當(dāng)前高校債務(wù)融資管理態(tài)勢研判與應(yīng)對策略

王桂軒

根據(jù)《2020年全國教育事業(yè)統(tǒng)計主要結(jié)果》顯示，2020年全國高等教育在學(xué)總規(guī)模達到4183萬人，較1999年的413.42萬人增加了3769.58萬人，增長了10.12倍；高等教育毛入學(xué)率也由1999年的10.5%提高到2020年的54.4%，實現(xiàn)了高等教育全面普及化。但隨著高等教育規(guī)模不斷擴大，現(xiàn)有的以政府投入為主的高等教育經(jīng)費來源結(jié)構(gòu)已不能完全滿足高等教育發(fā)展需要，因此，導(dǎo)致許多高校出現(xiàn)了負(fù)債規(guī)模偏大、對財務(wù)風(fēng)險認(rèn)識不足、還債責(zé)任意識不強、債務(wù)資金使用監(jiān)督不嚴(yán)等問題，高校債務(wù)風(fēng)險問題不容小覷。

一、高校債務(wù)融資管理的發(fā)展新態(tài)勢

（一）高校債務(wù)融資政策更趨開放透明，但高壓嚴(yán)管態(tài)勢不改

伴隨著我國高等教育由精英化教育階段向大眾化教育階段快速發(fā)展，眾多高校原有的土地面積、基礎(chǔ)設(shè)施、教學(xué)資源滿足不了學(xué)校持續(xù)的規(guī)模擴張和人數(shù)增長，因此全國各地進行許多“教育園區(qū)”“大學(xué)城”的校區(qū)擴建或新建項目。但由于財政投入不足，高校籌資渠道單一，舉債建設(shè)成為近年來高校面對擴招的普遍選擇。近年來，國家和自治區(qū)持續(xù)加強對高校債務(wù)管理，大力化解高校債務(wù)，在政策制定方面逐漸趨于開放、透明，但高壓嚴(yán)管態(tài)勢不改，具體表現(xiàn)為：

第一，明確舉債主體責(zé)任，允許依法多渠道籌資。為解決高等教育事業(yè)發(fā)展資金供求矛盾，國家通過立法形式鼓勵高校多渠道籌措教育經(jīng)費，如1997年《高等學(xué)校財務(wù)制度》允許高等學(xué)?！耙婪ǘ嗲阑I集資金”。同時，2004年教育部和財政部發(fā)布的《關(guān)于進一步完善高等學(xué)校經(jīng)濟責(zé)任制加強銀行貸款管理切實防范財務(wù)風(fēng)險的意見》規(guī)定“誰貸款誰負(fù)責(zé)”。這些制度都為高校作為法律主體進行舉債發(fā)展提供了法律依據(jù)，改變了長期依靠財政撥款和事業(yè)收入的辦學(xué)模式，促進了我國高等教育事業(yè)的迅速發(fā)展。

第二，細(xì)化實施規(guī)程，高校債務(wù)融資更加有法可依、有據(jù)可循。為合理控制高校債務(wù)規(guī)模，防范和化解債務(wù)風(fēng)險，各地區(qū)都相繼出臺了債務(wù)管理的實施細(xì)則。如2011年廣東省教育廳出臺的《關(guān)于加強省屬高校債務(wù)管理的意見》明確規(guī)定了高校銀行貸款審批范圍、審批程序、申請材料等，只有通過省教育廳、財政廳審批后，才可與合作銀行簽訂貸款合同。在2014年出臺的《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步加強政府性債務(wù)管理的意見》基礎(chǔ)上，2015年、2017年分別針對政府一般債券和政府專項債務(wù)制定了預(yù)算管理實施細(xì)則，規(guī)定將新舉借政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理。這些政策都表明主管部門對高校債務(wù)管理更加規(guī)范、透明和細(xì)致，有效地增強了高校債券管理的可操作性。

第三，債務(wù)政策持續(xù)收緊，高校債務(wù)規(guī)模受到嚴(yán)格監(jiān)控。隨著債務(wù)管理改革的持續(xù)深化，針對高校債務(wù)政策也持續(xù)收緊。2010年財政部、教育部印發(fā)的《財政部教育部關(guān)于減輕地方高校債務(wù)負(fù)擔(dān)化解高校債務(wù)風(fēng)險的意見》明確規(guī)定要嚴(yán)格控制新增貸款，降低債務(wù)規(guī)模。在減輕高?，F(xiàn)有債務(wù)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上，要加強財務(wù)管理，建立高校建設(shè)項目規(guī)劃、銀行貸款審批制度和高校債務(wù)情況動態(tài)監(jiān)控機制，從嚴(yán)審批高校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和建設(shè)項目，嚴(yán)格控制新增貸款的產(chǎn)生，防止出現(xiàn)“舉新債，化舊債”現(xiàn)象，并且將高校債務(wù)規(guī)模與獎補資金、高等教育專項轉(zhuǎn)移支付資金等掛鉤，對高?；瘋ぷ鲗嵤┖?，高校債務(wù)余額未減少的省份，財政部、教育部除扣回該省份的獎補資金外，還將減少或停止安排高等教育專項轉(zhuǎn)移支付資金。同時設(shè)定債務(wù)率預(yù)警線，對新增政府債券規(guī)模進行管控，2018年廣西壯族自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進一步加強政府性債務(wù)管理防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險意見》中規(guī)定“對債務(wù)率超過預(yù)警線、政府一般債務(wù)年度付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%、政府專項債務(wù)年度付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%、或政府債務(wù)逾期率較高的地區(qū)，原則上自治區(qū)不予代理發(fā)行新增政府債券”。

（二）高校債務(wù)融資渠道日趨多元化，對債務(wù)監(jiān)控挑戰(zhàn)不斷加大

在國家政策對高校債務(wù)持續(xù)收緊，高?，F(xiàn)有的財政撥款收入和事業(yè)收入不足以滿足高校發(fā)展的情況下，高校積極尋找其他融資渠道解決資金問題。最常見、規(guī)模最大的融資形式是銀行貸款，其次是政府債券。隨著國家對高校債務(wù)政策的持續(xù)收緊，目前高校融資方式出現(xiàn)了新形式、新變化。如PPP、政府投資基金、政府購買服務(wù)、融資租賃、外國貸款等形式多渠道融資進行高校建設(shè)。

高校債務(wù)融資渠道日趨多元化，但監(jiān)管難度也在不斷加大。這類舉債形式通常不納入地方財政預(yù)算，但又屬于地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任和可能承擔(dān)的還債責(zé)任范圍，且最終大多數(shù)由財政埋單，是地方政府隱性債務(wù)的新形式。近兩年，中央對通過PPP等形式變相融資加強了管控，2017年7月，中央政治局會議上強調(diào)“要積極穩(wěn)妥地化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅決遏制隱性債務(wù)增量”。2018年，中共中央國務(wù)院出臺《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險的意見》，同時各地陸續(xù)出臺防范和化解政府隱性債務(wù)實施方案等，說明中央已關(guān)注到目前債務(wù)風(fēng)險的新變化和新形勢。但目前，無論學(xué)術(shù)界還是政府主管部門都未對隱性債務(wù)有明確的范圍界定和統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，因此，也較難統(tǒng)計和摸清隱性債務(wù)的真實情況，從而造成隱性債務(wù)風(fēng)險高，并成為債務(wù)風(fēng)險防控的新焦點。因此，面對高校債務(wù)風(fēng)險的多元化，如何規(guī)范管理和防范債務(wù)風(fēng)險新形式，也成為高校債務(wù)風(fēng)險防控的任務(wù)目標(biāo)之一。

（三）高校債務(wù)控制的監(jiān)管體系日趨成熟，債務(wù)風(fēng)險控制的根基不斷增強

在高校債務(wù)融資渠道多元化的同時，如何有效監(jiān)測高校債務(wù)風(fēng)險隱患、強化高校債務(wù)風(fēng)險預(yù)警、建立健全高校債務(wù)管控機制成為高校債務(wù)風(fēng)險控制的關(guān)鍵內(nèi)容。

第一，債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警體制機制逐步趨于完善。為建立健全政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置工作機制，近年來，在國家有關(guān)政策的基礎(chǔ)上，各地政府出臺了一系列債務(wù)風(fēng)險防范的有關(guān)政策和制度。如廣西財政廳2015年12月下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈全區(qū)政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警暫行辦法〉的通知》，其對于債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等債務(wù)風(fēng)險指標(biāo)計算做出了明確說明，并通過設(shè)定債務(wù)風(fēng)險預(yù)警線，劃定了高風(fēng)險地區(qū)。2017年6月，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《廣西壯族自治區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急處置預(yù)案》，提出了要切實防范和化解財政金融風(fēng)險，守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。2018年1月廣西人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步加強政府性債務(wù)管理防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險的意見》，進一步明確了政府性債務(wù)風(fēng)險的規(guī)則和底線，規(guī)范各級政府融資舉債行為。廣西政府債務(wù)管理防范機制初步建立，為明確政府債務(wù)改革方向、規(guī)范政府債務(wù)管理提供了堅實保障。系列應(yīng)急處置預(yù)案的出臺，不但明確細(xì)化了應(yīng)急處置預(yù)案方式和方法，也使得各地對債務(wù)風(fēng)險的處置與承擔(dān)的責(zé)任有規(guī)可依、有法可依。

第二，實現(xiàn)了對高校債務(wù)監(jiān)測預(yù)警的常態(tài)化、機制化。將高校納入全區(qū)債券監(jiān)管范圍進行統(tǒng)一管理，如統(tǒng)計匯總高校政府債券支出進度納入全區(qū)政府債券支出月報；填報地方政府性債券管理系統(tǒng)，定期上報債務(wù)報表，加強對高校債務(wù)的統(tǒng)計管理和動態(tài)監(jiān)控。同時，聘請第三方機構(gòu)對高校債券進行評級和評價，如2019年聘請第三方機構(gòu)對高等學(xué)校等專項債券進行信息披露、信用評級、對實施方案進行總體評價，并在自治區(qū)財政廳網(wǎng)站進行公示，為政府主管部門深入了解高校整體和單項債務(wù)情況提供專業(yè)參考依據(jù)，也進一步規(guī)范和加強高校債券監(jiān)管力度和手段，說明高校債務(wù)控制監(jiān)測和監(jiān)管的手段日趨規(guī)范和成熟，債務(wù)風(fēng)險控制的根基在不斷增強。

（四）高校債務(wù)管理研究與實踐探索成果豐碩，高校債務(wù)融資管理水平不斷提升

高校擴招以來，高校債務(wù)問題日趨嚴(yán)峻，有關(guān)高校債務(wù)管理的理論研究與實踐探索也成為理論界和高校的熱點話題。許多學(xué)者根據(jù)國內(nèi)外高校債務(wù)管理實踐，提出了高校債務(wù)化解或債務(wù)風(fēng)險管理的方法和手段。如鄭鳴、朱懷鎮(zhèn)（2007）采用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)和Logistic回歸分析方法，對全國三十多所高校進行數(shù)據(jù)分析，設(shè)計出高校貸款風(fēng)險預(yù)警模型。文晶婭、吳少新（2012）從學(xué)校辦學(xué)條件、財務(wù)狀況和還本能力等方面設(shè)計了高校貸款風(fēng)險防范審核指標(biāo)體系，可供高校、商業(yè)銀行、政府教育主管部門和財政部門用于高校貸款的必要性和可行性審核。楊恒倉（2012）針對傳統(tǒng)層次分析法的不足，提出將區(qū)間灰數(shù)的白化處理方法與層次分析法結(jié)合起來的灰色層次分析法，對高等學(xué)校貸款風(fēng)險問題進行風(fēng)險評價研究。王萌（2016）選取了22個指標(biāo)，從高校償債能力、資金運行績效、資金支付能力和發(fā)展?jié)摿λ膫€方面建立了高校財務(wù)風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。在政府層面，新預(yù)算法明確規(guī)定地方政府債務(wù)應(yīng)建立風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究機制。教育部于2004年發(fā)布了《教育部關(guān)于建立直屬高校銀行貸款審批制度的通知》（教財〔2004〕44號），明確貸款審批范圍，提出了“高等學(xué)校銀行貸款額度控制與風(fēng)險評價模型”，用來測算各高校銀行貸款風(fēng)險指數(shù)。教育主管部門可參照該模型的方法和思路，掌握和了解高校的財務(wù)風(fēng)險狀況，確定各高校合理的貸款控制規(guī)模。同時，針對以往預(yù)算會計基礎(chǔ)，高校債務(wù)管理多為“就債論債”的過程，高校相關(guān)項目資產(chǎn)與其負(fù)債不匹配、資源來源與項目收支不對接，無法反映項目的真實收益，也就無法判斷項目的風(fēng)險程度。2019年1月1日起正式實施的《政府會計制度》，一方面建立統(tǒng)一會計科目、會計方法、會計政策和會計報表格式，確保在債務(wù)管理中的有關(guān)信息的完整、統(tǒng)一且具有可比性；另一方面，政府會計制度在權(quán)責(zé)發(fā)生制的基礎(chǔ)上擴大了政府資產(chǎn)負(fù)債核算范圍，通過這些財務(wù)信息，可以對應(yīng)、比較資產(chǎn)與債務(wù)的匹配信息，并對未來進行預(yù)測，從而掌握債務(wù)風(fēng)險的實際情況、可控范圍，并提出詳細(xì)合理的風(fēng)險管控措施。因此，在政府會計制度應(yīng)用和政府綜合財務(wù)報告編報方式的改革下，債務(wù)風(fēng)險監(jiān)測手段和方式框架越來越清晰，這也將極大地推進高校債務(wù)管理逐步走向規(guī)范化、精細(xì)化。

二、高校債務(wù)融資管理的對策建議

（一）明確政府與高校權(quán)責(zé)關(guān)系，促進財權(quán)、事權(quán)與支出責(zé)任匹配

目前高校債務(wù)風(fēng)險的根源在于高校財力、事權(quán)與支出責(zé)任的不匹配。眾所周知，高等教育生產(chǎn)出的產(chǎn)品屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其提供的產(chǎn)品具有巨大社會溢出效益，這決定其產(chǎn)生更多的是社會效益，而非經(jīng)濟效益，也決定了其在市場經(jīng)濟條件下在高校大舉建設(shè)過程中，政府天然地必須承擔(dān)起必要的財政投入職能。而且，如果作為建設(shè)主體的高校在建設(shè)過程中出現(xiàn)舉債建設(shè)問題，在其經(jīng)濟效益無法彌補債務(wù)風(fēng)險時，將更多地依靠政府進行買單。因此，明確政府與高校間在舉債建設(shè)中的權(quán)責(zé)關(guān)系，這是優(yōu)化事權(quán)與支出責(zé)任的前提基礎(chǔ)。其次，支出責(zé)任的履行也離不開相應(yīng)的財力保障，因此必須充分考慮“高校舉債行為的受益范圍、信息的復(fù)雜性和不對稱性以及激勵相容性”原則，不斷加大財政對高等教育的投入力度，創(chuàng)新財政撥款方式，以更加科學(xué)合理的財力保障制度和財政投入力度，促進高校財力與事權(quán)的匹配。最后，要建立健全事權(quán)與支出任務(wù)相適應(yīng)的制度來促進債務(wù)風(fēng)險的化解。在政府主管部門方面，要嚴(yán)格依照自身責(zé)任范圍行事，認(rèn)真履行債務(wù)審批、監(jiān)管責(zé)任，遏制高校盲目舉債、不計后果的做法，讓高校意識到自身作為受益主體理應(yīng)合理舉債并承擔(dān)償債責(zé)任，而非一直寄希望于政府為之償還。在高校層面，要切實履行債務(wù)主體職責(zé)，堅持“誰舉債誰負(fù)責(zé)”，合理確定適合自身的債務(wù)規(guī)模，強化債務(wù)資金管理，積極接受財政、審計和社會的監(jiān)督，嚴(yán)格擬定償還機制，保證其按照“量入為出，收支平衡”的預(yù)算制度合理使用和償還資金，提高高校債務(wù)利用率，使債務(wù)償還更有保障。

總之，高校債務(wù)風(fēng)險控制，不僅是財政治理問題，還是行政治理問題。因此，需要建立健全長效管理機制，推進行政管理體系、財稅體制等方面改革，保證地方政府、地方高校間的事權(quán)和財力的合理匹配，明確政府部門和高校間的舉債建設(shè)的責(zé)任分擔(dān)，根除地方高校過度盲目舉債的內(nèi)在壓力和沖動，推動地方高校適度舉債、科學(xué)發(fā)展。

（二）強化政府部門宏觀調(diào)控職能，有序引導(dǎo)高校債務(wù)融資

強化全局統(tǒng)籌規(guī)劃職能。在各地高校建設(shè)發(fā)展進程中，應(yīng)突出教育主管部門的主體地位，統(tǒng)籌規(guī)劃高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃全局，創(chuàng)新高校建設(shè)與融資方式和手段。比如對于教育園區(qū)、高校聚集區(qū)的建設(shè)，可由教育主管部門統(tǒng)籌規(guī)劃布局，測算園區(qū)或聚集區(qū)的公共區(qū)域部分的建設(shè)模式和資金投入量，由教育主管部門聯(lián)合相關(guān)涉及到的高校，協(xié)調(diào)財政部門給以“可行性缺口補助”，或由教育主管部門主導(dǎo)采用PPP等項目建設(shè)融資形式。這樣可以極大減少財政壓力，同時也避免了重復(fù)建設(shè)，有效地節(jié)約財政支出。

強化宏觀政策銜接力度，建立規(guī)范高校舉債融資機制，對高校債務(wù)實行總體規(guī)?？刂坪皖A(yù)算管理。一方面，做好高校債務(wù)融資與高校債務(wù)限額管理、預(yù)算管理政策高度銜接，從源頭預(yù)算管控角度有效地防范化解高校債務(wù)，從政策強制性角度強化高校債務(wù)信用評級、審批程序、信息披露、債務(wù)化解等，推進高校債務(wù)管理改革；另一方面，全面把握高校債務(wù)融資情況和特點，根據(jù)高校債務(wù)融資方式和方法強化政策主導(dǎo)性，同時深化財政與金融互動，如嚴(yán)格控制銀行信貸審批程序，加大政府專項債券支持力度，引入社會資本加大投入，更好地通過宏觀政策調(diào)控促進高等教育持續(xù)健康發(fā)展的積極作用。

（三）健全高校債務(wù)管理機制，構(gòu)建“借、用、管、還”的全過程閉環(huán)管理體系

加強高校債務(wù)管理，繼續(xù)完善高校債務(wù)管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則，建立健全高校債務(wù)“借、用、管、還”的全過程閉環(huán)管理體系。

一是加強高校貸款額度審批管理。結(jié)合各地實際情況，嚴(yán)格限額管理，嚴(yán)控新增債務(wù)，對高校舉借債務(wù)設(shè)置“天花板”，并充分考慮債務(wù)風(fēng)險，按照有關(guān)高校的財務(wù)狀況、債務(wù)余額、貸款期限、還款計劃和貸款用途，在充分考慮貸款的長期、短期風(fēng)險的基礎(chǔ)上進行審批。如對貸款風(fēng)險防控機制完善的學(xué)校優(yōu)先安排，對各類貸款余額與資產(chǎn)總額的比不超過50%、各類貸款余額與當(dāng)年總收入的比不超過200%、各類貸款余額與當(dāng)年各種事業(yè)收入的比不超過300%的高校予以優(yōu)先安排，對學(xué)校教學(xué)設(shè)備購置和發(fā)改委立項的大型維修項目，根據(jù)地方新增貸款額度結(jié)余情況適當(dāng)安排。

二是確保債務(wù)投向保障重點，兼顧使用規(guī)范與效益。首先，建議保障重點，債務(wù)額度優(yōu)先保障國家和各地區(qū)重大建設(shè)統(tǒng)籌推進項目、已開工項目的資金需求，對已招標(biāo)項目、已立項項目根據(jù)貸款額度剩余情況適當(dāng)安排。其次，建議限定用途，新增債務(wù)用途應(yīng)主要用于學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和教學(xué)儀器設(shè)備購置，不得用于日常運行經(jīng)費及人員支出。第三，建議限定期限，高校債務(wù)應(yīng)以3年期以上的中長期債務(wù)為主，對舉借3年期以下的短期債務(wù)和流動資金債務(wù)不予審批，以時間換空間，可用債務(wù)置換方式解決當(dāng)前債務(wù)風(fēng)險。

三是強化對高校債務(wù)風(fēng)險管理。如通過建設(shè)高校債務(wù)風(fēng)險預(yù)警平臺進行風(fēng)險監(jiān)測，通過將預(yù)、決算報表，債務(wù)報告或報表等數(shù)據(jù)進行關(guān)聯(lián)對比，構(gòu)建全面的風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系。風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)不光針對單個高校，還要能涵蓋所有高校的累計風(fēng)險。建立債務(wù)風(fēng)險應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案。根據(jù)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警值，確定風(fēng)險等級，建立不同風(fēng)險等級的應(yīng)急響應(yīng)預(yù)案，從而做出不同控制行為決策，將各種可能發(fā)生或即將發(fā)生的風(fēng)險損失降到最低。同時，要強化主管部門和高校管理層責(zé)任，在官員政績考核機制方面要明確其在職期間的“社會經(jīng)濟成效—政績運行成本—債務(wù)風(fēng)險水平”的聯(lián)動考核標(biāo)準(zhǔn)，強化其離任審計，增強其預(yù)算約束。

四是構(gòu)建高校債務(wù)償還機制?？梢愿鶕?jù)債務(wù)項目不同性質(zhì)，建立不同的債務(wù)償還保障機制。如針對高校屬于滿足教育教學(xué)建設(shè)這樣公益性大于經(jīng)濟性項目，可以考慮預(yù)算約束或財政專項補貼方式解決高?；瘋鶈栴}，而針對高校后勤基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等可取得可見經(jīng)濟效益的項目，堅持“誰借誰還”或少量財政補貼，用項目收益償還債務(wù)。

（四）運用大數(shù)據(jù)防控平臺，提升高校債務(wù)風(fēng)險管控能力

有必要加快推動建立高校債務(wù)風(fēng)險控制的大數(shù)據(jù)防控平臺，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)高校債務(wù)數(shù)據(jù)的信息收集、分析評估、風(fēng)險預(yù)警和跟蹤處理，對風(fēng)險進行事前預(yù)防、事中監(jiān)控、事后處理，通過流程數(shù)據(jù)化，建立高校債務(wù)風(fēng)險的全自動預(yù)警機制。為此，首先要設(shè)定風(fēng)險管理政策和目標(biāo)，將債務(wù)管理、風(fēng)險防控的有關(guān)政策、流程轉(zhuǎn)化為統(tǒng)一的、標(biāo)準(zhǔn)化的風(fēng)險控制目標(biāo)，固化至債務(wù)風(fēng)險防控系統(tǒng)。其次，要關(guān)聯(lián)預(yù)算管理系統(tǒng)、財務(wù)數(shù)據(jù)平臺等，及時采集各類與債務(wù)風(fēng)險相關(guān)的經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)。第三，將采集到的將經(jīng)濟活動數(shù)據(jù)與風(fēng)險控制目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)進行比對識別，對債務(wù)風(fēng)險進行評估與監(jiān)測，劃分不同等級的風(fēng)險級別。第四是運行系統(tǒng)，并根據(jù)風(fēng)險級別發(fā)出不同風(fēng)險預(yù)警信號。最后是根據(jù)風(fēng)險應(yīng)急預(yù)案啟動風(fēng)險應(yīng)對措施。

運用大數(shù)據(jù)等手段對高校債務(wù)風(fēng)險進行管控的同時，系統(tǒng)平臺的建設(shè)要充分考慮并努力完成以下兩大任務(wù)。一是避免數(shù)據(jù)孤島。從高校單位層面，債務(wù)風(fēng)險管理系統(tǒng)與單位財務(wù)信息平臺、內(nèi)部控制信息系統(tǒng)等建立數(shù)據(jù)聯(lián)動關(guān)系，只有動態(tài)聯(lián)動數(shù)據(jù)才能及時發(fā)現(xiàn)異常，從而實現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險預(yù)警功能。從主管部門角度，建議主管部門建立統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺，統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，對區(qū)內(nèi)各高校的財務(wù)數(shù)據(jù)與債務(wù)數(shù)據(jù)間進行縱向與橫向的對比，實現(xiàn)區(qū)內(nèi)各高校債務(wù)信息與財務(wù)管控的深度融合，更高效地防控區(qū)內(nèi)高校債務(wù)風(fēng)險。二是統(tǒng)一債務(wù)計量口徑。根據(jù)高等教育事業(yè)發(fā)展規(guī)律，制訂統(tǒng)一高校債務(wù)風(fēng)險評價指標(biāo)體系，使相關(guān)單位、主管部門有針對性地對債務(wù)風(fēng)險的管理、控制與監(jiān)督情況進行評價和改進。

（五）積極實施中期財政規(guī)劃，推動高校合理舉債、有序償債

中期財政規(guī)劃是對財政收支的周期性管理，將高校債務(wù)納入中期財政規(guī)劃管理，有利于高?？茖W(xué)、合理測定舉債規(guī)模與自身償債能力的匹配度。因此，要積極探索如何將高校債務(wù)項目管理，尤其是政府債券以外的債務(wù)融資項目與中期財政規(guī)劃合理銜接。

首先是以中期財政收入預(yù)測為依據(jù)，適度舉債。中期財政收入預(yù)測是核算高校債務(wù)規(guī)模的基本依據(jù)。中期財政收入預(yù)測是中期財政規(guī)劃的基礎(chǔ)內(nèi)容，高校舉債行為必須充分考慮高校財政承受能力，即要以中期財政收入預(yù)測結(jié)果作為高校舉債規(guī)模依據(jù)，可從高校中期財政收入的總量控制和收入結(jié)構(gòu)兩個角度合理進行預(yù)測?？偭靠刂萍锤咝Ｅe債規(guī)模不能超過高校收入總規(guī)模，收入結(jié)構(gòu)即要明確哪些收入類型可用于彌補高校項目投入所需資金，從而合理確定高?？傮w債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)。高校應(yīng)結(jié)合學(xué)校實際情況，根據(jù)學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，分階段、分步驟地做好債務(wù)預(yù)算規(guī)劃，確定合理的債務(wù)規(guī)模，切勿不考慮學(xué)校承受能力而盲目舉債，造成學(xué)校債務(wù)風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險。高校在舉債過程中要保證重點，嚴(yán)控貸款規(guī)模，防止浪費和損失。確定高校合理債務(wù)規(guī)模需要考慮的因素包括：第一，通過高校戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃評估學(xué)校的辦學(xué)規(guī)模，辦學(xué)規(guī)模與資金需求量成正相關(guān)關(guān)系；第二，充分挖掘高校經(jīng)費來源渠道，理順學(xué)校現(xiàn)有財力、可獲得的資金來源及資金缺口間的關(guān)系，可根據(jù)高校收入情況，測算高校償債能力是否和舉債規(guī)模相適應(yīng)，平衡收支保證一定時期內(nèi)的高校的償債能力和最優(yōu)貸款規(guī)模；第三，可通過技術(shù)手段或第三方合理測定學(xué)校償債能力，堅持量力而為，適度負(fù)債；第四，堅持保障學(xué)校基本運行，債務(wù)規(guī)模不能影響高等教育事業(yè)發(fā)展提升，學(xué)校穩(wěn)定與發(fā)展動態(tài)平衡。

其次是以中期財政支出預(yù)測為依據(jù)，有序償債。中期財政支出預(yù)測要充分考慮高校債務(wù)支出需求。高校債務(wù)支出責(zé)任必須納入中期財政預(yù)算，具體要細(xì)化到債務(wù)支出使用方向與結(jié)構(gòu)，同時列明債務(wù)償債期限，債務(wù)償還本息支出明細(xì)等。首先，根據(jù)高校現(xiàn)有財力和可獲得的資金來源，有科學(xué)地、有計劃地謀劃償還方式和方法，結(jié)合中期財政規(guī)劃，列入學(xué)校預(yù)算進行管理。其次，需要提前進行償還資金的積累，建議高?；I措建設(shè)資金從“先投后還”轉(zhuǎn)為“先籌后投”，設(shè)立高校發(fā)展建設(shè)基金。最后，在保障償債收入穩(wěn)定的情況下，加強對支出的控制，提前規(guī)劃科學(xué)、合理的支出結(jié)構(gòu)，在保證人員經(jīng)費等剛性支出的同時，強化非剛性支出的預(yù)算控制和財務(wù)管理，提高資金使用效率，避免增加沉淀資金的機會成本。

三是將高校債務(wù)風(fēng)險控制納入中期財政風(fēng)險控制體系予以綜合考慮。要將高校債務(wù)風(fēng)險控制同樣納入中期財政風(fēng)險控制體系，統(tǒng)籌考慮高校債務(wù)風(fēng)險對整體財政風(fēng)險的影響。各高校要根據(jù)自身收支情況和債務(wù)風(fēng)險預(yù)測情況，合理確定學(xué)校收支赤字規(guī)模、債務(wù)限額等風(fēng)險控制目標(biāo)，將債務(wù)分類納入中期財政預(yù)算管理，進行綜合平衡，并建立健全學(xué)校債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制和應(yīng)急處置預(yù)案。◆