察真人秀節(jié)目——《守護(hù)解放西》， “以‘警人警事+民生百態(tài)’的傳播內(nèi)容，傳遞更為多元的社會(huì)主義價(jià)值和文化認(rèn)同，是新聞媒體在新環(huán)境下，通過創(chuàng)新開展社會(huì)主義宣傳和加強(qiáng)社會(huì)環(huán)境治理的一次有益實(shí)踐嘗試”。這一節(jié)目因其真實(shí)性、節(jié)奏感收獲諸多觀眾，而這一普法思路同樣應(yīng)當(dāng)可以適用于農(nóng)村地區(qū)。另一方面，新型普法方式的運(yùn)用并不意味著對(duì)傳統(tǒng)方式的舍棄。尤其是此次新冠肺炎疫情防控的實(shí)踐證明，貼標(biāo)語、放廣播等此類傳統(tǒng)方式在農(nóng)村地區(qū)仍發(fā)揮著重要作用。例如，可以借鑒浙江農(nóng)村的普法宣傳經(jīng)驗(yàn)。浙江省司法廳、省普法辦、浙江人民美術(shù)出版社共同編輯出版了《浙江普法宣傳掛圖》，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、勞動(dòng)保障、鄰里關(guān)系等與農(nóng)民密切相關(guān)的事項(xiàng)，以極具藝術(shù)性的方式，潛移默化地進(jìn)行宣傳。另外，農(nóng)村地區(qū)的普法宣傳應(yīng)當(dāng)注意區(qū)分對(duì)象，堅(jiān)持分類普法。農(nóng)民的時(shí)間和精力都是有限的，泛泛的普法方式不僅不能達(dá)到宣傳效果，長(zhǎng)此以往也會(huì)招致抵觸。因此，應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地進(jìn)行宣傳。例如，對(duì)于農(nóng)民工，側(cè)重宣傳《勞動(dòng)法》《勞動(dòng)合同法》等法律以及其他與勞動(dòng)爭(zhēng)議處理有關(guān)的地方性法規(guī)；對(duì)于農(nóng)村的青少年，側(cè)重宣傳預(yù)防犯罪和合法權(quán)益保護(hù)方面的法律法規(guī)。

甲組、乙組、丙組3組患者治療后生存質(zhì)量評(píng)分、腫瘤進(jìn)展時(shí)間、中位生存期均差異無統(tǒng)計(jì)學(xué)意義（P＞0.05），如表2。

（三）立法完善階段

1.在法的編纂方面，推動(dòng)涉農(nóng)法典的制定

立法主體應(yīng)當(dāng)抓緊整理涉農(nóng)法律規(guī)范，推動(dòng)編撰明確、細(xì)致的涉農(nóng)法典。2021年4月29日《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》正式發(fā)布，湖北省、江西省、山東省和浙江省等省份陸續(xù)通過鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例。但無論是國家層面的法律還是地方層面的條例，都只是具有指導(dǎo)意義的框架型立法，而非詳盡、具體的涉農(nóng)法典。與《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》相比，《浙江省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》篇章相似，而條文數(shù)卻更少，在法律體系中起著上傳下達(dá)的作用，為設(shè)區(qū)的市創(chuàng)造性立法預(yù)留了空間?！多l(xiāng)村振興促進(jìn)法》共10章74條，《浙江省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》共10章60條。二者相同的章節(jié)包括總則、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人才支撐、文化繁榮、生態(tài)保護(hù)、組織建設(shè)、城鄉(xiāng)融合、扶持措施和附則9章；不同之處在于《鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》規(guī)定了 “監(jiān)督檢查” 一章，而《浙江省鄉(xiāng)村振興促進(jìn)條例》則特別規(guī)定了 “數(shù)字鄉(xiāng)村” 一章。省級(jí)這一綜合性的法規(guī)涉及農(nóng)村發(fā)展的各個(gè)方面，因而條文只能是原則性、方向性的規(guī)定，而非具體的舉措。因此，在 “省總負(fù)責(zé)、市縣抓落實(shí)” 的工作機(jī)制之下，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)立足本地實(shí)際，針對(duì)農(nóng)村確有需求的問題制定專門性法規(guī)，先行先試，待時(shí)機(jī)成熟時(shí)推動(dòng)涉農(nóng)法典的頒布。制定涉農(nóng)法典的意義在于梳理農(nóng)村各項(xiàng)制度的邏輯，形成統(tǒng)一的體系，以此推進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化。

2.在立法后評(píng)估方面，建立涉農(nóng)立法后評(píng)估支撐機(jī)制

一是允許自下而上啟動(dòng)立法后評(píng)估，改變當(dāng)下由立法者主導(dǎo)的模式，以此推進(jìn)立法后評(píng)估啟動(dòng)的民主化。當(dāng)滿足一定條件時(shí)，允許公眾提出評(píng)估建議來啟動(dòng)立法后評(píng)估程序：主體應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的人數(shù)，且評(píng)估的對(duì)象實(shí)施滿一定年限，公眾確有理由和證據(jù)表明該地方性法規(guī)缺乏科學(xué)、合理、合法性。二是立法后評(píng)估的內(nèi)容不僅包括法律條文本身，還包括法規(guī)實(shí)施的基本情況和社會(huì)效益。立法后評(píng)估具有一定的技術(shù)性，因此，立法者可以委托中立的第三方對(duì)評(píng)估目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)、結(jié)果進(jìn)行更為專業(yè)和科學(xué)的分析。但在評(píng)估調(diào)查階段，應(yīng)當(dāng)吸收農(nóng)民群眾的廣泛參與，允許其基于生活經(jīng)驗(yàn)表達(dá)最為直觀的法規(guī)實(shí)施體驗(yàn)。立法主體應(yīng)當(dāng)從人員、經(jīng)費(fèi)、信息等方面對(duì)涉農(nóng)立法后評(píng)估工作給予支持。例如，2018年，北京市為響應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，對(duì)24部涉農(nóng)法規(guī)進(jìn)行全面評(píng)估，形成人大及其常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)牽頭、專家輔助評(píng)估、群眾廣泛參與的工作格局。2019年，北京市人大常委會(huì)對(duì)11部涉農(nóng)地方性法規(guī)進(jìn)行打包簡(jiǎn)易修改，首次探索運(yùn)用立法后評(píng)估成果打包修改部分涉農(nóng)法規(guī)。

3.在法的修改與廢止方面，建立涉農(nóng)法規(guī)定期檢視制度

立法主體應(yīng)當(dāng)重視評(píng)估結(jié)果的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，推動(dòng)評(píng)估結(jié)果成為地方立法立、改、廢、釋的重要依據(jù)，及時(shí)清理不合時(shí)宜的涉農(nóng)法規(guī)或條款。尤其是要建立涉農(nóng)法規(guī)定期檢視制度，把涉農(nóng)法規(guī)清理作為一項(xiàng)常規(guī)工作，間隔一定的時(shí)間就進(jìn)行一次系統(tǒng)的梳理。 “定期清理的優(yōu)勢(shì)是，有助于及時(shí)協(xié)調(diào)法與法之間、法與社會(huì)變化和社會(huì)需求之間的關(guān)系，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決問題?！睂?duì)于涉農(nóng)法規(guī)進(jìn)行定期清理，有利于更新農(nóng)村地區(qū)的制度，為農(nóng)村改革注入新的活力，防止因制度陳舊導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展緩慢甚至停滯。例如，上海市人大對(duì)其30年的立法實(shí)踐、139次法規(guī)的修訂進(jìn)行整理估算，得出法規(guī)的基本生命周期約為4年，有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)在此期間及時(shí)地進(jìn)行清理。設(shè)置合理的清理時(shí)限，契合地方性法規(guī)的生命周期規(guī)律，能夠有效地推動(dòng)農(nóng)村地區(qū)立法清理制度常規(guī)化、法治化。

五、結(jié)語

立法資源具有稀缺性。在資源有限的前提下，優(yōu)化資源配置是深化改革的重要抓手。黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興的重大戰(zhàn)略決策，黨的十九屆五中全會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要把解決好 “三農(nóng)” 問題作為全黨工作的重中之重。推動(dòng)各類要素向農(nóng)村流動(dòng)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，為城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)注入活力。然而在實(shí)踐中，立法資源配置不均衡、立法資源供求比例失衡導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的部分立法需求沒有獲得滿足。雖然城鄉(xiāng)之間立法資源的差異分配具有一定的正當(dāng)性，在某種程度上對(duì)于地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展功不可沒，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，立法資源配置的不均衡將阻礙社會(huì)的全面發(fā)展。設(shè)區(qū)的市是提供鄉(xiāng)村振興法治保障的主力軍，在立法政策和立法觀念逐漸調(diào)整的背景之下，健全立法機(jī)制成為實(shí)現(xiàn)立法資源均衡配置的關(guān)鍵。在立法的各個(gè)具體環(huán)節(jié)中，應(yīng)當(dāng)圍繞擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)的民主參與這一核心，創(chuàng)制具有適應(yīng)性、可操作性的地方性法規(guī)，及時(shí)回應(yīng)農(nóng)村的立法需求。加強(qiáng)城鄉(xiāng)立法資源均衡配置，有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，譜寫全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家嶄新篇章。