文/曹鎏

確保行政復(fù)議發(fā)揮化解行政爭議的主渠道作用，是行政復(fù)議法修訂的核心目標(biāo)，亦是行政復(fù)議制度實(shí)現(xiàn)行政爭議“訴源治理”、回應(yīng)法治政府建設(shè)需要以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。主渠道作用的邏輯建構(gòu)與制度回應(yīng)的最優(yōu)方案，需要理論研究持續(xù)創(chuàng)新發(fā)展。本文將圍繞主渠道的基本價(jià)值追求，梳理、總結(jié)并回應(yīng)修法過程中理論界和實(shí)務(wù)界未能達(dá)成共識(shí)且無法回避的核心問題，以探尋激活行政復(fù)議制度潛在優(yōu)勢以及破解修法癥結(jié)的突破口，進(jìn)而在法治軌道上完成對(duì)行政復(fù)議體制機(jī)制的再造。

功能定位：化解行政爭議的主渠道作用

（一）主渠道之解析。主渠道意味著大量爭議進(jìn)入復(fù)議后能終結(jié)于復(fù)議程序中，實(shí)現(xiàn)訴源治理，把爭議化解在行政程序之中。我國行政主導(dǎo)體制下，行政權(quán)具有統(tǒng)籌調(diào)度資源配置的天然優(yōu)勢，有利于真正實(shí)質(zhì)性化解爭議，這構(gòu)成了主渠道的現(xiàn)實(shí)邏輯。行政復(fù)議既審查合法性又審查合理性，具有解決個(gè)案正義的天然優(yōu)勢，能夠通過穿透式監(jiān)督實(shí)現(xiàn)對(duì)依法行政的倒逼與提升，促進(jìn)合法行政與良好行政相融合、形式法治與實(shí)質(zhì)法治一體推進(jìn)。我國現(xiàn)階段行政爭議的特殊性、中華傳統(tǒng)“和合文化”的延續(xù)與發(fā)展等諸多因素，共同決定了行政復(fù)議作為化解行政爭議主渠道的必要性與正當(dāng)性。故引入主渠道的法律表達(dá)非常必要。在立法上明確主渠道作用，這既構(gòu)成對(duì)新功能定位邏輯基礎(chǔ)的闡釋，又強(qiáng)調(diào)了行政復(fù)議制度革新的主線以及行政復(fù)議法實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展必須完成的理念更新及制度回應(yīng)。

（二）“行政司法”之回歸。在主渠道目標(biāo)導(dǎo)向下，行政復(fù)議的行政司法屬性之重申，也是對(duì)新時(shí)代與新使命的積極回應(yīng)?！靶姓痉ā迸c“準(zhǔn)司法”不同，“準(zhǔn)司法”更偏向于行政復(fù)議的司法面向，而“行政司法”強(qiáng)調(diào)的是行政復(fù)議的雙重特征。一是行政之維，即行政內(nèi)部監(jiān)督這個(gè)面向決定了它在化解爭議方面的獨(dú)特優(yōu)勢，是其核心競爭力。二是司法之維，強(qiáng)調(diào)的是與行政訴訟類似，但非法院化，其生命力在于對(duì)個(gè)案正義的追求。這就要求在行政主導(dǎo)的前提下，通過部分司法元素嵌入來提升行政復(fù)議化解爭議的質(zhì)效。其中行政面向是支撐，司法面向旨在補(bǔ)強(qiáng)并促進(jìn)行政面向更好地發(fā)揮作用，亦是行政復(fù)議與其他行政活動(dòng)方式迥異的顯要標(biāo)志。任何片面追求行政化或者司法化單一面向的做法，都可能會(huì)阻礙復(fù)議化解爭議優(yōu)勢的發(fā)揮，甚至引發(fā)復(fù)議失靈等困境。

（三）多元功能之彰顯?！靶姓痉ā睂傩韵碌男姓?fù)議功能應(yīng)當(dāng)具有三維面向。行政復(fù)議的基礎(chǔ)性功能是化解爭議，這是由主渠道目標(biāo)所決定的。但作為主渠道，主要應(yīng)由行政監(jiān)督功能來成就。在當(dāng)前法治社會(huì)水平未能與法治政府建設(shè)齊驅(qū)并進(jìn)的背景下，老百姓的真實(shí)訴求往往無法完全轉(zhuǎn)化為法律訴求。這就需要通過行政監(jiān)督權(quán)靈活性和高權(quán)性的稟賦，充分回應(yīng)申請(qǐng)人維權(quán)的真實(shí)訴求，促進(jìn)行政復(fù)議行政救濟(jì)功能的實(shí)現(xiàn)。合法訴求與合理訴訟的固有差異、維權(quán)與維穩(wěn)之間的張力，導(dǎo)致單一的監(jiān)督依法行政無法充分實(shí)現(xiàn)爭議的實(shí)質(zhì)性化解。這就需要在原來監(jiān)督依法行政的單一維度上，立足于主渠道目標(biāo)，對(duì)行政監(jiān)督功能予以擴(kuò)容，回應(yīng)社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)需要，切實(shí)發(fā)揮行政監(jiān)督權(quán)所獨(dú)具的穿透式預(yù)防調(diào)處化解爭議的天然優(yōu)勢，促進(jìn)形式法治向?qū)嵸|(zhì)法治監(jiān)督的延伸，全方位回應(yīng)并解決老百姓的真實(shí)訴求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維權(quán)與救濟(jì)功能的同步推進(jìn)。基于此，行政復(fù)議功能絕非多元功能的簡單疊加，而應(yīng)立足于法律功能的體系化整合及升級(jí)。行政復(fù)議定位的模式選擇，應(yīng)以主觀復(fù)議為原則，客觀復(fù)議為輔助，通過監(jiān)督權(quán)優(yōu)先解決行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解，進(jìn)而倒逼依法行政實(shí)現(xiàn)維護(hù)公法秩序之目標(biāo)。

主體調(diào)整：相對(duì)集中復(fù)議體制與復(fù)議委員會(huì)建構(gòu)

《行政復(fù)議體制改革方案》的正式發(fā)布，意味著我國以相對(duì)集中復(fù)議體制為突破口的改革正式在地方全面鋪開。

（一）相對(duì)集中行政復(fù)議體制改革的全面推進(jìn)。目前地方改革模式主要有兩種類型：一是行政復(fù)議委員會(huì)辦公室或者行政復(fù)議辦公室模式，二是行政復(fù)議局模式。差異化的地方模式加劇了地方改革協(xié)同并進(jìn)的難度。受制于地方編制管理的局限性，“無法掛牌”“事走人未走”“事編不匹配”、越往基層改革難度越大甚至沒有專職人員等問題凸顯，通過修法根除體制改革現(xiàn)實(shí)障礙，特別是解決機(jī)構(gòu)和人員力量薄弱等問題顯得尤為必要。此外，還需解決好政府機(jī)構(gòu)改革與管轄規(guī)則的適應(yīng)性問題。比如針對(duì)司法行政部門自己審自己、部分城市公安局長分管司法局卻又需要審理公安部門案件等問題，有必要探索上提一級(jí)的管轄規(guī)則。此外，《行政復(fù)議體制改革方案》僅對(duì)地方復(fù)議體制改革作了部署，國務(wù)院部門和省級(jí)政府仍然存在“自己審自己”的問題，亦應(yīng)同步推進(jìn)改革，以確保全國一盤棋。

（二）行政復(fù)議委員會(huì)的組織架構(gòu)。我國行政復(fù)議委員會(huì)改革歷經(jīng)兩個(gè)階段。第一階段為試點(diǎn)階段。自2008年開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)以來，全國近21個(gè)省級(jí)行政區(qū)在組織形式上形成了“議事咨詢型”和“議決型”兩種模式。第二個(gè)階段自2020年2月至今，以建立相對(duì)集中復(fù)議體制為依托。從目前地方實(shí)施方案看，復(fù)議委員會(huì)模式差異明顯，存在單軌制和雙軌制兩種類型，前者又分為單一行政復(fù)議委員會(huì)模式或者單一行政復(fù)議咨詢委員會(huì)模式，后者是指行政復(fù)議委員會(huì)和行政復(fù)議咨詢委員會(huì)同步建立。

地方單軌制與雙軌制的差異化探索本質(zhì)上反映了地方結(jié)合自身實(shí)際情況落實(shí)國家改革要求的現(xiàn)實(shí)選擇，出發(fā)點(diǎn)就是要因地制宜處理好相對(duì)集中復(fù)議職責(zé)與行政首長負(fù)責(zé)制之間的關(guān)系問題。故修法還應(yīng)當(dāng)解決好復(fù)議委員會(huì)組織架構(gòu)的規(guī)范化建設(shè)問題，并為地方創(chuàng)新提供自主性空間。

救濟(jì)延展：復(fù)議范圍與申請(qǐng)資格的寬松化

（一）復(fù)議范圍之?dāng)U展?；谛姓O(jiān)督主導(dǎo)性功能的內(nèi)在邏輯，行政復(fù)議受案范圍應(yīng)實(shí)現(xiàn)“應(yīng)收盡收”，并努力實(shí)現(xiàn)兩方面的突破。（1）將行政爭議作為復(fù)議審理構(gòu)造的邏輯支點(diǎn)，以簡化復(fù)議門檻的設(shè)置，不必糾結(jié)于行政行為構(gòu)成要件的邏輯判斷，無需考量行政行為的類型歸屬、種類判斷、法律效果等具體問題，只要是行政管理活動(dòng)中有關(guān)權(quán)利義務(wù)的法律爭議，就符合受案范圍的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。（2）采用負(fù)面清單立法模式，即概括式肯定結(jié)合否定式列舉排除之模式。為實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議申請(qǐng)范圍的明確性與可操作性，可以在未來行政復(fù)議法實(shí)施條例修訂時(shí)，設(shè)置專門條款解決行政復(fù)議范圍正面列舉的具體化問題。

（二）申請(qǐng)人資格之放寬。行政司法的特性及行政監(jiān)督功能的主導(dǎo)地位，決定了復(fù)議申請(qǐng)人資格的標(biāo)準(zhǔn)宜采用比訴訟原告資格更為寬泛、靈活的標(biāo)準(zhǔn)。至于標(biāo)準(zhǔn)的非同質(zhì)化可能會(huì)引發(fā)復(fù)議后又訴訟的程序銜接障礙問題，完全可以通過重構(gòu)復(fù)議和訴訟銜接機(jī)制的技術(shù)規(guī)則予以解決。此外，“保護(hù)規(guī)范理論”能否作為認(rèn)定申請(qǐng)人資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)？行政復(fù)議“主觀為主、客觀為輔”的定位模式，決定了其對(duì)“利害關(guān)系”的把握，不應(yīng)僅僅通過法解釋技術(shù)和請(qǐng)求權(quán)框架予以認(rèn)定?？陀^上行政侵權(quán)對(duì)依法行政底線的沖破、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政系統(tǒng)內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)所獨(dú)具的行政自制權(quán)，決定了復(fù)議申請(qǐng)人資格應(yīng)當(dāng)適度寬松化。對(duì)于承擔(dān)行政行為后果、法定權(quán)利或正當(dāng)利益受到行政行為的實(shí)際影響且具有值得行政復(fù)議保護(hù)的利益，即行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為所涉行政侵權(quán)是造成損害后果的相當(dāng)原因，且無法通過其他途徑予以救濟(jì)的，均可納入復(fù)議申請(qǐng)人資格范疇。

程序優(yōu)化：兼顧公正與效率

（一）簡易程序與普通程序的區(qū)別與轉(zhuǎn)化問題。首先，復(fù)議案件審理內(nèi)部流程優(yōu)化應(yīng)以改變復(fù)議機(jī)構(gòu)以“辦文”的方式來“辦案”為突破口，通過簡化行政組織內(nèi)部流程審批，以實(shí)質(zhì)性提升效能性。其次，既要對(duì)簡易程序的簡易標(biāo)準(zhǔn)形成法條表達(dá)，又要將簡易程序與普通程序之間轉(zhuǎn)化的選擇權(quán)賦予申請(qǐng)人。此外，復(fù)議委員會(huì)委員是否參與聽證程序，復(fù)議委員會(huì)案審會(huì)是否屬于書面審，符合簡易程序條件但申請(qǐng)人申請(qǐng)復(fù)議委員會(huì)審議程序等具體問題，仍需作出進(jìn)一步規(guī)定。

（二）強(qiáng)化行政復(fù)議調(diào)解的法治邏輯。為促進(jìn)“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”，復(fù)議調(diào)解范圍無需受羈束類與裁量類行為內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)的羈絆，而應(yīng)在個(gè)案中兼顧行政決定違法程度、修復(fù)可能性、官民合意可行性等維度進(jìn)行綜合判斷。調(diào)解應(yīng)當(dāng)成為行政復(fù)議化解爭議的基本方式。復(fù)議調(diào)解絕不允許以“和稀泥”的方式簡單追求案結(jié)事了，而應(yīng)當(dāng)在查清事實(shí)、明晰責(zé)任的基礎(chǔ)上，在不違反法治紅線的前提下，最大限度促成行政爭議雙方權(quán)利義務(wù)歸屬的合意。

權(quán)限延伸：附帶審查權(quán)之強(qiáng)化

理論上，針對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)有權(quán)審查的行政規(guī)范性文件，復(fù)議機(jī)關(guān)作為監(jiān)督機(jī)關(guān)的地位決定了個(gè)案中的附帶審查本質(zhì)上構(gòu)成對(duì)行政規(guī)范性文件合法與否的有權(quán)判斷，具有普遍約束力，這與行政訴訟中司法附帶審查僅解決個(gè)案適用而非抽象判斷完全不同?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法（修訂）（征求意見稿）》對(duì)附帶審查權(quán)內(nèi)容的規(guī)定仍較為簡化，需要進(jìn)一步解決兩個(gè)問題。（1）合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的完整性。合法性審查應(yīng)既關(guān)注實(shí)體合法，又關(guān)注程序合法問題。程序?qū)彶閼?yīng)當(dāng)是復(fù)議對(duì)行政規(guī)范性文件監(jiān)督的優(yōu)勢所在，理應(yīng)高于、嚴(yán)于行政訴訟附帶審查的程序標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)在修法時(shí)予以明確。（2）引入合理性審查標(biāo)準(zhǔn)。具體應(yīng)涉及對(duì)行政規(guī)范性文件制定必要性、內(nèi)容是否符合比例原則要求、能否做到同等情況同等對(duì)待等方面。

實(shí)效提升：復(fù)議決定種類更新及體系化形塑

為促進(jìn)實(shí)質(zhì)性化解爭議目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，征求意見稿構(gòu)建了以“變更決定與履行決定”為支撐的復(fù)議決定體系，以實(shí)現(xiàn)“應(yīng)改盡改”與“應(yīng)賠盡賠”，但仍需從兩個(gè)方面加以完善。（1）行政復(fù)議決定種類的更新問題。具體涉及用駁回復(fù)議請(qǐng)求替代維持決定并增加無效決定。（2）行政復(fù)議決定體系化形塑問題。行政復(fù)議決定體系應(yīng)當(dāng)以形成、變更以及解除行政法律關(guān)系為核心，這就有必要在立法上明確對(duì)被申請(qǐng)人進(jìn)行糾錯(cuò)的主要決定形式和輔助決定形式及相互關(guān)系問題。在被申請(qǐng)人被糾錯(cuò)的復(fù)議決定體系中，應(yīng)通過法條設(shè)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，明確復(fù)議體系應(yīng)以變更決定、履行決定為支撐，撤銷決定和確認(rèn)決定為補(bǔ)充。此外，要同步解決好監(jiān)督依法行政問題，避免變更決定過于泛化。

救濟(jì)銜接：替代“被告”制度的最優(yōu)方案

一方面，共同被告制度在倒逼復(fù)議機(jī)關(guān)提高糾錯(cuò)率方面發(fā)揮了作用，但同時(shí)糾錯(cuò)率提高存在一定波動(dòng)性，有“假改善”之嫌。實(shí)際上，我國法治政府建設(shè)水平不斷提升的發(fā)展趨勢也令糾錯(cuò)率持續(xù)提高逐漸成為“偽命題”。另一方面，共同被告制度實(shí)施后也引發(fā)了新風(fēng)險(xiǎn)，復(fù)議機(jī)關(guān)不愿當(dāng)被告引發(fā)了“駁回會(huì)”困境，“以事實(shí)為根據(jù)，以法院為準(zhǔn)繩”的潛規(guī)則加重了復(fù)議和訴訟的同質(zhì)化；共同被告制度引發(fā)了程序空轉(zhuǎn)，復(fù)議機(jī)關(guān)“出庭幾乎不出聲”的走過場行為浪費(fèi)了行政資源；對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)而言，維持決定能夠?qū)崿F(xiàn)“與被申請(qǐng)人的捆綁式應(yīng)訴”，而改變決定就要沖在被告前線，基于理性人趨利避害的本性，必然會(huì)沖擊共同被告制度的實(shí)施效果。共同被告制度實(shí)際上是通過訴訟倒逼復(fù)議的末端治理之策，關(guān)注“治已病”，未能對(duì)預(yù)防式治理“治未病”的功能予以充分回應(yīng)。行政復(fù)議的良性發(fā)展，應(yīng)該解決整體主義視角下的系統(tǒng)之治，與其從末端去倒逼，不如從體制機(jī)制改革、程序再造的優(yōu)化及發(fā)展去真正解決源頭重塑問題。

行政復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)被告是否為最優(yōu)選擇，筆者認(rèn)為，還取決于替代性方案本身的周延性和嚴(yán)密度，應(yīng)同步解決好三個(gè)問題。一是行政復(fù)議決定的法律效力問題。修法應(yīng)同時(shí)明確“起訴效力中止”原則。二是澄清經(jīng)過復(fù)議后起訴的訴訟標(biāo)的。訴訟標(biāo)的不等于程序標(biāo)的。行政復(fù)議機(jī)關(guān)不當(dāng)被告，但原決定和復(fù)議決定均為行政訴訟審理對(duì)象，行政訴訟判決要分別針對(duì)原決定和復(fù)議決定的合法性作出認(rèn)定。同時(shí)人民法院對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的事實(shí)認(rèn)定和專業(yè)判斷應(yīng)給予適度尊重。三是推進(jìn)復(fù)議人員職業(yè)化改革，建立更強(qiáng)有力的監(jiān)督和正向激勵(lì)制度。建議吸收司法員額制改革經(jīng)驗(yàn)，參考法官司法責(zé)任制評(píng)價(jià)體系，綜合復(fù)議人均年度辦案量、糾錯(cuò)率、和解調(diào)解率、訴訟敗訴率等指標(biāo)，建立科學(xué)的復(fù)議人員績效考評(píng)制度以及嚴(yán)格的個(gè)人責(zé)任追究體系。

結(jié)語

中國特色行政復(fù)議制度體系的健全完善是一個(gè)系統(tǒng)工程。行政復(fù)議法自身的修改與完善是基礎(chǔ)；修法完成后，行政復(fù)議法實(shí)施條例的及時(shí)更新，復(fù)議改革系列文件的持續(xù)性發(fā)布，復(fù)議指導(dǎo)案例和批復(fù)制度的確立與定型，都是確保行政復(fù)議良性發(fā)展必不可少的制度保障。主渠道目標(biāo)導(dǎo)向，決定了必須處理好行政復(fù)議在糾紛解決體系中的定位問題。行政復(fù)議制度更新應(yīng)當(dāng)與行政訴訟法修改同頻共振。此外，以行政復(fù)議的率先發(fā)展帶動(dòng)整個(gè)行政司法體系的整合優(yōu)化，凸顯法治政府建設(shè)的行政司法維度，重構(gòu)以行政復(fù)議為支撐的行政機(jī)關(guān)化解爭議預(yù)防調(diào)處化解體系，切實(shí)發(fā)揮行政機(jī)關(guān)集成式、全周期實(shí)質(zhì)性化解爭議的特有優(yōu)勢，探索“一級(jí)政府一個(gè)窗口對(duì)外”的“最多訪一地”模式，將構(gòu)成行政復(fù)議通過主渠道目標(biāo)輻射力促進(jìn)法治政府建設(shè)的理想選擇。