國外政府預(yù)算績效管理研究現(xiàn)狀、熱點及對我國的啟示
——基于SSCI的知識圖譜分析

□ 曹凌燕，胡浩然

（蘭州大學(xué) 管理學(xué)院，甘肅 蘭州 730000）

引 言

黨的十九大報告指出，加快建立現(xiàn)代財政制度，建立全面規(guī)范透明、標準科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，這標志著我國進入了以預(yù)算制度為重要依托的績效管理新紀元。但目前國內(nèi)關(guān)于預(yù)算績效管理研究的發(fā)展卻相對遲緩。相比而言，國外學(xué)界已形成了豐富的研究成果，因此梳理國外研究發(fā)展脈絡(luò)有助于推動我國政府預(yù)算績效管理研究系統(tǒng)化與成熟化。當下，國內(nèi)學(xué)界對國外政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域的系統(tǒng)梳理主要分為兩類：一是對政府績效管理的整體回顧，這類研究對政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域的梳理多為概述性介紹；二是對政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域的議題追蹤，如預(yù)算績效評價、績效審計、參與式預(yù)算、績效預(yù)算、財政支出等。這兩類研究雖彌補了我國在此領(lǐng)域的一些空白，但仍然缺乏從文獻計量角度對國外政府預(yù)算績效管理研究的系統(tǒng)綜述?；诖耍疚臄M用CiteSpace知識圖譜梳理SSCI來源期刊的政府預(yù)算績效管理研究成果，并在此基礎(chǔ)上得出對我國未來政府預(yù)算績效管理研究的啟示。

一、研究方法與樣本建立

科學(xué)知識圖譜是梳理學(xué)科知識和研究脈絡(luò)的一種現(xiàn)代分析技術(shù)。由陳超美教授及其團隊所開發(fā)的CiteSpace軟件在科學(xué)知識圖譜領(lǐng)域居領(lǐng)先地位，并在共被引分析等功能上有著明顯優(yōu)勢。為避免數(shù)據(jù)收集過程中可能存在的問題，樣本數(shù)據(jù)構(gòu)建遵循系統(tǒng)綜述原則，參照毛羅等學(xué)者的處理方式，利用布爾邏輯構(gòu)建搜索輪擴大樣本文獻數(shù)量，并且利用WOS數(shù)據(jù)庫的精煉功能將時間限定為2005－2020年，文獻類型限制為“Article”。在文獻數(shù)據(jù)檢索完成后，為確保樣本文獻切合主題并且作者、引文等要素信息的完整，對樣本數(shù)據(jù)進行人工清洗、去重，最終得到有效的SSCI文獻共計663篇（見表1）。

表1 布爾邏輯搜索輪

二、國外政府預(yù)算績效管理研究的基本情況

（一）文獻數(shù)量的年代分布

對國外政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域2005－2020年間發(fā)文頻次進行統(tǒng)計并繪制發(fā)文趨勢圖（見圖1），筆者發(fā)現(xiàn)國外政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域發(fā)文量總體保持上升趨勢，表明國外政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域正不斷興起，且有較大探索空間。

圖1 2005－2020年國外政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域發(fā)文趨勢圖

（二）核心作者分析

作者發(fā)文頻次和被引頻次能有效反映作者在某領(lǐng)域的貢獻和影響力。貝尼托和莫騰森兩位學(xué)者2005－2020年間在預(yù)算績效管理方向發(fā)文量分別為9篇和8篇，發(fā)文量在4篇以上的作者高達20人，這說明國外政府預(yù)算績效管理研究已經(jīng)初步形成核心作者群（見表2）。在單篇文獻被引頻次前20的作者中，梅爾克斯和哈克勒兩位學(xué)者單篇論文被引頻次分別為202次和137次，表明這兩位學(xué)者對預(yù)算績效管理領(lǐng)域的研究有著較大影響力（見表3）。

表2 發(fā)文量前20的作者

表3 單篇文章被引頻次前20的作者

（三）發(fā)文單位分析

利用作者單位及國家信息識別發(fā)文量前10的研究機構(gòu)和國家（見表4）。從發(fā)文機構(gòu)來看，發(fā)文量前列的有喬治亞大學(xué)、奧爾胡斯大學(xué)、薩拉戈薩大學(xué)等，說明高校仍是政府預(yù)算績效管理研究的攻堅力量。從發(fā)文國家來看，美國共發(fā)文243篇居于首位，這說明美國作為政府預(yù)算績效管理起源國占據(jù)研究的先發(fā)優(yōu)勢。中國共發(fā)文38篇，表明我國政府預(yù)算績效管理研究處于探索追趕階段。

表4 發(fā)文量前10的研究機構(gòu)及國家

三、基于知識圖譜的前沿?zé)狳c分析

關(guān)鍵詞是對研究主題的高度精煉，本文利用CiteSpace V軟件對關(guān)鍵詞共現(xiàn)關(guān)系進行分析，以呈現(xiàn)2005－2020年間政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域的知識圖譜。將時間切片設(shè)置為1年，閾值插值（C，CC，CCV）經(jīng)多次調(diào)試設(shè)置為（4，1，20），并利用MST（最小數(shù)算法）對共現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)進行剪裁和聚類分析。

聚類結(jié)果顯示Q值為0．7396（＞0．3），說明聚類結(jié)構(gòu)顯著；S值為0．9285（＞0．7），說明聚類結(jié)果信度較高（見圖2）。從聚類結(jié)果可以看出，前六個有效聚類標簽分別為：預(yù)算績效評價、參與式預(yù)算、官僚作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)力框架、預(yù)算績效管理系統(tǒng)、大數(shù)據(jù)。解釋這些聚類標簽?zāi)茌^好地掌握國外政府預(yù)算績效管理研究的前沿?zé)狳c和核心議題。

圖2 聚類標簽圖

（一）預(yù)算績效評價

建立政府預(yù)算績效評價標準，推動基于政府預(yù)算績效信息的公共決策，有利于實現(xiàn)權(quán)責(zé)匹配、獎懲適度和公民監(jiān)督。SSCI文獻對政府預(yù)算績效評價的研究聚焦于以下四個方面：

其一，推動政府預(yù)算績效評價與預(yù)算決算的有序銜接。構(gòu)建以績效為導(dǎo)向的預(yù)算制度有利于幫助部分國家成功跨越“前預(yù)算模式”，進入預(yù)算治理能力納入國家治理的新階段。政府績效預(yù)算改革從起點控制財政紀律、強化預(yù)算約束，從制度層面締結(jié)績效與預(yù)算的銜接機制，有助于為預(yù)算治理賦能。梅爾克斯認為，在預(yù)算過程中一致的、積極的政策決定了地方政府間的協(xié)作效果以及實際預(yù)算績效。同時，績效與預(yù)算的銜接不僅需要從制度層面賦予合法性，在政策理念和背后價值取向上也會影響由預(yù)算績效到績效預(yù)算的革新。

其二，以政府預(yù)算績效評價結(jié)果為導(dǎo)向的問責(zé)機制建構(gòu)。單純依賴行政問責(zé)往往會導(dǎo)致組織僵化并在很大限度上忽略預(yù)算績效信息的效用，政府預(yù)算績效問責(zé)機制正是對于行政問責(zé)的良好補充。目前，通過預(yù)算問責(zé)改善政府績效的作用方式仍存在因關(guān)注短期問責(zé)而忽略政府長期發(fā)展戰(zhàn)略的風(fēng)險。問責(zé)機制是一個復(fù)雜的體系，激勵約束機制本身具有兩面性，因此建立健全問責(zé)機制仍需要不斷探索。

其三，政府預(yù)算績效信息公開制度與公民參與效應(yīng)研究。公開政府預(yù)算績效相關(guān)信息不僅可以推進公民對公共預(yù)算的監(jiān)管水平，還能調(diào)整公民對政府工作的注意力分配，激勵公民合理參與公共服務(wù)。公民參與有利于增強政府官員的責(zé)任意識并間接影響政府年度預(yù)算規(guī)劃。在公共決策的過程中，利益相關(guān)者參與決策是可行的路徑，其不僅可以打破決策者的思維慣性并傳達集體期望，民選官員作為公民的委托人，同樣也有義務(wù)和責(zé)任披露決策相關(guān)信息或整合相關(guān)信息，為公民參與決策過程提供機會。

其四，政府預(yù)算績效評價的內(nèi)在復(fù)雜性。預(yù)算績效評價工作本身的技術(shù)復(fù)雜性、績效理念不統(tǒng)一、利益相關(guān)者間博弈等多重因素均會導(dǎo)致預(yù)算信息不透明、影響政府預(yù)算績效評價與預(yù)算決策機制的建立。究其原因可以分為三個方面：一是領(lǐng)導(dǎo)因素。領(lǐng)導(dǎo)能力的缺乏以及向下的壓力會增加公共決策者的心理負擔，從而影響信息的獲取與使用水平。二是組織環(huán)境因素和外部噪聲的干擾。三是相關(guān)公共服務(wù)人員的素質(zhì)與管理能力。信息本身的復(fù)雜性決定了對信息使用者能力的較高要求，公共決策者綜合專業(yè)素質(zhì)、管理能力以及對信息的敏感程度和處理能力都會影響政府預(yù)算決策中績效信息使用和利益相關(guān)者的參與。

（二）參與式預(yù)算

參與式預(yù)算是在一個“新領(lǐng)域”的公民參與深化和一種新形式的“公民革命學(xué)”。參與式預(yù)算有利于革新官僚控制的傳統(tǒng)預(yù)算編制，構(gòu)建多元主體參與預(yù)算機制，吸納公民參與預(yù)算決策，這樣，不僅拓寬了民主參與渠道，還能夠?qū)⒐駶M意發(fā)展為預(yù)算績效評價的依據(jù)。公民參與預(yù)算編制作為一種公民參與新模式，已經(jīng)發(fā)展成為社會民主化以及政府合法性的立足點。

對參與式預(yù)算的研究主要集中在兩個維度：一是對參與式預(yù)算的實踐回顧。積極政府、關(guān)注公平、關(guān)注民生是推動參與式預(yù)算的三個必要條件，但在預(yù)算編制過程中一定程度上公民很難主動向政府反映其利益訴求。積極政府在關(guān)注公平和民生的動機驅(qū)動下推動各國參與式預(yù)算實踐經(jīng)驗總結(jié)和交流互鑒。萊昂納多回顧巴西參與式預(yù)算實踐后認為，政府財力不足可能導(dǎo)致政府無法兌現(xiàn)參與式預(yù)算的政治承諾，公民則往往會認為政府行政無能。何包鋼認為，參與式預(yù)算存在行政、政治改革和公民賦權(quán)這三種獨特邏輯，其通過深度調(diào)查中國績效預(yù)算實踐后發(fā)現(xiàn)，行政邏輯仍占據(jù)主導(dǎo)地位，而地方授權(quán)受到來自地方政府阻力的制約。然而，即便參與式預(yù)算存在缺陷，但也能使政府更負責(zé)地作出決策，提高資源配置效率，增強公民責(zé)任意識。二是對參與式預(yù)算的理論推進。早期研究追求實踐演進而輕視理論建構(gòu)的研究進路是不可持續(xù)的，理論薄弱很大程度上限制了參與式預(yù)算效能的發(fā)揮。因而如何完善參與式預(yù)算的知識體系、構(gòu)建理論和實踐協(xié)同演進的理論范式成為學(xué)者們關(guān)注的焦點。參與式預(yù)算作為推進政府善治的工具，具有五個特征：科學(xué)的問責(zé)制、腐敗問題的消減、公共服務(wù)的優(yōu)化、符合社會公平的資源分配、合理的管理和高效的資金利用效率。推動參與式預(yù)算與民主深化、精準問責(zé)、公務(wù)員制度改革之間在理論中理順關(guān)系、在實踐中耦合互動是現(xiàn)階段參與式預(yù)算研究的重要內(nèi)容。

（三）官僚作風(fēng)

官僚作風(fēng)被定義為繁文縟節(jié)和繁瑣的程序，官僚作風(fēng)的產(chǎn)生來源于不同管理子系統(tǒng)的僵化，也受到績效問責(zé)和其他外部因素的影響。在預(yù)算績效管理領(lǐng)域，早期官僚主義研究聚焦繁文縟節(jié)對預(yù)算績效的負面影響以及官僚參與預(yù)算的公共服務(wù)動機。當下，更多文獻開始關(guān)注官僚作風(fēng)抑制預(yù)算績效、績效問責(zé)驅(qū)動官僚作風(fēng)的雙向互動關(guān)系。

國外一些“為官僚正名”的研究議題正在興起。認為“官僚作風(fēng)是必須克服的”這一常識性認知建立在官僚作風(fēng)對政府績效有腐蝕性效果的假說之上。但事實上，政府績效和官僚作風(fēng)具有多維結(jié)構(gòu)，而非簡單對立關(guān)系。不同類型的官僚作風(fēng)對預(yù)算績效的影響存在差異，外部的官僚作風(fēng)與預(yù)算績效的關(guān)系并不顯著，但內(nèi)部的官僚作風(fēng)則會造成相當大的公平損失。從內(nèi)部利益相關(guān)者的視角出發(fā)，內(nèi)部官僚作風(fēng)會降低預(yù)算績效，但并不會降低效率；而外部官僚作風(fēng)不僅不會降低顧客滿意度，反而會在質(zhì)量和公平提高方面有所體現(xiàn)。利益相關(guān)者的視角差異決定了官僚作風(fēng)與預(yù)算績效二者關(guān)系的結(jié)論差異，這為進一步關(guān)注官僚作風(fēng)和預(yù)算績效關(guān)系提供了新的切入點。同時，部分研究也傾向于官僚作風(fēng)的生成機制及其對政府行政績效和預(yù)算績效的影響機制?？挤蚵葘W(xué)者挑戰(zhàn)了博茲曼的官僚作風(fēng)理論，認為利益相關(guān)者的觀念受到結(jié)果有利性的影響，并且規(guī)則負擔和結(jié)果對官僚作風(fēng)的認知形成有同樣的驅(qū)動效果。庫拉圖蘭則探討了辭職滿意度在官僚作風(fēng)對員工消極績效影響的中介作用，公共服務(wù)動機加劇了官僚作風(fēng)對員工消極績效的負面影響，這種影響通過辭職滿意度機制進行傳遞。

（四）領(lǐng)導(dǎo)力框架

隨著新公共管理運動的興起，公共部門吸納私營部門研究方法與理念，領(lǐng)導(dǎo)力被引入公共管理視域中用來解釋官僚對公共服務(wù)過程的影響機理。在政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域，領(lǐng)導(dǎo)力更是被看作解密官僚對預(yù)算循環(huán)特別是預(yù)算績效作用機制重要切入點。

有效的領(lǐng)導(dǎo)對公共部門績效至關(guān)重要，而預(yù)算績效是公共部門績效的直觀表現(xiàn)。因此，“如何理解和利用領(lǐng)導(dǎo)力對公共預(yù)算績效的影響”便成為預(yù)算績效管理領(lǐng)域急需攻克的難題。公共管理能力黑箱模型表明，有效的領(lǐng)導(dǎo)力并不是作為單獨變量來影響政府績效，而是通過管理系統(tǒng)與管理能力產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)來改善政府績效，也就是說，領(lǐng)導(dǎo)力通過增強公共管理能力對公共預(yù)算績效產(chǎn)生積極影響。

此外，部分研究以公共服務(wù)動機為切入點來解密領(lǐng)導(dǎo)力對預(yù)算績效的作用機制。在公共動機的驅(qū)動下，變革型領(lǐng)導(dǎo)相對于交易型領(lǐng)導(dǎo)更能產(chǎn)生積極的績效結(jié)果，并且公共服務(wù)動機驅(qū)動下的管理者在變革型領(lǐng)導(dǎo)者的帶領(lǐng)下能增進對預(yù)算績效信息的高水平使用，間接改善組織績效。變革型領(lǐng)導(dǎo)相較于其他領(lǐng)導(dǎo)類型更適應(yīng)公共管理場域。

（五）預(yù)算績效管理系統(tǒng)

當下，績效預(yù)算正在從以預(yù)算績效評價與績效評價結(jié)果應(yīng)用為主線的簡單模式不斷走向依靠制度支持和過程支撐的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。卡邁通過多國改革實踐比較分析后認為，預(yù)算績效管理系統(tǒng)構(gòu)建是績效預(yù)算改革的必由之路，地方政府可以通過構(gòu)建強有力的績效管理制度以提高財政透明度并強化問責(zé)制。在此語境下，大多數(shù)研究集中在通過歸納多國預(yù)算改革實踐的經(jīng)驗和教訓(xùn)為本國預(yù)算改革提供建議，但各國績效預(yù)算改革實踐差異折射出不同國情對績效預(yù)算改革的客觀需要的差異。部分發(fā)達國家強化政府責(zé)任意識，構(gòu)建了以績效評價為核心的預(yù)算績效管理系統(tǒng)，如美國形成了由《政府績效和結(jié)果法案》（GPRA）、項目評價評級工具（PART）和績效改進計劃（PII）構(gòu)成的預(yù)算績效管理三部曲?！墩冃Ш徒Y(jié)果法案》從制度層面聯(lián)動各級政府的預(yù)算目標；項目評價評級工具從技術(shù)層面賦予績效評估理性；績效改進計劃促使預(yù)算績效評估結(jié)果與預(yù)算目標制定和執(zhí)行過程的良性循環(huán)。

發(fā)展中國家的預(yù)算改革則與發(fā)達國家形成了鮮明對比，如俄羅斯所推行的“關(guān)于各部委和機構(gòu)的成果及主要活動報告”（RRMAs）。報告中包含了對各預(yù)算實施主體的預(yù)算績效目標及績效指標的明確說明，并且其特質(zhì)在于必須指向如何實現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略。發(fā)展中國家的預(yù)算改革軌跡在借鑒與創(chuàng)新中前行，將國家發(fā)展戰(zhàn)略視為預(yù)算績效管理體系的軸心，致力于強化國家戰(zhàn)略對預(yù)算目標的統(tǒng)領(lǐng)作用。客觀上看，預(yù)算績效管理系統(tǒng)的構(gòu)建仍處于長期探索階段，是將政府責(zé)任還是國家發(fā)展戰(zhàn)略置于預(yù)算績效管理系統(tǒng)的核心地位仍無定論。但基于國情構(gòu)建本土化預(yù)算績效管理系統(tǒng)是十分必要的，對預(yù)算績效管理系統(tǒng)的理論推進和實踐歸納值得深化。在建構(gòu)預(yù)算績效管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，從理論上看，預(yù)算績效管理學(xué)科知識系統(tǒng)化仍是亟待解決的問題。

（六）大數(shù)據(jù)

當下，大數(shù)據(jù)已被廣泛應(yīng)用于企業(yè)運營決策。在私營部門運用大數(shù)據(jù)實現(xiàn)企業(yè)發(fā)展的同時，公共部門也發(fā)現(xiàn)了將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于數(shù)據(jù)解碼和實時決策的契機。目前，各國對將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府預(yù)算績效管理實踐的探索可以擬合出三個模塊：即多源預(yù)算績效數(shù)據(jù)集成、預(yù)算績效數(shù)據(jù)云平臺和預(yù)算績效信息可視化公開。早期實踐反映出大數(shù)據(jù)對政府預(yù)算績效管理的賦能發(fā)端于打通預(yù)算循環(huán)的信息障礙，從大數(shù)據(jù)的技術(shù)特性看，接下來的實踐進程仍將處于對大數(shù)據(jù)淺層特性的利用上。要將自動化分析、實時決策、循證決策、動態(tài)績效跟蹤等模塊納入預(yù)算績效管理系統(tǒng)，還需推動預(yù)算績效管理與大數(shù)據(jù)耦合發(fā)展不斷深化。大數(shù)據(jù)為預(yù)算績效管理所帶來的不僅是技術(shù)的更迭，還包括理念的革新。綜合維克多·邁耶·勛伯格等學(xué)者的觀點，可以把大數(shù)據(jù)理念概括為全量取代樣本、兼容不精確數(shù)據(jù)以及關(guān)注規(guī)律，這同樣適用于預(yù)算績效管理領(lǐng)域。技術(shù)的深度融合必然推動預(yù)算人員從“小數(shù)據(jù)”理念走向大數(shù)據(jù)思維模式，推動預(yù)算決策模式由因果推論走向相關(guān)預(yù)測，從而為預(yù)算績效管理領(lǐng)域“第四范式”研究開辟新的途徑。

四、國外政府預(yù)算績效管理研究的發(fā)展脈絡(luò)和演進特征

為了進一步探析2005－2020年國外政府預(yù)算績效管理研究的動態(tài)前沿與演進特征，本文利用CiteSpace分析關(guān)鍵詞的共現(xiàn)關(guān)系以及突變特征，進一步繪制國外政府預(yù)算績效管理研究時區(qū)演進圖（見圖3）。時區(qū)演進圖中連線越多表明關(guān)鍵詞之間的聯(lián)系越為緊密，此圖有助于梳理特定領(lǐng)域的研究脈絡(luò)和演進特征。

圖3 國外政府預(yù)算績效管理研究時區(qū)演進圖

（一）國外政府預(yù)算績效管理研究發(fā)展脈絡(luò)

從國外政府政府預(yù)算績效管理研究時區(qū)演進圖不難發(fā)現(xiàn)，2005－2013年間政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域研究主題較為聚集，而2014－2020年間政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域研究主題則趨于分散。研究主題的時間演變趨勢是政府預(yù)算績效管理發(fā)展的外在表現(xiàn)，而厘清其背后的研究脈絡(luò)能有效指引預(yù)算績效管理未來研究方向。結(jié)合對關(guān)鍵文獻網(wǎng)絡(luò)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，政府預(yù)算績效管理領(lǐng)域大致可以擬合出橫縱兩條研究脈絡(luò)（見圖4）。圖中縱向?qū)嵕€半圓上圓角矩形為預(yù)算過程各階段，橫坐標上矩形關(guān)系為預(yù)算績效管理研究視角演化路徑。其余虛線矩形為研究主題，其間實線箭頭為研究主題間的聯(lián)系，虛線箭頭表示從不同的視角切入研究主題。

圖4 國外預(yù)算績效管理研究脈絡(luò)圖

政府預(yù)算績效管理的縱向延展——基于閉合原則的預(yù)算循環(huán)構(gòu)造。政府預(yù)算績效管理各階段的銜接有著類似于“產(chǎn)業(yè)微笑曲線”的遞進策略。形成“預(yù)算編制—預(yù)算執(zhí)行—預(yù)算績效評價—預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用—（新）預(yù)算編制”完整預(yù)算循環(huán)的關(guān)鍵在于構(gòu)建預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用與新一期預(yù)算編制的銜接機制。信息公開機制與參與式預(yù)算的協(xié)同效用為此提供了現(xiàn)實可能，信息公開機制為公民提供獲取預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效信息的途徑，通過參與式預(yù)算模式發(fā)揮公民以及績效信息在預(yù)算編制的作用。而大數(shù)據(jù)作為工具嵌入預(yù)算績效管理系統(tǒng)中，可以推動預(yù)算績效信息賦能預(yù)算編制。

政府預(yù)算績效管理的橫向擴容——基于差異化視角的預(yù)算認知深化。政府預(yù)算績效管理研究障礙更多來自于認知的局限，差異化視角為預(yù)算績效管理拓寬了發(fā)展和認知深化的途徑，因此，對預(yù)算績效管理研究應(yīng)從“評價”的簡單維度走向“主體、動機、方法、過程、系統(tǒng)”的多維認知。

從“主體”切入，官僚不再被視作預(yù)算決策權(quán)力的壟斷主體，公民被吸納進預(yù)算決策過程，公民滿意對預(yù)算績效管理導(dǎo)向作用更加明確。信息公開制度為公民參與預(yù)算決策提供信息基礎(chǔ)，參與式預(yù)算為公民參與預(yù)算決策提供現(xiàn)實途徑。對“動機”和“過程”而言，解密“領(lǐng)導(dǎo)力和官僚作風(fēng)如何驅(qū)動官僚預(yù)算活動和影響預(yù)算過程”被納入研究規(guī)程。新方法對預(yù)算的賦能作用也不可忽略。大數(shù)據(jù)被看作是構(gòu)建預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用和預(yù)算編制銜接機制的又一途徑，并且大數(shù)據(jù)與政府預(yù)算績效管理的耦合發(fā)展必然推動預(yù)算績效管理領(lǐng)域的“第四范式”革命。缺乏過程支撐和制度賦能的預(yù)算績效管理始終是單薄的，系統(tǒng)化思維為政府預(yù)算績效管理深化提供了新的研究視角與實踐方向。

（二）國外政府預(yù)算績效管理研究演進特征

研究脈絡(luò)是對于某一領(lǐng)域研究歷程的概括，而對研究演進特征的凝練能直觀反映此領(lǐng)域的未來發(fā)展趨勢。根據(jù)國外政府預(yù)算績效管理研究時區(qū)演進圖并結(jié)合圖4研究脈絡(luò)圖，可以從宏觀和微觀兩個方面梳理出國外政府預(yù)算績效管理研究的階段性演進特征。從宏觀上看，國外政府預(yù)算績效管理研究呈現(xiàn)內(nèi)容更新與視域延展的演進特征。各領(lǐng)域不可避免地被信息技術(shù)重塑業(yè)態(tài)，預(yù)算績效管理也不例外。大數(shù)據(jù)、云計算等信息技術(shù)不斷推動政府預(yù)算績效管理研究內(nèi)容更新，即運用動態(tài)化、可視化、可溯源等新質(zhì)特性促進預(yù)算績效評價和結(jié)果應(yīng)用在技術(shù)及理念上雙重革新。政府預(yù)算績效管理研究內(nèi)容更新促使其研究視域不斷延展?！霸u價”不再被看作唯一的預(yù)算績效管理認知切口，“主體、動機、方法、過程和系統(tǒng)”等豐富的視角使得公民參與、官僚作風(fēng)等研究主題進入預(yù)算績效管理研究視域。從微觀上看，國外政府預(yù)算績效管理研究呈現(xiàn)系統(tǒng)化與信息化的演進特征?；谶^程視角對預(yù)算過程的構(gòu)建并不能有效支撐預(yù)算績效管理，而系統(tǒng)化思維能夠推動預(yù)算循環(huán)構(gòu)建，從而為預(yù)算功能發(fā)揮提供有效的支撐。系統(tǒng)化是預(yù)算績效管理發(fā)展的應(yīng)有之義。新技術(shù)的廣泛應(yīng)用倒逼預(yù)算績效管理的工具更迭和理念革新，從而推動政府預(yù)算績效管理契合時代要求、發(fā)揮預(yù)算效能，信息化成為發(fā)展預(yù)算績效管理的必由之路。

五、國外政府預(yù)算績效管理研究對我國的啟示

基于SSCI的知識圖譜分析，揭示了政府預(yù)算績效管理研究的豐富性與深刻性，這表明政府預(yù)算績效管理內(nèi)蘊著蓬勃的生命活力和持續(xù)發(fā)展的可能。通過梳理國外政府預(yù)算績效管理研究脈絡(luò)和演進特征并歸納總結(jié)學(xué)者們的對策建議，可繪制出預(yù)算績效管理研究框架（見圖5），由此可以得出對推動我國政府預(yù)算績效管理研究深化的三點啟示。

圖5 政府預(yù)算績效管理框架圖

（一）厘清政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)建構(gòu)的理論框架

國外政府預(yù)算績效管理研究為后發(fā)預(yù)算改革的國家提供了經(jīng)驗。我國在政府預(yù)算績效管理引進之初便開始關(guān)注預(yù)算績效管理系統(tǒng)建構(gòu)，但目前相關(guān)研究仍存在理念不統(tǒng)一、銜接不順暢、實踐指導(dǎo)能力弱和系統(tǒng)化程度低等問題。因此，繼續(xù)從理論上厘清政府預(yù)算績效管理研究框架是推動構(gòu)建我國預(yù)算績效管理系統(tǒng)的必由之路。政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)建構(gòu)的框架分為三個層次：首先，從價值觀和建構(gòu)目標上統(tǒng)一系統(tǒng)建構(gòu)方向，形成政府預(yù)算績效管理系統(tǒng)建構(gòu)的強大合力。確立統(tǒng)一的價值導(dǎo)向和明確的建構(gòu)目標，從根本上保證預(yù)算績效管理系統(tǒng)的內(nèi)在統(tǒng)一性（見圖5）。政府預(yù)算績效管理經(jīng)常作為管理工具而非治理技術(shù)嵌入政府管理體系中，導(dǎo)致治理缺位的現(xiàn)象尤為突出。確立公共價值導(dǎo)向能有效解決治理缺位問題，以結(jié)果為主導(dǎo)的公共價值決定生產(chǎn)何種績效，以共識為主導(dǎo)的公共價值決定如何生產(chǎn)績效，可以激發(fā)預(yù)算績效管理的內(nèi)生動力，發(fā)揮預(yù)算治理效能。明確系統(tǒng)建構(gòu)的目標是“建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”，通過目標的整分層次締結(jié)預(yù)算各個環(huán)節(jié)的緊密聯(lián)系。其次，從過程支撐與風(fēng)險防控上提供系統(tǒng)建構(gòu)保障，形成預(yù)算績效管理系統(tǒng)建構(gòu)的外部推力。過程支撐為預(yù)算績效管理系統(tǒng)發(fā)揮治理效能提供堅實的保障。制度框架從制度層面賦予預(yù)算績效管理系統(tǒng)合法性和制度保障，政府會計從工具層面確保實踐可操作性，過程監(jiān)控從整體層面維持系統(tǒng)穩(wěn)定，風(fēng)險預(yù)警機制防范化解運行中的風(fēng)險，激勵約束機制保證系統(tǒng)良態(tài)運行。再次，從細分功能與實踐操作上完善系統(tǒng)建構(gòu)網(wǎng)絡(luò)，形成預(yù)算績效管理系統(tǒng)建構(gòu)的內(nèi)生動力，細分功能補全預(yù)算績效管理系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)。在績效評價結(jié)果應(yīng)用階段，以預(yù)算績效評價結(jié)果為基礎(chǔ)，發(fā)揮績效獎懲、績效問責(zé)、大數(shù)據(jù)和信息公開等功能。通過“預(yù)算績效評價結(jié)果—大數(shù)據(jù)—（新）預(yù)算編制”和“預(yù)算績效評價結(jié)果—信息公開—公眾參與—（新）預(yù)算編制”兩條路徑補全預(yù)算績效評價結(jié)果應(yīng)用到預(yù)算編制的中間環(huán)節(jié)，締結(jié)完整預(yù)算循環(huán)。在預(yù)算績效評估階段，構(gòu)建科學(xué)、規(guī)范、實用、兼容的評價指標體系，推動績效審計的合法化、規(guī)范化和常態(tài)化。參與式預(yù)算實踐則為更高層次民主創(chuàng)造了現(xiàn)實可能性，推動民主形式由節(jié)點參與走向全過程民主。

（二）推動預(yù)算績效管理與大數(shù)據(jù)的耦合發(fā)展

國外學(xué)界已經(jīng)展開了將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于政府預(yù)算績效管理實踐的豐富探討，而國內(nèi)研究仍存在一些空白。大數(shù)據(jù)作為信息化社會發(fā)展的重要技術(shù)突破，必然從理念和實踐層面影響政府預(yù)算績效管理，并從績效管理理念、績效數(shù)據(jù)公開、預(yù)算目標制定、動態(tài)績效跟蹤及績效評價等多個方面展開預(yù)算績效管理的“第四范式”革命。目前，各國在預(yù)算績效管理領(lǐng)域大數(shù)據(jù)應(yīng)用研究更多聚焦在數(shù)據(jù)聯(lián)通和信息公開兩個階段，主要分為三種類型：多源預(yù)算績效數(shù)據(jù)集成、預(yù)算績效數(shù)據(jù)云平臺、預(yù)算績效信息可視化公開。但這僅是預(yù)算績效管理與大數(shù)據(jù)的淺層結(jié)合，仍缺乏從對大數(shù)據(jù)的技術(shù)和理念深層剖析的基礎(chǔ)上來探討預(yù)算績效管理與大數(shù)據(jù)技術(shù)的契合水平和耦合發(fā)展方向。

（三）立足本土探析預(yù)算績效管理的內(nèi)在特質(zhì)

政府預(yù)算績效管理的核心目標在于創(chuàng)造公共價值，因此，基于公共價值構(gòu)建預(yù)算績效管理系統(tǒng)是預(yù)算改革的未來趨勢。西方各國已開始將公共價值嵌入預(yù)算績效管理體系，如英國通過構(gòu)建公共價值框架統(tǒng)領(lǐng)績效預(yù)算改革。構(gòu)建適應(yīng)中國國情、發(fā)揮預(yù)算效能的預(yù)算績效管理系統(tǒng)，必然要立足本土探析預(yù)算績效管理的中國特質(zhì)。要發(fā)掘中國預(yù)算績效管理的特質(zhì)，關(guān)鍵在于回答“創(chuàng)造怎樣的公共價值”和“怎樣創(chuàng)造公共價值”兩個問題。解答“創(chuàng)造怎樣的公共價值”的核心在于選擇怎樣的公共價值觀。因此，選擇怎樣的公共價值觀從根本上明確了“為誰服務(wù)”的核心價值理念。習(xí)近平總書記指出：“全面深化改革必須以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點”。立于中國國情的預(yù)算績效管理必然要堅持“以人民為中心”的價值導(dǎo)向。堅持“以人民為中心”思想，解答“怎樣創(chuàng)造公共價值”，充分發(fā)揮人大和基層協(xié)商民主在預(yù)算績效管理中的作用，能夠推動參與預(yù)算模式的創(chuàng)新與發(fā)展，通過強化溝通實現(xiàn)各方公共價值。