預(yù)算管理一體化下的高校預(yù)算績效目標(biāo)管理

王 璐

（阜陽職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 安徽 阜陽 236001）

一、預(yù)算與績效管理的現(xiàn)狀

財(cái)務(wù)一體化及營運(yùn)績效管理，對各地均有新的要求與挑戰(zhàn)。目前，我國在預(yù)算和績效評估的整合方面，已有一些比較積極的嘗試，如:根據(jù)績效指標(biāo)進(jìn)行預(yù)算審查、審計(jì)、根據(jù)績效監(jiān)測進(jìn)行撥款或預(yù)算調(diào)整、運(yùn)用評估結(jié)論調(diào)整政策等。但整體來說，還是存在著績效與預(yù)算脫節(jié)的問題，這主要表現(xiàn)在:(1)從程序上來看，部分地區(qū)雖已編制了預(yù)算和業(yè)績指標(biāo)，但與其相關(guān)程度不高，與預(yù)算需求、計(jì)劃無顯著關(guān)系(2)在工作方面，與預(yù)算相關(guān)的工作多為財(cái)務(wù)人員，他們?nèi)狈ぷ鞯恼J(rèn)識，對工作的具體情況不甚了解，導(dǎo)致績效指標(biāo)與工作人員的工作脫節(jié)，很難將績效理念納入預(yù)算中。(3)由于績效指標(biāo)和預(yù)算沒有形成實(shí)質(zhì)的關(guān)聯(lián)，使得目前的預(yù)算與績效不能很好地融合在一起。而要真正實(shí)現(xiàn)政府績效目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡、防止“兩張皮”，則是解決上述問題的關(guān)鍵?？冃е笜?biāo)的制定已成為各級部門、地方政府的一項(xiàng)常規(guī)工作，很多地區(qū)都已達(dá)到目標(biāo)。通過對預(yù)算與績效的綜合運(yùn)用，可以將預(yù)算與業(yè)績指標(biāo)有機(jī)地聯(lián)系在一起，從而實(shí)現(xiàn)對預(yù)算和績效的引導(dǎo)。

二、績效目標(biāo)與全過程預(yù)算管理

在高職院校的運(yùn)作中，績效目標(biāo)是一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)。建立一套以績效為基礎(chǔ)的預(yù)算績效管理體系，在院系及行政各部門之間合理運(yùn)用，使得績效目標(biāo)在整體預(yù)算與績效管理一體化過程中的角色得到充分的發(fā)揮。首先，從總體上講，績效目標(biāo)是政府公共預(yù)算公開的一個(gè)重要方面?？冃繕?biāo)是指在審計(jì)過程中，政府績效是否符合績效目標(biāo)，是否能夠支撐績效目標(biāo)，是否會導(dǎo)致資金的浪費(fèi)，最終通過績效目標(biāo)、支出標(biāo)準(zhǔn)等來調(diào)整預(yù)算，從而使績效目標(biāo)與預(yù)算管理保持一致。在預(yù)算公布階段，績效指標(biāo)與預(yù)算同步審查、公布，根據(jù)績效指標(biāo)的執(zhí)行需要，制定具體、詳盡的預(yù)算執(zhí)行計(jì)劃，以實(shí)現(xiàn)績效指標(biāo)。預(yù)算與目標(biāo)的協(xié)調(diào)，是預(yù)算科學(xué)化的體現(xiàn)，從某種意義上講，指標(biāo)=預(yù)算，業(yè)績=責(zé)任。其次，績效指標(biāo)是財(cái)政預(yù)算案執(zhí)行的指導(dǎo)，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算目標(biāo)的重要依據(jù)?？冃е笜?biāo)能指導(dǎo)財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的快慢，也能決定支出的方向。最后，業(yè)績指標(biāo)的完成程度是預(yù)算執(zhí)行情況的體現(xiàn)，可以作為預(yù)算執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)。從資金角度講，是指預(yù)算的執(zhí)行能力；從績效角度講，則是績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?？冃гu價(jià)能夠更好地反映績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，并反映績效與預(yù)算績效之間的相互關(guān)系，為未來的年度預(yù)算編制提供參考，從而推動(dòng)高職院校的預(yù)算與績效協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

三、高校預(yù)算和績效管理存在的問題

目前，高校越來越重視財(cái)政預(yù)算的建設(shè)，已有了基本的預(yù)算資金，有了“紅線”的思路，但高校的工作重點(diǎn)卻是在申報(bào)和使用上，而忽略了其效益，導(dǎo)致了高校經(jīng)費(fèi)與效益不匹配、權(quán)力不合理等問題。

(一)預(yù)算管理和績效管理沒有同步

一是目前高校預(yù)算與績效管理的脫節(jié)與分離，盡管在編制時(shí)要設(shè)置績效目標(biāo)、績效指標(biāo)，但其結(jié)果具有較強(qiáng)的隨機(jī)性，而且評估標(biāo)準(zhǔn)過于寬泛，缺少可操作性。二是由于學(xué)校的預(yù)算編制周期比較長，通常在十月份，但是由于各個(gè)部門的年終工作還沒有確定，所以在年度計(jì)劃中，很難將預(yù)算和績效評估相結(jié)合。三是學(xué)校財(cái)務(wù)報(bào)表更注重項(xiàng)目的完整性和準(zhǔn)確性，績效目標(biāo)只是“附屬品”，當(dāng)前績效管理仍處在事后評價(jià)階段，主要關(guān)注完成數(shù)量、支付進(jìn)度、報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)等，對項(xiàng)目的事前編制、事中執(zhí)行兩個(gè)環(huán)節(jié)的關(guān)注不夠，沒有將其納入預(yù)算編制中。

(二)管理機(jī)制和職責(zé)劃分不夠清晰

目前，我國的教育經(jīng)費(fèi)主要由財(cái)政部門承擔(dān)，而在實(shí)際操作中，需要政府和學(xué)校內(nèi)部各部門的配合和支持。由于部門職責(zé)不明確，工作交叉較多，各部門溝通協(xié)調(diào)也較為繁雜，常常借口不懂財(cái)務(wù)，推諉責(zé)任，將所有與預(yù)算有關(guān)的工作都交由財(cái)務(wù)部門處理，常常借口不懂財(cái)務(wù)，推諉責(zé)任，不明白“用錢辦事”的職責(zé)，導(dǎo)致財(cái)務(wù)工作難以開展。

(三)規(guī)劃導(dǎo)向和績效引領(lǐng)作用欠缺

一是由于學(xué)校在編制預(yù)算時(shí)沒有嚴(yán)格按照“投資方向、風(fēng)險(xiǎn)控制、責(zé)任落實(shí)”的方針，而是按照學(xué)校的財(cái)務(wù)方針和校內(nèi)資金需求，沒有對教育發(fā)展和每年的工作進(jìn)行全面的統(tǒng)籌。二是績效導(dǎo)向作用不強(qiáng)，預(yù)算申報(bào)、編制、執(zhí)行、評價(jià)等方面缺乏剛性約束，預(yù)算調(diào)整不能對績效目標(biāo)作出反應(yīng)，致使預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，績效目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。

四、高校預(yù)算和績效管理一體化實(shí)施的路徑

在執(zhí)行過程中，績效管理與預(yù)算管理有很多共同點(diǎn)，它們互相滲透，要把預(yù)算和績效結(jié)合起來，把預(yù)算績效要求嵌入到整個(gè)財(cái)務(wù)工作中，實(shí)現(xiàn)“同部署”“雙監(jiān)控”和“共評價(jià)”的全過程管理，這樣才能更好地發(fā)揮財(cái)政資金的作用。

(一)管理一體化，實(shí)現(xiàn)兩者的相互融合促進(jìn)

在目前“過緊日子”、“少花錢多辦事”的情況下，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，緊緊把握發(fā)展和財(cái)政規(guī)劃，對財(cái)政支出進(jìn)行再組織、再利用，把資金用在“刀刃”上。一是要做到財(cái)政工作領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一協(xié)調(diào)，“有計(jì)劃就有目標(biāo)，有目標(biāo)就有指標(biāo)，有指標(biāo)就有預(yù)算”。二是明確預(yù)算管理的主體責(zé)任，即預(yù)算目標(biāo)的編制、預(yù)算申報(bào)、前期論證、反饋、落實(shí)等。三是考核和反饋要有實(shí)效，與預(yù)算安排、考核獎(jiǎng)懲、考核掛鉤，真正實(shí)現(xiàn)考核與回饋的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)編制一體化，強(qiáng)化預(yù)算績效目標(biāo)前置機(jī)制

在編制預(yù)算時(shí)，要按照教育發(fā)展的總目標(biāo)和年度工作計(jì)劃，充分考慮到學(xué)校的財(cái)務(wù)狀況，科學(xué)地設(shè)定預(yù)算和費(fèi)用，以促進(jìn)高校發(fā)展為中心，以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)績目標(biāo)為前提，制定工作具體任務(wù)。高校制度運(yùn)行的績效目標(biāo)是“運(yùn)行、穩(wěn)定、效率”，同時(shí)擔(dān)負(fù)著培養(yǎng)人才、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承和對外交流等五個(gè)重要任務(wù)，高校的提升和發(fā)展又屬于經(jīng)常性年度任務(wù)，不僅涵蓋了國家、省市及地方的政策性任務(wù)，還包含在一定期限內(nèi)需要完成的有約束性的任務(wù)、超額獎(jiǎng)勵(lì)任務(wù)、學(xué)校基本建設(shè)任務(wù)等，因此，高校的績效目標(biāo)要以學(xué)校的責(zé)任為中心。

(三)評價(jià)一體化，加強(qiáng)績效結(jié)果運(yùn)用

在政治上，要真正落實(shí)好教育資金的管理主體，加強(qiáng)對財(cái)政的評價(jià)，使之與國家的財(cái)政政策相協(xié)調(diào)。一是針對工程項(xiàng)目的特殊性和業(yè)績目標(biāo)的不同，提出了以第三方中介機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，各預(yù)算單位共同參與的方案。二是要科學(xué)地制定全面、個(gè)性化的評估指標(biāo)。綜合評價(jià)指標(biāo)主要有五大點(diǎn)，分別為預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理狀況、動(dòng)態(tài)監(jiān)控發(fā)現(xiàn)問題和內(nèi)外部審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題。個(gè)性化指數(shù)是根據(jù)各歸口部門或?qū)０傅奶卣鞫O(shè)置的，它可以對各歸口單位或工程的績效目標(biāo)進(jìn)行評估，并由各歸口單位進(jìn)行運(yùn)用。

五、以績效目標(biāo)為核心實(shí)現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化的路徑

(一)建立績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)與預(yù)算執(zhí)行同步的制約機(jī)制

在執(zhí)行預(yù)算時(shí)，要確?？冃繕?biāo)與預(yù)算執(zhí)行相協(xié)調(diào)。一是定期搜集、整理項(xiàng)目實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題，全面了解項(xiàng)目實(shí)施情況，重點(diǎn)跟蹤解決問題，及時(shí)整改，取得預(yù)期效果。二是要建立目標(biāo)和預(yù)算執(zhí)行之間的制約機(jī)制，使其與執(zhí)行的速度相聯(lián)系，當(dāng)績效指標(biāo)表現(xiàn)良好時(shí)，要確保執(zhí)行的速度和與之相適應(yīng)。

(二)績效評價(jià)結(jié)果與未來年度預(yù)算安排掛鉤

在決算階段，將決算數(shù)據(jù)與預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行相關(guān)對比，并對績效指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。并將評估結(jié)果與未來的年度規(guī)劃相結(jié)合。對“不合格”的項(xiàng)目予以警告，下一年度仔細(xì)審核，考慮是否調(diào)整、削減或取消預(yù)算；對“不合格”的部門，可以考慮調(diào)整下一年度的財(cái)政資金分配。對于今年計(jì)劃執(zhí)行得比較好的，可以在以后的年度規(guī)劃中，按照執(zhí)行情況給予增加相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算資金支持。

綜上所述，針對當(dāng)前高校財(cái)政管理的實(shí)際情況，從績效管理意識、績效指標(biāo)設(shè)置等方面對高校校內(nèi)預(yù)算績效管理的難點(diǎn)進(jìn)行了剖析，并從提高思想認(rèn)識、完善組織形式、加強(qiáng)制度建設(shè)、建立指標(biāo)體系、升級信息系統(tǒng)、利用第三方優(yōu)勢、加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果利用等方面來改進(jìn)高校預(yù)算績效目標(biāo)的管理，從而節(jié)約辦學(xué)成本、優(yōu)化高校資源配置、提高教學(xué)科研水平及人才培養(yǎng)質(zhì)量。