陳海嵩

(武漢大學(xué) 環(huán)境法研究所，湖北武漢 430072)

引言：中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的時(shí)代背景

環(huán)境法的興起與迅速發(fā)展，是20世紀(jì)70年代至今世界各國(guó)法律發(fā)展的突出現(xiàn)象，也是我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)法治建設(shè)的重要內(nèi)容。根據(jù)馬克思主義基本原理，法律發(fā)展并非一個(gè)封閉、孤立的變化過(guò)程，而是與其所屬國(guó)家甚至更大地域范圍內(nèi)的社會(huì)變遷具有緊密聯(lián)系，需要將法律發(fā)展現(xiàn)象放置在特定的歷史背景與社會(huì)生活條件之中加以認(rèn)識(shí)。對(duì)近年來(lái)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展成果及其未來(lái)發(fā)展方向的認(rèn)識(shí)，同樣需要圍繞相應(yīng)的歷史背景和社會(huì)條件而展開(kāi)，需要建立在最大限度的社會(huì)共識(shí)基礎(chǔ)之上。

具體而言，新時(shí)代中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的歷史背景，是中共十八大以來(lái)大力強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與豐富成果；中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的社會(huì)條件，是人民群眾對(duì)美好生活的向往及改善環(huán)境質(zhì)量的迫切要求?；趹椃ㄔ诜ㄖ刃蛑械暮诵呐c統(tǒng)攝地位，上述歷史背景與社會(huì)條件集中反映在2018年3月由全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)的憲法修正案之中。“生態(tài)文明入憲”是本次修憲的重要內(nèi)容和突出亮點(diǎn)。在總體上，“生態(tài)文明入憲”對(duì)環(huán)境法治發(fā)展的影響及提出的任務(wù)包括如下三個(gè)層面：(1)從法律與社會(huì)變革的宏觀視角看，“生態(tài)文明入憲”是習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想在憲法中的體現(xiàn)，是對(duì)中共十八大以來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)理論與實(shí)踐成果的提煉，構(gòu)成了中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展進(jìn)程中的重大標(biāo)志性事件，代表著中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)及環(huán)境法治的新階段、新起點(diǎn)；(2)從形成環(huán)境法治體系的中觀視角看，為彰顯“生態(tài)文明入憲”的價(jià)值與意義，使憲法規(guī)定能夠真正落實(shí)到社會(huì)生活與法治實(shí)踐之中，需要對(duì)“生態(tài)文明入憲”的規(guī)范含義進(jìn)行專門(mén)分析，體現(xiàn)憲法對(duì)環(huán)境法治發(fā)展的價(jià)值導(dǎo)向與規(guī)范指引功能，凸顯中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法治體系的整體性、規(guī)范性與邏輯性；(3)從法律制度發(fā)展與完善的微觀視角看，“生態(tài)文明入憲”對(duì)環(huán)境法的具體制度建構(gòu)具有指導(dǎo)意義，需要對(duì)實(shí)踐中的環(huán)境法律問(wèn)題提供合理的解釋與完善對(duì)策，將理論創(chuàng)新成果服務(wù)于實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新。

把握歷史趨勢(shì)、反映時(shí)代精神是理論學(xué)說(shuō)具有生命力的基本條件。馬克思主義哲學(xué)強(qiáng)調(diào)，每一個(gè)時(shí)代的理論思維都是歷史的產(chǎn)物，在不同的時(shí)代具有不同的形式，同時(shí)具有不同的內(nèi)容。在歷史與現(xiàn)實(shí)相統(tǒng)一的意義上，本次“生態(tài)文明入憲”高度凝練了中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)與理論概括，是適應(yīng)新時(shí)代中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)需要而形成的規(guī)范形態(tài)，反映出契合當(dāng)前中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展階段的“時(shí)代的理論思維”。這構(gòu)成了進(jìn)一步研討的基礎(chǔ)和前提。特別需要注意的是，在2020年《民法典》頒布之后，總結(jié)運(yùn)用民法典編纂的有益經(jīng)驗(yàn)、在條件成熟時(shí)推動(dòng)其他立法領(lǐng)域法典編纂工作已成為各方面共識(shí)。根據(jù)2021年全國(guó)人大常委會(huì)立法工作計(jì)劃，我國(guó)環(huán)境法典編纂工作已經(jīng)正式啟動(dòng)。這無(wú)疑是當(dāng)前及未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)中國(guó)環(huán)境法治最為核心、最為重要的內(nèi)容。為更好的呈現(xiàn)環(huán)境法治發(fā)展中理論與實(shí)踐的互動(dòng)，本文主要圍繞中觀視角而展開(kāi)，以期揭示“生態(tài)文明入憲”對(duì)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的價(jià)值塑造，從憲法的高度總結(jié)、提煉我國(guó)環(huán)境法治的總體結(jié)構(gòu)，展示環(huán)境法治發(fā)展的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步為編纂具有中國(guó)特色的環(huán)境法典提供規(guī)范指引。

一、“生態(tài)文明入憲”所形成的憲法秩序

基于現(xiàn)代法治的基本立場(chǎng)及前文所揭示的時(shí)代背景，理解當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展道路，需要圍繞“生態(tài)文明入憲”及其規(guī)范含義進(jìn)行學(xué)術(shù)研究和理論闡釋，揭示其在根本法意義上對(duì)部門(mén)法(環(huán)境法)發(fā)展所形塑的基本憲法秩序。而對(duì)“生態(tài)文明入憲”規(guī)范含義的恰當(dāng)理解，意味著圍繞憲法中相關(guān)條款而進(jìn)行法律解釋活動(dòng)，以保障法的安定性與可預(yù)測(cè)性。就憲法解釋的具體方法而言，一般認(rèn)為文義解釋具有優(yōu)先性，即：如果文義足夠清楚，就應(yīng)認(rèn)為已有解釋結(jié)論(制憲者的原意或者說(shuō)憲法條文的原初含義)，不必再使用其他解釋方法。從本次修憲的“制憲者原意”看，“生態(tài)文明入憲”是基于中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的需要，為實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”、推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)提供了基礎(chǔ)性指引與依據(jù)。但也需要看到，從法學(xué)的規(guī)范視角分析，上述立憲原意更多的是對(duì)黨和國(guó)家發(fā)展方向的政治宣示，具有總體性、抽象性、原則性，但規(guī)范性尚有不足，屬于“形成法律的理由”但不是嚴(yán)格規(guī)范意義上的“法律本身”，還需要結(jié)合其他方式得出規(guī)范性結(jié)論。因此，僅憑文義解釋方法，無(wú)法全面、深入的推導(dǎo)出本次“生態(tài)文明入憲”相關(guān)條款的規(guī)范含義，需要綜合運(yùn)用目的解釋、體系解釋、歷史解釋等方法加以補(bǔ)充。具體而言：

(一)解釋基準(zhǔn)的確立

任何法律解釋活動(dòng)，都必須建立在正確的解釋基準(zhǔn)之上，避免出現(xiàn)“南轅北轍”的情況。這一點(diǎn)在憲法領(lǐng)域尤為重要，即憲法解釋不得超出憲法的價(jià)值判斷范圍與整體價(jià)值脈絡(luò)。然而，由于前述文義解釋的局限性，這給我們正確判斷本次“生態(tài)文明入憲”的解釋基準(zhǔn)帶來(lái)了一定困擾，無(wú)法直接根據(jù)憲法文本加以確定而有待于其他解釋方法的填補(bǔ)。此時(shí)，需要借助目的解釋等方式來(lái)作出合理推斷。概言之，需要首先明確的問(wèn)題是：本次修憲“生態(tài)文明入憲”的目的究竟為何？或者說(shuō)，修改后的我國(guó)憲法是以怎樣的規(guī)范形式納入生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代要求？

從歷史看，自1960年代環(huán)保運(yùn)動(dòng)興起以來(lái)，在憲法中納入環(huán)境保護(hù)內(nèi)容成為各國(guó)憲法發(fā)展的趨勢(shì)所在?？傮w上，“環(huán)境保護(hù)入憲”包括兩種基本模式，一是在憲法中加入環(huán)境權(quán)的規(guī)定，二是在憲法上加入環(huán)境基本國(guó)策，將環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家的政策目標(biāo)與行為義務(wù)。我國(guó)憲法中最早加入環(huán)境保護(hù)內(nèi)容是在1978年憲法之中(第11條第3款)，并為現(xiàn)行1982年憲法所承續(xù)(第26條和第9條第2款)。就規(guī)范含義而言，現(xiàn)行憲法第26條和第9條第2款共同構(gòu)成了我國(guó)的環(huán)境基本國(guó)策，具有“國(guó)家目標(biāo)條款”的規(guī)范效力，應(yīng)解釋為國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)在憲法上的確立并對(duì)所有國(guó)家公權(quán)力構(gòu)成約束?？疾毂敬涡迲椷^(guò)程，對(duì)原有的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)條款予以全部保留(憲法第26條和第9條第2款未做任何改動(dòng))，表明我國(guó)憲法仍然延續(xù)了之前“環(huán)境保護(hù)入憲”的基本模式，即在憲法中規(guī)定環(huán)境保護(hù)的國(guó)家政策目標(biāo)及國(guó)家義務(wù)，而不是直接規(guī)定“環(huán)境權(quán)”。實(shí)際上，對(duì)各國(guó)憲法中的環(huán)境權(quán)條款進(jìn)行實(shí)證研究可知，憲法環(huán)境權(quán)同傳統(tǒng)基本人權(quán)有較大差別，并不是能夠直接適用的“主觀權(quán)利”，其法律效力應(yīng)在“客觀法”面向上加以理解，需要由立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等國(guó)家權(quán)力采取措施加以積極完成，但不能作為司法救濟(jì)的直接依據(jù)。由此可見(jiàn)，國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)是理解中國(guó)環(huán)境憲法的核心與關(guān)鍵，構(gòu)成了相應(yīng)憲法解釋的基準(zhǔn)，即：所有國(guó)家權(quán)力負(fù)有積極實(shí)現(xiàn)環(huán)境公共利益的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)“環(huán)境國(guó)家”。

另外，考察本次修憲的具體內(nèi)容可見(jiàn)，“生態(tài)文明入憲”所包含的三處修改均圍繞國(guó)家發(fā)展目標(biāo)及國(guó)家公權(quán)力而展開(kāi)，并沒(méi)有任何“權(quán)利宣示”，也直接佐證了前文論述。在這一意義上，我國(guó)憲法是將生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為國(guó)家一項(xiàng)重要的客觀法義務(wù)，此次憲法修改進(jìn)一步強(qiáng)化和完善了相應(yīng)的國(guó)家義務(wù)規(guī)定。因此，本次“生態(tài)文明入憲”的基本精神在于國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的拓展與深化，是我國(guó)憲法環(huán)境保護(hù)條款的進(jìn)一步發(fā)展，以順應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代趨勢(shì)及國(guó)家戰(zhàn)略。這為我們理解具體條款的規(guī)范含義提供了總體性框架。

(二)修改后憲法序言的規(guī)范含義

本次“生態(tài)文明入憲”對(duì)憲法序言第七自然段進(jìn)行了兩處修改。就法律效力而言，我國(guó)憲法序言的第七到第十三自然段屬于規(guī)范性語(yǔ)句，奠定了我國(guó)現(xiàn)行憲法秩序的基礎(chǔ)，具有不可置疑的法律效力?？傮w上看，第七自然段是憲法序言的核心構(gòu)成部分，是對(duì)國(guó)家根本任務(wù)的規(guī)定，國(guó)家權(quán)力負(fù)有積極實(shí)現(xiàn)的憲法義務(wù)。在此基礎(chǔ)上，可以對(duì)相應(yīng)條款的規(guī)范含義做如下分析：

1.對(duì)“推動(dòng)物質(zhì)文明……生態(tài)文明協(xié)調(diào)發(fā)展”的解釋。本處修改在原先的“推動(dòng)物質(zhì)文明、政治文明和精神文明協(xié)調(diào)發(fā)展”表述中加入“社會(huì)文明”和“生態(tài)文明”，在憲法上明確了生態(tài)文明建設(shè)在中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局中的地位，將生態(tài)文明建設(shè)納入“國(guó)家根本任務(wù)”的范疇，對(duì)所有國(guó)家權(quán)力及國(guó)家機(jī)關(guān)具有法律約束力。從宏觀角度看，該表述承載了在新的歷史條件下實(shí)現(xiàn)民族復(fù)興與國(guó)家強(qiáng)盛的憲法功能，形塑了國(guó)家權(quán)力通過(guò)積極作為實(shí)現(xiàn)“五位一體”布局的憲法秩序?！跋噍^普通法律，憲法的內(nèi)容常常會(huì)被定義為基礎(chǔ)性的、作為實(shí)證法秩序存在前提條件的諸種價(jià)值”。因此，該處規(guī)定為國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)提供了價(jià)值基礎(chǔ)，對(duì)部門(mén)法領(lǐng)域也具有價(jià)值先定性，即：基于憲法在價(jià)值上對(duì)具體立法的限定與輻射作用，確保社會(huì)主義法律體系內(nèi)的所有相關(guān)立法能夠?qū)ι鷳B(tài)文明建設(shè)的國(guó)家任務(wù)予以具體落實(shí)。

2.對(duì)“把我國(guó)建設(shè)成為……和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”的解釋。本處修改將原先的“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義國(guó)家”的表述調(diào)整為“把我國(guó)建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”。該處修改與前述修改同樣位于憲法序言第七自然段，位于該段的結(jié)尾處，在語(yǔ)義邏輯上應(yīng)視為對(duì)憲法序言第七自然段的總結(jié)，具有目的性，即：包括中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局在內(nèi)的諸項(xiàng)國(guó)家根本任務(wù)，是為了實(shí)現(xiàn)“富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”的國(guó)家目的。本次修憲中將原先“建設(shè)成為……社會(huì)主義國(guó)家”的表述修改為“建設(shè)成為……社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)”也顯然具有明顯的目的性，進(jìn)一步佐證應(yīng)將其視為決定“國(guó)家根本任務(wù)”的國(guó)家目的。從另一個(gè)角度看，國(guó)家任務(wù)的確立，須來(lái)自于憲法上國(guó)家目標(biāo)的設(shè)定，即國(guó)家目標(biāo)指出廣泛的政策領(lǐng)域，依憲法的意旨，國(guó)家應(yīng)給予這些政策領(lǐng)域特殊的關(guān)注。這樣就在邏輯上和結(jié)構(gòu)上對(duì)修改后的憲法序言第七自然段進(jìn)行了更為細(xì)致的技術(shù)化處理，可以解釋為：中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局是對(duì)國(guó)家根本任務(wù)的宣示，具有手段性和階段性，是為了實(shí)現(xiàn)包括“美麗中國(guó)”在內(nèi)的國(guó)家目的。

3.對(duì)憲法序言修改的整體解釋。在對(duì)憲法序言第七自然段相關(guān)修改內(nèi)容分別進(jìn)行解釋后，還需要從整體的視角加以審視。法律解釋必然是體系性的，對(duì)法律規(guī)范的解釋要受到該規(guī)范之意義脈絡(luò)、上下關(guān)系、體系地位等方面的限制。結(jié)合憲法文本觀之，體系解釋的必要性還在于，修改后的憲法序言第七自然段對(duì)生態(tài)文明建設(shè)之“國(guó)家根本任務(wù)”規(guī)定，在語(yǔ)義上和憲法原有的環(huán)境保護(hù)條款(第26條和第9條第2款)具有一定的重合性，即：都以國(guó)家權(quán)力及國(guó)家機(jī)關(guān)為規(guī)范對(duì)象；相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)均有義務(wù)積極采取措施，實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”的國(guó)家目標(biāo)。為使新增的“生態(tài)文明入憲”規(guī)定與原有的國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)規(guī)定相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，自有必要在法律技術(shù)上加以一定的區(qū)分，通過(guò)憲法規(guī)范的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性最大化地發(fā)揮“生態(tài)文明入憲”的規(guī)范效力。

由此，需要對(duì)憲法序言第七自然段進(jìn)行更為全面的分析。應(yīng)當(dāng)看到，在該段宣示“國(guó)家根本任務(wù)”及國(guó)家目的之前，有一句話作為本段的起始，即“社會(huì)主義事業(yè)的成就，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)各族人民……而取得的”的歷史性陳述。同時(shí)，在“國(guó)家的根本任務(wù)是……”之后，有“中國(guó)各族人民將繼續(xù)在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”的表述。從憲法教義學(xué)角度分析，該句中的“將”是對(duì)國(guó)家未來(lái)發(fā)展的指引和要求，具有“應(yīng)當(dāng)”的規(guī)范內(nèi)涵，是對(duì)中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)地位的規(guī)范性表述。基于此，憲法序言第七自然段既具有法律屬性，也具有政治屬性；不僅僅涉及國(guó)家權(quán)力及國(guó)家機(jī)關(guān)，更直接關(guān)聯(lián)到作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，對(duì)包括執(zhí)政黨在內(nèi)的政治權(quán)力確立了行為目標(biāo)及憲法義務(wù)。憲法序言具有確認(rèn)政治權(quán)力正當(dāng)性、闡明政治共同體價(jià)值共識(shí)的功能，其法律效力不能局限于司法適用的效力，而是在國(guó)家生活中發(fā)揮著實(shí)質(zhì)上的約束力。中國(guó)共產(chǎn)黨“立黨為公、執(zhí)政為民”的宗旨，表示其承擔(dān)著國(guó)家富強(qiáng)、人民幸福、民族復(fù)興的偉大使命，承擔(dān)著推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的責(zé)任并在黨的章程中加以明確宣示；這一現(xiàn)實(shí)中的政治責(zé)任通過(guò)憲法序言的上述規(guī)定，轉(zhuǎn)化為具有約束力的憲法規(guī)范。這就意味著，憲法序言第七自然段中“國(guó)家根本任務(wù)”的規(guī)定，不僅僅對(duì)所有國(guó)家權(quán)力及其機(jī)構(gòu)形成了憲法義務(wù)，更是對(duì)執(zhí)政黨提出的具有約束力的明確要求；作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨，承擔(dān)著實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重要責(zé)任，體現(xiàn)出黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治的一致性。正如習(xí)近平所強(qiáng)調(diào)的：“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律，黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)”。在這一意義上，憲法序言中的“生態(tài)文明入憲”拓展了原有國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)條款的規(guī)范對(duì)象，將執(zhí)政黨及各級(jí)黨組織在生態(tài)文明建設(shè)中所擔(dān)負(fù)的責(zé)任納入憲法規(guī)范的涵攝范圍。申言之，修改后的憲法序言第七自然段在國(guó)家根本法的高度明確了執(zhí)政黨在實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局的責(zé)任，為生態(tài)文明建設(shè)及“美麗中國(guó)”國(guó)家目標(biāo)提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。

綜上所述，憲法序言第七自然段及正文中的相關(guān)條款(第26條和第9條第2款)共同構(gòu)成了落實(shí)“五位一體”國(guó)家任務(wù)、實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”目標(biāo)的規(guī)范體系，其規(guī)范對(duì)象包括執(zhí)政黨及相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)；從深化改革與制度創(chuàng)新的角度看，“生態(tài)文明入憲”的最大價(jià)值，是通過(guò)確認(rèn)執(zhí)政黨在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中的憲法責(zé)任，實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會(huì)主義法治的統(tǒng)一，引領(lǐng)我國(guó)環(huán)境法治的未來(lái)發(fā)展方向。

(三)國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的規(guī)范含義

在本次修憲中，《憲法》第89條第六項(xiàng)中新增國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”的規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院)唯一增加的職權(quán)，目的是在國(guó)家機(jī)構(gòu)層面上與憲法序言第七自然段的修改相適應(yīng)。該處修改的理由，在于行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中不可替代的重要作用。應(yīng)當(dāng)看到，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域具有技術(shù)性、復(fù)雜性、綜合性的特質(zhì)，需要政府建立環(huán)境規(guī)制體系對(duì)各類生產(chǎn)活動(dòng)進(jìn)行持續(xù)監(jiān)控，這是世界各國(guó)處理生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的通例；西方國(guó)家的法治實(shí)踐也表明，行政機(jī)關(guān)是履行環(huán)境保護(hù)國(guó)家任務(wù)的主要部門(mén)而在很大程度上擺脫了立法控制。此時(shí)，立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)由于專業(yè)能力欠缺和信息的不對(duì)稱，往往對(duì)行政機(jī)關(guān)的判斷予以尊重。

基于上述分析，《憲法》第89條新增的國(guó)務(wù)院“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”規(guī)定，應(yīng)解釋為制憲者在生態(tài)文明建設(shè)事項(xiàng)上對(duì)行政機(jī)關(guān)的特別委托，屬于憲法委托的特殊形式。通說(shuō)認(rèn)為，憲法委托是指憲法條文僅作原則性規(guī)定，而委托其他國(guó)家機(jī)關(guān)(特別是立法機(jī)關(guān))之特定的、細(xì)節(jié)性的行為來(lái)加以貫徹。在學(xué)理上，根據(jù)不同的適用對(duì)象，憲法委托可區(qū)分為“立法委托”和“憲法訓(xùn)令”兩種類型。前者意味著“憲法規(guī)定明確且專屬的委托由立法者來(lái)執(zhí)行”，屬于效力較強(qiáng)的、絕對(duì)的憲法委托；后者意味著某一憲法規(guī)定除了由立法者履行外，仍可由其他國(guó)家機(jī)關(guān)(行政或司法機(jī)關(guān))達(dá)成?？疾毂敬涡迲棧诿鞔_賦予行政機(jī)關(guān)(國(guó)務(wù)院)“領(lǐng)導(dǎo)和管理生態(tài)文明建設(shè)”職能的同時(shí)，并沒(méi)有對(duì)立法機(jī)關(guān)或司法機(jī)關(guān)作出類似的規(guī)定，這一憲法安排應(yīng)解釋為行政機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)國(guó)家任務(wù)、履行國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)中具有特殊的重要地位，需要由憲法加以專門(mén)規(guī)定。簡(jiǎn)言之，行政機(jī)關(guān)因其專業(yè)性和主動(dòng)性而獲得憲法的特別委托，在生態(tài)文明建設(shè)上具有首要的職責(zé)。

二、當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)與特點(diǎn)

通過(guò)對(duì)“生態(tài)文明入憲”規(guī)范內(nèi)涵的分析，我們得以明晰制憲者在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的基本意圖，其塑造了環(huán)境法治發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)與主要內(nèi)容，為中國(guó)環(huán)境法治的深層次變遷提供了方向與基本路徑，為形成具有中國(guó)特色的環(huán)境法治體系奠定了價(jià)值基礎(chǔ)與基本框架。

環(huán)境法治體系是由一系列立法、執(zhí)法、司法、守法活動(dòng)所構(gòu)成的有機(jī)整體，是實(shí)踐主體基于理性思維和自覺(jué)行動(dòng)所形成的成果；環(huán)境法治體系的構(gòu)造，體現(xiàn)出對(duì)中國(guó)環(huán)境法治實(shí)踐規(guī)律的把握和升華，是一個(gè)理性構(gòu)建并形成理論的過(guò)程。一般而言，理論是對(duì)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的提煉、總結(jié)與揭示，現(xiàn)實(shí)的法律實(shí)踐是形成法律理論的基礎(chǔ)。但根據(jù)理論自主性、邏輯性與反思性的要求，避免淪為庸俗的“經(jīng)驗(yàn)主義”，并不是所有現(xiàn)實(shí)中的法律活動(dòng)都適宜成為提煉相應(yīng)理論的來(lái)源。在哲學(xué)上，只有其目的的實(shí)現(xiàn)被設(shè)想為某種普遍規(guī)劃過(guò)程的原則之后果的，才叫作實(shí)踐?？傮w而言，環(huán)境法治發(fā)展及其理論是一個(gè)以憲法為中介的選擇性過(guò)程，即在憲法所確立的價(jià)值秩序與整體框架之內(nèi)，將已經(jīng)被證明有助于實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治目標(biāo)(實(shí)現(xiàn)美麗中國(guó))與根本任務(wù)(“五位一體”總體布局)的法律實(shí)踐活動(dòng)加以梳理、概括、抽象與提煉；同時(shí)，基于憲法在中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系中的統(tǒng)攝與核心地位，所提煉的環(huán)境法理論命題所需要在憲法文本中加以體現(xiàn)和規(guī)范。正是在這一相互影響、相互構(gòu)造的過(guò)程之中，中國(guó)特色社會(huì)主義環(huán)境法治體系得以生成并不斷完善。從實(shí)踐角度看，本次修憲的一個(gè)主要理由正是“根據(jù)新時(shí)代堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的新形勢(shì)新實(shí)踐，把黨和人民在實(shí)踐中取得的重大理論創(chuàng)新、實(shí)踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新成果通過(guò)國(guó)家根本法確認(rèn)下來(lái)”。這為上述觀點(diǎn)提供了現(xiàn)實(shí)佐證?；诖?，本次“生態(tài)文明入憲”既是對(duì)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的規(guī)范化表達(dá)，也是中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展理論成果的高度凝練與憲法確認(rèn)，體現(xiàn)了理論邏輯與實(shí)踐邏輯的統(tǒng)一。回顧中共十八大以來(lái)環(huán)境法治發(fā)展與變革的歷史進(jìn)程，以現(xiàn)行憲法為規(guī)范依據(jù)，可以提煉出三個(gè)方面的典型措施，構(gòu)成中國(guó)環(huán)境法治體系的基本理論命題，包括：執(zhí)政黨在推動(dòng)環(huán)境法治發(fā)展中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；環(huán)境立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域的全面深化改革；行政權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力之間的協(xié)調(diào)與互動(dòng)。上述三個(gè)基本理論命題在實(shí)踐中互動(dòng)所形成的多元關(guān)系，從橫斷面觀察就構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的整體結(jié)構(gòu)，形成了具有中國(guó)特色的環(huán)境法治體系。

概覽中國(guó)環(huán)境法治實(shí)踐及形成的環(huán)境法治體系，可以看出，在中共十八大以來(lái)加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的歷史背景與時(shí)代趨勢(shì)之中，在多方面因素的持續(xù)互動(dòng)、影響與構(gòu)造之中，具有中國(guó)特色的環(huán)境法治發(fā)展道路逐步得以呈現(xiàn)，具備了多個(gè)角度的拓展空間并對(duì)環(huán)境法治實(shí)踐具有指導(dǎo)意義。具體可概括為三個(gè)方面的特點(diǎn)：

(一)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的自主性

在整體性視角中，自主性是環(huán)境法治發(fā)展的首要特質(zhì)，可概括為“自主型法治進(jìn)路”，即以適應(yīng)中國(guó)國(guó)情、解決中國(guó)實(shí)際問(wèn)題為基本目標(biāo)，立足于自我法治和自主創(chuàng)新?！耙逡环N社會(huì)秩序向另一種社會(huì)秩序的轉(zhuǎn)型，關(guān)鍵在于理解制度變遷的動(dòng)力源在哪里”。前文分析表明，近年來(lái)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、以深化改革為中心的制度變遷過(guò)程并得到憲法確認(rèn)，這分別揭示了中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的動(dòng)力源泉和基本路徑。前述中國(guó)環(huán)境法治體系三個(gè)方面的基本命題，并不是將西方某種“先進(jìn)”理念或制度簡(jiǎn)單移植到中國(guó)，而是具有顯著的本土意識(shí)，均從中國(guó)實(shí)際和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題出發(fā)并得到了實(shí)踐的檢驗(yàn)，其賦予中國(guó)環(huán)境法治自主性的品格，自主性精神的內(nèi)化則構(gòu)成了中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的起點(diǎn)與歸宿。

中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的自主性，為世界范圍內(nèi)的環(huán)境法治拓展了全新的空間。當(dāng)代中國(guó)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡、不充分的發(fā)展中大國(guó)，同時(shí)也是后發(fā)型現(xiàn)代化的代表國(guó)家，其面臨生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的復(fù)雜性、綜合性與層積性絕非西方發(fā)達(dá)國(guó)家的環(huán)保實(shí)踐所能相比，需要形成與中國(guó)國(guó)情相適應(yīng)的環(huán)境法治觀念、理論與實(shí)踐。從根本上說(shuō)，中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展取決于新形勢(shì)下最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量(作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨)推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)及體制機(jī)制變革的堅(jiān)定意志、使命擔(dān)當(dāng)和強(qiáng)有力措施，在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域驗(yàn)證了“全面深化依法治國(guó)關(guān)鍵在黨”的判斷；近年來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的成就則驗(yàn)證了這一路徑的有效性與合理性。這在一定意義上突破了傳統(tǒng)上以西方發(fā)達(dá)國(guó)家為主要來(lái)源地的環(huán)境法理論與制度，開(kāi)辟了實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“良法善治”的新途徑。

(二)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的多樣性

在共時(shí)性視角中，環(huán)境法治建設(shè)是國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的有機(jī)組成部分。在這一意義上，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法領(lǐng)域制度變遷的共性特征在于“先行先試”，是一種典型的“漸進(jìn)型”法治發(fā)展道路，即在缺乏明確法律依據(jù)的情況下通過(guò)政策試點(diǎn)或地方自主創(chuàng)新推動(dòng)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的全面深化改革進(jìn)程。從制度演化路徑看，這一進(jìn)程存在多種實(shí)踐活動(dòng)形式，塑造了中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的多樣性和復(fù)雜性，拓展了推進(jìn)環(huán)境法治發(fā)展的新領(lǐng)域。

以環(huán)境司法改革為例，包括兩種主要路徑：一是“地方自發(fā)創(chuàng)新—國(guó)家(上級(jí))確認(rèn)”的路徑，典型方式是：各地司法機(jī)關(guān)在缺乏法律規(guī)定及相應(yīng)政策的情況下(2012年《民事訴訟法》修改之前)，積極推動(dòng)社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的司法實(shí)踐以及環(huán)保法庭的創(chuàng)設(shè)，在隨后獲得《環(huán)境保護(hù)法》《民事訴訟法》等國(guó)家立法的確認(rèn)及最高人民法院的認(rèn)可。二是“中央頂層設(shè)計(jì)—地方試點(diǎn)—全國(guó)推廣”的路徑，典型方式是：將檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境公益訴訟以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟作為全面深化改革、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)的組成部分，通過(guò)最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)(2015年7月全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作的決定》)或高層級(jí)政策文件(2015年12月中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》)予以推動(dòng)并形成制度實(shí)施的基本框架，在特定省份試點(diǎn)的基礎(chǔ)上再在全國(guó)范圍內(nèi)推行。這兩種方式都區(qū)別于傳統(tǒng)上我國(guó)司法改革“自上而下+自下而上”的雙向推進(jìn)范式，并不是同時(shí)發(fā)揮上級(jí)法院和下級(jí)法院在改革創(chuàng)新上的“兩個(gè)積極性”，而是表現(xiàn)為不同階段“自下而上”或“自上而下”的單向推進(jìn)過(guò)程，表明環(huán)境司法改革的復(fù)雜性，不能僅僅從單純司法裁判的角度加以考察，而需要放置在地方法治與國(guó)家法治的互動(dòng)關(guān)系中加以理解，從環(huán)境司法不同領(lǐng)域所面臨的主要矛盾與改革目標(biāo)加以把握；既需要通過(guò)地方的“先行先試”帶動(dòng)全國(guó)的制度創(chuàng)新，也需要通過(guò)頂層設(shè)計(jì)緩解國(guó)家與地方法治的差異，確保法治建設(shè)的整體推進(jìn)。

(三)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的階段性

在歷時(shí)性視角中，環(huán)境法治發(fā)展的進(jìn)程是由我國(guó)社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情所決定的，既不能逾越經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特定階段而急于求成，也不能滯后于實(shí)踐的迫切需要而固步自封。環(huán)境法治發(fā)展的階段性意味著其在不同的發(fā)展階段面臨不同的問(wèn)題和任務(wù)，需要根據(jù)中共十九大所作出的我國(guó)社會(huì)主要矛盾(人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾)，采取多種策略性、創(chuàng)新性措施積極穩(wěn)妥的推進(jìn)環(huán)境法治建設(shè)。

以大氣污染防治為例。近年來(lái)，日益嚴(yán)重的霧霾問(wèn)題成為全社會(huì)高度關(guān)注的熱點(diǎn)話題，而原先《大氣污染防治法》所規(guī)定“污染物總量減排”制度與總體上的環(huán)境質(zhì)量改善缺乏聯(lián)系，官方“減排考核”與公眾感知之間存在較大的反差，不能滿足提升公眾獲得感與幸福感的迫切要求。為解決這一問(wèn)題，國(guó)務(wù)院在2013年9月發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(大氣十條)，以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)對(duì)地方政府提出明確的治理要求和整治任務(wù)；環(huán)保部與所有省份簽訂《大氣污染防治目標(biāo)責(zé)任書(shū)》，通過(guò)強(qiáng)化督查、專項(xiàng)督察、巡視、量化問(wèn)責(zé)、年度考核、終期考核等一系列強(qiáng)有力的行政手段加以貫徹落實(shí)，被形象的稱為“藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)”并取得明顯成效。上述措施相較于傳統(tǒng)環(huán)境制度的差異，引發(fā)了霧霾治理措施合法性的討論。對(duì)此不能簡(jiǎn)單指責(zé)政府行為不符合法治原則，而應(yīng)考慮到當(dāng)前我國(guó)全面深化改革的時(shí)代背景，理解為政府在特定社會(huì)條件下履行環(huán)保職責(zé)、推進(jìn)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域改革的需要。正如習(xí)近平所指出的：“改革要于法有據(jù)，但也不能因?yàn)楝F(xiàn)行法律規(guī)定就不敢越雷池一步，那是無(wú)法推進(jìn)改革的”。同時(shí)也需要注意到，盡管《大氣污染防治法》在2015年8月進(jìn)行了修改，但對(duì)政府貫徹落實(shí)《大氣十條》所采取的制度措施仍缺乏規(guī)定，亟待以政府行為為中心進(jìn)行再次修訂，避免立法嚴(yán)重滯后于大氣污染防治的實(shí)踐而違反法治建設(shè)階段性的要求。這一“政策突破——實(shí)踐檢驗(yàn)——立法確認(rèn)”的過(guò)程，凸顯了改革與法治的辯證關(guān)系，最終目的是實(shí)現(xiàn)“推進(jìn)改革”和“于法有據(jù)”的平衡，體現(xiàn)出行政權(quán)與立法權(quán)在大氣污染防治不同階段中的協(xié)調(diào)與配合，展現(xiàn)了理論與實(shí)踐的相互構(gòu)造與相互影響，為環(huán)境法律制度創(chuàng)新提供了新的契機(jī)、拓展了新的空間。

三、中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展對(duì)環(huán)境法典編纂的指引

前述對(duì)當(dāng)代中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展整體結(jié)構(gòu)及其特點(diǎn)的分析，為編纂形成具有中國(guó)特色的環(huán)境法典提供了規(guī)范指引和基礎(chǔ)支撐。換言之，當(dāng)前正在進(jìn)行的環(huán)境法典編纂須圍繞我國(guó)“生態(tài)文明入憲”所形塑的憲法框架，以及環(huán)境法治發(fā)展的本質(zhì)特征來(lái)加以展開(kāi)。這其中，黨的領(lǐng)導(dǎo)無(wú)疑起到了決定性的作用。這也是中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)最為核心、最為關(guān)鍵的特質(zhì)。由于跨越式發(fā)展推進(jìn)國(guó)家現(xiàn)代化的迫切需要，中國(guó)法治建設(shè)始終要堅(jiān)持通過(guò)政策與法律來(lái)改變社會(huì)，始終堅(jiān)持黨的路線、方針和政策在法治秩序建構(gòu)中的主導(dǎo)作用。歷史與現(xiàn)實(shí)決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系建設(shè)的核心與關(guān)鍵，對(duì)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展具有深刻的影響。中共十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程和各方面，堅(jiān)定不移走中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路”。2018年修憲進(jìn)一步確認(rèn)了中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的地位，形成了我國(guó)憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”規(guī)范體系。這構(gòu)成了中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的最為關(guān)鍵、最為核心的要素。

研究表明，中國(guó)環(huán)境法治的發(fā)展與演化，特別是中共十八大以來(lái)的制度轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，具有鮮明的“高位推動(dòng)”特性，需要在更符合中國(guó)現(xiàn)實(shí)的“黨政體制”視野中看待環(huán)境法治的發(fā)展。在環(huán)境法治發(fā)展過(guò)程中體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，本質(zhì)上是基于現(xiàn)代社會(huì)中法律與政治在事實(shí)和邏輯上的緊密聯(lián)系，通過(guò)規(guī)范的方式保障、促進(jìn)環(huán)境法治的制度變遷與演進(jìn)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法律與政治的相互構(gòu)造，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的全面深化改革進(jìn)程。根據(jù)中共十八大以來(lái)生態(tài)文明建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、推動(dòng)、引領(lǐng)環(huán)境法治發(fā)展并取得顯著成效的一系列舉措可歸納為兩個(gè)基本方面的命題，為我國(guó)環(huán)境法典編纂提供了根本遵循與規(guī)范指引：

(一)通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)確立環(huán)境法治發(fā)展方向及在法典中的體現(xiàn)

執(zhí)政黨對(duì)國(guó)家與社會(huì)各項(xiàng)事務(wù)重大決策與發(fā)展方向的領(lǐng)導(dǎo)與指引，是黨的領(lǐng)導(dǎo)最為核心的內(nèi)涵。中共十八大將生態(tài)文明建設(shè)納入中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局后，全國(guó)各地生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，也日益進(jìn)入“深水區(qū)”而面臨著諸多制度缺陷和體制機(jī)制障礙，亟需形成適應(yīng)新時(shí)期生態(tài)文明建設(shè)需要的國(guó)家治理體系。由此，生態(tài)文明體制改革成為當(dāng)前生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的重點(diǎn)任務(wù)，也是未來(lái)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的主要方向。2015年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》，明確將“健全生態(tài)文明制度體系”作為生態(tài)文明建設(shè)的重點(diǎn)，加快推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革；2015年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》并制定一系列配套改革措施，從“頂層設(shè)計(jì)”角度明確了生態(tài)文明體制機(jī)制變革的基本藍(lán)圖與路徑，體現(xiàn)了黨中央強(qiáng)化生態(tài)文明建設(shè)、深入推進(jìn)環(huán)境法治轉(zhuǎn)型的政治意志，確立了環(huán)境法治的總體發(fā)展方向。

將生態(tài)文明體制機(jī)制改革的政治意志轉(zhuǎn)化為具體制度建構(gòu)的任務(wù)，是由多層次的規(guī)范性文件加以完成的，發(fā)揮著多個(gè)層面的規(guī)范效力，主要表現(xiàn)為三種表現(xiàn)形式：一是由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)、發(fā)文機(jī)關(guān)代字為“中辦發(fā)”的文件，是在黨與政府科層組織內(nèi)下發(fā)的指導(dǎo)性文件，效力層級(jí)較高；二是由中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)、發(fā)文機(jī)關(guān)代字為“廳字”的文件，是針對(duì)具體問(wèn)題的通知類、公函類文件，此種類型最為常見(jiàn)；三是由國(guó)務(wù)院辦公廳單獨(dú)印發(fā)，發(fā)文機(jī)關(guān)代字為“國(guó)辦發(fā)”的文件，屬于傳統(tǒng)意義上的“行政規(guī)范性文件”。上述不同層級(jí)、不同效力范圍的規(guī)范性文件，共同構(gòu)成了推進(jìn)生態(tài)文明體制機(jī)制改革的“規(guī)范集群”，體現(xiàn)出黨中央在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域深化改革的堅(jiān)定決心和靈活舉措，并通過(guò)其在實(shí)踐中的落實(shí)在事實(shí)上構(gòu)成了環(huán)境法律制度變遷與機(jī)制變革的主要依據(jù)，全方位、多角度的影響著環(huán)境法治的發(fā)展方向與完善路徑。

在編纂環(huán)境法典的規(guī)范性視角中，為了充分體現(xiàn)執(zhí)政黨基于政治領(lǐng)導(dǎo)對(duì)中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展方向的指引，核心問(wèn)題在于通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞綄⑶笆龆嘣囊?guī)范依據(jù)納入環(huán)境法典的規(guī)范淵源之中。此時(shí)包括三種情況：一是嚴(yán)格意義的黨內(nèi)法規(guī)，即符合《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的“七大類”標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范性文件，這方面的例證包括《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》《生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)考核評(píng)價(jià)辦法》等。二是重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件，即以中共中央、國(guó)務(wù)院或者中辦、國(guó)辦的名義聯(lián)合發(fā)文，針對(duì)某種生態(tài)環(huán)境保護(hù)的具體事項(xiàng)所提出的改革措施或?qū)嵤┮庖?jiàn)，但在形式上不屬于黨內(nèi)法規(guī)的“七大類”。這方面的代表包括《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》《關(guān)于深化生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合行政執(zhí)法改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》《建立國(guó)家公園體制總體方案》《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》等。三是傳統(tǒng)意義上的國(guó)家政策，即以國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳名義印發(fā)的規(guī)范性文件，例如《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見(jiàn)》《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》等。

在當(dāng)代中國(guó)國(guó)家和社會(huì)治理體系之中，存在著法律規(guī)范、黨內(nèi)法規(guī)與黨的政策、國(guó)家政策、社會(huì)規(guī)范共四大類規(guī)范體系，都對(duì)相應(yīng)的行為起到指引和約束作用。在多元規(guī)范的理論背景之中，環(huán)境法典編纂中需要妥善處理好多元規(guī)范的相互關(guān)系及如何“融入”法典的問(wèn)題。相較而言，前述第一類規(guī)范和第三類規(guī)范在規(guī)范屬性上較為明確，其在環(huán)境法典中的定位遵循一般性法理即可處理：(1)就第一類生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)而言，基于黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律具有價(jià)值取向上的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、制度建設(shè)的銜接性等特質(zhì)，兩者均為中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系的有機(jī)組成部分。為充分體現(xiàn)法治體系的系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性特征，需要在環(huán)境法典編纂中體現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)家法律相互間的有機(jī)銜接。在立法技術(shù)上，可采取專門(mén)的引致條款解決這一問(wèn)題，即在環(huán)境法典總則的適當(dāng)位置規(guī)定“生態(tài)環(huán)境保護(hù)黨內(nèi)法規(guī)有專門(mén)規(guī)定的，從其規(guī)定”。(2)就第三類生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)家政策而言，涉及到環(huán)境法典編纂中如何處理法律與政策的關(guān)系。在法理上，政策與法律在本質(zhì)上具有一致性；政策在新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義法治建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，其并不是與法治相對(duì)立的“人治”。在某種意義上，政策已經(jīng)很大程度上成為了法治的組成部分，發(fā)揮著不可忽視的重要作用。因此，不能絕對(duì)化的將政策完全排斥在環(huán)境法典之外，也不能忽視政策在我國(guó)環(huán)境法治中所發(fā)揮的重要作用，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)適當(dāng)方式確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)國(guó)家政策效用的發(fā)揮空間。在立法技術(shù)上，基于《民法典》的立法經(jīng)驗(yàn)，不宜在法典中直接將國(guó)家政策作為正式法源、在具體個(gè)案中通過(guò)轉(zhuǎn)介方法予以適用，而應(yīng)通過(guò)其他方式來(lái)體現(xiàn)國(guó)家政策對(duì)環(huán)境法典的影響。筆者主張，可以通過(guò)擴(kuò)充立法目的的方式加以體現(xiàn)，即在環(huán)境法典第一條立法目的條款中加入“為……落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的國(guó)家政策”，為相關(guān)國(guó)家政策通過(guò)多種方式影響或者“進(jìn)入”環(huán)境立法、執(zhí)法、司法保留規(guī)范空間。

針對(duì)前述第二類規(guī)范(重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件)，由于其性質(zhì)較為復(fù)合、在實(shí)踐中具有相當(dāng)?shù)臄?shù)量，其與環(huán)境法典的關(guān)系需要加以專門(mén)研討。從形式上看，這些黨內(nèi)規(guī)范性文件(黨的政策)不具備前述“七大類”的形式標(biāo)準(zhǔn)，不能稱為黨內(nèi)法規(guī)，但不能由此否定其具有的規(guī)范效力，更不應(yīng)在環(huán)境法典編纂中加以忽視。從目的和功能角度看，通過(guò)“黨政聯(lián)合發(fā)文”方式所建立的一系列生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度措施，是對(duì)執(zhí)政黨關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)及體制機(jī)制改革路線與方針的落實(shí)，具有一定的規(guī)范化程度，在環(huán)境法治實(shí)踐中也發(fā)揮著重要的作用。近年來(lái)中國(guó)環(huán)境法治的諸多變革與制度創(chuàng)新(例如生態(tài)環(huán)境損害賠償制度、國(guó)家公園體制改革、生態(tài)環(huán)境保護(hù)垂直管理改革等)，其最初的規(guī)范依據(jù)就來(lái)自于中辦、國(guó)辦聯(lián)合發(fā)布的規(guī)范性文件；如果單純基于法實(shí)證主義立場(chǎng)將其“無(wú)視”，在許多時(shí)候就不能有效解釋當(dāng)前中國(guó)環(huán)境法治轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史進(jìn)程，就沒(méi)有秉承實(shí)事求是的認(rèn)識(shí)論看待中國(guó)環(huán)境法治的現(xiàn)實(shí)。實(shí)際上，前述黨的規(guī)范性文件同相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)、國(guó)家法律一樣具有普遍約束力，針對(duì)特定的生態(tài)環(huán)境保護(hù)事項(xiàng)可以反復(fù)適用，其規(guī)范效力無(wú)法否認(rèn)。因此，不能狹隘的將這些重要的黨內(nèi)規(guī)范性文件排除在環(huán)境法典的視閾之外，而應(yīng)基于“實(shí)質(zhì)法治”的立場(chǎng)，通過(guò)適當(dāng)?shù)姆绞襟w現(xiàn)其在中國(guó)環(huán)境法治中發(fā)揮的重要作用。筆者認(rèn)為，基于黨的政策與黨內(nèi)法規(guī)的一致性和緊密聯(lián)系，兩者在當(dāng)代國(guó)家治理的多元規(guī)范體系內(nèi)具有同一性，在環(huán)境法典中適宜將黨內(nèi)法規(guī)與黨的重要規(guī)范性文件加以統(tǒng)一規(guī)定。具體而言，可以在前述黨內(nèi)法規(guī)的專門(mén)引致條款之后，另起一款規(guī)定“涉及政府職權(quán)范圍、由黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定的重要規(guī)范性文件，可以作為環(huán)境執(zhí)法、司法的依據(jù)，但不得與國(guó)家法律相沖突?！?/p>

(二)通過(guò)黨的領(lǐng)導(dǎo)保障環(huán)境法治的有效實(shí)施及在法典中的體現(xiàn)

通過(guò)各級(jí)黨組織和廣大黨員，組織和帶領(lǐng)人民群眾來(lái)貫徹落實(shí)黨的路線、方針與政策，并對(duì)廣大黨政領(lǐng)導(dǎo)干部提出政治倫理的要求并加以嚴(yán)格約束，是黨的領(lǐng)導(dǎo)不可或缺的內(nèi)容，為環(huán)境法治的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的保障。一般而言，黨政體制中的執(zhí)法乃至所有公共行政都具有意識(shí)形態(tài)屬性，在各個(gè)環(huán)節(jié)都表現(xiàn)出明顯的意識(shí)形態(tài)導(dǎo)向。在近年來(lái)的環(huán)境法治實(shí)踐中，這主要表現(xiàn)為通過(guò)中央環(huán)保督察和“最嚴(yán)格”的生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)責(zé)來(lái)監(jiān)督地方黨委政府履行環(huán)保職責(zé)、保障環(huán)境法治的有效實(shí)施，落實(shí)黨中央關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的部署以及“執(zhí)政為民”的根本政治倫理。

為確保實(shí)現(xiàn)“強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法、監(jiān)督地方黨委政府履職”的國(guó)家意志，中央環(huán)保督察不同于傳統(tǒng)意義上的“運(yùn)動(dòng)型治理”，而是通過(guò)各種方式形成了“常態(tài)化”的制度邏輯，形成了監(jiān)督、督促環(huán)境法律得以有效實(shí)施的體制機(jī)制，具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是強(qiáng)化了對(duì)地方黨委政府的責(zé)任，充分利用了中央在地方人事權(quán)與懲戒權(quán)上的總體性保留及基于“黨管干部”的一整套權(quán)力機(jī)制，將環(huán)保督察結(jié)果與地方黨委政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部的考核、升遷與懲戒相聯(lián)系，通過(guò)組織(人事)部門(mén)問(wèn)責(zé)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)、司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)等多種方式強(qiáng)化督察權(quán)威，通過(guò)問(wèn)責(zé)扭轉(zhuǎn)、提升黨員的思想認(rèn)識(shí)和履職能力，迫使其積極采取措施改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，解決人民群眾根本利益密切相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題；二是通過(guò)一定的“科層化”形成環(huán)保督察的長(zhǎng)效機(jī)制，注重制度建設(shè)和組織機(jī)構(gòu)建設(shè)，在中央和省級(jí)分別設(shè)立了相應(yīng)的工作機(jī)構(gòu)(環(huán)保督察工作領(lǐng)導(dǎo)小組)并配置專職人員，建立了一系列制度措施和工作程序，在專業(yè)化、規(guī)范化、程序化等方面已經(jīng)具備了一定的科層治理特征，是執(zhí)政黨對(duì)環(huán)保督察工作進(jìn)行組織領(lǐng)導(dǎo)的載體。

在環(huán)境法治轉(zhuǎn)型發(fā)展的整體視野中，中央環(huán)保督察及相應(yīng)問(wèn)責(zé)是對(duì)2014年《環(huán)境保護(hù)法》中政府環(huán)境責(zé)任相關(guān)規(guī)定的完善與突破，通過(guò)確立“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”原則將監(jiān)督對(duì)象擴(kuò)大到各級(jí)黨委，有力推動(dòng)了地方黨委對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的重視，督促地方政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，有效的解決了一批重大環(huán)境問(wèn)題，提升了人民群眾的獲得感，成功地將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的壓力傳導(dǎo)到全國(guó)各地，在很大程度上扭轉(zhuǎn)了一直以來(lái)我國(guó)環(huán)境法律的實(shí)施難題，構(gòu)成了我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的典型經(jīng)驗(yàn)。就法律規(guī)則而言，中辦、國(guó)辦在2015年發(fā)布的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》以及在2019年發(fā)布的《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的方式，初步構(gòu)建了中央環(huán)保督察及生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)責(zé)的制度體系。為將這一典型經(jīng)驗(yàn)和已有規(guī)則予以更為充分的法律保障，需要通過(guò)適當(dāng)方式吸收在環(huán)境法典之中。這也是環(huán)境法典體現(xiàn)中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格的重要方式之一。針對(duì)此問(wèn)題，筆者主張，需要在環(huán)境法典中通過(guò)專門(mén)條款加以規(guī)定，具體而言：(1)在環(huán)境法典總則中規(guī)定環(huán)保督察的專門(mén)條款，作為引致規(guī)范進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察法治體系。根據(jù)“中央—省”的兩級(jí)環(huán)保督察體系，該條可具體分為兩款，分別對(duì)中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察和省級(jí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察加以規(guī)定。(2)在環(huán)境法典總則和法律責(zé)任部分對(duì)生態(tài)環(huán)境損害問(wèn)責(zé)加以專門(mén)規(guī)定。在環(huán)境法典總則中，可專門(mén)制定一條規(guī)定黨委的生態(tài)環(huán)境保護(hù)職責(zé)，分為兩款分別規(guī)定“黨政同責(zé)”的基本要求(原則性條款)，以及黨委及主要領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究(引致性條款)。

結(jié)語(yǔ)

毋庸置疑，中國(guó)環(huán)境法治正處在全面轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新的歷史性過(guò)程之中，為環(huán)境法學(xué)研究提供了歷史性機(jī)遇與挑戰(zhàn)，需要對(duì)各種實(shí)踐措施加以總結(jié)、概括并形成相應(yīng)的理論學(xué)說(shuō)，為廣泛地多樣的環(huán)境法律現(xiàn)象提供學(xué)理支撐。同時(shí)，編纂具有中國(guó)特色的環(huán)境法典，是將習(xí)近平法治思想更好地貫徹落實(shí)到生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐的重要舉措，對(duì)完善中國(guó)環(huán)境法治體系意義重大。在這一過(guò)程之中，對(duì)學(xué)術(shù)研究提出最為核心的要求是充分整理吸收當(dāng)前中國(guó)生態(tài)文明建設(shè)與體制改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將政治話語(yǔ)轉(zhuǎn)化為學(xué)術(shù)話語(yǔ)，以適當(dāng)?shù)姆绞匠浞煮w現(xiàn)在環(huán)境法典之中。

本文對(duì)“生態(tài)文明入憲”及其所構(gòu)造環(huán)境法治體系的分析，在學(xué)理上將中國(guó)環(huán)境法治發(fā)展的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了提煉，揭示了將生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“改革共識(shí)”提升為“憲法共識(shí)”的基本途徑，展示了將生態(tài)文明體制機(jī)制改革的政治正當(dāng)性轉(zhuǎn)化為法律合憲性的歷史進(jìn)程，為形成中國(guó)特色的環(huán)境法典提供了規(guī)范指引。同時(shí)，本研究從部門(mén)法角度豐富了對(duì)法治發(fā)展中理論與實(shí)踐關(guān)系的認(rèn)識(shí)。理論與實(shí)踐的關(guān)系，是每一種世界觀和每一個(gè)哲學(xué)家都關(guān)注的重大問(wèn)題。法律理論與法律實(shí)踐之間并非一一對(duì)應(yīng)的機(jī)械關(guān)系，也不是完全區(qū)隔的對(duì)立關(guān)系，而是在憲法所確立的價(jià)值秩序內(nèi)相互影響、相互檢驗(yàn)、相互促進(jìn)的能動(dòng)過(guò)程。未來(lái)中國(guó)環(huán)境法治的進(jìn)一步發(fā)展以及環(huán)境法典編纂，應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行憲法所確立的價(jià)值秩序及法治體系內(nèi)，以規(guī)范的方式充分體現(xiàn)執(zhí)政黨對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)作用，對(duì)現(xiàn)實(shí)中的環(huán)境法律實(shí)踐進(jìn)行必要的審視，顯示理論對(duì)實(shí)踐的指引、完善與回應(yīng)，更是對(duì)法律實(shí)踐活動(dòng)的引導(dǎo)與規(guī)范，以此推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)“五位一體”總體布局，早日實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”目標(biāo)。