文/劉權(quán)

以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵生產(chǎn)要素、以數(shù)字科技為核心驅(qū)動力、以網(wǎng)絡(luò)平臺為主要組織形態(tài)的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，具有虛擬性、無界性、流動性、融合性等特點(diǎn)，其發(fā)展過程中存在深度不確定性。沿用傳統(tǒng)的命令控制型監(jiān)管，極易抑制數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力和創(chuàng)造力，推動傳統(tǒng)監(jiān)管向新型的包容審慎監(jiān)管轉(zhuǎn)型，成為數(shù)字時代的必然要求。

包容審慎監(jiān)管的興起及其內(nèi)在邏輯

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深度不確定性，使得傳統(tǒng)監(jiān)管模式的弊端凸顯，無論監(jiān)管規(guī)則的制定、監(jiān)管措施的實(shí)施，還是對違法責(zé)任的追究，在數(shù)字時代都面臨重重困難。

（一）數(shù)字時代中傳統(tǒng)監(jiān)管的法治困局

首先，數(shù)字經(jīng)濟(jì)下的新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速，針對新業(yè)態(tài)的監(jiān)管，經(jīng)常面臨規(guī)則滯后或規(guī)則缺失的問題。面對層出不窮的新業(yè)態(tài)，既有監(jiān)管規(guī)則可能因涵蓋范圍過廣而阻礙數(shù)字科技創(chuàng)新，也可能因涵蓋范圍不足致使大量新業(yè)態(tài)處于“非法興起”的狀態(tài)。當(dāng)監(jiān)管規(guī)則滯后于現(xiàn)實(shí)需求，監(jiān)管部門若嚴(yán)格依據(jù)既有規(guī)則進(jìn)行類推適用，就有可能阻礙新業(yè)態(tài)的發(fā)展，甚至產(chǎn)生實(shí)質(zhì)不正義的后果；若不依既有規(guī)則進(jìn)行監(jiān)管，一旦暴發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，監(jiān)管部門就有可能因“執(zhí)法不嚴(yán)”“違法不究”而承擔(dān)責(zé)任。

其次，傳統(tǒng)的靜態(tài)單向監(jiān)管難以適應(yīng)數(shù)字時代的法治需求。數(shù)字科技日新月異，新業(yè)態(tài)層出不窮，監(jiān)管者對新經(jīng)濟(jì)的認(rèn)知能力難免有限，在信息不對稱等因素的干擾下，靜態(tài)的單向監(jiān)管措施往往效能低下。由于欠缺激勵相容的動態(tài)合作監(jiān)管措施，傳統(tǒng)監(jiān)管也不利于調(diào)動企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的積極性，且容易同新業(yè)態(tài)的發(fā)展規(guī)律脫節(jié)，進(jìn)而遏制市場主體的創(chuàng)新，使監(jiān)管的實(shí)質(zhì)合法性受到質(zhì)疑。

最后，數(shù)字時代創(chuàng)新頻繁但立法滯后，大量形式上的違法行為，實(shí)質(zhì)上并不具有社會危害性，反而能夠滿足社會公共利益需要，若一律嚴(yán)厲追責(zé)，不僅會遏制新業(yè)態(tài)的發(fā)展壯大，也將妨礙社會公共福利的增加。

（二）包容審慎監(jiān)管的內(nèi)在邏輯

包容審慎監(jiān)管可以有效打破傳統(tǒng)監(jiān)管在數(shù)字時代面臨的困境，是政府應(yīng)對不確定性以平衡效率與安全的必然要求。包容審慎監(jiān)管要求政府不以包容的名義放棄必要的審慎監(jiān)管，也不因市場出現(xiàn)了一些問題而立即轉(zhuǎn)向過度監(jiān)管，其主張的并非先發(fā)展后規(guī)范或先規(guī)范后發(fā)展，而是在發(fā)展中規(guī)范、在規(guī)范中發(fā)展。

首先，包容審慎監(jiān)管回應(yīng)了靈活應(yīng)對不確定性、貫徹新發(fā)展理念的時代要求。數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新主體的多元性、創(chuàng)新核心要素的虛擬性、創(chuàng)新過程的可重新編程性、創(chuàng)新結(jié)果的難以預(yù)測性，決定了數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新會影響更廣的地域范圍、更多的產(chǎn)業(yè)類型和更大的人群規(guī)模，一旦監(jiān)管失當(dāng)，就可能導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈癱瘓或發(fā)生系統(tǒng)性安全風(fēng)險。包容審慎監(jiān)管追求包容與審慎的辯證統(tǒng)一，要求政府有所不為也有所為，其出發(fā)點(diǎn)就在于，以更為靈活的監(jiān)管方式適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)。包容審慎監(jiān)管秉持寬松有度、剛?cè)岵?jì)的監(jiān)管理念，體現(xiàn)了對數(shù)字經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新的重視，有利于更大程度地激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。

其次，包容審慎監(jiān)管體現(xiàn)了關(guān)于政府與市場關(guān)系的新認(rèn)識，適應(yīng)了推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的現(xiàn)實(shí)需要。包容審慎監(jiān)管要求政府在是否監(jiān)管和如何監(jiān)管兩方面均做到包容審慎。包容和審慎具有互補(bǔ)性，包容呼喚政府不恣意干預(yù)市場，審慎要求政府適時實(shí)施適度監(jiān)管。包容審慎監(jiān)管不僅是反思傳統(tǒng)監(jiān)管方式的結(jié)果，也是反思監(jiān)管權(quán)之合理性的產(chǎn)物。包容審慎監(jiān)管是政府職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化的體現(xiàn)?！俺浞职l(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”和“更好發(fā)揮政府作用”，必然要求政府以包容和審慎的監(jiān)管理念對待新業(yè)態(tài)。

包容審慎監(jiān)管的實(shí)踐困境

由于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展伴隨著不確定性，不僅市場主體難以準(zhǔn)確預(yù)知新業(yè)態(tài)的發(fā)展方向，公眾難以認(rèn)清新興數(shù)字科技的潛在風(fēng)險，政府也難以準(zhǔn)確判斷何時以及如何實(shí)施有效監(jiān)管。因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性的包容審慎監(jiān)管，同樣也會遭遇不確定性難題。

（一）包容審慎的權(quán)衡難題

要實(shí)現(xiàn)包容與審慎的辯證統(tǒng)一，主要依賴監(jiān)管部門的權(quán)衡判斷。然而，在充滿不確定性的市場環(huán)境下判斷是否干預(yù)、何時干預(yù)、如何干預(yù)，并非易事。

首先，包容審慎監(jiān)管要求政府最大程度地尊重市場的自我調(diào)節(jié)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。然而，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛，要判斷新業(yè)態(tài)能否通過有效的自我調(diào)節(jié)而自發(fā)形成公平競爭的市場秩序，十分困難。如果對新業(yè)態(tài)放任不管，一旦發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險，后果可能難以估量；倘若抱著懷疑的眼光進(jìn)行強(qiáng)力干預(yù)，就有可能將新業(yè)態(tài)扼殺在搖籃之中。

其次，即使監(jiān)管部門經(jīng)過審慎分析認(rèn)為應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場，其也可能無法找準(zhǔn)干預(yù)時機(jī)。包容審慎監(jiān)管要求給予市場必要的發(fā)展時間與空間，并根據(jù)具體情形適時干預(yù)市場。過早干預(yù)可能有損市場創(chuàng)新，也會因沒有認(rèn)清新業(yè)態(tài)的發(fā)展形勢而監(jiān)管失誤；過遲干預(yù)不僅會放任新業(yè)態(tài)無序發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致其創(chuàng)新失敗，還可能對社會秩序、國家安全造成嚴(yán)重危害。

最后，監(jiān)管部門即使能在最佳時機(jī)干預(yù)市場，也不易判斷何為有效的監(jiān)管措施。新業(yè)態(tài)總在發(fā)展變化，即使是經(jīng)過慎重權(quán)衡的監(jiān)管措施，也可能很快變得不合時宜。此外，監(jiān)管部門容易存在路徑依賴，習(xí)慣簡單套用老辦法對待新業(yè)態(tài)，這也導(dǎo)致監(jiān)管措施可能不符合包容審慎的理念。由于缺乏體系性和層次性的治理策略，同時又有避免風(fēng)險的強(qiáng)烈動機(jī)，一些領(lǐng)域的監(jiān)管具有與生俱來的“越嚴(yán)越好”和“越早越好”的內(nèi)在偏好，極易走向過度監(jiān)管。

（二）監(jiān)管執(zhí)法的不確定性

“包容審慎監(jiān)管”屬于典型的不確定法律概念。在監(jiān)管執(zhí)法過程中，對于同類違法行為，監(jiān)管部門可能作出完全不同的處理決定。包容審慎監(jiān)管所要求的差異化監(jiān)管，也是監(jiān)管執(zhí)法不確定性的成因之一。制定具有普遍約束力的監(jiān)管規(guī)則并予以平等執(zhí)行，以體現(xiàn)法治的確定性，是形式法治的基本要求；而包容審慎監(jiān)管更加重視實(shí)質(zhì)法治，反對“一刀切”地追求形式平等，要求對于同一業(yè)態(tài)的不同發(fā)展階段和不同業(yè)態(tài)的不同發(fā)展模式進(jìn)行差別對待。注重場景化分析的差異化監(jiān)管，固然有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等、提升包容審慎監(jiān)管的效能，但對于市場主體而言，差異化監(jiān)管的實(shí)施可能不利于其形成合理的預(yù)期。

（三）實(shí)踐困境的成因及其影響

包容審慎監(jiān)管的實(shí)踐困境，主要源于以下主客觀原因：其一，數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身具有不確定性；其二，包容審慎監(jiān)管的決策、執(zhí)行、監(jiān)督等機(jī)制尚不健全；其三，包容審慎監(jiān)管中的行政裁量權(quán)過大；其四，一些公職人員缺乏擔(dān)當(dāng)。

如果包容審慎監(jiān)管不能有效應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不確定性，無法有效克服監(jiān)管自身的不確定性，也就很難發(fā)揮推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的預(yù)期效果，甚至可能對經(jīng)濟(jì)、社會和法治造成一定危害：一是不利于促進(jìn)創(chuàng)新，二是不利于安全，三是不利于法治化營商環(huán)境建設(shè)。

包容審慎監(jiān)管的法治之道

（一）暫緩干預(yù)為市場留足發(fā)展空間

對于企業(yè)發(fā)展過程中的階段性問題，應(yīng)注重發(fā)揮市場的能動性，讓市場自我吸收和自我消化。政府基于商業(yè)判斷的選擇權(quán)限應(yīng)居于輔助地位，在市場機(jī)制不能有效發(fā)揮選擇作用時才可以行使權(quán)力。回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和需求的包容審慎監(jiān)管，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持審慎立法原則，對于一時看不準(zhǔn)發(fā)展趨勢的新業(yè)態(tài)，暫緩制定監(jiān)管規(guī)則，為市場留足發(fā)展空間。暫緩干預(yù)新業(yè)態(tài)，不等于放任新業(yè)態(tài)無序發(fā)展。針對一時看不準(zhǔn)發(fā)展趨勢的新業(yè)態(tài)，有為政府的首要任務(wù)是進(jìn)行有效的監(jiān)測分析，對潛在的風(fēng)險大小進(jìn)行動態(tài)預(yù)判。

（二）開放決策程序以提升行政理性

數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的新事物經(jīng)常帶有兩面性，社會各界對其難以形成統(tǒng)一認(rèn)識。尤其是對于一些新技術(shù)的監(jiān)管，爭議本質(zhì)上反映了人們在價值層面的分歧。面對此類監(jiān)管難題，只有將決策程序向社會各界開放，才有可能形成具有較高可接受度的監(jiān)管規(guī)則或規(guī)制方案。

對于包容審慎監(jiān)管而言，監(jiān)管影響分析有助于監(jiān)管者把握包容和審慎的“尺度”，排除不合理的監(jiān)管方案，其具體適用可以通過四步分析展開：（1）根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、社會公眾的期待、監(jiān)管成本等因素，合理確定監(jiān)管目的；（2）選擇有助于監(jiān)管目的實(shí)現(xiàn)的適當(dāng)措施，確保監(jiān)管措施同監(jiān)管目的之間存在實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)；（3）在可以同樣有效實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的的幾種方案中，選擇對市場主體影響最小的方案；（4）通過成本收益分析方法，判斷所選方案造成的消極影響同積極影響是否成比例。如果監(jiān)管方案對市場主體造成的損害、耗費(fèi)的財政支出等成本，同監(jiān)管所能實(shí)現(xiàn)的公共利益不成比例，該監(jiān)管方案就不能被采行。

（三）借助試驗(yàn)機(jī)制促成監(jiān)管的包容審慎

要靈活應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定性，必須轉(zhuǎn)變監(jiān)管思維。最佳監(jiān)管措施往往是在問題的解決過程中發(fā)現(xiàn)的，既然市場主體無法準(zhǔn)確預(yù)測新業(yè)態(tài)的發(fā)展走向，政府亦難以判斷應(yīng)當(dāng)何時監(jiān)管以及如何進(jìn)行有效監(jiān)管，那就不妨引入試驗(yàn)機(jī)制，允許市場和政府在試錯的過程中共同探索“未知”。如果說試驗(yàn)機(jī)制實(shí)現(xiàn)了改革與法治的同頻共振，那么將其引入監(jiān)管過程之中，也必然能夠促成發(fā)展與規(guī)范的齊頭并進(jìn)。

在允許市場試錯的同時，還應(yīng)探索設(shè)計激勵相容機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)合規(guī)。與其耗費(fèi)高昂的成本去發(fā)現(xiàn)和懲戒違法行為，不如將部分法治資源轉(zhuǎn)用于建設(shè)守法激勵機(jī)制，通過經(jīng)濟(jì)獎勵、榮譽(yù)褒獎、權(quán)益優(yōu)先享有、義務(wù)減免等措施，促進(jìn)市場主體主動守法。

（四）以容錯機(jī)制激勵市場與政府探索創(chuàng)新

在探索創(chuàng)新的過程中，不僅市場主體容易逾越規(guī)則的界限，政府決策同樣也可能失誤，在追究相關(guān)主體責(zé)任之時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合具體情節(jié)、主觀惡性、社會危害性等因素，追求實(shí)質(zhì)正義的結(jié)果，同時也要發(fā)展健全相關(guān)容錯機(jī)制，以更好地激勵市場創(chuàng)新與政府有為。

包容審慎監(jiān)管不僅要求政府在制定監(jiān)管規(guī)則之時保持審慎，也需要行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法之時寬容對待違法企業(yè)。對于已有違法違規(guī)行為的企業(yè)，可以與其簽訂行政執(zhí)法和解協(xié)議，由企業(yè)承諾完善合規(guī)體系或重建合規(guī)計劃，考驗(yàn)期結(jié)束后視情況對其給予從輕、減輕或免除處罰，以有利于企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展；對于主觀惡性不大、情節(jié)輕微、社會危害程度不高的違法行為，也可直接予以從輕、減輕或者免除處罰。

推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，既需要政府不對新興業(yè)態(tài)恣意干預(yù)，也需要政府積極作為，為市場的發(fā)展排除阻礙，還需要政府相機(jī)而動，及時采取審慎監(jiān)管措施。特別是在包容審慎監(jiān)管之中，監(jiān)管部門為靈活應(yīng)對復(fù)雜多變的新業(yè)態(tài)新形勢，更需處理好有限、有為、有效三者之間的關(guān)系，其難度可想而知。對于決策者的失誤，若一概嚴(yán)加問責(zé)，可能不利于激發(fā)其探索包容審慎監(jiān)管的能動性。為此，有必要建立針對監(jiān)管部門等行政主體的容錯機(jī)制，以激勵其敢于作為。

（五）完善監(jiān)督機(jī)制以確保行政便宜性與最佳性有機(jī)統(tǒng)一

為提升監(jiān)管效能，包容審慎監(jiān)管賦予了行政機(jī)關(guān)更大的行政自主性，體現(xiàn)的正是便宜原則的要求。行政便宜原則雖然有助于行政機(jī)關(guān)合理行政，但也容易遭到濫用，導(dǎo)致最佳行政的期待落空。包容審慎監(jiān)管在靈活應(yīng)對不確定性的同時，也增加了監(jiān)管權(quán)濫用的風(fēng)險。無論監(jiān)管規(guī)則的制定，試驗(yàn)性、激勵性、差異性等監(jiān)管措施的實(shí)施，還是“執(zhí)法不必然嚴(yán)、違法不必然究”的容錯要求，都會賦予行政機(jī)關(guān)更大的自主性。

為防止行政機(jī)關(guān)自主權(quán)的濫用，有必要對包容審慎監(jiān)管進(jìn)行有效的行政監(jiān)督和司法監(jiān)督，這具體可從三個方面展開。其一，完善對監(jiān)管規(guī)則的合法性審核機(jī)制，對監(jiān)管規(guī)則的制定權(quán)限、制定程序、是否濫設(shè)行政許可等進(jìn)行合法性審核，尤其應(yīng)加強(qiáng)審查行政規(guī)范性文件是否不當(dāng)干預(yù)市場主體的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。其二，強(qiáng)化對監(jiān)管措施的公平競爭審查。應(yīng)從市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)四個方面，對監(jiān)管措施進(jìn)行公平競爭審查，防止以包容審慎監(jiān)管之名，排除、限制市場競爭。其三，加強(qiáng)司法監(jiān)督。對于監(jiān)管規(guī)則的審查，可以通過行政訴訟法上的規(guī)范性文件附帶審查制度予以落實(shí)。在對監(jiān)管執(zhí)法進(jìn)行司法審查時，人民法院應(yīng)在合法性審查的基礎(chǔ)上，以合理性審查作為必要補(bǔ)充，以有效制約監(jiān)管裁量權(quán)，確保監(jiān)管執(zhí)法的公平公正。

結(jié)語

數(shù)字時代新一輪的科技革命和產(chǎn)業(yè)變革，引發(fā)了巨大的國家治理難題，依靠命令和控制的傳統(tǒng)監(jiān)管日益捉襟見肘。作為對政府與市場關(guān)系的最新理論表達(dá)，包容審慎監(jiān)管既是靈活應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展不確定性、實(shí)現(xiàn)效率與安全之平衡的必然要求，也是推動有效市場和有為政府更好結(jié)合的重要舉措。包容審慎監(jiān)管要求政府給予新業(yè)態(tài)必要的發(fā)展時間與試錯空間，并根據(jù)公共風(fēng)險大小進(jìn)行適時適度干預(yù)，有利于破解“要么不管、要么管死”“一放就亂、一管就死”的監(jiān)管困局，但與此同時，其也賦予了行政機(jī)關(guān)更大的自主性，進(jìn)而引發(fā)了監(jiān)管的不確定性問題。無論數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的不確定性，還是監(jiān)管中的不確定性，都對數(shù)字時代的法治理論與實(shí)踐提出了新問題。要在不確定性中創(chuàng)造確定性，進(jìn)而消解不確定性，必須倚賴在法治軌道上理性實(shí)施包容審慎監(jiān)管。只有理性實(shí)施包容審慎監(jiān)管，才能形成市場作用和政府作用相互促進(jìn)的格局，最終推動我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，打造我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢。