白榮君，李軍媛

（1. 長(zhǎng)安大學(xué) 人文學(xué)院，陜西 西安 710063；2. 長(zhǎng)安大學(xué) 水利與環(huán)境學(xué)院，陜西 西安 710063）

1 問(wèn)題的提出

隨著南水北調(diào)中線和引漢濟(jì)渭等水資源配置工程的建設(shè)和運(yùn)行，秦嶺水資源在陜西、京津乃至全國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益重要。據(jù)北京市稅務(wù)局的數(shù)據(jù)，截至2021 年12 月，南水北調(diào)工程全面通水7 年來(lái)，中線工程輸送的水量占北京城區(qū)日供水量的70%，直接受益人口超過(guò)1300 萬(wàn)。南水北調(diào)中線工程供水有效緩解了北京水資源緊張的局面，已成其主力水源。有數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年8 月底，累計(jì)超過(guò)5 億立方米的中線輸送水量進(jìn)入了密云水庫(kù)，密云水庫(kù)蓄水達(dá)到23 億立方米，水庫(kù)水位超過(guò)147 米[1]。南水北調(diào)工程極大程度上改善了供水沿線河流、湖泊生態(tài)環(huán)境，使得河湖水量明顯增加，區(qū)域生物種群數(shù)量和多樣性恢復(fù)顯著。南水北調(diào)中線工程中有70%的水量是來(lái)自位于秦嶺南麓陜南三市的貢獻(xiàn)。但實(shí)際情況是，陜南三市作為水源地，政府、企業(yè)和居民卻遠(yuǎn)未獲得與他們付出相匹配的補(bǔ)償。陜南三市地處秦巴山區(qū)，曾為我國(guó)14 個(gè)集中連片貧困地區(qū)之一，南水北調(diào)工程的運(yùn)行加劇了水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)與當(dāng)?shù)鼐用裆鏅?quán)、發(fā)展權(quán)的矛盾，增加了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的機(jī)會(huì)成本。國(guó)家對(duì)水源區(qū)的補(bǔ)償主要集中于污染治理和生態(tài)恢復(fù)項(xiàng)目建設(shè)，還屬于末端控制政策?，F(xiàn)行法律、政策未對(duì)生態(tài)補(bǔ)償進(jìn)行體系化規(guī)定，存在補(bǔ)償主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系不明確、補(bǔ)償方式單一、協(xié)商參與機(jī)制不健全等問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》，明確了“健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度，完善生態(tài)環(huán)境公益訴訟制度，落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制”等重大任務(wù)，對(duì)推動(dòng)建立生態(tài)補(bǔ)償制度提出了新的更高要求。在對(duì)南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題的調(diào)研過(guò)程中，收到最多的信息和呼聲就是建立生態(tài)補(bǔ)償法律規(guī)范，讓生態(tài)補(bǔ)償有法可依，使水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的付出者得其應(yīng)得，讓生態(tài)環(huán)境保護(hù)的獲利者負(fù)其應(yīng)負(fù)之責(zé)。

2 生態(tài)補(bǔ)償概念的再次界定

2.1 “生態(tài)系統(tǒng)”與“生態(tài)價(jià)值”的意義

生態(tài)是指在一定的自然環(huán)境下生存和發(fā)展的狀態(tài)。生態(tài)系統(tǒng)，簡(jiǎn)稱ECO，是ecosystem 的縮寫(xiě)，指在自然界的一定的空間內(nèi)，生物與環(huán)境構(gòu)成的統(tǒng)一整體，在這個(gè)統(tǒng)一整體中，生物與環(huán)境之間相互影響、相互制約，并在一定時(shí)期內(nèi)處于相對(duì)穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡狀態(tài)[2]。

生態(tài)系統(tǒng)的范圍可大可小，小的如一片森林、一塊草地、一個(gè)池塘都可看作是一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)。許多基礎(chǔ)物質(zhì)在生態(tài)系統(tǒng)中不斷循環(huán)進(jìn)行物質(zhì)交換和能量流動(dòng)，并處于互相作用和互相影響的動(dòng)態(tài)平衡之中。生態(tài)系統(tǒng)是生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的一個(gè)主要結(jié)構(gòu)和功能單位，也是環(huán)境生物學(xué)研究的核心問(wèn)題[3]。生態(tài)系統(tǒng)類型眾多，一般可分為自然生態(tài)系統(tǒng)和人工生態(tài)系統(tǒng)。自然生態(tài)系統(tǒng)還可進(jìn)一步分為水域生態(tài)系統(tǒng)和陸地生態(tài)系統(tǒng)。人工生態(tài)系統(tǒng)則可以分為農(nóng)田、城市等生態(tài)系統(tǒng)。人工生態(tài)系統(tǒng)有一些十分鮮明的特點(diǎn)：動(dòng)植物種類稀少，人的作用十分明顯，對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)存在依賴和干擾。人工生態(tài)系統(tǒng)也可以看成是自然生態(tài)系統(tǒng)與人類社會(huì)的經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)復(fù)合而成的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)[4]。人類本身只是全球生態(tài)系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，人類社會(huì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)需要以生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)作為保證。

生態(tài)價(jià)值，是對(duì)生態(tài)環(huán)境客體滿足其需要和發(fā)展過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)判斷，是人類在處理與生態(tài)環(huán)境主客體關(guān)系上的倫理判斷，是自然生態(tài)系統(tǒng)作為獨(dú)立于人類主體而存在的系統(tǒng)功能判斷?！吧鷳B(tài)價(jià)值”主要有三層含義：第一，地球上的任何生物個(gè)體，在生存競(jìng)爭(zhēng)中都不僅實(shí)現(xiàn)著自身生存利益，而且也創(chuàng)造著其他物種和生命個(gè)體的生存條件，從這個(gè)意義上說(shuō)，任何生物物種和個(gè)體，對(duì)其他物種和個(gè)體的生存都具有積極價(jià)值。第二，地球上任何物種及其個(gè)體的存在，對(duì)于地球整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定和平衡都發(fā)揮著作用，這也是其生態(tài)價(jià)值的體現(xiàn)。第三，自然界生態(tài)系統(tǒng)整體穩(wěn)定平衡是人類生存的必要條件，因而對(duì)人類的生存具有“環(huán)境價(jià)值”[5]。

2.2 “補(bǔ)償”與“賠償”的法理分析

補(bǔ)償與賠償均屬法學(xué)概念。補(bǔ)償是指因合法行為給他人造成利益損害進(jìn)行的彌補(bǔ)，補(bǔ)償有民法中的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和行政法中的行政補(bǔ)償兩種形式。經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償性質(zhì)上具有貢獻(xiàn)補(bǔ)償和社會(huì)保障的雙重功能。民法中的補(bǔ)償，即民事補(bǔ)償?shù)幕具壿嬍鞘芤嬲邔?duì)受損者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，受益者為補(bǔ)償義務(wù)人，受損者為補(bǔ)償權(quán)利人[6]。行政補(bǔ)償產(chǎn)生的理論基礎(chǔ)是公共負(fù)擔(dān)理論，直接依據(jù)是法律、法規(guī)的規(guī)定，是國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的結(jié)果。如政府征收公民的土地或房屋所進(jìn)行的安置和發(fā)放的補(bǔ)償金就是行政補(bǔ)償。而賠償是因違法行為給他人造成損害后所承擔(dān)的侵權(quán)法律責(zé)任，同樣也存在民法中的民事賠償和行政法中的行政賠償。二者的區(qū)別是，補(bǔ)償是因合法行為產(chǎn)生的法定義務(wù)，賠償是由違法行為產(chǎn)生的法律責(zé)任；補(bǔ)償以補(bǔ)償方與受償方協(xié)議或法律為依據(jù)，賠償以損害為依據(jù)，有一定的懲罰性和法律上的譴責(zé)性；補(bǔ)償可以事先實(shí)施，如土地征收補(bǔ)償，也可以事后彌補(bǔ)，如土地征收補(bǔ)償；賠償以侵害行為發(fā)生為前提，補(bǔ)償?shù)那疤崾谦@得其原本擁有的利益，往往是合法原因所致（表1）。

表1 “補(bǔ)償”與“賠償”的區(qū)別

2.3 生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)內(nèi)涵

生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)是生態(tài)利益補(bǔ)償。生態(tài)補(bǔ)償源起于生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)（ecosystem service），也就是人類直接、間接從生態(tài)系統(tǒng)獲得的利益，其本質(zhì)是生態(tài)系統(tǒng)對(duì)人類的價(jià)值。生態(tài)補(bǔ)償產(chǎn)生的理論依據(jù)，包括自然資本理論、外部性理論與公共物品理論等。對(duì)于生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆▽W(xué)內(nèi)涵，很多學(xué)者都給出了自己的定義。如毛顯強(qiáng)認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是通過(guò)損害或保護(hù)環(huán)境資源行為進(jìn)行的收費(fèi)或補(bǔ)償[7]。2007 年提出生態(tài)補(bǔ)償?shù)奈募蛾P(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見(jiàn)》，要求開(kāi)發(fā)企業(yè)必須對(duì)濕地的破壞采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，要求環(huán)保機(jī)構(gòu)按“誰(shuí)開(kāi)發(fā)，誰(shuí)保護(hù)；誰(shuí)破壞，誰(shuí)恢復(fù)；誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則方針探索“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。這類文件把損害賠償責(zé)任與收益補(bǔ)償混為一談，并未使真正的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制沒(méi)有獨(dú)立成體系。環(huán)境損害責(zé)任與環(huán)境收益的補(bǔ)償責(zé)任法律性質(zhì)并不一致，這樣會(huì)導(dǎo)致法律在實(shí)施過(guò)程中存在責(zé)任不清、性質(zhì)不明以至于對(duì)侵權(quán)者、受害者、保護(hù)者和受益者不能進(jìn)行正確的法律價(jià)值評(píng)價(jià)，不能有效地引導(dǎo)人們積極保護(hù)生態(tài)環(huán)境的行為。2017 年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》中明確在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，依據(jù)“誰(shuí)損害，誰(shuí)賠償，誰(shuí)修復(fù)”的原則，由省市級(jí)政府作為賠償權(quán)利人，造成生態(tài)環(huán)境損害的企業(yè)或個(gè)人就是賠償義務(wù)人。2016 年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）中重新界定了生態(tài)補(bǔ)償政策的基本原則，即“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”，并指明受益者與保護(hù)者在生態(tài)補(bǔ)償中的關(guān)系是受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理的補(bǔ)償。這是一個(gè)顯著進(jìn)步，因?yàn)橹袊?guó)很多地方的生態(tài)補(bǔ)償政策通常把“污染者付費(fèi)”原則與生態(tài)補(bǔ)償?shù)囊恍┱叽胧┒細(xì)w為一體?！兑庖?jiàn)》為各地進(jìn)一步厘清生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍詈头秶峁┝苏咭龑?dǎo)和支持。

綜上，生態(tài)補(bǔ)償可以界定為政府或者受益者依法對(duì)生態(tài)利益的保護(hù)者以及提供者進(jìn)行的補(bǔ)償或?qū)r(jià)。生態(tài)補(bǔ)償制度可界定為為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)分配正義，以生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本為依據(jù)，綜合運(yùn)用行政和民事法律原則與規(guī)則，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)各方利益關(guān)系的制度。

2.4 跨流域調(diào)水水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕缍?/h3>

跨流域調(diào)水是將水源地的水通過(guò)引水工程調(diào)入需水地，供需水地使用的活動(dòng)?？缌饔蛘{(diào)水水源地生態(tài)補(bǔ)償是指因跨流域調(diào)水產(chǎn)生的水資源受益者對(duì)水源地政府、群眾以及企業(yè)等生態(tài)環(huán)境的保護(hù)者或利益受損者進(jìn)行的補(bǔ)償或?qū)r(jià)。補(bǔ)償基于三點(diǎn)理由：一是自然資源產(chǎn)權(quán)理論，即自然資源應(yīng)當(dāng)有償使用；二是供水地居民對(duì)維持良好水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境喪失了發(fā)展機(jī)會(huì)；三是供水地政府和居民為生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、建設(shè)和修復(fù)等行為產(chǎn)生了直接或間接費(fèi)用?？缌饔蛘{(diào)水生態(tài)補(bǔ)償制度可界定為：為了保護(hù)水源地生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)水源地人與自然和諧共生，實(shí)現(xiàn)分配正義，以水源地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本為依據(jù)，綜合運(yùn)用行政和民事法律原則與規(guī)則，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)各方利益關(guān)系的制度。

3 南水北調(diào)中線工程水源地生態(tài)服務(wù)價(jià)值及其影響因素

3.1 水源地的生態(tài)服務(wù)功能及其價(jià)值

根據(jù)環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值體現(xiàn)的是其市場(chǎng)價(jià)值，包括使用價(jià)值和非使用價(jià)值。使用價(jià)值包括間接使用價(jià)值、直接使用價(jià)值和選擇價(jià)值，非使用價(jià)值包括存在價(jià)值和遺產(chǎn)價(jià)值[8]。水源地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能包括生態(tài)產(chǎn)品供給服務(wù)、生態(tài)環(huán)境調(diào)節(jié)服務(wù)、生態(tài)支持服務(wù)及文化娛樂(lè)服務(wù)等四個(gè)方面，并且生態(tài)產(chǎn)品供給服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制轉(zhuǎn)換成貨幣，屬于生態(tài)服務(wù)市場(chǎng)價(jià)值[9]。

作為南水北調(diào)中線工程主要水源地的陜南三市，經(jīng)過(guò)污染治理、生態(tài)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型后，不僅向受水區(qū)提供了清潔水，而且通過(guò)保護(hù)生態(tài)林促進(jìn)了防洪、水土保持、水源涵養(yǎng)、生物多樣性保護(hù)以及森林碳匯等，相當(dāng)于在清潔水之外，其提供了涵養(yǎng)水源、維持生物多樣性、保持水土等生態(tài)服務(wù)。無(wú)論對(duì)水源地抑或受水區(qū)而言，其均從中獲得了收益[10]。這也是對(duì)水源地應(yīng)予以生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑蛑?。?dāng)然，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)于如何估算水源地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值有不同的見(jiàn)解[11-12]。

根據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，陜南漢江流域在南水北調(diào)工程中提供的水量達(dá)70%，水質(zhì)達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)Ⅱ類。陜西省城市水環(huán)境質(zhì)量（城市水質(zhì)量指數(shù)CWQI 越小，質(zhì)量狀況越好）現(xiàn)狀排名（表2）中，安康、漢中和商洛三市位列前三。2020 年漢江陜南段實(shí)施生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)工程后，流域防洪標(biāo)準(zhǔn)隨之提高，水土保持措施也減緩了水土流失和洪峰的發(fā)生頻率。經(jīng)過(guò)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)與重建，退耕還林、生態(tài)林的修復(fù)產(chǎn)生了更多氧與碳匯。

表2 2021年1—12月陜西省城市水環(huán)境質(zhì)量狀況平均排名

3.2 維持水源地生態(tài)服務(wù)價(jià)值對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的消極影響

水源地在提升水質(zhì)，給受水區(qū)送去清潔水資源的同時(shí)，也限制了當(dāng)?shù)毓I(yè)和農(nóng)業(yè)的發(fā)展形態(tài)。更嚴(yán)苛的產(chǎn)業(yè)門(mén)檻導(dǎo)致三地放棄了大量工業(yè)項(xiàng)目，帶來(lái)工業(yè)產(chǎn)業(yè)引資增量損失。陜南三市礦產(chǎn)資源豐富，但因限制開(kāi)發(fā)關(guān)停了可能產(chǎn)生污染的冶金、礦產(chǎn)、化肥以及醫(yī)藥化工等行業(yè)，關(guān)停的污染企業(yè)達(dá)數(shù)千家。三市農(nóng)業(yè)也受到很大影響，如退耕還林等水土治理帶來(lái)的耕地利用損失、水資源和森林利用等生態(tài)價(jià)值的開(kāi)發(fā)利用損失等。

另外，為了保證水質(zhì)的持續(xù)合格，陜南三市還須投入成本與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，其中包括各種小流域治理工程費(fèi)用，生活垃圾廠和污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行的費(fèi)用，以及重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染治理費(fèi)用，這些既是資金成本，也是損失。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，使很多居民就業(yè)的企業(yè)因此關(guān)閉或調(diào)整，影響了當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)和獲得其他收入的機(jī)會(huì)。散居于退耕還草區(qū)或水源區(qū)的農(nóng)戶也因退耕還草喪失了收入和生活基本來(lái)源。

3.3 維持水源地生態(tài)服務(wù)仍面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)

3.3.1 農(nóng)村生活污水治理程度低

陜南三市農(nóng)村生活污水得到治理的程度都相對(duì)不高。如商洛市，農(nóng)村生活污水治理僅占行政村總數(shù)的39%，而且還存在集中移民安置點(diǎn)沒(méi)有垃圾和污水處理設(shè)施的情況，污水排放對(duì)確保出境斷面水質(zhì)保持Ⅱ類水質(zhì)造成一定影響。

3.3.2 水源地交通事故風(fēng)險(xiǎn)多

陜南處于秦嶺山區(qū)，道路崎嶇，彎道數(shù)量多也易引發(fā)交通事故，交通事故會(huì)引起污染的風(fēng)險(xiǎn)，如果運(yùn)輸?shù)氖俏ｋU(xiǎn)品則風(fēng)險(xiǎn)增大更多。法律規(guī)定飲用水水源區(qū)的核心水源區(qū)禁止運(yùn)輸危險(xiǎn)品車(chē)輛通行，但調(diào)水工程水源區(qū)并未被確定為飲用水水源區(qū)，所以對(duì)水源區(qū)的保護(hù)存在交通事故導(dǎo)致水源污染的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3.3 管護(hù)成本與投入不對(duì)等

由于生態(tài)林的管護(hù)成本相對(duì)較高，但又沒(méi)有準(zhǔn)確的數(shù)字依據(jù)，所以往往投入并不能達(dá)到管護(hù)的需求，也使得管護(hù)不能完全到位。另外環(huán)保項(xiàng)目地方配套資金比例過(guò)高也不利于地方政府進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目建設(shè)，甚至怠惰投入。長(zhǎng)此以往，水源地生態(tài)服務(wù)價(jià)值也會(huì)大打折扣。

3.3.4 退耕還林推進(jìn)程度不足

水源區(qū)退耕還林還草的任務(wù)并沒(méi)有很好地完成。陜南三市各地都不同程度存在坡耕地或山坡裸露等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象不利于水源區(qū)水土保持、水源涵養(yǎng)且會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境造成負(fù)面影響。

4 南水北調(diào)中線水源地生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)狀及問(wèn)題——以陜南三市為例

4.1 南水北調(diào)中線水源地生態(tài)補(bǔ)償制度與政策現(xiàn)狀

自2007 年原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》起，陜西省也隨之制定了一系列涉及生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)牡胤椒ㄒ?guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和地方環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。如涉及礦產(chǎn)資源開(kāi)采生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹蛾兾魇∶禾渴吞烊粴赓Y源開(kāi)采水土流失補(bǔ)償費(fèi)征收使用管理辦法》和《陜西省礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理實(shí)施辦法》；涉及生態(tài)林和退耕還林補(bǔ)償?shù)摹蛾P(guān)于完善退耕還林糧食補(bǔ)助辦法的通知》和《陜西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法》；涉及秦嶺生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)摹蛾兾魇∏貛X生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》和《陜西秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》；涉及主要河流治理補(bǔ)償?shù)摹蛾兾魇∥己恿饔蚬芾項(xiàng)l例》《陜西省渭河流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)辦法》《陜西省渭河流域水污染補(bǔ)償實(shí)施方案》《漢江丹江流域水質(zhì)保護(hù)行動(dòng)方案（2014—2017 年）》。這些法規(guī)政策為陜西省進(jìn)行生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償提供了依據(jù)。2016 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕31號(hào)）后，陜西省人民政府辦公廳2017 年發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施意見(jiàn)的通知》，進(jìn)一步健全完善了陜西省生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。盡管上述立法為某些領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償提供了一定依據(jù)，但仍沒(méi)有直接針對(duì)水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)立法，而且多數(shù)規(guī)定是概括性的，沒(méi)有具體規(guī)定補(bǔ)償責(zé)任的履行方式和標(biāo)準(zhǔn)，使水源地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐仍處于比較被動(dòng)的局面。

2016 年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》，要求不斷完善轉(zhuǎn)移支付制度，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍，合理提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，有效調(diào)動(dòng)全社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性。2016 年年底，財(cái)政部、原農(nóng)業(yè)部聯(lián)合印發(fā)《建立以綠色生態(tài)為導(dǎo)向的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度改革方案》，從制約農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，調(diào)整政策目標(biāo)，啟動(dòng)新一輪農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革。2017 年，《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》與《關(guān)于推進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革若干具體問(wèn)題的意見(jiàn)》明確了生態(tài)損害的賠償責(zé)任和修復(fù)責(zé)任，為后續(xù)生態(tài)補(bǔ)償政策與生態(tài)損害賠償?shù)膶?shí)施提供了重要依據(jù)。2018 年，《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》進(jìn)一步明確了生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t和主體，為生態(tài)補(bǔ)償?shù)南乱徊綄?shí)施打下了基礎(chǔ)。

4.2 水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制運(yùn)行的制約因素——以陜南三市為例

4.2.1 補(bǔ)償方式單一

目前，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕Ц斗绞绞强v向的財(cái)政轉(zhuǎn)移。生態(tài)補(bǔ)償方式的確定依據(jù)沒(méi)有反映一個(gè)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給的貢獻(xiàn)，補(bǔ)償方式單一、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理等問(wèn)題比較突出。盡管《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》以及《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》和《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》等法律政策文件提出要求完善轉(zhuǎn)移支付制度 ，探索建立多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，到2020 年，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制初步建立。但水源區(qū)生態(tài)補(bǔ)償現(xiàn)仍主要依靠重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付[13]。

4.2.2 補(bǔ)償主體和被補(bǔ)償主體關(guān)系不明

從現(xiàn)在實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w情況來(lái)看，南水北調(diào)中線工程的主要補(bǔ)償對(duì)象是因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)的投入成本與運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，所以補(bǔ)償?shù)膶?duì)象與付出生態(tài)環(huán)境保護(hù)的陜南三地的政府、企業(yè)與居民的付出或貢獻(xiàn)關(guān)系不大。主要原因是沒(méi)有科學(xué)界定保護(hù)者與受益者權(quán)利義務(wù)，形成受益者付費(fèi)、保護(hù)者得到合理補(bǔ)償?shù)倪\(yùn)行機(jī)制，這也不符合“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則。

4.2.3 補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低

生態(tài)補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能賴以存在的生態(tài)系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)可持續(xù)的目標(biāo)以及為生態(tài)利益支付相應(yīng)的合理對(duì)價(jià)。因?yàn)闆](méi)有相對(duì)具體和準(zhǔn)確的生態(tài)利益與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的核算機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償資金的確定依據(jù)主要還是財(cái)政支付能力，并未反映一個(gè)地區(qū)生態(tài)產(chǎn)品供給的貢獻(xiàn)，補(bǔ)償?shù)臄?shù)額往往只是對(duì)直接的成本和機(jī)會(huì)損失予以彌補(bǔ)，缺少對(duì)生態(tài)系統(tǒng)提供的服務(wù)功能這一生態(tài)補(bǔ)償制度的重要基礎(chǔ)進(jìn)行核算，所以存在生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低的問(wèn)題。根據(jù)陜西理工大學(xué)胡儀元教授課題組的核算結(jié)果，漢中市因環(huán)境保護(hù)所付出的直接成本有14 億元，喪失的機(jī)會(huì)成本高達(dá)280 億元，二者總和為294 億元[14]。漢中市每年實(shí)際獲得的生態(tài)補(bǔ)償是8.5 億元左右，兩者之間的差距甚大。

4.2.4 補(bǔ)償依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)模糊

從前述補(bǔ)償數(shù)額與水源地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值的對(duì)比可見(jiàn)，補(bǔ)償并沒(méi)有依據(jù)陜南三市政府、企業(yè)以及居民為此價(jià)值所做的實(shí)際貢獻(xiàn)，未能將政府關(guān)?；蛳拗破髽I(yè)發(fā)展、居民移民等機(jī)會(huì)損失，以及水源地生態(tài)環(huán)境保護(hù)產(chǎn)生的除潔凈水源以外的水土保持、碳匯、生物多樣性等生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值與利益作為補(bǔ)償依據(jù)。

4.2.5 補(bǔ)償機(jī)制和監(jiān)管體制沒(méi)有形成

陜南三市生態(tài)補(bǔ)償存在的補(bǔ)償方式單一化、補(bǔ)償主體與被補(bǔ)償主體權(quán)責(zé)關(guān)系不明確、補(bǔ)償數(shù)額過(guò)低以及補(bǔ)償依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)模糊等問(wèn)題，其根源是當(dāng)前陜西尤其是陜南地區(qū)沒(méi)有制定統(tǒng)一的跨流域調(diào)水生態(tài)補(bǔ)償制度，市場(chǎng)化、多元化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未形成。雖然陜西省也出臺(tái)了有關(guān)生態(tài)補(bǔ)償基金管理辦法以及健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)，但對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金分配、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等活動(dòng)的事中和事后的監(jiān)督體制未進(jìn)行具體規(guī)范。涉及生態(tài)修復(fù)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)導(dǎo)致污染的很多行為、過(guò)程的法律責(zé)任，以及法律責(zé)任如何界定、由誰(shuí)行使處罰權(quán)等并未明確，即使前面法律條文規(guī)定得很細(xì)，但監(jiān)督和法律責(zé)任不能落實(shí)，如同老虎沒(méi)有牙齒。

5 建立南水北調(diào)水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)行的制度保障

5.1 明確水源地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w及其責(zé)任

根據(jù)“誰(shuí)受益，誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，南水北調(diào)工程中的受益方應(yīng)該是補(bǔ)償者，即生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系的主體一方，應(yīng)包括所有獲得供水的政府和居民。當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源是以中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付為主，獲得生態(tài)利益的其他主體并沒(méi)有真正承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。另一方則應(yīng)該是生態(tài)利益的提供者，如南水北調(diào)中線工程的水源地陜南三市政府、企業(yè)和當(dāng)?shù)鼐用?。在補(bǔ)償實(shí)踐中，因缺少完整且體系化的生態(tài)補(bǔ)償法律制度來(lái)明確調(diào)水工程的補(bǔ)償主體、補(bǔ)償對(duì)象，使得生態(tài)利益和維持生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的貢獻(xiàn)者未得到其應(yīng)有的補(bǔ)償。

根據(jù)自然資源的產(chǎn)權(quán)理論和經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部性理論以及習(xí)近平總書(shū)記的“兩山”理論，處于自然資源稟賦地區(qū)的居民天然享有自然資源的優(yōu)先使用權(quán)，以及以此獲得收益的權(quán)利。為了維持生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能，生態(tài)利益的提供者進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)，并因此喪失發(fā)展機(jī)會(huì)，為此付出了經(jīng)濟(jì)收益代價(jià)。從事生態(tài)環(huán)境建設(shè)和修復(fù)的政府、使用綠色環(huán)保技術(shù)的企業(yè)、被迫搬遷的移民（生態(tài)移民）、退耕還林的農(nóng)民等生態(tài)利益貢獻(xiàn)者理應(yīng)得到與其付出相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。所以，水源地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有效運(yùn)行，應(yīng)首先明確補(bǔ)償關(guān)系的主體。

5.2 區(qū)分不同補(bǔ)償方式及其范圍

陜南三市2016—2018 年獲得的生態(tài)補(bǔ)償資金數(shù)額（表3）反映出：所獲生態(tài)補(bǔ)償數(shù)額相對(duì)穩(wěn)定，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的金額幾乎是天津的10 倍，且沒(méi)有其他支付方式或者所占比例過(guò)低。因此，陜南三市存在企業(yè)和社會(huì)公眾參與度不高、優(yōu)良生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)供給不足的問(wèn)題。市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償方式需要發(fā)揮生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能所有價(jià)值的開(kāi)發(fā)補(bǔ)償，以及污染物減排補(bǔ)償、水資源節(jié)約補(bǔ)償、碳排放抵消補(bǔ)償制度，合理界定和配置生態(tài)環(huán)境權(quán)利。如果以市場(chǎng)化方式運(yùn)作，發(fā)展多元化生態(tài)補(bǔ)償、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和其他支付方式并行，形成可持續(xù)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，可激發(fā)全社會(huì)參與生態(tài)保護(hù)的積極性。

表3 2016—2018年陜南三市生態(tài)補(bǔ)償資金及來(lái)源單位：億元

5.3 科學(xué)量化水源地生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

健全和完善生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制已成為新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)的重要手段，也是踐行“綠水青山就是金山銀山”理念的重要舉措。由生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院和中國(guó)科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心聯(lián)合編制的《陸地生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)總值核算技術(shù)指南》，為當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償資金成本的計(jì)算提供了極好的指導(dǎo)，陜南三市可以據(jù)此核算生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能和生態(tài)利益價(jià)值[15]。算清、算準(zhǔn)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值，是調(diào)動(dòng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者積極性，合理分配生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)者、投資者和受益者各自權(quán)利的前提。

5.4 探索跨區(qū)域、省際生態(tài)補(bǔ)償橫向合作

陜南三市應(yīng)通過(guò)開(kāi)發(fā)生態(tài)產(chǎn)品及其交易、碳匯交易、水權(quán)交易等多種方式，建立跨區(qū)域、跨省級(jí)的橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。陜南三市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅對(duì)水源而且對(duì)省內(nèi)其他地方，甚至整個(gè)國(guó)家都有貢獻(xiàn)，所以，應(yīng)形成“陜南—受水區(qū)”“陜南—關(guān)中—陜北”“陜南—全國(guó)”三種跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)系（圖1）。在確定橫向生態(tài)補(bǔ)償?shù)纳鷳B(tài)利益基礎(chǔ)上，由相關(guān)地方政府共同協(xié)商補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和方式，上級(jí)政府應(yīng)協(xié)調(diào)、推動(dòng)生態(tài)建設(shè)區(qū)和受益區(qū)之間構(gòu)建橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。

圖1 三種跨區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)系圖

5.5 健全水源地生態(tài)補(bǔ)償監(jiān)管體制

生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金和生態(tài)補(bǔ)償?shù)钠渌绞蕉鄶?shù)要依賴于政府以行政權(quán)的方式來(lái)行使，“有權(quán)力必有監(jiān)督”，生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)需要嚴(yán)格的補(bǔ)償監(jiān)管體制。首先，對(duì)生態(tài)補(bǔ)償資金的來(lái)源及使用過(guò)程進(jìn)行全程監(jiān)督，保證資金能用于生態(tài)利益的提供者或其他貢獻(xiàn)者；其次，對(duì)市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償投入與成效進(jìn)行效果監(jiān)測(cè)，通過(guò)監(jiān)測(cè)的結(jié)果來(lái)評(píng)價(jià)不同生態(tài)補(bǔ)償方式的有效性，進(jìn)而據(jù)此可對(duì)補(bǔ)償方式做出調(diào)整；最后，嚴(yán)格監(jiān)管責(zé)任、落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償法律責(zé)任，使生態(tài)補(bǔ)償法律制度起到應(yīng)有的作用。