黃路陽

（安康學(xué)院 教育學(xué)院，陜西 安康 725000）

一、引言

實(shí)現(xiàn)教育公平是我國義務(wù)教育的首要價值追求。為更好地實(shí)現(xiàn)教育公平，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量，國家在實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育基本均衡的基礎(chǔ)上進(jìn)一步實(shí)施優(yōu)質(zhì)均衡戰(zhàn)略。2017年4月教育部印發(fā)《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估辦法》，力圖鞏固義務(wù)教育基本均衡發(fā)展成果，引導(dǎo)各地將義務(wù)教育均衡發(fā)展向更高水平推進(jìn)，全面提高義務(wù)教育質(zhì)量，建立縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估制度，開展義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣（市、區(qū)）督導(dǎo)評估認(rèn)定工作[1]。2021年11月教育部辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作的通知》，要求“加快縮小縣域內(nèi)義務(wù)教育校際差距，推動義務(wù)教育從基本均衡向優(yōu)質(zhì)均衡邁進(jìn)，保障適齡兒童享有公平而優(yōu)質(zhì)的義務(wù)教育”[2]。2019年12月陜西省人民政府教育督導(dǎo)委員會印發(fā)《陜西省縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實(shí)施意見》，啟動陜西省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估工作，提出“從2020年起，每年督導(dǎo)5～10個左右的縣（區(qū)）達(dá)到國家優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展評估標(biāo)準(zhǔn)，推薦符合條件的縣（區(qū)）申報國家評估認(rèn)定。2022年前各市完成不少于縣（區(qū)）總數(shù)20%的創(chuàng)建任務(wù)，到2025年，推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展取得重大進(jìn)展，為全省實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化奠定堅實(shí)基礎(chǔ)”[3]。

關(guān)于義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建中存在的困難和解決對策問題，學(xué)者們通過數(shù)據(jù)分析和實(shí)地調(diào)查進(jìn)行了一些研究。吳建濤利用2017年A市10個區(qū)縣教育事業(yè)數(shù)據(jù)，測算并比較分析各區(qū)縣基本均衡和優(yōu)質(zhì)均衡情況，發(fā)現(xiàn)即使是符合基本均衡評估標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)縣，也難以達(dá)到優(yōu)質(zhì)均衡評估標(biāo)準(zhǔn)要求；區(qū)縣在推進(jìn)優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展中還面臨著硬件條件和教育質(zhì)量均衡這兩大困難[4]。鄧亮等采用問卷調(diào)查、實(shí)地觀察、走訪座談等方式對江西省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡現(xiàn)狀展開調(diào)查和分析，發(fā)現(xiàn)江西省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展在取得成效的同時，面臨著大班額問題嚴(yán)重、學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)緊張、教師資源配置不合理、優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面不夠、內(nèi)涵式發(fā)展動力不足等問題。建議通過加強(qiáng)頂層設(shè)計，落實(shí)政府職責(zé)；優(yōu)化教育網(wǎng)點(diǎn)布局，提升優(yōu)質(zhì)資源覆蓋面；強(qiáng)化教師隊(duì)伍建設(shè)，均衡城鄉(xiāng)師資水平；推進(jìn)內(nèi)涵發(fā)展，增強(qiáng)學(xué)校辦學(xué)特色等措施推進(jìn)江西省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展[5]136。

陜南秦巴山區(qū)自然條件差、經(jīng)濟(jì)落后、教育基礎(chǔ)薄弱，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展面臨一系列現(xiàn)實(shí)困難。因此開展陜南秦巴山區(qū)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建工作調(diào)查研究，理論上能夠深化有關(guān)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的認(rèn)識，實(shí)踐上能夠?yàn)閲摇⒌胤秸贫ㄕ吆蛯W(xué)校提高辦學(xué)質(zhì)量提供參考。課題組于2020年7-10月，以陜南三市（安康市、漢中市、商洛市）為調(diào)研對象，采用文獻(xiàn)法、觀察法、問卷法和訪談法開展調(diào)查研究。收集漢中、安康、商洛三市和7個縣有關(guān)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的政策文件，分析了解義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建情況；到各抽樣縣的城區(qū)和鄉(xiāng)村學(xué)?，F(xiàn)場考察，了解學(xué)校發(fā)展?fàn)顩r；編制調(diào)查問卷，調(diào)查了解縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題及其原因?；厥绽蠋焼柧?75份，其中有效問卷349份，有效率93.06%，回收家長809份，其中有效問卷739份，有效率91.34%；訪談了三市教育督導(dǎo)室負(fù)責(zé)人、6個縣教育督導(dǎo)室負(fù)責(zé)人、5所學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教師，了解義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)建工作中存在的困難，解決困難的設(shè)想，以及對各級政府的愿望。

二、陜南三市義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展成效

（一）地方政府高度重視，積極開展創(chuàng)建工作

陜南三市高度重視義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，積極主動推進(jìn)創(chuàng)建工作。商洛市2016年完成基本均衡創(chuàng)建后，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)就提出開展優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建，并在商南縣開展試點(diǎn)工作。漢中市政府2018年9月印發(fā)了《漢中市人民政府關(guān)于推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的實(shí)施意見》，于2018年11月召開全市推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展啟動會，著力推進(jìn)全市義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)建工作。2019年12月陜西省人民政府教育督導(dǎo)委員會印發(fā)《陜西省縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實(shí)施意見》，開啟全省義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)建工作。陜南三市及其各縣根據(jù)教育部和省政府文件精神，結(jié)合具體情況，制定了實(shí)施方案，并著力推進(jìn)。2020年，安康市制定了《安康市推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展工作實(shí)施方案》等文件，計劃2022—2031年每年1～2個縣通過國家督導(dǎo)評估認(rèn)定。商洛市制定了《商洛市縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估實(shí)施方案》，計劃2021—2027年每年1個縣通過國家督導(dǎo)評估認(rèn)定。中共漢中市委辦公室和漢中市政府辦公室于2021年5月印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展工作的通知》，提出加快推進(jìn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建，將完成創(chuàng)建的時間由2030年提前至2023年，每年3～5個縣通過國家督導(dǎo)評估認(rèn)定。三市的創(chuàng)建工作都是從基礎(chǔ)相對較好、困難較小、人口較少的縣開始。實(shí)地走訪的6個縣先后于2018—2021年制定了創(chuàng)建全國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣工作實(shí)施方案、工作計劃，成立了以縣黨政負(fù)責(zé)人為組長，各相關(guān)部局領(lǐng)導(dǎo)為組員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組、明確各部門職責(zé)，大力推進(jìn)本縣義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展，努力采取措施完成創(chuàng)建任務(wù)。如安康市寧陜縣結(jié)合縣情于2020年4月制定印發(fā)了《寧陜縣創(chuàng)建全國義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展縣工作實(shí)施方案》?？h委、縣政府于2020年9月10日召開了動員大會，對創(chuàng)建工作進(jìn)行全面安排部署，制定了《縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展督導(dǎo)評估內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)要求》，組織人力在全縣各校開展逐項(xiàng)調(diào)查摸底。

（二）師資隊(duì)伍學(xué)歷達(dá)到評估標(biāo)準(zhǔn)

1.教師隊(duì)伍學(xué)歷達(dá)標(biāo)。課題組查閱了兩個縣的自查材料，其中一個縣簡單表述為每百名學(xué)生擁有高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)和擁有縣級以上骨干教師數(shù)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，另一個縣詳細(xì)列出數(shù)據(jù)：每百名學(xué)生擁有高于規(guī)定學(xué)歷教師數(shù)小學(xué)、初中分別達(dá)到6.03人、6.79人，高于小學(xué)4.2人，初中5.3人的標(biāo)準(zhǔn)；每百名學(xué)生擁有縣級以上骨干教師數(shù)小學(xué)、初中分別達(dá)到1.48人、1.83人，高于小學(xué)、初中1人以上的標(biāo)準(zhǔn)。兩個縣教師學(xué)歷水平均達(dá)到評估標(biāo)準(zhǔn)要求。

2.城鄉(xiāng)教師學(xué)歷水平差距較小。表1顯示，教師認(rèn)為城鄉(xiāng)不同小學(xué)、初中教師學(xué)歷水平差距非常大的占4.6%，較大的占13.8%，認(rèn)為差距較小的占59.6%，非常小的占12.3%，即71.9%的教師認(rèn)為城鄉(xiāng)教師學(xué)歷水平差距不大。

表1 教師對城鄉(xiāng)小學(xué)、初中教師學(xué)歷水平差距的評估

（三）義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃合理

表2顯示，教師認(rèn)為縣域小學(xué)、初中布局規(guī)劃非常不合理和不太合理的占21.2%，基本合理和非常合理的占71.9%，即多數(shù)教師認(rèn)為布局規(guī)劃合理。學(xué)生家長認(rèn)為縣域小學(xué)、初中布局規(guī)劃非常不合理和較不合理的占17.9%，基本合理和非常合理的占62.4%，即多數(shù)學(xué)生家長認(rèn)為義務(wù)教育學(xué)校布局規(guī)劃合理。限于家長的文化水平和認(rèn)識水平，近20%的家長無法做出判斷。

表2 教師、家長對本縣區(qū)小學(xué)、初中的規(guī)劃布局的評價

（四）縣域優(yōu)質(zhì)高中招生計劃公開透明情況良好

表3顯示，教師認(rèn)為公開透明情況非常差的人數(shù)占0%，比較差的占3.7%。比較好和非常好的占72.8%，說明大多數(shù)教師認(rèn)為縣域優(yōu)質(zhì)高中招生是公開透明的。家長認(rèn)為公開透明情況非常差和比較差的人數(shù)占12.9%，比較好和非常好的占52.6%，說明多數(shù)家長認(rèn)為縣域優(yōu)質(zhì)高中招生是公開透明的。值得注意的是，有22.9%的教師和34.1%的家長對于縣域優(yōu)質(zhì)高中招生公開透明情況不了解，未給予評價，這同時提醒縣級政府部門要進(jìn)一步做好縣域優(yōu)質(zhì)高中招生公開透明工作，并加大宣傳力度，否則會影響優(yōu)質(zhì)均衡評估驗(yàn)收、降低群眾對政府創(chuàng)建工作的滿意度。

表3 教師、家長對本縣優(yōu)質(zhì)高中招生計劃在轄區(qū)公開透明程度的評價

（五）學(xué)生基本能夠就近入學(xué)

表4顯示，家長居住在鄉(xiāng)村的占62.4%，居住在鎮(zhèn)區(qū)的占34.2%，居住在縣城的占3.4%。學(xué)生在鄉(xiāng)村就學(xué)的占44.0%，在鎮(zhèn)上就學(xué)的占50.2%，在縣城就學(xué)的占4.6%，在縣外就學(xué)的占0.8%。說明學(xué)生居住地點(diǎn)和就學(xué)地點(diǎn)基本一致，能夠就近入學(xué)。

（六）群眾滿意度較高

表5顯示，76.7%的教師對縣（區(qū)）政府落實(shí)教育公平政策的成效是滿意的，63.5%的家長對縣（區(qū)）政府落實(shí)教育公平政策的成效是滿意的。群眾滿意度比較高，說明縣級政府在落實(shí)教育公平中付出了巨大努力，并取得了一定成效，但義務(wù)教育公平的現(xiàn)狀離人民群眾的要求還有一定差距，仍需要繼續(xù)努力。

表5 教師、家長對本縣區(qū)政府落實(shí)教育公平政策的成效的滿意度

三、陜南縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展面臨的主要困難

在訪談?wù){(diào)研中發(fā)現(xiàn)，陜南三市義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)建工作經(jīng)過各方努力取得了一定成效，但創(chuàng)建工作中還存在諸多困難，3市的教育督導(dǎo)室負(fù)責(zé)人均反映困難大，5個縣的教育局或督導(dǎo)室負(fù)責(zé)人有4個反映困難大，只有1個人口小縣反映困難較小。5名小學(xué)校長均認(rèn)為困難大，其中1人甚至認(rèn)為不可能實(shí)現(xiàn)。教師們更是認(rèn)為困難大，認(rèn)為非常難和比較難的教師占57.6%，過半數(shù)教師認(rèn)為有困難，認(rèn)為較容易和非常容易的教師僅占16.3%。創(chuàng)建工作面臨的主要困難排序如表6所示。

表6 教師對實(shí)現(xiàn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展面臨的主要困難評定

（一）師資隊(duì)伍配置不均衡

1.城鄉(xiāng)教師教學(xué)水平差距較大

盡管城鄉(xiāng)教師的學(xué)歷水平均達(dá)到了督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)，但城鄉(xiāng)教師的專業(yè)素質(zhì)和教學(xué)水平差異仍然較大。表7顯示，29.5%的教師認(rèn)為城鄉(xiāng)不同小學(xué)、初中教師的教學(xué)水平差距非常大和較大，57.6%的教師認(rèn)為城鄉(xiāng)小學(xué)、初中教師的教學(xué)水平差距較小或非常小。24.9%的家長認(rèn)為城鄉(xiāng)不同小學(xué)、初中教師的教學(xué)水平差距非常大和較大，43.3%的家長認(rèn)為城鄉(xiāng)小學(xué)、初中教師的教學(xué)水平差距較小或非常小。教師和家長均認(rèn)為優(yōu)質(zhì)師資配置不均衡是實(shí)現(xiàn)本縣（區(qū)）義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡的首要困難。教師教學(xué)水平問題成為制約義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的瓶頸，農(nóng)村學(xué)校教師和城市學(xué)校教師在專業(yè)發(fā)展、子女教育、生活環(huán)境等方面都有很大差距，農(nóng)村學(xué)校教師更傾向于向城區(qū)流動?？h教育主管部門的一些作法也助長了這一傾向，如從農(nóng)村學(xué)校抽調(diào)優(yōu)秀教師到城區(qū)新建的學(xué)校。農(nóng)村學(xué)校教師崗位留人難，極度制約了城鄉(xiāng)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展。

表7 教師及家長對本縣城鄉(xiāng)小學(xué)、初中教師的教學(xué)水平差距評估

2.音體美教師缺編嚴(yán)重

近年來，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時代學(xué)校體育工作的意見》《關(guān)于全面加強(qiáng)和改進(jìn)新時代學(xué)校美育工作的意見》等文件，要求加強(qiáng)音樂、體育和美術(shù)教育，但是，音樂、體育、美術(shù)教師缺乏是各地普遍反映的問題。一是過去不夠重視音體美課程，較少招聘該類教師，致使此類教師總數(shù)不夠，而現(xiàn)在是招聘困難。因?yàn)橐趔w美專業(yè)學(xué)生學(xué)習(xí)投入大，就業(yè)形勢較好，他們不愿意當(dāng)教師，特別是不愿當(dāng)農(nóng)村學(xué)校教師。二是全縣教師總量雖然達(dá)到要求，但農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校由于編制有限、課時不足，難以配齊音、體、美教師。雖然采取了走教等措施，但效果有限。在督導(dǎo)評估標(biāo)準(zhǔn)中，只要求有專職音體美教師，就算達(dá)到了要求，但從教師的專業(yè)素養(yǎng)和教學(xué)質(zhì)量來看，未接受過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)的教師與接受過系統(tǒng)專業(yè)培養(yǎng)的教師的素質(zhì)還是有相當(dāng)大的差距。

（二）義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足

義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足已成為創(chuàng)建義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣的次要困難。近年來，受扶貧搬遷、城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐加快等因素影響，城區(qū)和部分集鎮(zhèn)學(xué)校學(xué)生急劇增加，原有的辦學(xué)條件已不能滿足學(xué)生入學(xué)需求，教室普遍缺乏，活動場地不足，大班額現(xiàn)象普遍，急需要新建或改擴(kuò)建，且新建、擴(kuò)建學(xué)校所需土地劃撥協(xié)調(diào)困難。因財政投入不足，農(nóng)村學(xué)校普遍存在教學(xué)儀器設(shè)備（特別是音體美教學(xué)器材）配備不足，多媒體教學(xué)設(shè)備缺乏或陳舊，功能教室、圖書、實(shí)驗(yàn)器材配備達(dá)不到評估標(biāo)準(zhǔn)。城鄉(xiāng)學(xué)校共同存在音樂、美術(shù)教室不達(dá)標(biāo)問題，需要新建或改建。陜南地區(qū)自然環(huán)境較差，經(jīng)濟(jì)落后，縣級政府財政能力有限，市級財政基本無投入，省級財政有一定的專項(xiàng)資金，但總體資金緊張。如某7萬余人口的縣，2021年測算創(chuàng)建縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡工作，全縣義務(wù)教育階段中小學(xué)項(xiàng)目建設(shè)尚有1.43億元的資金缺口。

（三）城鄉(xiāng)學(xué)校管理水平差距較大

城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校管理水平差距較大是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的第三大困難，也是形成城鄉(xiāng)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量差距的重要原因。但目前尚未引起教育主管部門的重視，無論是訪談中主管部門干部的談話，還是縣督導(dǎo)部門的工作總結(jié)匯報中，都未涉及這個問題。教育主管部門主要關(guān)注資金、師資、辦學(xué)條件等硬件設(shè)施，而忽視了管理水平這個軟件。表8顯示，教師認(rèn)為縣域城鄉(xiāng)小學(xué)、初中管理水平差距非常大和比較大的占32.1%，認(rèn)為差距比較小和非常小的占58.2%。據(jù)課題組了解，城區(qū)學(xué)校對教師培訓(xùn)、教研活動、教學(xué)質(zhì)量抓得比較緊，教師成長快，教學(xué)質(zhì)量高。農(nóng)村學(xué)校管理比較松懈，教師工作壓力小，成長慢，教學(xué)質(zhì)量低。

表8 教師對本縣區(qū)城鄉(xiāng)小學(xué)、初中管理水平差距的評估

（四）城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距較大

經(jīng)過義務(wù)教育基本均衡建設(shè)，以及脫貧攻堅任務(wù)的完成，農(nóng)村學(xué)校的辦學(xué)條件有明顯的改善，農(nóng)村學(xué)?！敖處熍R時性住房和集體宿舍條件嚴(yán)重短缺，學(xué)生住宿條件較差”[6]的問題基本得到解決。但城鄉(xiāng)辦學(xué)條件差距仍然較大，主要表現(xiàn)在以下三個方面：

第一，城區(qū)和部分集鎮(zhèn)中心小學(xué)因?yàn)閷W(xué)生人數(shù)增加較快，導(dǎo)致教學(xué)及輔助用房面積、體育運(yùn)動場地面積、儀器設(shè)備值不達(dá)標(biāo)，特別是音體美方面的儀器、器材不同程度存在配備不齊、數(shù)量不足的問題，大班額現(xiàn)象普遍，功能教室配置困難。

第二，農(nóng)村學(xué)校信息技術(shù)設(shè)備缺乏或老化。城區(qū)學(xué)校和部分集鎮(zhèn)中心小學(xué)已做到每班都有多媒體教室，用上了電子白板，甚至一體機(jī)；一部分農(nóng)村學(xué)校每班的教室裝備了電子白板或投影儀，另有部分農(nóng)村學(xué)校只有1～2個多媒體教室，達(dá)不到每班教室有多媒體的標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)村教師反映，因?yàn)槎嗝襟w教室少，教師使用時需要申請，使用不便，而且教室若沒有多媒體，許多想要展示的教學(xué)資源就無法展示，影響教學(xué)效果和質(zhì)量。

第三，音樂美術(shù)專用教室面積不達(dá)標(biāo)。由于陜南地區(qū)山大人稀，群眾居住分散，學(xué)校辦學(xué)規(guī)模普遍較小，當(dāng)初建校時，基于學(xué)校生源實(shí)際，本著“節(jié)儉、夠用、實(shí)用”的原則，學(xué)校教室、部室的建筑面積較小，對照評估標(biāo)準(zhǔn)中的每間音樂專用教室面積不小于96平方米，每間美術(shù)專用教室面積不小于90平方米指標(biāo)要求，L縣32所義務(wù)教育學(xué)校中，有18所學(xué)校音樂專用教室面積不達(dá)標(biāo)，有23所學(xué)校美術(shù)專用教室面積不達(dá)標(biāo)。H縣統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，義務(wù)教育學(xué)校音樂專用教室、美術(shù)專用教室面積達(dá)標(biāo)率約為30%。要想達(dá)標(biāo)，新建學(xué)?；蚪虒W(xué)樓可以按標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計建造，老學(xué)校如果不新建教學(xué)樓，就只能改造舊教室，且改造難度較大。而部分農(nóng)村學(xué)校班額小，實(shí)際上也不需要那么大面積的音樂、美術(shù)專用教室。

（五）城鄉(xiāng)學(xué)校生源差異顯著

影響學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量優(yōu)劣的因素除了師資隊(duì)伍、經(jīng)費(fèi)保障、辦學(xué)條件、管理水平外，生源質(zhì)量也是一個重要的方面，學(xué)生的智力水平、知識基礎(chǔ)、學(xué)習(xí)積極性會影響教師的教學(xué)熱情，學(xué)生之間相互影響會形成一定的校風(fēng)、學(xué)風(fēng)。城市經(jīng)濟(jì)文化發(fā)達(dá)，孩子家長學(xué)歷水平高，更重視教育，教育方法更加科學(xué)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化落后，家長整體學(xué)歷水平低，部分家長對教育重視程度低，教育方法較簡單粗暴，且留守兒童，單親兒童較多，農(nóng)村學(xué)校生源質(zhì)量整體比城市學(xué)校生源質(zhì)量差。特別是農(nóng)村家庭條件優(yōu)越、學(xué)業(yè)成績優(yōu)秀的兒童，多轉(zhuǎn)學(xué)到外面更好的學(xué)校上學(xué)，更加降低了農(nóng)村生源質(zhì)量。

（六）農(nóng)村學(xué)校缺乏辦學(xué)特色

城鄉(xiāng)學(xué)校處于不同的周圍環(huán)境、辦學(xué)條件、生源質(zhì)量、學(xué)習(xí)需求，理應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢，辦出特色，促進(jìn)學(xué)生個性化發(fā)展。而實(shí)際辦學(xué)中，學(xué)校德育工作特色不明顯，沒有形成自己的特色文化[5]139。千校一面，已成為阻礙義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的重要因素。通過訪談學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師，我們發(fā)現(xiàn)缺乏辦學(xué)特色的原因主要有：一是師資不足，尤其缺乏有特長的專職教師，教師日常事務(wù)繁多，無法專心于特色課程開發(fā)，而且學(xué)校在特色課程的開發(fā)上缺乏理論和技術(shù)層面的指導(dǎo)；二是教學(xué)資源有限，可以利用創(chuàng)建辦學(xué)特色的經(jīng)費(fèi)和設(shè)施相對較少；三是缺乏內(nèi)生動力，很多校長還是遵循上面怎么說，自己就怎么干；四是標(biāo)準(zhǔn)化的重形式輕實(shí)效的考核評價體系束縛了創(chuàng)建特色辦學(xué)的動力，過多的行政干預(yù)扼殺了特色辦學(xué)的活力；五是高考升學(xué)制度下，教育功利化，家長唯“分?jǐn)?shù)”，更難辦出特色學(xué)校。

四、實(shí)現(xiàn)陜南縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的策略

（一）加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，確保師資力量均衡配置

建設(shè)一支數(shù)量足夠，學(xué)科配套、結(jié)構(gòu)合理、素質(zhì)較高、配置均衡的教師隊(duì)伍，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的關(guān)鍵。在教師職前培養(yǎng)方面，實(shí)施地方優(yōu)師計劃，著力為農(nóng)村教育培養(yǎng)下得去、留得住、教得好的優(yōu)秀教師。農(nóng)村學(xué)校音體美專業(yè)教師招聘困難，普通教師又缺乏這方面的專業(yè)知識和技能，因此師范院校應(yīng)為鄉(xiāng)村學(xué)校努力培養(yǎng)和供給更多具備音體美教育教學(xué)素質(zhì)的全科型教師[7]。我們認(rèn)為更好的方式是開展主輔助修制，讓師范生在主修專業(yè)之外，輔修音體美一個專業(yè)方向，培養(yǎng)具有較系統(tǒng)專業(yè)知識和技能，教學(xué)能力較強(qiáng)的音體美教師。在職教師均衡配置方面，陜南各市實(shí)施了一系列措施：落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁擠占、挪用和截留中小學(xué)教職工編制；嚴(yán)把教師從教資格關(guān)，實(shí)行定期注冊制度，確保專任教師100%持證上崗，并做到崗證一致；進(jìn)一步加大新教師招聘力度，實(shí)施農(nóng)村緊缺教師配備計劃，重點(diǎn)補(bǔ)充緊缺學(xué)段或?qū)W科所需的教師；落實(shí)鄉(xiāng)村教師支持計劃；完善校長教師交流輪崗制度；開展走教制；實(shí)施集團(tuán)化辦學(xué)；加強(qiáng)農(nóng)村校長教師培訓(xùn)。但仍有需要改進(jìn)之處：一是城區(qū)新建學(xué)校不能大量抽調(diào)農(nóng)村優(yōu)秀骨干教師到城區(qū)學(xué)校任教，抽調(diào)教師和新進(jìn)教師人數(shù)要有合理比例；二是新入職教師在城區(qū)優(yōu)秀學(xué)校的跟崗培訓(xùn)時間應(yīng)限制在半年以內(nèi)，不宜過長，有的地方規(guī)定為三年，實(shí)際上是擠占了農(nóng)村教師數(shù)量。

（二）加強(qiáng)省級人民政府對落后縣區(qū)的財政支持

陜南地區(qū)受地理?xiàng)l件等多種因素的影響，經(jīng)濟(jì)水平遠(yuǎn)落后于關(guān)中和陜北，在義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展創(chuàng)建工作中，市級政府財政投入很少，主要依靠縣級政府財政投入，但縣級政府財力有限。2021年6月教育部、國家發(fā)展改革委、財政部共同發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)義務(wù)教育薄弱環(huán)節(jié)改善與能力提升工作的意見》要求，“省級統(tǒng)籌，有序推進(jìn)。省級統(tǒng)籌相關(guān)資金和項(xiàng)目，合理確定工作目標(biāo)和任務(wù)，加大對欠發(fā)達(dá)地區(qū)傾斜力度”[8]。訪談中，縣級教育管理部門均希望省級政府及相關(guān)部門，在專項(xiàng)建設(shè)立項(xiàng)上向落后山區(qū)傾斜，特別希望在參加國家督導(dǎo)評估的當(dāng)年給予重點(diǎn)扶持，以使被評估縣有足夠財力縮小城鄉(xiāng)差距，校際差距，達(dá)到國家評估標(biāo)準(zhǔn)，順利通過評估。

（三）著力提升農(nóng)村學(xué)校管理水平

城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校管理水平差距較大是創(chuàng)建義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡縣的次要困難，也是形成城鄉(xiāng)學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量差距的重要原因?？h級教育主管部門要高度重視解決農(nóng)村學(xué)校管理水平差的問題。首先要落實(shí)好校長輪崗，讓管理經(jīng)費(fèi)豐富，管理水平高的優(yōu)秀城區(qū)學(xué)校校長到農(nóng)村學(xué)校任職，提高農(nóng)村學(xué)校的管理水平。其次要利用好國培計劃、省培計劃加強(qiáng)農(nóng)村學(xué)校校長特別是新任校長的培訓(xùn)。再次要發(fā)揮好各級督學(xué)對學(xué)校管理工作、學(xué)校教育教學(xué)過程的督促檢查和指導(dǎo)。

（四）合理改善辦學(xué)條件，縮小校際差距

針對城區(qū)和部分集鎮(zhèn)中心小學(xué)因?qū)W生人數(shù)增加較快、教學(xué)及輔助用房面積、體育運(yùn)動場地面積少，大班額現(xiàn)象普遍和功能教室配置困難問題，很多縣在創(chuàng)建方案中列出了學(xué)校的新建和改擴(kuò)建計劃。新建和改擴(kuò)建義務(wù)教育學(xué)校面臨投入資金大、征地搬遷、用地審批等諸多困難，工作中要特別重視解決兩個問題：一是要做入學(xué)人數(shù)長期測算。據(jù)測算我國0～14歲人口從2020年的25338萬人下降至2035年的15588萬人，減少1億人左右[9]。在確定新建和改擴(kuò)建規(guī)模時要考慮到適齡兒童人數(shù)的減少，以及城市化速度的減緩，建筑面積設(shè)計滿足當(dāng)前需要即可，不必預(yù)留過多，以免空置和浪費(fèi)。二是避免過于奢華，以免造成不必要的浪費(fèi)和城鄉(xiāng)校際差距。

針對學(xué)校信息技術(shù)設(shè)備缺乏或老化問題，各市縣應(yīng)加強(qiáng)數(shù)字校園建設(shè)，加快推進(jìn)教育信息化，積極推動新媒體新技術(shù)教學(xué)應(yīng)用推廣，探索教育教學(xué)方式變革，提升信息技術(shù)與學(xué)科深度融合及應(yīng)用水平，促進(jìn)教與學(xué)質(zhì)量效益不斷提升。應(yīng)重視農(nóng)村學(xué)校特別是農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校信息化建設(shè)。不能讓城區(qū)學(xué)校都用上了智慧教室而農(nóng)村學(xué)校每班教室還不能達(dá)到有多媒體的現(xiàn)象再發(fā)生。

針對音樂美術(shù)專用教室面積不達(dá)標(biāo)問題，各市縣要開展教室的新建和改建工作，新建學(xué)校或教學(xué)樓時按標(biāo)準(zhǔn)要求設(shè)計建造，老學(xué)校如果不新建教學(xué)樓，就只能改造舊教室，但因安全原因，舊房按標(biāo)準(zhǔn)改造有困難，部分縣教育主管部門建議：考慮到農(nóng)村學(xué)校班額較小，不需要這么大面積的專用教室，可以用生均面積替代每間音樂專用教室面積不小于96平方米、每間美術(shù)專用教室面積不小于90平方米的一刀切原始標(biāo)準(zhǔn)，以避免造成資源浪費(fèi)，此建議非常合理、科學(xué)。因此本文建議，上級部門評估時應(yīng)從山區(qū)學(xué)校辦學(xué)規(guī)模及校舍實(shí)際需要出發(fā)，統(tǒng)籌考慮，不宜搞“一刀切”，對于最大班額不足30人的學(xué)校，其音樂、美術(shù)教室面積的評估標(biāo)準(zhǔn)按照生均面積1.5平方米計算。

（五）吸引農(nóng)村優(yōu)質(zhì)生源留在當(dāng)?shù)貙W(xué)校就學(xué)

義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展的目標(biāo)就是讓所有學(xué)生能夠就近接受公平有質(zhì)量的教育。一方面，通過義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡創(chuàng)建，使城鄉(xiāng)學(xué)校在師資隊(duì)伍、辦學(xué)條件、管理水平、教育教學(xué)質(zhì)量等方面的差距明顯縮小，讓學(xué)生自愿在居住地就近入學(xué)。農(nóng)村學(xué)校要加強(qiáng)內(nèi)涵發(fā)展，辦出特色，辦出質(zhì)量，吸引農(nóng)村優(yōu)質(zhì)生源留在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)。另一方面，縣、鎮(zhèn)政府和學(xué)校，要認(rèn)真實(shí)施就近入學(xué)政策，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，杜絕借讀現(xiàn)象。

（六）加強(qiáng)學(xué)校內(nèi)涵建設(shè)，凝練特色

農(nóng)村學(xué)校的師資隊(duì)伍、辦學(xué)條件、教育教學(xué)質(zhì)量與城市學(xué)校相比總是會存在一定的差距，但也有自己獨(dú)特的自然和人文優(yōu)勢，農(nóng)村學(xué)校需要主動利用這些優(yōu)勢實(shí)施校本課程開發(fā)，豐富教育內(nèi)容，探索教學(xué)組織形式、教學(xué)手段、教學(xué)方法改革，組織豐富多彩的課外活動和社會實(shí)踐活動，開展校園文化建設(shè)。如某鎮(zhèn)中學(xué)把研學(xué)旅行納入教育教學(xué)計劃，有針對性地開展自然、歷史、地理、科技、人文等多種類型的研學(xué)旅行活動，使學(xué)生獲益匪淺；某村小學(xué)利用山區(qū)樹根多的特點(diǎn)，組織教師到山上挖掘，在校園培植盆景，美化了校園。學(xué)校辦學(xué)特色的創(chuàng)建，首先需要有一位有教育情懷、善于思考的校長，據(jù)社會發(fā)展趨勢和本校實(shí)際情況，自主分析教育現(xiàn)象、發(fā)現(xiàn)教育問題、尋求變革突破口，進(jìn)而依靠師生、家校共育等合力，積極開展促進(jìn)學(xué)校發(fā)展和效能改進(jìn)的變革活動，從而辦出特色，實(shí)現(xiàn)學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展。其次要加大農(nóng)村教育投入，改善創(chuàng)建特色的硬件設(shè)施，保障創(chuàng)建特色的經(jīng)費(fèi)需求。再次要減少行政干預(yù)，給予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)，讓學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和教師把更多的時間和精力放在辦學(xué)特色的創(chuàng)建上，因地制宜設(shè)置校本特色課程。

深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，著力提升農(nóng)村學(xué)校和薄弱學(xué)校辦學(xué)水平，全面提高義務(wù)教育質(zhì)量，努力實(shí)現(xiàn)所有適齡兒童少年“上好學(xué)”，對于堅持以人為本、促進(jìn)人的全面發(fā)展，解決義務(wù)教育深層次矛盾、推動教育事業(yè)科學(xué)發(fā)展，促進(jìn)教育公平、構(gòu)建社會主義和諧社會，進(jìn)一步提升國民素質(zhì)、建設(shè)人力資源強(qiáng)國，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有長期性和艱巨性，需要政府、社會和家校各相關(guān)主體明確自身責(zé)任和義務(wù)，協(xié)力探尋并構(gòu)建有效路徑。