共同富裕目標下農民養(yǎng)老的困境與應對

崔紅志

(中國社會科學院農村發(fā)展研究所，北京 100732)

共同富裕是中國特色社會主義的本質要求，是在我國全面消除現行標準下絕對貧困、基本建成小康社會之后，全體國民向富裕生活狀態(tài)轉型的過程和結果。農民農村共同富裕是指農民與城市人口共同富裕以及不同地區(qū)、不同年齡、不同職業(yè)農民共同富裕。作為農村脆弱群體的農村老年人口，理應與其他農民一樣實現共同富裕。本文在分析實現農村老年人口共同富裕面臨的困難和挑戰(zhàn)的基礎上，提出促進農村老年人共同富裕的思路和對策建議。

一、實現農村老年人共同富裕面臨的主要問題

我國農村老年人規(guī)模大、比例高。根據第七次全國人口普查的數據，2020年，我國鄉(xiāng)村60歲及以上老年人口規(guī)模為1.21億人，占鄉(xiāng)村總人口的比例為23.81%；65歲及以上鄉(xiāng)村老年人口規(guī)模為9 035萬人，占鄉(xiāng)村人口的比例為17.72%。從目前我國的情況看，實現農村老年人的共同富裕面對著諸多挑戰(zhàn)。

(一)家庭養(yǎng)老保障功能弱化

家庭養(yǎng)老是我國農村地區(qū)傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式，其建立在明確的代際契約之上并由社會道義及法律支撐?！吨腥A人民共和國老年人權益保障法》規(guī)定，老年人養(yǎng)老主要靠家庭，家庭成員應當關心和照料老年人。家庭養(yǎng)老的內容既包括由子女向老年人口提供代際轉移性的經濟支持，也包括向老年人口提供生活照料和精神慰藉。目前，我國60歲以上的老年人，大都有多個子女，獨生子女的數量較少。如果子女能較好地履行其贍養(yǎng)父母的義務，即使農村老年人口沒有積蓄、也沒有充足的養(yǎng)老金，他們養(yǎng)老的經濟來源和生活照料也都不會成為問題。

但是，目前我國農村現實情況是，子女并沒有很好地履行養(yǎng)老義務，家庭養(yǎng)老保障趨于弱化。其具體表現為，農村老年人只有在其勞動收入不足以維持生活、生活完全不能自理的情況下，才會轉向完全依賴子女。那些低齡且身體狀況較好的農村老年人通常單獨生活，獨立勞動，依靠勞動收入、積蓄以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金等方面的收入維持生活。2012年，筆者曾對江蘇省一個村莊老年人的生活狀況進行了問卷調查，結果顯示，老年人經濟來源依靠個人勞動的約占53.9%，他們的勞動參與率達到了74.4%，平均勞動時間為141天，平均勞動收入為5 119元。在有子女的受訪老年人中，完全沒有得到子女經濟支持的占36.6%。而在老年人所獲得的有限的子女轉移性收入中，很大一部分是實物折價，并非真正的經濟供養(yǎng)。而且，子女與老人之間并未形成穩(wěn)定的、有約束力的贍養(yǎng)契約，子女對老人的經濟上的補貼通常不固定，甚至只是逢年過節(jié)時才給予父母一點現金或禮品。在居住條件上，老年人口的房屋多為舊房。《中華人民共和國老年人權益保障法》指出，贍養(yǎng)人應當妥善安排老年人的住房，不得強迫老年人遷居條件低劣的房屋。但一些家庭困難的獨居老人，其居住房屋甚至不能遮風避雨。照料支持是家庭養(yǎng)老的另一個重要方面，老年人隨著年齡的增長，患病率不斷增大，更多地需要家庭成員在日常護理和生活照料方面的支持，但48.7%的老年人在生病時依靠老伴照料，子女照料的比例僅占23.0%。在居住方式上，老年人口獨居的比例隨著年齡增大呈“U”型。在70歲以前，獨居比例隨著年齡的增大而減少；當老年人年齡超過70歲之后，獨居的比例又呈上升趨勢。這說明，農村養(yǎng)老遭遇道德危機，當老年人生活還能自理，還可以通過幫助子女照料孩子、做家務、種地等代際交換獲得子女在生活上的照料。一旦老年人年老力衰，需要子女在身邊贍養(yǎng)照料時，大多數子女并未盡到應盡義務。

家庭養(yǎng)老保障弱化與家庭保障能力不足有關，也與子女的贍養(yǎng)意愿低有關。調查發(fā)現，我國農村的很多家庭的養(yǎng)老能力不足，其共性原因，一是農民收入較低，開支大，特別是因為教育、醫(yī)療費用不斷上漲，農民家庭在這些領域的開支和預期開支較多，這一方面影響了年輕人為將來所面對的養(yǎng)老問題進行儲備，另一方面也導致家庭對老年人支持力度的減少。二是進城農民工的生活成本高，從而減弱了他們對農村老年人的經濟支持力度。在家庭保障能力不足同時，子女的贍養(yǎng)意愿也不足?！梆B(yǎng)兒防老”可以看作是一種代際之間的交換關系，由于“養(yǎng)兒”在前，子女贍養(yǎng)在后，也就存在著子女不履行贍養(yǎng)義務的風險。隨著傳統(tǒng)社會向現代社會轉型的深化，農村老年人所擁有的經濟資源和社會資源對子女的作用越來越小，甚至微不足道，這會降低子女的贍養(yǎng)意愿、提升家庭養(yǎng)老的風險。從家庭養(yǎng)老的約束力看，傳統(tǒng)社會中行之有效的宗族、社會規(guī)范等約束手段也逐漸趨于失靈。針對這種情況，盡管政府制定了諸多約束子女養(yǎng)老的法律、法規(guī)和政策，多數地方的村規(guī)民約也都包含了敬老愛老的內容，但約束力不足，對于不履行贍養(yǎng)義務的子女，缺少有效的解決辦法。

(二)農村社會保障制度不健全

社會保障是政府和社會向個人、家庭提供的收入保障，以防人們因各種意外因素影響其最基本的生存和發(fā)展。社會保障的核心作用是保證社會公正，是實現不同地區(qū)、不同類型人群共同富裕的基礎性制度安排。同時，社會保障也具有維護社會穩(wěn)定以及促進經濟發(fā)展等多種功能。社會保障主要由社會保險、社會救助等保障項目組成。

在近20多年中，我國農村社會保障事業(yè)的改革和發(fā)展進展較快，初步建立了以最低生活保障制度為基礎、五保供養(yǎng)制度、醫(yī)療救助制度等專項救助制度相配套、臨時救濟為補充的農村社會救助體系；建立了新型農村合作醫(yī)療制度，減輕農民患病的經濟負擔，緩解農民因病致貧、因病返貧問題；建立了新型農村社會養(yǎng)老保險制度，超過60歲的農村老年人可以享受養(yǎng)老金待遇。同時，我國堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌理念，整合農村居民與城鎮(zhèn)居民兩類制度。2014年，我國新型農村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險兩項制度合并實施，形成了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度。2016年，我國新型農村合作醫(yī)療和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險進行了整合，形成了城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度。

近年來，我國農村社會保障制度的覆蓋面和保障程度逐漸提高，在緩解和解決農村老年貧困以及促進農村老年人共同富裕等方面發(fā)揮了積極作用。但從總體情況看，我國農村社會保障不僅保障水平低、而且公平性不足，這在很大程度上導致其未能承擔促進農民農村共同富裕的功能、也未能承擔促進農村老年人共同富裕的功能。

基本養(yǎng)老金制度是一個普惠性、基礎性、兜底性的制度安排，其基本功能是防止老年貧困。我國城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險已經具有普惠性和基礎性特征，農民在達到領取年齡后，都可以領取到基礎養(yǎng)老金待遇。但是，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金水平偏低，并不具有保障老年農民基本生活、防止老年貧困的兜底功能。而且，不同區(qū)域之間農民享受的養(yǎng)老金待遇水平相差懸殊，目前，上海、北京等發(fā)達地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金已經超過了1 000元，但絕大多數地區(qū)的城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金不足200元。這不符合社會養(yǎng)老保險的公平性原則，也不利于實現不同地域農村老年人口共同富裕。

城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險通常是在縣(市、區(qū))域范圍防范群體疾病風險、以收定支的制度，城鄉(xiāng)居民的繳費總額與集體補助、政府補貼的規(guī)模，合在一起形成醫(yī)療保險基金?？h(市、區(qū))級主管部門依據醫(yī)療保險基金的規(guī)模，結合往年的疾病發(fā)生率及醫(yī)療費用等因素，確定第二年的報銷辦法。2018年，城鄉(xiāng)居民實際住院費用中，由基金支付的比例為56.1%，大大減輕了城鄉(xiāng)居民住院治療的經濟負擔，但同時應該看到，個人負擔比例仍高達43.9%。尤其應該注意的是，到了下半年特別是年末，很多地方城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基金處于緊張狀態(tài)，于是定點醫(yī)療機構的住院部就盡量少收病人或不收病人，對于收治的病人，也盡量減少住院天數、減少住院花費。

我國多數地區(qū)的農村低保標準以縣級行政區(qū)域為單位制定。受縣級政府財政能力不足以及其它多種因素的影響，農村低保標準普遍較低。在脫貧攻堅時期，一些地方的農村低保標準低于國家扶貧標準。在一些貧困人口多的地區(qū)，低保人口的確定并不是依據于家庭收入多少，而是依據當年的資金量和救助標準確定每個村能夠享受低保待遇的人口數量。這就不可避免地導致一些收入水平低于低保線的家庭不能享受低保待遇。同時，由于低保資金少，很多地方低保家庭享受的低保金標準并非采取補差的辦法，而是采用一個固定的數額。因為城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險制度已經被整合為同樣的制度，城鄉(xiāng)居民可以享受同等水平的養(yǎng)老金和醫(yī)療待遇，這有助于實現城鄉(xiāng)居民共同富裕，但城鄉(xiāng)低保制度仍然是雙軌制，農村低保標準低于城鎮(zhèn)低保的標準。2010年，全國城市低保的平均標準為每人每月251.2元，全年為3 014.4元，農村低保的平均標準為全年1 404元，前者是后者的2.14倍。在近10多年，由于農村低保標準的增速更快，二者之間的差距縮小了，但目前城市低保的平均標準大約是農村低保平均標準的1.4倍。

資金從哪里來是農村社會保障體系建設和運行的核心和關鍵問題。農村社會保障制度保障水平低和公平性不足的主要原因是尚未形成穩(wěn)定、長效的資金來源保障機制。我國農村低保、五保等救助制度的資金主要由地方政府承擔、中央財政僅對困難地區(qū)進行適當補貼。城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險需要地方財政給予與中央財政對等數額的補貼。城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金之上的增加部分，由縣級財政承擔。從我國目前的財權和事權及中央財政轉移支付的現狀看，“以地方政府為主”的資金來源制度可能仍然不足保障農村社會保障制度的有效運行。貧困人口眾多的地方通常是經濟不發(fā)達，地方財政赤字、集體經濟薄弱的地方，制度的資金來源得不到保障。

(三)集體經濟增進農村老年人福祉的功能和作用存在困難

村集體作為農民的自治組織，應該向全體村民提供福利，向包括農村老年人在內的弱勢群體和弱勢個體提供幫助，從而在社區(qū)內部實現資源的再分配，促進集體內部不同家庭共同富裕。在改革開放前的農村集體化時期，政府基本上沒有履行其本應在農村社會保障事業(yè)領域的責任，而是把這一責任轉嫁給農村集體組織。與此相對應，農村集體內部分散生活風險的互濟互助，可以在一定程度上照顧和保障社員及其家庭成員最基本的生活需要，特別是農村五保戶以及人口多、勞動力少的社員家庭口糧的基本需要。改革開放后，集體經營、統(tǒng)一勞動、平均分配的農村生產、分配體制被廢除了，這提高了農業(yè)生產效率、提升了農民通過直接生產獲取生存保障的能力。但改革后農村社區(qū)在生產和分配中的公平機制不復存在；向農民提供的農村合作醫(yī)療、五保供養(yǎng)制度等社會保障項目以及向集體內部老年人傾斜的幫扶和服務也失去了經濟依托。

在改革開放后的40多年中，黨和政府一直重視發(fā)展農村集體經濟，這不僅是因為集體經濟是公有制經濟在農村的直接體現，也是期望其能夠支持帶動低收入農戶增收和推動養(yǎng)老、救助等公共服務事業(yè)的發(fā)展。在政策支持和扶持下，我國農村集體經濟的發(fā)展速度加快，但總的來說，當前大多數地區(qū)的農村集體經濟發(fā)展基礎薄弱，農村集體經濟更多依賴政府獎補等財政支持和國家轉移支付。尤其是村集體經營收益在村域之間分布極不均衡，村集體經營收益超過100萬元的村雖然只占匯總村數的4%，但其經營收益卻占全部匯總村集體經營收益總額的4成以上，村均超過170萬元，約為匯總村平均經營收益規(guī)模的10倍。

與農村集體經濟薄弱而缺乏向農民提供公共服務相比，集體經濟發(fā)展起來之后，是否能夠促進包括農村老年人在內的農民共同富裕？實地調研發(fā)現，一些村的集體經濟的確產生了明顯的共富效應。但也同樣應該看到，發(fā)揮集體經濟在促進農村老年人共同富裕方面存在著如下三個方面的挑戰(zhàn)。

第一，與農村產權制度改革的要求不一致。2016年，中共中央、國務院印發(fā)《關于穩(wěn)步推進農村集體產權制度改革的意見》，2021年底，為期五年的農村產權制度改革已經基本完成。各地在清產核資和農村集體成員資格界定的基礎上，普遍把集體經營性資產以股份或份額的形式量化到集體成員(或戶)，作為其參加集體收益分配的基本依據，這就會削弱集體提供社會公共服務以及向農村老年人等弱勢和困難群體進行幫扶的能力。實地調研發(fā)現，一些地方在農村集體經營收益分配中，并沒有按照集體成員(或戶)所持有的股份或份額，進行分配，而是繼續(xù)采用在股份合作制改革之前的分配辦法，股份并未成為農民集體成員參與集體收益分配的基本依據，這背離了農村產權制度改革的初衷。如何處理好維護農村產權制度改革成果與以集體經濟收益來提供公共服務之間的關系，是實現集體經濟促進農村老年人共同富裕需要解決的重要問題。

第二，健全完善集體經濟收益分制度任重道遠。農村集體經濟和農民共同富裕之間并非線性對應關系，農村集體經濟的發(fā)展和壯大并不必然導致農民農村共同富裕。實地調研顯示，農村集體經濟組織在處理收益分配事宜中既存在該分未分、分配不足的情況, 也存在原本沒有利潤分配支撐, 但出于平復群眾情緒、保障社會穩(wěn)定需要而進行過頭分配、超額分配、借錢分配等現象。尤其是，較多的農村集體經濟由村干部直接負責經營活動，管理不規(guī)范、經營不專業(yè)、盈余分配主要由村干部說了算，農民的利益得不到保障。有的農民反映，村集體經濟成了“村書記經濟”“村主任經濟”，還不如沒有集體經濟。在農村“資源變資產、資金變股金、農民變股東”的三變改革中，農村集體經濟組織以農村土地等資源型資產和政府財政補貼資金，入股龍頭企業(yè)或農民專業(yè)合作社等新型農業(yè)經營主體，由于村干部控制、信息不對稱、股權結構不均衡等原因，集體經濟組織的收益得不到有效保障。

第三，集體向農村老年人提高社會保護的激勵性不足。從中國轉型時期村集體的行為特征看，即使農村社區(qū)集體仍然有相當可觀的集體收入，但其向社區(qū)集體內部的農民提供福利，尤其是向農村弱勢群體提供社區(qū)保障的激勵性降低了，社區(qū)對弱勢群體的保護機制就會趨于瓦解，在既定的資源約束下，村集體會優(yōu)先考慮供水供電、農村公路道路等公共產品，缺乏把資金投向直接關系改善民生的領域的意愿，其原因，一是鄉(xiāng)村治理機制不完善，村集體向農民提供社會保護在很大程度上決定于村干部的行為，而村干部總是優(yōu)先考慮上級政府或政府部門的指派性任務而不是提高社區(qū)公共服務和幫扶社區(qū)弱勢群體。二是由于農民異質化、高流動性以及各個家庭所面對的風險類型、應對風險的手段和能力的差異，各個家庭之間不太可能形成協(xié)調一致的對于脆弱群體保護的偏好，而是相反，多數農民傾向于反對把有限的資金用于少數人的福利改善。

二、促進農村老年人共同富裕的思路

實現農村老年人共同富裕是一項任務艱巨的系統(tǒng)工程，應堅持公共政策向農村老年人傾斜的原則；建立老年人、家庭、集體、政府等多元主體協(xié)同推進農村老年人共同富裕的制度和政策體系；發(fā)育農村養(yǎng)老服務多元化供給主體，滿足農村老年人多類型、多層次的服務需求。

(一)堅持公共政策向農村老年人傾斜

共同富裕是社會主義的本質要求，促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務在農村。農村老年人共同富裕是農民農村共同富裕的一個重要組成部分，其實現程度取決于農民農村共同富裕的實現程度。在尚未整體上實現農民農村共同富裕的情況下，很難有效推進農村老年人共同富裕。即使通過強有力的政府和社會力量的介入而使得農村老年人的生存質量顯著提高，也難有可持續(xù)性。因此，應在鄉(xiāng)村振興中解決農民養(yǎng)老問題?？梢灶A計，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有序推進，農村老年人的福祉水平和生活質量提高老年人生活質量必然會相應得到提升。

由于農村老年人的脆弱性強、生活質量差，應把農民養(yǎng)老問題放在優(yōu)先的位置。目前，我國公共政策、公共項目、公共服務應與農村老年人需求的匹配程度不足，向農村老年人的傾斜性不足。例如，農村老年人的健康狀況差，大都患有慢性病，但城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險以“保大病”為主，門診報銷和慢性病報銷仍存在著一些制約。又如，農村文化和基礎設施建設對農村老年人需求的考慮性不足。再如，失能失智老年人對護理照料的需求強烈，但護理費用在醫(yī)保中不能報銷。為了促進農村老年人共同富裕，應堅持把公共政策、公共項目、公共服務向農村老年人傾斜的原則，建立和完善相應的政策體系和制度框架。

(二)建立多元主體協(xié)同推進農村老年人共同富裕的制度和政策體系

一般來說，老年人口獲取收入的能力和生活照料的能力會隨著年齡增長而降低直至完全喪失。這就意味著，老年人不利的生存境地并不能依靠自身的努力而緩解，而是需要外部力量的積極干預?；谵r村老年人需求的多樣性和實現共同富裕的艱巨性，應建立老年人、家庭、集體、政府等多元主體協(xié)同推進農村老年人共同富裕的制度和政策體系。

農民沒有退休的概念，只要身體條件允許，即使過了國家法定的退休年齡，也仍然會參加勞動，從而獲得一些收入保障，這既可以減輕家庭和社會層面的壓力，也可以在一定程度上應對家庭保障和社會保障不足乃至失靈的風險。應充分發(fā)揮農村老年人的個體能動性，在政策上鼓勵、支持和促進農村老年人的社會參與，實現老有所為。

在促進農村老年人共同富裕中，政府的基本職能是?；?、兜底線。農村社會保障、農村養(yǎng)老服務設施等是公共物品，應主要由政府財政承擔籌資責任。應繼續(xù)完善財稅體制，加大中央財政對中西部地區(qū)的轉移支付力度，使得不同地區(qū)的農村老年人能夠享受大體相當水平的基本公共服務。

盡管傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能持續(xù)弱化，但在相當長的時期內，家庭養(yǎng)老保障仍具有不可替代的地位。一方面，子女對老人精神慰藉具有不可替代性。另一方面，如果沒有良好的家庭關系，即使社會保障水平提高了，農村老年人也未必能夠享受到相應的好處。典型調查發(fā)現，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度的實施以及保障水平的提高，并未導致農民生活質量的相應改善，其原因養(yǎng)老金擠出了子女的經濟支持，有的子女以父母有養(yǎng)老金為借口，推卸贍養(yǎng)義務。應針對性地制定政策，形成符合時代特點的新型家庭養(yǎng)老保障制度，促進農村老年人共同富裕。主要的內容，一是強化仁孝道德風尚建設，提升農民敬老愛老的自覺性；二是加強農村治理體系和治理能力建設，從而充分發(fā)揮農村各類組織在改善農民家庭代際關系、約束子女敗德行為中的作用；三是強化子女贍養(yǎng)的法定義務對子女行為的約束，對拒絕撫養(yǎng)或者虐待老人的部分人群給予懲戒。

農村集體經濟是農村集體經濟組織成員通過合作與聯(lián)合等形式開展生產經營活動并共享經營收益的經濟形態(tài)，是社會主義公有制經濟在農村的重要體現。應加強鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現代化，健全完善農村集體經濟收益分配制度，防止集體經濟收益被內部少數人控制，真正發(fā)揮其在保護老年人等脆弱群體中的作用。

(三)著力滿足農村老年人多類型、多層次的服務需求

貧困與富裕都是一種生活狀態(tài)，前者是差的生存狀態(tài)、后者是好的生存狀態(tài)。與貧困的多維性相似，富裕也是多維度的，除了收入水平這一基本的衡量指標，富裕還應該通過個人的居住條件、教育就業(yè)、健康衛(wèi)生、享受基本公共服務以及社會保護等方面的指標來衡量。如果農民的這些基本的生存和發(fā)展權力被剝奪，即使其擁有較高的收入，也不意味著其處于富裕的生活狀態(tài)。

近年來，隨著經濟及農村社會保障事業(yè)的快速發(fā)展，農民養(yǎng)老的經濟來源問題在一定程度上得到了緩解。但農村老年人在文化娛樂、生活照料、精神慰籍等方面的需求得不到滿足。例如，在一些地方的調查者發(fā)現，農村老年人精神文化生活較為匱乏，“聊天”“散步”“看電視”是他們日常娛樂的三大主題，“晴天站村頭、雨天坐炕頭、沒事嚼舌頭”是不少老人精神生活的寫照。

近10多年來，黨和政府對如何滿足農村老年人服務需求這一問題越來越重視，鼓勵和支持建立與農民居家養(yǎng)老相適應的養(yǎng)老服務體系。但受各種因素的制約，大多數農村社區(qū)的居家養(yǎng)老服務仍是空白。一些地行政村依靠集體收入和政府補貼，在村里建養(yǎng)老服務中心(站)，給村里的老年人提供一些娛樂、護理的上門服務，或者用餐服務，以及其他生活服務、康養(yǎng)服務等等，在一定程度上滿足了農民的養(yǎng)老服務需求。但這些實踐探索仍局限于少部分村莊，而且在服務內容、運行機制和可持續(xù)性等方面也都存在著一些問題。就服務內容來說，主要的問題，一是服務內容大都局限于家政服務、陪同看病等老年農民最迫切的項目，較少涉及文化娛樂、精神慰藉、心理咨詢、司法服務等老年農民同樣有較強需求的服務項目。二是一些地方把養(yǎng)老服務對象限定為無子女、無收入來源、無自理能力的“三無”老人、獨居及空巢老年人，其中尤以“三無”老人為主，一般老年農民不能享有基本服務。三是服務人員多數是兼職，他們的業(yè)務技能大多僅僅局限在生產料理和家政服務，難以應對不同層次、不同特點老人的多樣需求。

2021年11月中共中央、國務院《關于加強新時代老齡工作的意見》指出，要“豐富老有所樂的精神文化生活，完善老年精神關懷服務體系”，建立“以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)照料服務為依托、機構養(yǎng)老服務為支撐的具有中國特色的為老服務體系”?；谥醒氲囊蠛娃r村老年人對養(yǎng)老服務的迫切需求，在今后一個時期，黨和政府在保障農村老年人權益、促進農村老年人共同富裕的工作重點，應從解決農村老年人的經濟保障轉向提供老年服務，發(fā)展多種類型、多種形式與農村老年人需求相匹配的農村養(yǎng)老服務二者并重，著力滿足農村老年人多類型、多層次的服務需求。從方向上看，應通過政府市場協(xié)同發(fā)力，著力發(fā)育農村養(yǎng)老服務多元化供給主體，使政府、市場、社會通過相互合作、競爭及制衡，彌補單方面供給的不足，助力形成以家庭養(yǎng)老為基礎、社區(qū)養(yǎng)老為輔助、農村幸福院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院為依托的養(yǎng)老服務供給新格局。

三、促進農村老年人共同富裕的政策建議

促進農村老年人共同富裕是一項長期任務。立足于解決影響農村老年人共同富裕所面對的挑戰(zhàn)和實現農村老年人共同富裕的思路，本部分提出如下三個發(fā)面的對策建議。

(一)推動建立多元化的老年農民生活保障方式

農民的福利和保障形式通常是混合的而不是單一的，社會養(yǎng)老保險與土地保障、家庭保障、商業(yè)保險等保障形式之間不是非此即彼的對立關系。從工業(yè)化國家的實踐看，養(yǎng)老金只是老年農民生活來源的一部分，土地收益、個人儲蓄性的商業(yè)保險等共同組成了老年保障的多個支柱。我國在解決老年農民生活保障的政策取向上，應在穩(wěn)定家庭保障、建立健全社會保障的基礎上，鼓勵養(yǎng)老保障方式的多元化。一是穩(wěn)定和完善農村土地制度，農村老年人可以通過農業(yè)勞動而獲取收徒保障，在喪失勞動能力后可以通過流轉土地而獲取租金收入。二是鼓勵農民在進入老齡之前為未來的老年生活進行適當的儲蓄，以及參加商業(yè)性質的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險。三是深化農村產權制度改革，完善農村集體經濟收益分配制度，使得農村老年人能夠獲取可預期的、穩(wěn)定的福利和分紅收入。

(二)完善農村社會保障制度

一是以確保養(yǎng)老金制度在促進實現共同富裕的普惠性、基礎性和兜底性功能為原則，提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金待遇水平和公平性。應大幅度提高城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金的標準。由中央確定的全國基礎養(yǎng)老金標準和地方增加的標準二者相加，應能夠保障農村老年人的基本生活。落實和完善基礎養(yǎng)老金正常調整機制。建議以城鎮(zhèn)職工基礎養(yǎng)老金調整幅度為參照，同比例或更高比例地調整城鄉(xiāng)居民的基礎養(yǎng)老金水平；在中央調整基礎養(yǎng)老金增長幅度的同時，地方政府也同比例或更高比例地增加其承擔的基礎養(yǎng)老金水平。

二是繼續(xù)完善城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度。提高政府補貼水平，穩(wěn)定農民個人籌資水平，可以探索設立不同檔次的籌資水平及相應的報銷政策，由農民根據其經濟狀況和需求選擇繳費檔。在繼續(xù)堅持城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險基金主要用于大病(住院)補償的同時，加大對農村慢性病治療的補償規(guī)模。探索把老年護理費用等開支納入報銷范圍。

三是完善農村低保制度的措施。擴大農村低保制度的覆蓋范圍，把符合條件的農村人口都納入進去，實現應保盡保；提高農村低保標準，可以把以縣級行政區(qū)為單位制定低保標準的做法，改為以省級行政區(qū)為單位制定低保標準。對于財政能力弱的縣(市、區(qū))，在評估、核定其所需資金以及供給能力的基礎上，由上級財政彌補供需之間的缺口。鼓勵各地探索把城鄉(xiāng)兩種低保制度進行統(tǒng)一的制度，城鄉(xiāng)居民享受同等最低生活保障待遇。在最低生活保障制度的基礎上，建立健全低保與單項救助、分類救助相結合、覆蓋農民主要生存風險的救助保障體系。

(三)建立以村級養(yǎng)老服務中心為基礎的居家養(yǎng)老服務體系

2021年中央一號文件明確提出，要加強農村老年人健康服務、關愛服務，健全縣鄉(xiāng)村銜接的三級養(yǎng)老服務網絡，推動村級幸福院、日間照料中心等養(yǎng)老服務設施建設，發(fā)展農村普惠型養(yǎng)老服務和互助性養(yǎng)老。2022年中央一號文件指出，應提升縣級敬老院失能照護能力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院集中供養(yǎng)水平，鼓勵在有條件的村莊開展日間照料、老年食堂等服務。基于大多數農村老年人口居家養(yǎng)老的現實情況，建議以行政村為單位，建立養(yǎng)老服務中心(站)。

由村委會或村集體經濟組織承擔建立村級養(yǎng)老服務站的兜底責任，縣、鄉(xiāng)政府提供一定的補貼。同時，黨和政府歷來提倡各種類型的社會力量興辦農村養(yǎng)老機構，應重點支持農民專業(yè)合作社、慈善組織、村衛(wèi)生室等已有的村級社會經濟組織舉辦村級養(yǎng)老服務中心(站)，以便實現資源共享、互利共贏。

村級養(yǎng)老服務中心(站)應以老年農民的需求為導向，提供生活照料、餐飲服務、心理咨詢、心理健康、醫(yī)療保健、文化娛樂、代訂代購、網絡購物等各種類型的服務項目。

農村有大量閑散勞動力，可以從中吸引一些責任心強的人作為村級養(yǎng)老服務中心(站)的專職或兼職服務人員。為了促進資金的使用效率并促進服務質量提升，村級養(yǎng)老服務中心(站)應主要實行有償服務，向服務使用者收費。無償服務的對象應主要鎖定在經濟困難的孤寡、失能、高齡等特殊群體。

按照行政村的人口規(guī)模、老年人口規(guī)模以及人口居住集中程度等因素，由縣級行政單位設定居家養(yǎng)老服務設施的標準。之后，按照先建后補的方式，給予其一定比例的補貼。根據村級養(yǎng)老服務站提供服務的數量及服務質量，由縣鄉(xiāng)政府向居家養(yǎng)老服務站購買服務?；诳h鄉(xiāng)財政能力低的現實，中央和省級財政可以設置建立村級養(yǎng)老服務中心(站)的專項轉移支付。