吳明紅 錢(qián) 雁（北京林業(yè)大學(xué)馬克思主義學(xué)院，北京 100083）

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，不僅消耗了大量自然資源，排放的污染物也在不斷增加，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境退化，資源可持續(xù)供給能力面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。為了確保中華民族永續(xù)發(fā)展，黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入“五位一體”總體布局，旨在化解文明與自然的沖突、促進(jìn)民生福祉增長(zhǎng)的同時(shí)，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善，實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)健康、環(huán)境質(zhì)量良好、資源可永續(xù)利用、人與自然和諧雙贏［1］。健康的生態(tài)系統(tǒng)、良好的人居環(huán)境以及可持續(xù)利用的資源都是具有非排他性的公共物品［2］，政府作為國(guó)家公共權(quán)力的代表，應(yīng)在我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

過(guò)去我國(guó)長(zhǎng)期執(zhí)行以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主的官員政績(jī)考核激勵(lì)機(jī)制［3］，地方政府非常重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)，但缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)的動(dòng)力［4］，放松了環(huán)境管制，導(dǎo)致政府環(huán)境治理失靈［5］。進(jìn)入新時(shí)代，中央相繼出臺(tái)了涉及生態(tài)文明建設(shè)的改革方案，從頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)等方面進(jìn)行全面系統(tǒng)的部署，地方政府也作出積極響應(yīng)，制定政策措施，落實(shí)中央決策。在政府工作中重視地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、忽視生態(tài)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)象得到明顯改善［6］。王印紅和李萌竹對(duì)2006—2015 年全國(guó)30 個(gè)省級(jí)行政區(qū)的政府工作報(bào)告進(jìn)行文本分析發(fā)現(xiàn)，地方政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的注意力強(qiáng)度有明顯增加的趨勢(shì)［7］。

站在新的歷史方位，我國(guó)開(kāi)啟了全面建設(shè)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化國(guó)家新征程，生態(tài)文明建設(shè)也進(jìn)入以降碳為重點(diǎn)戰(zhàn)略方向的新階段，迫切需要系統(tǒng)評(píng)價(jià)總結(jié)新時(shí)代以來(lái)政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的成效，剖析面臨的挑戰(zhàn)。在生態(tài)文明評(píng)價(jià)領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界和實(shí)踐部門(mén)已展開(kāi)積極探索。一些學(xué)術(shù)研究團(tuán)隊(duì)構(gòu)建了包括生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源利用以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面的綜合性生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)全國(guó)省級(jí)行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行量化評(píng)價(jià)，認(rèn)為大多數(shù)省份生態(tài)文明水平在持續(xù)進(jìn)步［8-10］。宓澤鋒等人通過(guò)耦合協(xié)調(diào)度模型，構(gòu)建了涵蓋自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及其整體協(xié)調(diào)性等方面的省域生態(tài)文明建設(shè)評(píng)價(jià)體系，分析發(fā)現(xiàn)各省生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展程度不高，自然生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)相對(duì)緩慢［11］。楊開(kāi)忠則以地區(qū)生產(chǎn)總值與生態(tài)足跡的比值評(píng)價(jià)生態(tài)文明，發(fā)現(xiàn)東部沿海省份生態(tài)文明水平較高［12］。張林波等人從綠色環(huán)境、綠色生產(chǎn)、綠色生活、綠色治理等四個(gè)方面，綜合評(píng)價(jià)337 個(gè)地級(jí)市生態(tài)文明發(fā)展水平，認(rèn)為東部地區(qū)生態(tài)文明發(fā)展水平最高、中部次之、西部地區(qū)最低［13］。在實(shí)踐領(lǐng)域，浙江、廈門(mén)、貴陽(yáng)等省市先后提出了生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)。

現(xiàn)有的生態(tài)文明評(píng)價(jià)普遍涵蓋生態(tài)、環(huán)境、資源以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域，但未能突出當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)面臨的主要任務(wù)?，F(xiàn)階段，我國(guó)生態(tài)環(huán)境改善速度滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，表現(xiàn)為我國(guó)成功從低收入國(guó)家邁入中等偏上收入國(guó)家行列，躋身為全球第二大經(jīng)濟(jì)體，人均可支配收入比改革開(kāi)放前增長(zhǎng)20 余倍［14］，但生態(tài)環(huán)境卻成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的突出短板［15］，占國(guó)土面積31.3%的縣域生態(tài)質(zhì)量處于差或較差的水平［16］，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應(yīng)對(duì)氣候變化是生態(tài)文明建設(shè)的主要任務(wù)。另外，目前鮮有相關(guān)研究揭示生態(tài)文明建設(shè)成效與政府所采取政策措施之間的關(guān)系。因此，本研究以生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)為導(dǎo)向，構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，量化評(píng)價(jià)分析全國(guó)各省級(jí)行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)的成效，揭示政府在推進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善和氣候治理過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)，為進(jìn)一步優(yōu)化生態(tài)文明建設(shè)路徑提供參考與借鑒。

二、生態(tài)文明建設(shè)成效評(píng)價(jià)

推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)迫切需要考核評(píng)價(jià)予以導(dǎo)向。國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)根據(jù)中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評(píng)價(jià)考核辦法》制定了《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》和《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》，作為對(duì)省級(jí)行政區(qū)生態(tài)文明建設(shè)考核的依據(jù)［17］。而評(píng)價(jià)分析則猶如“校準(zhǔn)器”，有利于檢驗(yàn)生態(tài)文明建設(shè)成效，揭示存在的問(wèn)題，促進(jìn)生態(tài)文明發(fā)展，二者不可偏廢。

（一）生態(tài)文明建設(shè)成效綜合評(píng)價(jià)體系

本研究以現(xiàn)階段生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)需要改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、應(yīng)對(duì)氣候變化這一緊迫任務(wù)為導(dǎo)向，從生態(tài)系統(tǒng)保育、環(huán)境質(zhì)量改善、資源合理利用等三個(gè)方面構(gòu)建生態(tài)文明建設(shè)成效評(píng)價(jià)分析框架。生態(tài)系統(tǒng)與環(huán)境和資源是“一體兩用”的關(guān)系，生態(tài)系統(tǒng)是“本體”，人居環(huán)境和自然資源是人類對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的兩種利用形式［18］。生態(tài)系統(tǒng)保育在生態(tài)文明建設(shè)整體戰(zhàn)略中具有基礎(chǔ)性的地位和作用，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)活力，既是維護(hù)生態(tài)安全、應(yīng)對(duì)氣候變化的必然要求，也是增加自然資源儲(chǔ)備、擴(kuò)充環(huán)境容量的基本前提。改善人居環(huán)境質(zhì)量作為最普惠的民生福祉，是當(dāng)前我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的直接目標(biāo)。合理開(kāi)發(fā)利用自然資源，走綠色發(fā)展道路是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的必由之路。

在綜合參考相關(guān)國(guó)際協(xié)議、國(guó)際組織規(guī)程，我國(guó)政府規(guī)劃和工作報(bào)告以及《生態(tài)文明建設(shè)考核目標(biāo)體系》的基礎(chǔ)上，結(jié)合指標(biāo)數(shù)據(jù)的可得性和權(quán)威性，在生態(tài)系統(tǒng)保育方面選擇了森林生態(tài)建設(shè)、草原生態(tài)建設(shè)、濕地生態(tài)建設(shè)、生物多樣性保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)等五類指標(biāo)。我國(guó)缺林少綠，森林面積總體偏少，部分草原進(jìn)入退化期［19］，濕地生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展矛盾突出，生物多樣性有下降的趨勢(shì)；另外，水土流失和人類礦業(yè)開(kāi)采導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)退化嚴(yán)重。因此，選擇以上指標(biāo)來(lái)反映生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的最新進(jìn)展。在環(huán)境質(zhì)量改善方面選擇了水體質(zhì)量改善、空氣質(zhì)量改善、城市環(huán)境治理、城市綠化建設(shè)和農(nóng)村面源污染防治等五類指標(biāo)，來(lái)反映水、大氣、土地以及人居環(huán)境質(zhì)量的改善情況。在資源合理利用方面選擇了能源利用優(yōu)化、資源減量增效、大氣污染物排放控制、水體污染物排放控制和固體廢物排放控制等五類指標(biāo)，從資源綜合循環(huán)利用與效率提升、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化以及污染物排放控制等維度，反映減少污染物排放和應(yīng)對(duì)氣候變化的成效。本研究構(gòu)建了生態(tài)文明建設(shè)成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（見(jiàn)表1）。

（二）評(píng)價(jià)分析方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

各級(jí)指標(biāo)權(quán)重的確定采用模糊層次分析法（FAHP），邀請(qǐng)生態(tài)、環(huán)境、資源領(lǐng)域從事理論研究或?qū)嵺`管理的專家，在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的同級(jí)指標(biāo)間，采用0.1—0.9 的標(biāo)度法進(jìn)行兩兩比較確定權(quán)重。然后根據(jù)專家賦予的權(quán)重標(biāo)度，構(gòu)建模糊互補(bǔ)判斷矩陣A=（αij）n×n：

采用如下權(quán)重計(jì)算公式測(cè)算指標(biāo)權(quán)重：

計(jì)算出指標(biāo)權(quán)重值以后，進(jìn)行比較判斷一致性檢驗(yàn)，最終得到通過(guò)一致性檢驗(yàn)的各指標(biāo)綜合權(quán)重分配（見(jiàn)表1）。

表1 生態(tài)文明建設(shè)成效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

生態(tài)文明建設(shè)成效指數(shù)測(cè)算采用綜合指數(shù)加權(quán)法，參考國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局等部門(mén)聯(lián)合制定的《綠色發(fā)展指標(biāo)體系》中綠色發(fā)展指數(shù)的算法。由各項(xiàng)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)測(cè)算出指標(biāo)的年度變化率，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)數(shù)據(jù)的無(wú)量綱化，然后對(duì)各指標(biāo)年度變化率加權(quán)求和，計(jì)算出生態(tài)文明建設(shè)成效指數(shù)，反映區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)的總體成效。

生態(tài)文明建設(shè)成效指數(shù)的計(jì)算公式為：

其中，Z 為生態(tài)文明建設(shè)成效指數(shù)，Yi為具體指標(biāo)的年度變化率，n 為指標(biāo)個(gè)數(shù)，Wi為指標(biāo)Yi的權(quán)重?cái)?shù)。

各省份生態(tài)文明建設(shè)成效與政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)關(guān)注程度之間的相關(guān)性分析，是利用SPSS 軟件，采用皮爾遜積差相關(guān)的方法計(jì)算，并且通過(guò)了可信度較高的雙尾檢驗(yàn)。

生態(tài)文明建設(shè)成效評(píng)價(jià)的各項(xiàng)指標(biāo)原始數(shù)據(jù)來(lái)源，包括2008—2018 年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)能源統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》《中國(guó)水資源質(zhì)量年報(bào)》等，所有指標(biāo)均有來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、生態(tài)環(huán)境部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部等相關(guān)職能部門(mén)發(fā)布的權(quán)威數(shù)據(jù)支撐。各項(xiàng)指標(biāo)值是筆者根據(jù)原始數(shù)據(jù)整理計(jì)算得出。

省級(jí)政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)各方面關(guān)注瀕次數(shù)據(jù)代表其對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)注度，是利用Python 語(yǔ)言開(kāi)發(fā)的計(jì)算機(jī)程序，以“森林”“草原”“生態(tài)保護(hù)”“生態(tài)建設(shè)”“保護(hù)區(qū)”“濕地”“生態(tài)恢復(fù)”“城市綠化”“海洋環(huán)境”“空氣質(zhì)量”“環(huán)境保護(hù)”“水體質(zhì)量”“面源污染”“環(huán)境治理”“綜合循環(huán)利用”“能源結(jié)構(gòu)”“能源節(jié)約”“資源節(jié)約”“減排”“資源利用”“清潔生產(chǎn)”為關(guān)鍵詞，自動(dòng)遍歷各省級(jí)行政區(qū)人民政府（不含港澳臺(tái)）官方網(wǎng)站2013—2018 年發(fā)布的信息公開(kāi)文件，進(jìn)行大數(shù)據(jù)采集，并通過(guò)二次篩選，提取涉及生態(tài)系統(tǒng)保育、環(huán)境質(zhì)量改善、資源合理利用等相關(guān)內(nèi)容頁(yè)面整理得到的數(shù)據(jù)。

（三）生態(tài)文明建設(shè)成效評(píng)價(jià)結(jié)果

2013—2018 年，全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)累計(jì)進(jìn)步14.94%，是2008—2013 年生態(tài)文明進(jìn)步幅度的2.3倍，生態(tài)文明建設(shè)整體呈現(xiàn)加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)。這期間，全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成效主要來(lái)源于環(huán)境污染防治力度加大，主要污染物排放量大幅削減，環(huán)境質(zhì)量明顯改善。具體表現(xiàn)為：生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)穩(wěn)步推進(jìn)，生態(tài)系統(tǒng)保育進(jìn)步7.54%；環(huán)境質(zhì)量明顯改善，進(jìn)步幅度為19.46%；資源利用優(yōu)化進(jìn)步幅度達(dá)到17.11%，扭轉(zhuǎn)了2008—2013 年以來(lái)的下降態(tài)勢(shì)（見(jiàn)表2）。

表2 全國(guó)及各省域生態(tài)文明建設(shè)成效 單位：%

各省域2013—2018 年生態(tài)文明進(jìn)步幅度與2008—2013 年進(jìn)步幅度的方差分析顯示，兩組數(shù)據(jù)呈現(xiàn)顯著性差異，表明我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略實(shí)施，對(duì)各省份生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展態(tài)勢(shì)產(chǎn)生顯著影響，但省域間生態(tài)文明建設(shè)成效差異明顯。2013—2018年，寧夏、上海和重慶等地整體生態(tài)文明進(jìn)步幅度排名全國(guó)前三位，均超過(guò)了30%，而天津生態(tài)文明建設(shè)水平下降20.01%。寧夏和上海加快完善環(huán)境治理體系，水環(huán)境污染防治能力增強(qiáng)，轄區(qū)內(nèi)主要流域水體質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，整體環(huán)境質(zhì)量有所改善；重慶轄區(qū)內(nèi)的主要河流全部達(dá)到Ⅲ類以上水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，因此，其生態(tài)文明進(jìn)步幅度排在前列。天津生態(tài)文明建設(shè)水平下滑明顯，主要是受到資源綜合循環(huán)利用能力制約，當(dāng)?shù)匾话愎I(yè)固體廢物和生活垃圾等廢棄物產(chǎn)生量快速增長(zhǎng)與處理利用能力不足之間的矛盾日益突出。

三、生態(tài)文明建設(shè)面臨挑戰(zhàn)

新時(shí)代我國(guó)以前所未有的力度，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)取得歷史性、轉(zhuǎn)折性、全局性進(jìn)步，但成效尚不穩(wěn)固，各方面發(fā)展并不均衡，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載負(fù)荷較重，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的矛盾仍然存在，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)面臨諸多挑戰(zhàn)。

（一）生態(tài)系統(tǒng)保育仍是我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的短板

生態(tài)系統(tǒng)保育方面的進(jìn)步幅度遠(yuǎn)低于環(huán)境質(zhì)量改善（19.46%）和資源合理利用（17.11%）的提高幅度。隨著我國(guó)退耕還林還草、天然林資源保護(hù)等一系列重大生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工程的實(shí)施，森林面積增長(zhǎng)6.26%，草原面積增長(zhǎng)4.85%，濕地面積增加39.28%，新增水土流失治理面積占水土流失總面積的比例為7.68%，礦山環(huán)境累計(jì)恢復(fù)治理面積占礦業(yè)開(kāi)采累計(jì)占用損壞土地面積的比例達(dá)到8.33%。但生物多樣性保護(hù)面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，廣東、新疆、四川等19 個(gè)省份自然保護(hù)區(qū)面積有不同程度的下降，全國(guó)自然保護(hù)區(qū)面積累計(jì)減少1.75%。據(jù)第九次全國(guó)森林資源清查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)森林覆蓋率達(dá)到22.96%，但仍遠(yuǎn)低于全球平均水平（30.72%）。另外，自然濕地存在面積縮小、功能減退、保護(hù)空缺較多等問(wèn)題；全國(guó)農(nóng)業(yè)用地占土地面積的比例高達(dá)56.22%，遠(yuǎn)超過(guò)世界平均水平（37.43%），生態(tài)空間被大量擠占；水土流失以及礦業(yè)開(kāi)采占用損壞土地面積數(shù)量較大?？傊?，我國(guó)生態(tài)基礎(chǔ)較脆弱，生態(tài)系統(tǒng)承載能力不足將成為環(huán)境質(zhì)量根本改善、資源可持續(xù)供給以及應(yīng)對(duì)氣候變化的關(guān)鍵制約因素。

雖然保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源先后被確立為我國(guó)的基本國(guó)策，但生態(tài)系統(tǒng)保育卻未得到足夠重視。尤其對(duì)地方政府而言，由于生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)產(chǎn)生成效的時(shí)間周期較長(zhǎng)，而資源利用優(yōu)化和環(huán)境改善方面能夠較快取得效益，因此，資源環(huán)境方面更容易受到地方政府重視。全國(guó)省級(jí)政府在生態(tài)、環(huán)境、資源等三個(gè)方面信息公開(kāi)文件的數(shù)量顯示，各省份對(duì)資源利用方面關(guān)注度最高，對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的重視次之，對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保育方面關(guān)注度最低。省級(jí)政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保育方面關(guān)注度與生態(tài)保護(hù)和修復(fù)成效的相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，政府關(guān)注度與造林面積、當(dāng)年新增種草面積、當(dāng)年新增水土流失治理面積以及當(dāng)年礦山環(huán)境恢復(fù)治理面積均呈顯著正相關(guān)，但與自然保護(hù)區(qū)面積變化無(wú)顯著相關(guān)性（見(jiàn)表3）。這表明，各省份對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保育關(guān)注度越高，在森林生態(tài)建設(shè)、草原生態(tài)建設(shè)以及生態(tài)修復(fù)等方面的成效越明顯，但對(duì)自然保護(hù)區(qū)面積變化沒(méi)有產(chǎn)生明顯影響。自然保護(hù)區(qū)的重要性不言而喻，是我國(guó)生物多樣性保護(hù)的重要載體，由于長(zhǎng)期以來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)自然資源需求持續(xù)增長(zhǎng)，部分自然保護(hù)區(qū)作為資源的富集區(qū)，被違規(guī)侵占、開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象屢禁不止，自然保護(hù)區(qū)面積萎縮以及碎片化、孤島化問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致全國(guó)生物多樣性下降的總趨勢(shì)仍未得到根本遏制［20］。

表3 政府對(duì)生態(tài)系統(tǒng)保育方面關(guān)注頻次與取得成效的相關(guān)性

（二）環(huán)境質(zhì)量改善與民眾的優(yōu)美環(huán)境需要存在差距

我國(guó)不斷加大環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，健全環(huán)境治理體系，城市環(huán)境治理能力提高13.36%，農(nóng)村面源污染防治力度提高7.34%，城市綠化增加8.80%，環(huán)境質(zhì)量大幅改善，水體質(zhì)量改善幅度為32.15%，空氣質(zhì)量改善幅度為23.46%，但由于我國(guó)資源消耗和污染物排放的絕對(duì)量仍處于高位，生態(tài)環(huán)境承載負(fù)荷過(guò)重，人民群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善的獲得感不強(qiáng)。全國(guó)仍有40.1%的地級(jí)以上城市環(huán)境空氣質(zhì)量超標(biāo)，地下水水質(zhì)狀況持續(xù)惡化，Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)監(jiān)測(cè)點(diǎn)所占比例僅13.6%［16］。另外，我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥、化肥施用量長(zhǎng)期保持在較高水平，單位播種面積化肥施用強(qiáng)度遠(yuǎn)超過(guò)國(guó)際安全警戒線標(biāo)準(zhǔn)（225 千克/公頃），而主要糧食作物對(duì)化肥、農(nóng)藥有效利用率不足40%，大量施用的化肥、農(nóng)藥增加了土壤環(huán)境以及水體環(huán)境污染的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

省級(jí)政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善方面關(guān)注度與取得成效的相關(guān)性分析顯示，政府關(guān)注度與主要流域水體質(zhì)量和城市空氣質(zhì)量無(wú)顯著相關(guān)性，與人均公園綠地面積、城市污水集中處理率、生活垃圾無(wú)害化處理率顯著正相關(guān)，同時(shí)與化肥、農(nóng)藥施用量也呈顯著正相關(guān)（見(jiàn)表4）。這表明，各省份環(huán)境質(zhì)量改善方面的政策措施，在促進(jìn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面產(chǎn)生了積極作用，但由于資源消耗和污染物排放的絕對(duì)量仍然較大，生態(tài)環(huán)境長(zhǎng)期超負(fù)荷承載，現(xiàn)有措施還沒(méi)有直接驅(qū)動(dòng)環(huán)境質(zhì)量的改善。政府關(guān)注度與化肥、農(nóng)藥施用量呈正相關(guān)，反映出化肥、農(nóng)藥施用量較高的地區(qū)開(kāi)始把農(nóng)業(yè)面源污染防治納入環(huán)境治理的重點(diǎn)，而改善環(huán)境質(zhì)量不可能一蹴而就，其政策效應(yīng)如何還有待時(shí)間的檢驗(yàn)。

表4 政府對(duì)環(huán)境質(zhì)量改善方面關(guān)注頻次與取得成效的相關(guān)性

（三）資源利用優(yōu)化仍有提升的空間

我國(guó)資源利用效率持續(xù)提升［21］，單位地區(qū)生產(chǎn)總值能源消耗量和用水量分別下降27.13%和35.72%；能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，煤炭消費(fèi)總量降低2.64%，農(nóng)村可再生能源利用量增加3.38%；污染物排放量大幅削減，主要大氣污染物、水體污染物和固體廢物排放分別減少46.79%、51.41%和21.20%。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式相對(duì)粗放，能源消費(fèi)總量高位運(yùn)行，且仍在持續(xù)攀升，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中煤炭所占比重高達(dá)56.8%，碳達(dá)峰、碳中和推進(jìn)壓力較大；資源綜合循環(huán)利用能力不足，城市水資源重復(fù)利用率下降2.47%，工業(yè)固體廢物綜合利用率下降11.20%，資源利用效率低于世界平均水平；大量資源消耗后產(chǎn)生的污染物排放量巨大，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境承載負(fù)荷較重。進(jìn)一步優(yōu)化資源利用方式，仍是以減污降碳應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量根本改善的必然選擇。

對(duì)生態(tài)環(huán)境造成破壞的原因大部分來(lái)自對(duì)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)、粗放型使用［22］。因此，省級(jí)政府執(zhí)行生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略以優(yōu)化資源開(kāi)發(fā)利用方式為重點(diǎn)，表明各省份抓住了當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的主要矛盾，但需要警惕地方政府形成盲目追求短期政績(jī)的偏好。省級(jí)政府對(duì)資源合理利用方面關(guān)注度與取得成效的相關(guān)性分析顯示，政府關(guān)注度與大氣污染物排放控制、水體污染物排放控制呈顯著正相關(guān)，與能源利用優(yōu)化以及資源減量增效呈顯著負(fù)相關(guān)（見(jiàn)表5）。這意味著各省份在資源合理利用方面的政策措施，對(duì)于主要污染物減排產(chǎn)生顯著影響，但在優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)、提高資源利用效率方面還沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果。目前，我國(guó)資源利用優(yōu)化的進(jìn)步主要得益于政府加大環(huán)境監(jiān)管力度，污染末端治理能力增強(qiáng)，大氣污染物、水體污染物排放量大幅削減。而能源利用優(yōu)化和資源減量增效仍舉步維艱，海南、黑龍江、山西等13 個(gè)省份在資源減量增效方面有不同程度退步，全國(guó)能源消費(fèi)總量尚未達(dá)到峰值，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、利用效率提升以及資源綜合循環(huán)利用推進(jìn)緩慢。

表5 政府對(duì)資源合理利用方面關(guān)注頻次與取得成效的相關(guān)性

（四）統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制還有待完善

我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的矛盾依然存在。省級(jí)政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)各方面的關(guān)注頻次與區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展速度的相關(guān)性分析發(fā)現(xiàn)，生態(tài)系統(tǒng)保育和資源合理利用方面政府關(guān)注度與地區(qū)人均GDP 增長(zhǎng)率呈顯著負(fù)相關(guān)，與第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比例增長(zhǎng)率呈顯著正相關(guān)，政府在生態(tài)、環(huán)境、資源等三個(gè)方面的關(guān)注度均與居民人均可支配收入增長(zhǎng)率顯著正相關(guān)（見(jiàn)表6）。這意味著經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的省份綜合實(shí)力較強(qiáng)，生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、保障條件更為充分，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)注度更高；另外，我國(guó)推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，倒逼經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，在短期內(nèi)會(huì)對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生一定的影響，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，良好的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)，并且這也是我國(guó)進(jìn)一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、跨越中等收入陷阱、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

表6 政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)關(guān)注頻次與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的相關(guān)性

生態(tài)文明建設(shè)并不否定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，而是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)工業(yè)文明時(shí)期形成的以資源消耗和生態(tài)環(huán)境污染為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，確保人類社會(huì)與自然和諧雙贏、永續(xù)發(fā)展，尤其是我國(guó)中西部地區(qū)，當(dāng)前正面臨生態(tài)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的雙重艱巨任務(wù)。一方面，這些地區(qū)是維護(hù)我國(guó)國(guó)土生態(tài)安全的重要屏障，森林、草原、濕地以及自然保護(hù)區(qū)等主要分布在中西部省份；另一方面，這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求迫切。在后續(xù)深入推進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略中，中西部省份在積極承接?xùn)|部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移時(shí)，需要警惕污染密集型產(chǎn)業(yè)趁機(jī)從東部向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移［23］，加大生態(tài)環(huán)境退化的風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)論與建議

新時(shí)代我國(guó)不斷完善生態(tài)文明制度設(shè)計(jì)，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展形勢(shì)產(chǎn)生顯著影響，雖然地方政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展輕生態(tài)環(huán)境保護(hù)的狀況得到根本扭轉(zhuǎn)，全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)呈加速發(fā)展態(tài)勢(shì)，但我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)成效還不穩(wěn)固，區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)和各方面發(fā)展態(tài)勢(shì)尚不均衡，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與資源消耗仍未脫鉤［24］，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)，倒逼經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)，對(duì)短期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)造成了一定的影響。能源利用優(yōu)化、資源減量增效舉步維艱，資源消耗量和污染物排放量高位運(yùn)行，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量改善成效與民眾的期盼還有差距。生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)脆弱、生態(tài)承載能力相對(duì)不足成為我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的短板。下一步需要繼續(xù)保持推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保育、推動(dòng)資源消費(fèi)革命、切實(shí)改善環(huán)境質(zhì)量、積極應(yīng)對(duì)氣候變化，從而滿足人民群眾美好生活與永續(xù)發(fā)展的需要。

（一）保持戰(zhàn)略定力，統(tǒng)籌協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明建設(shè)作為中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計(jì)，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要保持久久為功的戰(zhàn)略定力。首先，明確改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量只是生態(tài)文明建設(shè)的階段性目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人與自然和諧永續(xù)發(fā)展才是生態(tài)文明建設(shè)的根本目的，因此應(yīng)對(duì)氣候變化理應(yīng)納入生態(tài)文明建設(shè)整體布局；其次，協(xié)調(diào)推進(jìn)資源利用減量增效、環(huán)境質(zhì)量改善、生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)以及氣候治理，避免地方政府在執(zhí)行中央生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略決策時(shí)，出現(xiàn)為追求高顯示度的短期效益，重視資源利用優(yōu)化和環(huán)境治理而忽視生態(tài)系統(tǒng)保育等基礎(chǔ)性工程的偏好［25］；再次，統(tǒng)籌處理好生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)的關(guān)系，使生態(tài)環(huán)境改善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相互協(xié)調(diào)，尤其在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相對(duì)落后地區(qū)的工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，避免重復(fù)“先污染后治理”的老路，充分利用好后發(fā)優(yōu)勢(shì)，努力探索資源利用效率更高、對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)影響更小、人與自然和諧雙贏的綠色崛起道路；最后，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)同，把生態(tài)文明建設(shè)成效納入政府政績(jī)考核體系，提升綠色發(fā)展、民生改善等凸顯經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的指標(biāo)在體系中的權(quán)重［26］，嚴(yán)格落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)，引導(dǎo)各級(jí)干部樹(shù)立科學(xué)的政績(jī)觀，破除區(qū)域壁壘，形成中央決策與地方政府執(zhí)行上下聯(lián)動(dòng)，地區(qū)之間以及城鄉(xiāng)之間相互協(xié)同推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的良好發(fā)展局面。

（二）加強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)保育，夯實(shí)生態(tài)文明基礎(chǔ)

健康的生態(tài)系統(tǒng)既是環(huán)境質(zhì)量根本改善和資源可持續(xù)供給的前提，也是保障生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。忽視生態(tài)系統(tǒng)保育，片面追求資源利用優(yōu)化和環(huán)境質(zhì)量改善，猶如無(wú)源之水、無(wú)本之木。我國(guó)整體生態(tài)系統(tǒng)基礎(chǔ)較為薄弱，要補(bǔ)齊生態(tài)文明建設(shè)的短板，首先，應(yīng)在保護(hù)環(huán)境、節(jié)約資源基本國(guó)策的基礎(chǔ)上，從國(guó)家和省級(jí)層面分別確立起生態(tài)立國(guó)、生態(tài)立省的理念，合理兼顧生態(tài)文明建設(shè)的短期效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，加大生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)的力度；其次，要切實(shí)堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先基本原則，尊重生態(tài)規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)山水林田湖草沙生態(tài)系統(tǒng)的協(xié)同治理，提升治理成效；再次，發(fā)揮生物多樣性保護(hù)工程的引領(lǐng)作用，完善以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，建管并舉，逐步化解生物多樣性保護(hù)面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；最后，堅(jiān)持底線思維，科學(xué)劃定并嚴(yán)格遵守生態(tài)紅線，筑牢國(guó)家生態(tài)安全屏障。

（三）推動(dòng)資源消費(fèi)革命，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量

我國(guó)能源消耗總量仍在持續(xù)攀升，能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)不盡合理，資源利用方式相對(duì)粗放，效率不高，產(chǎn)生的污染物排放量居高不下，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境問(wèn)題在短時(shí)期內(nèi)集中爆發(fā)，成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的瓶頸。當(dāng)前，需要盡快完善制度設(shè)計(jì)，利用好環(huán)境資源稅、排污權(quán)交易等市場(chǎng)化調(diào)節(jié)手段，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，大力發(fā)展低能耗、低排放、高效益的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展換檔升級(jí)中，培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新動(dòng)力，打造發(fā)展的新引擎，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。同時(shí)，推動(dòng)資源消費(fèi)領(lǐng)域革命，加強(qiáng)科技創(chuàng)新，加快對(duì)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的綠色化改造，優(yōu)化能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)資源綜合循環(huán)利用能力，提高資源利用效率，促成能源消費(fèi)總量峰值早日出現(xiàn)，嚴(yán)格落實(shí)清潔生產(chǎn)，從源頭上減少污染物和溫室氣體的排放，緩解國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和應(yīng)對(duì)氣候變化的壓力，履行好2060 年實(shí)現(xiàn)碳中和這一莊嚴(yán)的國(guó)際承諾。

（四）堅(jiān)持環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)導(dǎo)向，滿足群眾優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要

優(yōu)美生態(tài)環(huán)境既是最普惠的民生福祉，也是新時(shí)代人民美好生活需要的題中應(yīng)有之義。雖然我國(guó)整體環(huán)境質(zhì)量開(kāi)始向好，但部分地區(qū)群眾反映強(qiáng)烈的突出環(huán)境問(wèn)題依然存在，需要繼續(xù)強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量改善的目標(biāo)導(dǎo)向，完善環(huán)境污染防治體系，增強(qiáng)環(huán)境污染治理能力，提升污染防治措施的精準(zhǔn)度和有效性。在大氣環(huán)境污染防治方面，應(yīng)加強(qiáng)區(qū)域合作，形成聯(lián)防聯(lián)控局面，依據(jù)區(qū)域環(huán)境容量，有序引導(dǎo)、淘汰污染嚴(yán)重的落后產(chǎn)能，重點(diǎn)突破與全面推進(jìn)相結(jié)合，切實(shí)減少重污染天氣對(duì)民眾生產(chǎn)生活的影響。對(duì)于農(nóng)業(yè)面源污染、地下水污染等治理難度高、隱蔽性較強(qiáng)的環(huán)境污染問(wèn)題，要引起足夠警覺(jué)，尤其北京、福建、新疆等10 個(gè)省份的農(nóng)藥、化肥施用強(qiáng)度仍在增加，需要盡快啟動(dòng)農(nóng)藥、化肥施用總量與強(qiáng)度的雙控制，加大對(duì)有機(jī)肥和無(wú)公害農(nóng)藥研發(fā)、生產(chǎn)以及使用的扶持力度，推廣精細(xì)化的農(nóng)藥、化肥施用技術(shù)，提高農(nóng)作物對(duì)農(nóng)藥、化肥的利用效率。地下水污染防治，需盡快確認(rèn)污染源頭，與地表水污染、土壤污染防治相統(tǒng)籌，遏制地下水水質(zhì)持續(xù)惡化的態(tài)勢(shì)。另外，還要加快健全標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的環(huán)境污染監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的巡視、督察，嚴(yán)肅環(huán)境損害追責(zé)問(wèn)責(zé)機(jī)制，阻斷跨區(qū)域的污染轉(zhuǎn)移，不斷鞏固和提升我國(guó)環(huán)境質(zhì)量改善的成效。