姜國俊 袁 贊（中南大學(xué).公共管理學(xué)院；.地方治理研究院，湖南長沙 410018）

一、問題提出

在公共事務(wù)治理中，集體行動困境是一個歷久彌新的話題，其在環(huán)境治理領(lǐng)域中尤為凸顯?？諝馕廴?、河流污染等環(huán)境問題，具有典型的跨區(qū)域、跨部門和成因復(fù)合性等特征。多方治理主體能否協(xié)同共治，持續(xù)形成有效的集體行動，是能否成功應(yīng)對跨域環(huán)境問題的關(guān)鍵。然而，以部門分散治理和區(qū)域?qū)俚毓芾頌橹鲗?dǎo)的環(huán)境治理體系，碎片化了跨域的系統(tǒng)屬性［1］，加上治理權(quán)能碎片化、區(qū)域發(fā)展非均衡性、利益聯(lián)結(jié)機制匱乏等因素，導(dǎo)致協(xié)同治理主體解決環(huán)境污染的內(nèi)驅(qū)力和可持續(xù)性不足，進而制約了環(huán)境治理的整體效能。

近年來，以河長制為代表的“某長制”治理模式是中國環(huán)境治理領(lǐng)域中壓實基層治理責(zé)任的一項重大制度創(chuàng)新，其核心在于通過建立黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制來解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中的跨區(qū)域和跨部門等突出問題［2］。與此相應(yīng)，從多維視角探尋“某長制”，特別是河長制嵌入環(huán)境治理的制度優(yōu)勢與運作機理，成為學(xué)界的熱點議題。同時，在實踐層面如何將“某長制”有機融入環(huán)境治理體系中，既發(fā)揮其責(zé)任壓實的優(yōu)勢，又防止其異化為一長了事、脫離實際的“空頭文件”，成為各級黨委政府持續(xù)推進環(huán)境治理制度創(chuàng)新的一個重點和難點。

在2020 年打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)全面收官之際，H 省C 市率先推出了空氣質(zhì)量點長制，旨在以“點”帶“面”構(gòu)建大氣污染協(xié)同治理長效機制。我們在持續(xù)跟蹤調(diào)研中產(chǎn)生了如下思考：點長制是河長制的簡單制度模仿嗎？相對于河長制以及既有大氣污染協(xié)同治理模式的點長制有哪些個性特征？另外，地方政府將點長制嵌入正式科層結(jié)構(gòu)是否能夠和具體如何來破解空氣治理領(lǐng)域中的碎片化現(xiàn)象？對這些問題的回答，有助于“某長制”運作機理研究和制度創(chuàng)新實踐的進一步深化。

二、文獻回顧

（一）大氣污染協(xié)同治理的核心議題

近年來，在探尋大氣污染治理良策的過程中，學(xué)界重點聚焦“協(xié)同治理”范式研究，主張通過完善府際間政策協(xié)調(diào)［3］、建立區(qū)域性空氣質(zhì)量管理體系［4］等路徑，實現(xiàn)大氣污染協(xié)同治理，并從大氣污染協(xié)同治理模式和動力因素兩個方面持續(xù)展開了探討。

第一，關(guān)于大氣污染協(xié)同治理模式的研究。國外相關(guān)研究主要在協(xié)同組織和府際協(xié)作模式兩個維度上展開［5］。近年來，國內(nèi)學(xué)界的研究主要著眼于府際協(xié)作治理模式，對其從組織結(jié)構(gòu)特征和制度邏輯兩個方面展開進一步探討。比如，鎖利銘和闞艷秋指出，現(xiàn)行大氣污染府際協(xié)同治理模式可以劃分為聯(lián)席類、牽頭類和支持類等三種協(xié)同組織結(jié)構(gòu)［6］。李瑞昌認為，大氣污染府際協(xié)同從區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控向區(qū)域間綜合施策模式演進中，由中央政府主導(dǎo)府際協(xié)作是一大趨勢［7］。魏娜和孟慶國認為，當(dāng)前京津冀大氣污染府際協(xié)同是一種應(yīng)急式“任務(wù)驅(qū)動型”協(xié)同［8］；孟慶國、魏娜、田先紅又指出，雖然這種協(xié)同模式在解決跨界大氣污染問題上能獲得短期合法性反饋，但因其成本巨大無法取得持續(xù)性的協(xié)同效應(yīng)［9］。

第二，關(guān)于大氣污染協(xié)同治理動力因素的研究。在西方發(fā)達國家的治理場域中，Waltz 引入了“外部行動者”的討論，認為府際合作不僅是地方政府基于收益—成本的純粹考量和反復(fù)博弈的內(nèi)生過程，還是基于外部權(quán)力壓力與內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的互動［10］。Arentsen、Chin、Pretto、Thuppil 等學(xué)者著力關(guān)注公眾、媒體等外部組織對大氣污染協(xié)同治理的推動作用，認為公眾有效參與以及公眾輿論可對政府施加較大壓力，從而有助于環(huán)境政策制定的科學(xué)性［11-12］。在當(dāng)代中國治理情境中，學(xué)者們著重關(guān)注黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在大氣污染協(xié)同治理中的作用。比如，戴亦欣和孫悅通過實證研究肯定了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在大氣污染協(xié)同治理中起到“提綱挈領(lǐng)”作用［13］。李輝等人指出，無論在初始階段、抑或發(fā)展階段和成熟階段，政治信號都是大氣污染府際合作提出、形成的關(guān)鍵因素［14］。司林波和張錦超考察了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入大氣污染協(xié)同治理的作用機理，發(fā)現(xiàn)中央宏觀統(tǒng)籌下的任務(wù)分配與監(jiān)督考核是協(xié)同治理的核心動力源［15］。邢華和邢普耀認為，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入主要從激勵、監(jiān)督和協(xié)作等三個方面助推了京津冀區(qū)域大氣污染治理［16］。

（二）以河長制為代表的“某長制”研究的主要視角

點長制作為河長制政策擴散背景下的創(chuàng)新成果，對其系統(tǒng)考察需關(guān)注河長制以及“某長制”的研究場域。梳理發(fā)現(xiàn)，近五年來關(guān)于河長制和“某長制”的相關(guān)研究迅速增多，主要形成了功能和技術(shù)的二元視角。

第一，關(guān)于功能視角的相關(guān)研究。學(xué)界主要探討“某長制”嵌入環(huán)境治理的影響和成效。比如，陳濤認為河長制是地方政府在不觸碰環(huán)境治理體制前提下，為解決日益嚴重的水環(huán)境污染問題而進行的治理機制創(chuàng)新［17］。李永健認為，河長制通過強化首長負責(zé)制推進了水治理體系的力量整合，化解了現(xiàn)代政府職能分工導(dǎo)致的組織壁壘化的內(nèi)在缺陷［18］。曾凡銀認為，林長制作為林業(yè)生態(tài)發(fā)展中的制度創(chuàng)新，初步解決了理念淡化、職責(zé)虛化、權(quán)能碎化以及功能弱化等問題［19］。肖建忠和趙豪對河湖長制的治理成效進行了考察，發(fā)現(xiàn)短期內(nèi)河湖長制并未達到保護水資源的預(yù)期效果［20］。朱德米認為，目前河湖長制在實踐運行中體制、機制與技術(shù)等三者匹配程度較低，導(dǎo)致治理效果難以持續(xù)［21］。

第二，關(guān)于技術(shù)視角的相關(guān)研究。學(xué)界著眼于回答“某長制”如何實現(xiàn)環(huán)境良治，探討“某長制”破解組織壁壘、提升環(huán)境治理效果的運作機理。比如，呂志奎等人認為，河長制以契約治理機制實現(xiàn)權(quán)力和責(zé)任的制度化分配，以激勵問責(zé)機制實現(xiàn)治理責(zé)任和治理效率的誘因倒逼［22］。王琪和辛安寧指出，灣長制本質(zhì)上是一種權(quán)威依托型的治理模式，其激勵邏輯表現(xiàn)為以問責(zé)倒逼地方政府行動［23］。熊燁認為，河長制以縱向機制的強化，推動實現(xiàn)跨部門、跨層級力量的協(xié)調(diào)整合，提高了河湖治理績效［24］。李波和于水認為，河長制治理集中體現(xiàn)了達標(biāo)壓力型體制的運作邏輯，依靠“資格錦標(biāo)賽”和“合力式治理”，實現(xiàn)了縱橫向府際合作治理［25］。顏海娜等人認為，具備“賦權(quán)”和“確責(zé)”功能的數(shù)據(jù)，能提高水環(huán)境治理中協(xié)調(diào)部門的話語權(quán)和壓實條線部門責(zé)任［26］，而河長制通過結(jié)構(gòu)性協(xié)同、程序性協(xié)同以及技術(shù)性協(xié)同，推動水環(huán)境由“九龍治水”走向“一龍治水”［27］。

（三）已有研究述評與本文研究空間

整體而言，學(xué)界對大氣污染協(xié)同治理模式及其制度邏輯、運行效果、動力機制進行了較為豐富的研究，為我們理解大氣污染協(xié)同治理的現(xiàn)有模式和持續(xù)激發(fā)治理主體間的協(xié)同動力提供了較好的學(xué)理基礎(chǔ)。其中，學(xué)界關(guān)于“外部行動者”在大氣污染協(xié)同治理中作用的探討，揭示出在中國治理情境中黨政主要領(lǐng)導(dǎo)縱向嵌入大氣污染治理能夠提高地方政府參與合作治理的意愿，這對大氣污染治理上升為政治任務(wù)之后空氣質(zhì)量的持續(xù)改善有較強的解釋力。然而，已有研究也存在不少有待進一步深化的研究空間：一是研究對象主要集中在京津冀、長三角區(qū)域的協(xié)同治理上，較少關(guān)注其他地區(qū)大氣污染協(xié)同治理舉措，也尚未出現(xiàn)有關(guān)大氣污染協(xié)同治理創(chuàng)新模式的研究；二是在協(xié)同動力機制的少量研究中，雖然已經(jīng)注意到黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在大氣污染協(xié)同治理中的推動作用，但相關(guān)實證研究仍較薄弱，這與近年來黨政主要領(lǐng)導(dǎo)廣泛嵌入大氣污染協(xié)同治理的實踐形成了顯著反差。

點長制同河長制一樣，作為強化政府主體作用、實現(xiàn)環(huán)境治理主體力量整合的創(chuàng)新舉措，為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理模式及其運作機理的研究提供了案例樣本。從以河長制為代表的“某長制”已有研究來看，學(xué)界逐漸將研究焦點從對制度本身的探析轉(zhuǎn)向?qū)χ贫冗\行效果的思考，即關(guān)注“某長制”的治理效能以及制度如何落地的研究。雖然已有部分研究關(guān)注到“某長制”通過強化黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制對破解跨部門協(xié)同困境的作用，但是鮮有對空氣治理場域中黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的功能定位和作用發(fā)揮等系統(tǒng)深入的研究。因此，本文以C 市Y 區(qū)空氣質(zhì)量“點長制”為實證研究對象，嘗試從黨政主要領(lǐng)導(dǎo)縱向嵌入基層空氣治理視角出發(fā)，系統(tǒng)呈現(xiàn)“點長制”的運作機理，并選取研究政府內(nèi)部關(guān)系中具有代表性的“控制權(quán)”理論，分析黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入式治理何以助推空氣治理跨部門協(xié)同，以期進一步深化關(guān)于“某長制”運作機理和治理邏輯的研究。

三、案例呈現(xiàn)與分析框架

（一）Y 區(qū)空氣質(zhì)量點長制的基本概況

Y 區(qū)位于H 省省會C 市的東部，總面積292.2平方公里，常住人口126.49 萬人，下轄12 個街道1個鎮(zhèn)以及1 個經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。Y 區(qū)生態(tài)綠心面積達到183.84 平方公里，占C 市面積的三分之二以上，當(dāng)前轄區(qū)內(nèi)共有17 個空氣質(zhì)量監(jiān)測站點。其中，國家空氣質(zhì)量監(jiān)測站1 個，區(qū)設(shè)各街鎮(zhèn)空氣質(zhì)量監(jiān)測小微站16 個。

2019 年11 月，生態(tài)環(huán)境部在例行檢查時發(fā)現(xiàn)，H 省Y 市空氣質(zhì)量國控站點周邊出現(xiàn)噴淋情況。H省生態(tài)環(huán)境廳在對這一干擾事件進行通查通報時，明確提出全省各地要建立健全空氣質(zhì)量“點位長制”，指定站點所在地的行政負責(zé)人為點長。在此背景下，2020 年10 月1 日，C 市制定了《C 市空氣質(zhì)量實施“點長制”工作方案》，要求各區(qū)（縣）在轄區(qū)大氣污染防治工作中實施“點長制”，進一步壓實區(qū)域內(nèi)各層級黨委政府持續(xù)改善空氣質(zhì)量的政治責(zé)任。10 月20日，Y 區(qū)率先落實并在轄區(qū)內(nèi)全面推行“點長制”工作方案，全面構(gòu)建以黨委為核心的空氣質(zhì)量責(zé)任體系。明確區(qū)委書記擔(dān)任轄區(qū)空氣質(zhì)量監(jiān)測國控站點點長，對空氣質(zhì)量負總責(zé)；區(qū)長擔(dān)任副點長，負責(zé)轄區(qū)大氣污染防治工作的組織調(diào)度。同樣，各街（鄉(xiāng)）黨委書記擔(dān)任轄區(qū)小微站點的點長，街道主任（鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長）擔(dān)任副點長。在此基礎(chǔ)上，Y 區(qū)著力重構(gòu)黨政復(fù)合的組織協(xié)調(diào)體系，成立了“點長制”工作辦公室（以下簡稱“點長辦”），點長辦設(shè)在區(qū)藍天保衛(wèi)戰(zhàn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（以下簡稱“藍天辦”）。其中，規(guī)定由分管環(huán)境工作的副區(qū)長擔(dān)任辦公室主任，區(qū)委督查室主任、區(qū)政府辦公室副主任、區(qū)宣傳部常務(wù)副部長、區(qū)生態(tài)環(huán)境分局局長、區(qū)生態(tài)環(huán)境分局副局長擔(dān)任辦公室副主任，成員單位包括區(qū)直職能部門以及街鎮(zhèn)主要負責(zé)人。由此，Y 區(qū)以空氣質(zhì)量監(jiān)測站點為載體，建立了區(qū)、街（鄉(xiāng)）兩級的空氣質(zhì)量改善責(zé)任體系和協(xié)調(diào)體系，如圖1 所示。之后，C 市其他區(qū)（縣）也相繼在轄區(qū)內(nèi)出臺和實施了“點長制”。

圖1 C 市Y 區(qū)空氣質(zhì)量“點長制”工作機制圖

選取C 市Y 區(qū)“點長制”作為個案研究對象，原因有二：其一，Y 區(qū)是率先響應(yīng)并在全區(qū)落實“點長制”工作方案的先行者；其二，Y 區(qū)推行“點長制”工作的治理經(jīng)驗得到了上級黨委政府的肯定和權(quán)威媒體的推介。課題組成員于2021 年5—8 月前往Y 區(qū)生態(tài)環(huán)境分局和T 鎮(zhèn)分別進行了為期一個月的實地調(diào)研。一方面通過參與式觀察，近距離了解當(dāng)前Y區(qū)環(huán)境治理工作特別是大氣污染防治的實踐樣態(tài)；另一方面，通過對Y 區(qū)藍天辦、生態(tài)環(huán)境分局以及T 鎮(zhèn)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)及具體工作人員的深入訪談，全方位把握“點長制”的運行狀況，活化和深化了對不同部門之間、區(qū)鎮(zhèn)不同層級之間工作協(xié)調(diào)的認知。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“點長制”是一種以確責(zé)為導(dǎo)向的空氣治理協(xié)同模式的創(chuàng)新。在傳統(tǒng)的科層空氣治理結(jié)構(gòu)中，空氣治理任務(wù)和責(zé)任是緊密綁定的，依循行政邊界和部門邊界分散于各層級各部門，但是空氣污染具有典型的跨域性、流動性和復(fù)合性等特征，進而導(dǎo)致空氣污染歸責(zé)和問責(zé)的困難。由此，為避免和解決“責(zé)任虛化”所導(dǎo)致的“搭便車行為”以及部門“分而治之”等常見問題，Y 區(qū)按照分級分區(qū)原則，對相對分散的空氣治理責(zé)任進行了界定和劃分，并將空氣質(zhì)量責(zé)任集中打包給“點長”。

進一步而言，“點長制”有兩個核心要義：一是縱向壓實責(zé)任。這實際是指將空氣治理的責(zé)任具體到人并依托監(jiān)測載體，進一步壓實區(qū)域內(nèi)各層級黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的空氣治理責(zé)任。在調(diào)研中，Y 區(qū)藍天辦一位工作人員說：“其實點長制和黨政同責(zé)是一個概念，只不過它是更加細化的一個要求，主要是圍繞空氣質(zhì)量以及監(jiān)測站點來開展的，更多的是壓實國控站點、小微站點空氣質(zhì)量管控的責(zé)任,而這個責(zé)任人也就是由黨政一把手擔(dān)任?！保ㄔL談記錄：20210604—Y 區(qū)藍天辦—YY）①文中訪談記錄編碼規(guī)則：訪談日期（按年月日排序的8 位數(shù)字）—被訪者身份信息（所在單位或部門）—被訪者姓名首字母。二是橫向協(xié)調(diào)聯(lián)動。所謂“點長治理空氣”，就是要借助黨政主要領(lǐng)導(dǎo)縱向的嵌入來帶動橫向的部門協(xié)調(diào)聯(lián)動，從而形成“點長領(lǐng)治、上下共治、部門聯(lián)動”的治理格局。正如Y 區(qū)藍天辦YY 所言：“全面推進空氣質(zhì)量點長制，在于讓全區(qū)各級相關(guān)部門主動擔(dān)當(dāng)起打好藍天保衛(wèi)戰(zhàn)的責(zé)任，扎實推進各項工作?！保ㄔL談記錄：20210526—Y 區(qū)藍天辦—YY）

究其根本，“點長制”是一種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的跨部門協(xié)同治理模式。為區(qū)委書記、區(qū)長分別賦予“點長”和“副點長”的責(zé)任，這與以往空氣治理工作由區(qū)長總體負責(zé)的慣例存在明顯差異。將空氣治理任務(wù)從“政府及部門委托的行政任務(wù)”，提高到“黨委政府委托的政治任務(wù)”，更容易實現(xiàn)縱向?qū)蛹壍娜蝿?wù)貫徹和橫向部門的注意力聚焦。事實上，“點長制”將黨的領(lǐng)導(dǎo)直接和深度嵌入空氣治理結(jié)構(gòu)中，使其從“后臺”走向“前臺”，就是要充分借助黨委的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)優(yōu)勢，來避免部門間合作背信和動力不足等問題。落實到街鎮(zhèn)小微站點層面，相應(yīng)由街鎮(zhèn)書記和主任鎮(zhèn)長分別擔(dān)任點長和副點長。T 鎮(zhèn)環(huán)保站負責(zé)人對此很有感觸：“點長、副點長由黨政一把手擔(dān)任，也就是在于他們好調(diào)動相關(guān)部門，也就是一個領(lǐng)導(dǎo)重視，層次、站位不一樣了?！保ㄔL談記錄：20210727—T鎮(zhèn)環(huán)保站—LD）同時，Y 區(qū)專門設(shè)立了“點長辦”作為上下聯(lián)動和左右協(xié)調(diào)的關(guān)鍵部門，著力將區(qū)黨委的高位驅(qū)動，持續(xù)轉(zhuǎn)化為各街鎮(zhèn)和各部門落實責(zé)任的具體行動，并疊加發(fā)揮了政府綜合協(xié)調(diào)的優(yōu)勢。

綜合來看，空氣質(zhì)量點長制與水流域治理中的河長制有明顯的共性，本質(zhì)上都是一種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的等級制跨部門協(xié)同模式［28］。那么，在這種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的空氣跨部門協(xié)同治理格局下，如何避免空氣治理責(zé)任在基層“懸浮”，以及如何解決長期以來空氣治理資源分散、治理碎片化和部門“協(xié)同乏力”等問題值得關(guān)注與探討。本文將基于控制權(quán)理論的視角對其予以系統(tǒng)剖析。

（二）基于控制權(quán)理論拓展的分析框架

控制權(quán)理論是一個分析中國政府內(nèi)部關(guān)系的經(jīng)典理論框架。Oliver 等人認為，政府內(nèi)部的上下級關(guān)系可以視為一種“委托方—代理方”之間的契約關(guān)系，在信息不確定條件下，契約規(guī)定之外的權(quán)力即剩余控制權(quán)（以下簡稱“控制權(quán)”）的分配，成為決定參與各方行為激勵的關(guān)鍵因素［29］。周雪光和練宏借鑒經(jīng)濟學(xué)不完全契約理論和新產(chǎn)權(quán)理論的視角，引入了Tirole 的“委托方—管理方—代理方”等三級科層組織模型，分析了控制權(quán)在中國“中央政府—中間政府—基層政府”之間的不同分配方式及其對政府行為產(chǎn)生的影響，并將政府各級部門間的控制權(quán)重新概念化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)等三個維度。其中，目標(biāo)設(shè)定權(quán)是政府內(nèi)部關(guān)系的核心，指組織內(nèi)部的委托方為下屬設(shè)定目標(biāo)任務(wù)的控制權(quán)；檢查驗收權(quán)附屬于目標(biāo)設(shè)定權(quán)，是在目標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)上檢查驗收契約完成情況的權(quán)力；激勵分配權(quán)是管理方（中間政府）針對下屬代理方（基層政府）的激勵設(shè)置以及考核、獎懲其表現(xiàn)的權(quán)力［30］。

控制權(quán)理論為解讀中國政府治理模式和政府行為邏輯提供了一個富有啟發(fā)性的分析進路?！包c長制”作為一種空氣治理模式的創(chuàng)新，其背后也蘊含著特定的控制權(quán)分配。因此，本文借鑒經(jīng)典控制權(quán)理論模型的概念工具，深入檢視在“點長制”運行中的權(quán)力配置，進而揭示其嵌入空氣治理場域的運行機理及治理邏輯。同時，結(jié)合“點長制”所關(guān)聯(lián)的區(qū)域組織結(jié)構(gòu)和科層情境，從如下兩個方面予以拓展和調(diào)整。

首先，在控制權(quán)的分配維度上有所拓展。經(jīng)典控制權(quán)理論關(guān)注從中央到地方的垂直行政體系，剖析縱向結(jié)構(gòu)下的條線上的權(quán)力關(guān)系分配?！包c長制”運作于區(qū)域科層體制結(jié)構(gòu)，涉及縱向控制機制在條塊維度（橫向職能部門和縱向下級政府）上的運作。具體而言，作為委托方的區(qū)級點長所面對的代理方，既包括“塊塊”維度上的街鎮(zhèn)，也涉及“條條”維度上的職能部門。而且，“點長制”組織結(jié)構(gòu)中的管理方與經(jīng)典控制權(quán)理論中的管理方也存在差異。作為管理方的點長辦并非科層體制內(nèi)的獨立層級，而是區(qū)域內(nèi)統(tǒng)攝空氣污染治理職責(zé)的跨部門工作機構(gòu)。

其次，在控制權(quán)的關(guān)注焦點上有所調(diào)整。在“委托—代理”模型中，委托方擁有控制權(quán)的正式權(quán)威和實質(zhì)權(quán)威，而代理方有責(zé)任執(zhí)行自上而下的指令和任務(wù)。通常來說，在注意力有限的情形下，委托方會將部分控制權(quán)的實質(zhì)權(quán)威賦予管理方。經(jīng)典控制權(quán)理論著力關(guān)注控制權(quán)在委托方和管理方之間的分配，重點考察不同分配組合下管理方和代理方的行為特征。本文在關(guān)注控制權(quán)在委托方和管理方之間分配的同時，側(cè)重回答控制權(quán)在委托方和管理方之間的分配組合如何影響代理方的目標(biāo)偏好和行為方式，更關(guān)注委托方的行為特征。因此，本文在案例分析部分并不涉及代理方之間隱含的委托—代理關(guān)系，而是將二者獨立開來，均為“點長制”的作用對象。

由此，結(jié)合“點長制”所處的科層情境，本文將“控制權(quán)”理論中的“中央政府—中間政府—基層政府”等三級科層組織模型，調(diào)整為一個包含了區(qū)域黨委政府、領(lǐng)導(dǎo)小組、職能部門以及街（鄉(xiāng)）的縱橫復(fù)合組織結(jié)構(gòu)（如圖2 所示），并考察“控制權(quán)”在委托方和管理方之間的分配組合如何影響代理方的目標(biāo)偏好和行為方式。

圖2 基于控制權(quán)理論的“點長制”分析框架圖

四、分流控制：“點長制”嵌入跨部門協(xié)同的運作機理

在“控制權(quán)”理論導(dǎo)引下，結(jié)合田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“點長制”嵌入空氣治理實踐呈現(xiàn)出“分流控制”的特征。具體而言，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)縱向嵌入治理結(jié)構(gòu)，是憑借結(jié)果導(dǎo)向型控制和過程導(dǎo)向型控制兩種方式來調(diào)控基層空氣治理的主體行為和行為過程。

（一）結(jié)果導(dǎo)向型控制：達標(biāo)—排名式治理

在科層組織中，結(jié)果導(dǎo)向本質(zhì)上是一種倒逼機制，是以對結(jié)果負責(zé)的理念來強化責(zé)任落實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“點長制”在縱向?qū)蛹夐g運作本質(zhì)上是一種結(jié)果導(dǎo)向型控制，即通過將目標(biāo)責(zé)任量化為數(shù)字指標(biāo)向下傳遞政治壓力，以達標(biāo)考核、結(jié)果排名倒逼下級政府行動。

1.目標(biāo)設(shè)定：量化空氣目標(biāo)責(zé)任傳遞政治壓力

在控制權(quán)理論中，目標(biāo)設(shè)定權(quán)是委托方向下傳遞壓力、分解責(zé)任的第一步。Y 區(qū)在依托點長制明確區(qū)街（鄉(xiāng)）黨委政府空氣質(zhì)量責(zé)任的前提下，利用目標(biāo)設(shè)定權(quán)將“點長”承擔(dān)的政治責(zé)任轉(zhuǎn)化為“數(shù)字”指標(biāo)，避免了點長制在基層“脫嵌”。從《2021 年度Y 區(qū)藍天保衛(wèi)戰(zhàn)工作目標(biāo)考核實施方案》來看，2021 年度Y 區(qū)空氣目標(biāo)值為：全年空氣質(zhì)量優(yōu)良率不低于82.6%、PM2.5 年均濃度低于40ug/m3、臭氧濃度低于160ug/m3、全年重污染天數(shù)不超過五天。這一目標(biāo)值由空氣質(zhì)量國控站點監(jiān)測，代表著區(qū)級“點長”本年度需完成的空氣質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任。按照“委托—代理”的目標(biāo)分解邏輯，區(qū)級“點長”在目標(biāo)設(shè)定上同樣借助小微站質(zhì)量監(jiān)測將目標(biāo)責(zé)任轉(zhuǎn)化為具體的數(shù)字指標(biāo)體系（見表1），發(fā)包給各街（鄉(xiāng)）“點長”由其承擔(dān)，向下傳遞了政治壓力。

表1 2021 年Y 區(qū)各街道（鎮(zhèn)）空氣質(zhì)量目標(biāo)值考核細則

2.激勵分配：“達標(biāo)考核+結(jié)果排名”形成激勵動力

激勵分配權(quán)是針對代理方的激勵設(shè)置以及考核、獎勵或懲罰其表現(xiàn)的權(quán)力。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在對街（鄉(xiāng)）的激勵分配權(quán)運用上，Y 區(qū)主要采取了指標(biāo)達標(biāo)和結(jié)果排名雙重考核形式。其中，點長辦擁有考核權(quán)，而點長則行使結(jié)果處置權(quán)。點長辦對街（鄉(xiāng)）的考核主要分為月考核和年終考核兩種方式。

一方面，月考核采取排名制，對各街（鄉(xiāng)）小微站監(jiān)測數(shù)據(jù)進行一月一排名，排名結(jié)果在政府文件以及公眾號平臺公布。同時，區(qū)級點長也會對排名落后的街（鄉(xiāng)）“點長”進行約談。訪談發(fā)現(xiàn)，小微站點數(shù)據(jù)排名給街（鄉(xiāng)）空氣治理的一線工作人員帶來了很大壓力：“小微站排名不僅會在Y 區(qū)的公眾號上發(fā)布，而且也會在《Y 區(qū)要情》文件上公布，排名落后的話領(lǐng)導(dǎo)就會被批評，然后就是我們被領(lǐng)導(dǎo)批評，通常批評后領(lǐng)導(dǎo)就會當(dāng)天在要情文件上批示請分管領(lǐng)導(dǎo)加強調(diào)度。上級希望Y 區(qū)藍天保衛(wèi)戰(zhàn)沖到整個C 市最前面，要打出特色（點長制），責(zé)任要落實到街鎮(zhèn)這一級，就通過小微站點數(shù)據(jù)排名來（壓實），我們的壓力也是比較大的?！保ㄔL談記錄：20210707—T 鎮(zhèn)環(huán)保站—LD）

另一方面，年終考核則主要是達標(biāo)考核和排名制相結(jié)合。年終考核在月考核基礎(chǔ)上加入了空氣目標(biāo)值的達標(biāo)考核（見表1），其中，空氣目標(biāo)值考核占比60%，月考核占比40%。顯然，這種以量化指標(biāo)和結(jié)果排名雙重考核的激勵分配形式，在“下管一級”的人事權(quán)力體制下，將各街（鄉(xiāng)）“點長”納入空氣治理競爭“錦標(biāo)賽”。未達標(biāo)責(zé)任人將面臨失去晉升候選人資格或面臨被約談的風(fēng)險。同時，采取結(jié)果排名的形式，增強了各街（鄉(xiāng)）點長的執(zhí)行動機，使得各街（鄉(xiāng)）點長不能只滿足于指標(biāo)達標(biāo)，而要著力避免排名落后被約談的風(fēng)險。由此可見，在激勵分配權(quán)運用中，Y 區(qū)是以達標(biāo)考核和結(jié)果排名作為激勵機制來助推點長制工作責(zé)任的落實。

3.檢查驗收：“數(shù)據(jù)監(jiān)測+督察嵌入”驅(qū)動上下合力

檢查驗收是確保目標(biāo)指標(biāo)如期按約完成的控制權(quán)，歸屬于目標(biāo)設(shè)定權(quán)。通常檢查驗收可以理解為是上級政府對下級政府的監(jiān)督行為，然而，在科層體制內(nèi)，信息不對稱和模糊性弱化了這種監(jiān)督效力。在Y區(qū)點長制推行實踐中，其監(jiān)督壓力在于以下兩個方面。

一方面，Y 區(qū)充分借助質(zhì)量監(jiān)測技術(shù)的實時監(jiān)督，對基層點長履責(zé)形成了監(jiān)督壓力。值得注意的是，在環(huán)保垂改上收監(jiān)測事權(quán)后，各街（鄉(xiāng)）的空氣質(zhì)量監(jiān)測是由區(qū)委托給了第三方監(jiān)測公司而非街（鄉(xiāng)）自行監(jiān)測，這在一定程度上使委托方能夠掌握更客觀、準確的信息。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種自上而下的數(shù)據(jù)監(jiān)測和信息傳遞也的確強化了街（鄉(xiāng)）黨政領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識。比如，T 鎮(zhèn)黨委分管環(huán)保工作的負責(zé)人說：“（空氣質(zhì)量監(jiān)測）數(shù)據(jù)反映的就是我們的一個基礎(chǔ)工作問題?；A(chǔ)工作做得好，做得扎實、管控到位的話，數(shù)據(jù)自然會好看。如果平常管控沒有那么精細化，想管一天，不管一天，數(shù)據(jù)就不會那么好看。比如今天數(shù)據(jù)不好，那意味著明天我們要加強工地揚塵的管控，通過灑水治理揚塵這些具體手段來應(yīng)對。而且現(xiàn)在就算我們不管的話，工地不灑水有揚塵，老百姓也會投訴的，這些都會倒逼我們?nèi)プ龊霉ぷ??！保ㄔL談記錄：20210728—T 鎮(zhèn)黨委—DD）可見，小微站數(shù)據(jù)監(jiān)測雖是一種結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)管，但其實質(zhì)也倒逼了街（鄉(xiāng)）站在數(shù)據(jù)監(jiān)測結(jié)果角度去思考空氣污染問題，采取防治措施。

另一方面，Y 區(qū)借助督察嵌入強化了監(jiān)督壓力。在多中心工作模式下，街（鄉(xiāng)）在空氣污染防控過程中難免會存在執(zhí)行偏差，在沒有環(huán)境執(zhí)法權(quán)的情況下，督企效力也欠佳。針對這一問題，Y 區(qū)在點長制工作中推出了縣處級領(lǐng)導(dǎo)每日帶隊巡查藍天保衛(wèi)戰(zhàn)工作制度。這種黨政領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場督察的工作方式，既強化了檢查驗收的效力，也為代理方彌補權(quán)限不足、解決轄區(qū)內(nèi)污染隱患問題提供了向上借力的新渠道。從對相關(guān)人員的訪談中可以清楚地看到這一點：“現(xiàn)在每月都會有一名縣級領(lǐng)導(dǎo)帶隊巡查（我們鎮(zhèn)的）藍天保衛(wèi)戰(zhàn)工作。其實應(yīng)該是每天都有，只是在不同的街鎮(zhèn)。他們一般來巡查工地、周邊餐飲門店時，要求街鎮(zhèn)必須對接好。我們一般也會趁著區(qū)里領(lǐng)導(dǎo)來巡查時，帶他們?nèi)ヒ恍┢匠Ｎ覀冄膊闀r候不配合的一些工業(yè)企業(yè)，讓他們來督促企業(yè)整改，這樣效果還更有力些?！保ㄔL談記錄：20210727—T 鎮(zhèn)環(huán)保站—LD）

綜上，從控制權(quán)理論視角來看，在“點長制”運行實踐中，權(quán)力配置在縱向維度具有結(jié)果導(dǎo)向特征。這種結(jié)果導(dǎo)向型控制方式是以空氣質(zhì)量目標(biāo)值為紅線，將指標(biāo)達標(biāo)作為檢查驗收、考核評估中的“硬指標(biāo)”，并依托數(shù)據(jù)監(jiān)測和督察嵌入形成監(jiān)督壓力，強化了基層政府的執(zhí)行動機。以確定性的數(shù)字目標(biāo)為抓手，通過責(zé)任到人、量化考核和質(zhì)量監(jiān)測，塑造了特定的縱向?qū)蛹夐g的權(quán)力關(guān)系和運行方式。在參與式觀察中筆者發(fā)現(xiàn)，T 鎮(zhèn)在結(jié)果導(dǎo)向型驅(qū)動下對轄區(qū)空氣污染防控工作也相應(yīng)進行了調(diào)整。例如，加大了對小微站點周邊的巡查工作，規(guī)定每周要巡查三次；對轄區(qū)內(nèi)的餐飲、汽修門店的巡查從以往的一周一次調(diào)整為兩到三天巡查一次；針對轄區(qū)內(nèi)重點隱患區(qū)域如攪拌站周邊的巡查，也相應(yīng)增加了人員力量配備。

（二）過程導(dǎo)向型控制：任務(wù)式治理

大氣污染跨部門協(xié)同治理是一個動態(tài)過程，其中涉及部門間合作共識達成、利益協(xié)調(diào)與合作達成等多個階段［31］。然而，在資源有限以及部門主義等因素影響下，部門間的自組織合作難以發(fā)生。在治理實踐中，通常是將縱向權(quán)力嵌入橫向合作過程，利用其所掌握的權(quán)力資源重塑部門間協(xié)作行為［32］。當(dāng)然，縱向嵌入更多的是在協(xié)作過程中發(fā)揮一種補充性作用，例如以組織化調(diào)控來突破部門專業(yè)分工局限，實現(xiàn)治理主體和資源的有序和集中?；氐桨咐旧恚c長制通過將掌握權(quán)力資源的黨政一把手嵌入空氣治理結(jié)構(gòu)后，主要采取的是一種過程導(dǎo)向型控制，以任務(wù)式治理驅(qū)動部門聯(lián)動。

1.目標(biāo)設(shè)定：責(zé)任清單、任務(wù)治理與合作共識達成

從田野觀察來看，在“點長+副點長”的黨政復(fù)合組織結(jié)構(gòu)中，點長辦利用目標(biāo)設(shè)定權(quán)進一步明晰了空氣治理任務(wù)中各職能部門的權(quán)責(zé)邊界。大氣污染防控是一項綜合治理，并非某個部門單打獨斗就能解決的。正如Y 區(qū)生態(tài)環(huán)境分局局長所言：“餐飲油煙污染，要從審批、管理、執(zhí)法三方面來抓整改?？卦隽糠矫?，新增餐飲、轉(zhuǎn)手餐飲這兩類增量的審批，關(guān)鍵在區(qū)市場監(jiān)管和街鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)配合。城管局是餐飲行業(yè)管理主體和執(zhí)法主體，街鎮(zhèn)是餐飲屬地管理，所以穩(wěn)存量的主責(zé)部門應(yīng)該由城管牽頭、街鎮(zhèn)協(xié)助。此外，存量管控方面，還包括住建部門在油煙管道違法設(shè)置上的執(zhí)法、食安部門的執(zhí)法。所以管好油煙，要打通這些，部門以及屬地才能聯(lián)動協(xié)調(diào)。”（訪談記錄：20210525—Y 區(qū)生態(tài)環(huán)境分局—CH）

其中，“打通這些”具體來說就是要明晰各職能部門之間的權(quán)責(zé)體系，這是協(xié)作有效運轉(zhuǎn)的起點。從《C 市持續(xù)提升空氣質(zhì)量堅決打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動計劃（2021—2023 年）》（以下簡稱“新三年行動計劃”）文件中可知，在新三年行動計劃中，C 市明確了各區(qū)縣需要完成的空氣質(zhì)量目標(biāo)值以及“五治一提”的重點工作任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，Y 區(qū)點長辦針對這些重點任務(wù)進一步設(shè)置了年度任務(wù)清單，基于各污染源從源頭防控到末端治理制訂了全流程的行動方案，同時明確各治理環(huán)節(jié)中的牽頭部門、配合單位、責(zé)任單位、具體措施、完成時限等。例如，在餐飲油煙污染整治任務(wù)中，以解決問題為導(dǎo)向，對餐飲油煙中各類污染問題的整改行動進行了細化分類，同時也將任務(wù)明確到了行政分管領(lǐng)導(dǎo)。為了保障點長制穩(wěn)定運行，Y 區(qū)利用目標(biāo)設(shè)定權(quán)進一步將空氣治理責(zé)任落實到行政分管副職和區(qū)屬各職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)了空氣治理責(zé)任在橫向維度的清晰化和可操作化。正如工作人員經(jīng)常提到的“油煙三巨頭”“垃圾四巨頭”等，在行政副職負責(zé)前提下，部門間形成了一個以任務(wù)為中心的聯(lián)責(zé)組織和聯(lián)動網(wǎng)絡(luò)。

2.激勵分配：指令調(diào)度、責(zé)任共擔(dān)與合作產(chǎn)生

田野調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在激勵分配權(quán)運用上，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)縱向嵌入是通過采取指令調(diào)度和責(zé)任共擔(dān)兩種方式來形成部門間合作的激勵動力。

首先，為了確保目標(biāo)設(shè)定的權(quán)威性以及部門協(xié)作起點有效性，“點長制”日常工作開展中采取了指令調(diào)度的污染管控模式。具體而言，指令調(diào)度是在第三方監(jiān)測公司精準研判空氣質(zhì)量數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上，由點長辦向成員單位發(fā)布管控指令。在訪談中，第三方監(jiān)測公司負責(zé)報送數(shù)據(jù)的工作人員說：“每天我需要在區(qū)藍天保衛(wèi)戰(zhàn)工作調(diào)度群里發(fā)布6 條管控指令，通常是每間隔兩小時發(fā)布一次，管控內(nèi)容包括空氣質(zhì)量實施狀況以及各部門重點需要采取的防治措施。比如，今天數(shù)據(jù)顯示首要污染物為PM2.5，我區(qū)存在降雨過程，有一定降塵作用。同時區(qū)城管執(zhí)法大隊和街鎮(zhèn)需加大對餐飲行業(yè)的管控力度，區(qū)住建、城管以及街鎮(zhèn)、甲方單位需加強對建設(shè)工地的降塵管控等。上述就是指令的大致內(nèi)容，當(dāng)然，這些管控指令措施一般都是由分管領(lǐng)導(dǎo)發(fā)出的，我只負責(zé)提供數(shù)據(jù)監(jiān)測情況?！保ㄔL談記錄：20211009—Y 區(qū)國控站點第三方檢測公司—RY）顯然，這種由“點長吹哨”的常態(tài)污染管控模式，不僅有效化解了主體資格問題，也助推了部門間合作的產(chǎn)生。

其次，在以任務(wù)為中心的小組治理中，考核評估只是基礎(chǔ)，對部門合作產(chǎn)生強激勵作用是約談和問責(zé)的負面約束，而后者通常是與檢查驗收權(quán)相配合的。進一步說，針對督察中發(fā)現(xiàn)的整改不力或者整改任務(wù)滯后等問題，部門將面臨責(zé)任共擔(dān)的風(fēng)險?？梢?，以任務(wù)為核心的聯(lián)責(zé)也驅(qū)動了部門間合作聯(lián)動。

3.檢查驗收：聯(lián)合督察、動態(tài)監(jiān)督與分歧協(xié)調(diào)

在“控制權(quán)”模型中，檢查驗收權(quán)具有結(jié)果導(dǎo)向的特征，點長辦對街（鄉(xiāng)）的檢查驗收符合這一特征，然而，在橫向維度上空氣治理任務(wù)完成是多個部門集體行動的結(jié)果，難以區(qū)分各自治理績效。由此，與傳統(tǒng)的檢查驗收方式不同，在對部門檢查驗收中的注意力取向以及檢查主體都相應(yīng)發(fā)生了變化。一方面著眼于全過程動態(tài)化的監(jiān)督、督察取代了結(jié)果導(dǎo)向的定量指標(biāo)考核。點長辦對各部門工作進度以及指令響應(yīng)落實情況采取常態(tài)化檢查方式，形成“日報、日查、日清、日結(jié)”的工作機制。同時，利用“周例會、月調(diào)度、季講評、年考核”會議制度，動態(tài)督察和督促部門任務(wù)落實情況，并協(xié)調(diào)解決任務(wù)執(zhí)行過程中的問題和困難。另一方面，擴大行使檢查驗收權(quán)的主體。點長同時賦權(quán)區(qū)委和區(qū)政府督查室協(xié)同點長辦采取明察暗訪的形式，定期圍繞“點長制”有關(guān)治理任務(wù)對轄區(qū)內(nèi)進行聯(lián)合督察。督察內(nèi)容不僅包括檢查部門履職情況、重點任務(wù)落實情況以及負面清單整改情況，而且包括對部門聯(lián)動情況進行督導(dǎo)督促。對此，Y 區(qū)藍天辦工作人員說：“通常我們聯(lián)合督查室主要是督察‘點長制’各項工作任務(wù)落地落實情況，以及藍天保衛(wèi)戰(zhàn)六控十嚴禁的防治任務(wù)開展情況。根據(jù)不同情況，我們會采取微信交辦、現(xiàn)場督辦以及交辦函等形式對部門進行檢查督促?！保ㄔL談記錄：20211009—Y 區(qū)藍天辦—YY）總之，這種常態(tài)化的工作機制和會議制度形成了對部門動態(tài)化全過程監(jiān)管，同時多主體督察對部門間推諉也形成了有效約束。

綜合來看，在“點長制”運行中，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)縱向嵌入橫向部門協(xié)作更多的是以過程導(dǎo)向型控制來發(fā)揮作用。這種控制方式是采取清晰化的目標(biāo)設(shè)定、動態(tài)化的指令調(diào)度、全過程的檢查驗收的治理模式來持續(xù)驅(qū)動橫向部門間的有效協(xié)作。同時，指令調(diào)度以及檢查驗收中的多主體“在場”督辦，充分詮釋了點長高位推動在橫向協(xié)作中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。

五、增量賦權(quán)與技術(shù)賦能：以“點長制”促“點長治”的治理邏輯

本文從控制權(quán)理論的三維度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)“點長制”嵌入空氣治理中的運作機理呈現(xiàn)出“分流控制”特征，即在縱向維度的運作是通過結(jié)果導(dǎo)向型控制來避免空氣治理責(zé)任在基層“懸浮”，在橫向維度的運作是憑借過程導(dǎo)向型控制發(fā)揮黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在部門協(xié)作中的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。進一步研究發(fā)現(xiàn)，為了保障點長制穩(wěn)定運行，Y 區(qū)在依托制度確責(zé)的同時，充分吸納和激活體制內(nèi)資源，強化點長制常態(tài)化運行的資源保障并借助監(jiān)測技術(shù)賦能基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)治理，為點長制延伸至基層和反向推動部門協(xié)作提供了有力支撐。

（一）增量“賦權(quán)”：點長制穩(wěn)定運行的政治吸納邏輯

黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的有效嵌入是點長制穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)條件。在本案例中，點長制作為一種等級制協(xié)同模式，實質(zhì)上是通過黨政一把手“政治掛帥”來觸發(fā)各治理主體的政治意識和執(zhí)行積極性。然而，學(xué)界認為這種模式缺乏合法穩(wěn)定的資源保證和長效運行的機制保障。從河長制的治理實踐和既有研究來看，一些學(xué)者認為，河長制容易形成一種思維定式［33］，當(dāng)黨政領(lǐng)導(dǎo)“不在場”時，跨部門協(xié)同治理容易重新陷入“非合作博弈困境”［25］。同時，河長制面臨“責(zé)任發(fā)包下的責(zé)任困境”，只是將治水責(zé)任“發(fā)包”給地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)，并沒有形成完整的涉水部門責(zé)任鏈［34］。

從“點長制”的運作機理來看，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的“提綱挈領(lǐng)”和“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”優(yōu)勢能夠有效彰顯，關(guān)鍵在于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通過“賦權(quán)”的治理手段，實現(xiàn)了空氣治理的增量擴展。這種“賦權(quán)”并非單向的“給權(quán)”和簡單的“放權(quán)”，而是授權(quán)主體有目標(biāo)、有條件地賦予授權(quán)對象一定的參與權(quán)力，同時也將權(quán)力連帶的責(zé)任落實到授權(quán)對象。究其本質(zhì)，這是一種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通過整合政治資源和集中行政力量來解決科層體制內(nèi)協(xié)調(diào)困境、責(zé)任虛化的政治吸納邏輯，具體體現(xiàn)在以下兩個方面：

一方面，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通過賦予和讓渡空氣治理權(quán)，進一步將空氣治理責(zé)任落實到行政分管副職和區(qū)屬各職能部門主要領(lǐng)導(dǎo)，化解了橫向的“責(zé)任發(fā)包”困境。在本案例中，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在制度確責(zé)下運用目標(biāo)設(shè)定權(quán)，將空氣質(zhì)量“責(zé)任田”延伸為“黨政一把手—行政分管領(lǐng)導(dǎo)—部門主要負責(zé)人”責(zé)任鏈條，為點長制有效運行提供了確責(zé)基礎(chǔ)。

另一方面，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通過賦予和讓渡檢查驗收權(quán)，并擴大和創(chuàng)新檢查驗收的主體和方式，克服了協(xié)調(diào)機構(gòu)的“能力困境”。一是Y 區(qū)將區(qū)委督查室、區(qū)政府督查室整合到空氣治理任務(wù)落實的督察隊伍中，在一定程度上強化了檢查驗收的效力；二是Y 區(qū)通過擴大和創(chuàng)新檢查驗收主體和督察方式，借力區(qū)級領(lǐng)導(dǎo)常態(tài)化督察，對部門、街（鄉(xiāng)）形成了監(jiān)督壓力。這種“賦權(quán)”的實質(zhì)，是通過整合、吸納體制內(nèi)的政治資源和行政力量，來強化部門合作和上下聯(lián)動的意愿。

（二）技術(shù)“賦能”：點長制持續(xù)運行的數(shù)據(jù)治理邏輯

監(jiān)測技術(shù)的有效運用是點長制持續(xù)運行的關(guān)鍵支撐。在本案例中，結(jié)果導(dǎo)向型控制能避免空氣治理責(zé)任在基層“懸浮”，過程導(dǎo)向型控制能有效驅(qū)動部門間協(xié)作，關(guān)鍵在于黨政主要領(lǐng)導(dǎo)充分借助了監(jiān)測數(shù)據(jù)的技術(shù)“賦能”優(yōu)勢。

首先，在結(jié)果導(dǎo)向型控制中，監(jiān)測站點作為質(zhì)量評估的“指揮棒”和責(zé)任劃分的“奠基石”，在一定程度上對街（鄉(xiāng)）“點長”改善空氣質(zhì)量產(chǎn)生了“倒逼作用”。在調(diào)研中，Y 區(qū)生態(tài)環(huán)境分局行政審批科的一位工作人員說：“其實設(shè)置這些小微站點是為了幫助領(lǐng)導(dǎo)更好的考核街道，以前就只有幾個站點，還沒有覆蓋到每個街道都設(shè)置，沒法考核，現(xiàn)在十幾個站點，每個街道轄區(qū)都設(shè)置了，那就可以通過這些小微站的數(shù)據(jù)來考核各個街道?！保ㄔL談記錄：20210610—Y 區(qū)生態(tài)環(huán)境分局—LY）顯然，小微站點的建立不僅為上級“點長”以“屬地”為界劃分責(zé)任范圍提供了抓手，同時監(jiān)測數(shù)據(jù)結(jié)果也成為上級“點長”考核下級“點長”治理空氣質(zhì)量成效的有力工具。進一步說，Y 區(qū)通過借助監(jiān)測技術(shù)的“賦能”優(yōu)勢，不僅提高了空氣質(zhì)量改善的可見性，也確保了對“點長”履職盡責(zé)的全過程可控，從而克服了對“點長”問責(zé)難的困境。

其次，在過程導(dǎo)向型控制中，監(jiān)測技術(shù)則充當(dāng)著問題發(fā)現(xiàn)的“偵察兵”。這不僅為“點長”以及點長辦反向推動相關(guān)職能部門采取污染防治措施提供了數(shù)據(jù)依據(jù)，同時基于監(jiān)測數(shù)據(jù)客觀分析發(fā)布的協(xié)作管控指令，也避免了點長辦的主觀經(jīng)驗色彩。另外，借助監(jiān)測數(shù)據(jù)的日常指令調(diào)度，也彰顯了黨政主要領(lǐng)導(dǎo)的常態(tài)化“在場”。

綜合來看，“點長制”的治理邏輯無論是從其制度設(shè)計還是運行實踐來看，都表征為一種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的跨部門協(xié)同模式。同時，這種模式通過增量“賦權(quán)”和技術(shù)“賦能”，避免了空氣治理責(zé)任在基層的“懸浮”，降低了部門間“非合作博弈”的可能。由此可見，“點長制”的制度邏輯在于通過抓住“關(guān)鍵人”和組建“關(guān)鍵部門”來驅(qū)動空氣治理跨部門集體行動。依托增量賦權(quán)和技術(shù)賦能的雙輪驅(qū)動，實現(xiàn)政治吸納和數(shù)據(jù)治理的優(yōu)勢疊加，則是其助推空氣治理跨部門集體行動行之有效的治理之“道”。

六、結(jié)論

本文在“控制權(quán)”理論視角下系統(tǒng)剖析了“點長制”嵌入Y 區(qū)空氣治理場域中的運作機理及其治理邏輯，如圖3 所示。研究發(fā)現(xiàn)，點長制作為一種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的跨部門協(xié)同模式，其增量“賦權(quán)”和監(jiān)測技術(shù)的數(shù)據(jù)“賦能”，既避免了空氣質(zhì)量責(zé)任在基層“懸浮”，又反向推動了橫向部門聯(lián)動。

圖3 空氣質(zhì)量“點長制”的運作機理與治理邏輯圖

具體而言，得出了如下三點主要結(jié)論：

第一，點長制同水流域中的河長制一樣，本質(zhì)上是一種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的跨部門協(xié)同模式。這種治理模式的優(yōu)勢在于：它依托黨委統(tǒng)籌觸發(fā)了治理主體的政治意識和執(zhí)行積極性，同時疊加政府綜合協(xié)調(diào)的優(yōu)勢避免帶來一定的“運動式色彩”?；氐浆F(xiàn)實治理場域來看，這種黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入的跨部門協(xié)同模式是當(dāng)下生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域中的主導(dǎo)治理機制。近年來以“河長制”為示范樣本，我國環(huán)境治理領(lǐng)域出現(xiàn)了政策擴散現(xiàn)象，呈現(xiàn)出“某長制”的趨同式治理模式。這種治理模式本質(zhì)上均是在不打破科層體制“原有蛋糕”基礎(chǔ)上，以黨政一把手“政治掛帥”來整合和盤活現(xiàn)有治理資源，形成多元協(xié)同的治理效果［35］?？梢哉f，在當(dāng)代中國治理情境下，依托黨政主要領(lǐng)導(dǎo)嵌入傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)，進而抓住“關(guān)鍵人”以填補環(huán)境歸責(zé)模糊性的空白，是打通條塊隔閡、破解棘手環(huán)境問題的核心要旨。

第二，點長制嵌入空氣治理場域呈現(xiàn)出“分流控制”的運作機理。一方面，以量化目標(biāo)、達標(biāo)考核、末位淘汰、質(zhì)量監(jiān)測和督察嵌入為特征的結(jié)果導(dǎo)向型控制，避免了空氣質(zhì)量責(zé)任在基層“懸浮”；另一方面，以責(zé)任清單、任務(wù)治理、指令調(diào)度、責(zé)任共擔(dān)、全過程檢查驗收和多主體督察督促為特征的過程導(dǎo)向型控制，有效驅(qū)動了橫向部門聯(lián)動。而“點長制”助推空氣治理跨部門協(xié)同集體行動的關(guān)鍵機理在于：首先，“點長制”通過“確責(zé)”將空氣質(zhì)量改善與黨政主要領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制緊密綁定，實現(xiàn)模糊性責(zé)任的清晰化運作；其次，點長制嵌入空氣治理結(jié)構(gòu)后，依靠黨委的“高位推動”實現(xiàn)自上而下和部門聯(lián)動的空氣治理政令推進；再次，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)通過整合和吸納體制內(nèi)資源，實現(xiàn)空氣治理的增量擴展，為點長制穩(wěn)定運行強化資源保障；最后，借助監(jiān)測技術(shù)為點長制延伸至基層以及反向推動部門聯(lián)動提供強有力的技術(shù)支撐?？傮w而言，增量“賦權(quán)”和數(shù)據(jù)“賦能”的雙重疊加和雙輪驅(qū)動，既是“點長制”這一治理模式穩(wěn)定運行的關(guān)鍵因素，也是其區(qū)別于河長制的個性特征。這表明，在跨部門協(xié)同治理格局中，地方黨委政府在充分發(fā)揮“提綱挈領(lǐng)”作用的同時，也可充分借助信息技術(shù)的“數(shù)據(jù)賦能”優(yōu)勢。

第三，盡管點長制相較于河長制有所創(chuàng)新，但依舊屬于壓力型體制下的科層動員。不可否認的是，點長制與河長制一樣存在封閉性排斥市場與社會力量的局限性［36］。這與構(gòu)建政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、社會組織和公眾共同參與的多元共治理念還存在一定的距離。在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)，“點長制”與區(qū)域整體性治理之間仍然存在裂痕：一方面達標(biāo)和排名的雙重考核驅(qū)動，能對基層政府形成激勵動力，但同時也會弱化街（鄉(xiāng)）“點長”之間的合作可能性；另一方面，當(dāng)前“點長制”推行主要在縣區(qū)級行政區(qū)域范圍內(nèi)實施，區(qū)委書記是最高級別的“點長”。針對本區(qū)域范圍內(nèi)的跨域性空氣污染問題，在目前的點長制制度框架下，雖然可以通過區(qū)（縣）—街（鄉(xiāng)）兩級“點長”責(zé)任鏈條來推進區(qū)域內(nèi)空氣質(zhì)量的整體改善，但是一旦面臨跨區(qū)域、跨省域的空氣污染問題，點長制制度設(shè)計則難以解決統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的問題。

因此，未來持續(xù)深化空氣質(zhì)量“點長制”的治理創(chuàng)新，需從法治和自治兩個維度切入，雙管齊下和多措并舉，持續(xù)推動區(qū)域大氣污染協(xié)同治理邁向常態(tài)化和長效化。一方面聚焦區(qū)域一體化的整體性治理格局，推進點長制法治化發(fā)展，強化跨部門協(xié)作的程序性機制建設(shè)，實現(xiàn)從依靠“點長治空氣”到“制度治空氣”的轉(zhuǎn)變；另一方面，改變單一依靠行政力量的慣性，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)優(yōu)勢，構(gòu)建多元主體參與共治機制，將公私力量有效整合，形成“點長領(lǐng)治、上下共治、部門聯(lián)動、社會共治”的全民治理空氣的新格局。