新形勢下構(gòu)建“1344”重大政策跟蹤審計新體系的思考與實踐

張育蘭 國網(wǎng)綿陽供電公司

一、引言

近年來，在世紀(jì)疫情沖擊和百年變局加速演變的局面下，我國經(jīng)濟面臨需求收縮、供給沖擊、預(yù)期轉(zhuǎn)弱三重壓力，這三重壓力對中國經(jīng)濟在危機中開拓新機遇、于變局中翻開新篇章提出了更高要求。黨中央、國務(wù)院實時研判形勢，科學(xué)決策部署，出臺和修正了一系列重大政策措施，其貫徹執(zhí)行情況通過重大政策落實情況跟蹤內(nèi)部審計(以下簡稱“重大政策跟蹤審計”)能夠得到合理保證。本文結(jié)合國有企業(yè)內(nèi)部審計實踐，以PDCA理論為基礎(chǔ)，對新形勢下提升重大政策跟蹤審計效能的方式途徑進行了思考。

二、PDCA循環(huán)理論

1930年，休哈特(WalterA.Shewhart)專家最早提出了PDCA循環(huán)。后來，由戴明(Edwards Deming)博士對其進行進一步挖掘、延伸和拓展，并廣泛運用于質(zhì)量管理中，所以又稱質(zhì)量環(huán)或戴明環(huán)。戴明環(huán)是管理學(xué)中重要的質(zhì)量控制模型，其具體含義是Plan(計劃)-Do(執(zhí)行)-Check(檢查)-Action(處理 )。

2009年，戴明環(huán)理論被Paul C.Palmes引入ISO 9001：2008內(nèi)部審計質(zhì)量管理中，為內(nèi)部審計提供了新視角。國內(nèi)學(xué)者對戴明環(huán)理論在內(nèi)部審計鏈條中的應(yīng)用途徑也有一定研究，楊鴻運(2012)從項目、功能、組織三個層面構(gòu)建了多層次的PDCA循環(huán)模式，使內(nèi)部審計新體系中一些突出問題針對性地得到了解決，但戴明環(huán)理論的動態(tài)性和螺旋階梯性特點仍然發(fā)揮不足。為保證重大政策跟蹤審計質(zhì)量和效能有序提升，本文將PDCA循環(huán)運用于重大政策跟蹤審計，探索構(gòu)建“一個中心、三個維度、四個步驟、四大保障”重大政策跟蹤審計新體系，以下簡稱“1344”重大政策跟蹤審計新體系，即圍繞“重大政策”一個中心，突出“政策執(zhí)行、執(zhí)行效果、社會效益”三個維度，用好“選題、破題、解題、結(jié)題”四個步驟，強化“組織、技術(shù)、人才、數(shù)據(jù)”四大保障，推動重大政策跟蹤審計質(zhì)效良性循環(huán)，助力各項重大決策部署推進落實，切實防范化解企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險。

三、“1344”重大政策跟蹤審計新體系的運用和實踐

(一)圍繞“1”個中心，牽住重大政策跟蹤審計“牛鼻子”

按照“政治強審”要求，認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨中央、國務(wù)院的決策部署，牽住服務(wù)黨和國家重大政策落實的“牛鼻子”，結(jié)合行業(yè)特點和公司實際情況，將審計工作貫穿于重大政策執(zhí)行、執(zhí)行效果全過程，提前鎖定政策落實不到位、政策執(zhí)行效果不佳等經(jīng)營風(fēng)險，提前找出風(fēng)險防范的破解之道。

(二)突出“3”個維度，打好重大政策跟蹤審計“主動仗”

以重大政策執(zhí)行、效果及社會效益三個維度為工作切入點，緊緊圍繞“風(fēng)險防控、行穩(wěn)致遠”的工作目標(biāo)，充分發(fā)揮“研究型審計”在監(jiān)督體系中的重要作用，深入研學(xué)政策要求、研究行業(yè)特性、研判服務(wù)需求，科學(xué)、合理制定審計方案，將重大政策跟蹤審計的“觸角”延伸到受益于政策措施惠及的市級和縣級“神經(jīng)末梢”，確保重大政策執(zhí)行與效果雙提升。

(三)做好“4”個步驟，破解重大政策跟蹤審計“困難題”

結(jié)合PDCA循環(huán)的四個步驟和重大政策跟蹤審計的獨特性，以“選題”“破題”“解題”“結(jié)題”為主線，創(chuàng)新開展重大政策跟蹤持續(xù)性審計，充分發(fā)揮內(nèi)部審計防風(fēng)險、守底線、促發(fā)展的職能作用。

1.計劃(Plan)階段——精心“選題”

以保障黨和國家重大政策措施落實為發(fā)力點，沿著“政治—政策—項目—資金”路徑，圍繞“做深、做細(xì)、做實”下功夫，將研究型審計理念和思維充分應(yīng)用于計劃立項環(huán)節(jié)，認(rèn)真梳理與企業(yè)相關(guān)的重大政策措施，厘清政策目標(biāo)，研究制定重大政策跟蹤審計方案，保證審計全過程有的放矢。

2.執(zhí)行(Do)階段——用心“破題”

在重大政策跟蹤審計執(zhí)行階段，堅持強化“四統(tǒng)籌”“四強化”，持續(xù)推動審計質(zhì)效有效提升，提升風(fēng)險防控水平，確保風(fēng)險可控、能控、在控。

一是統(tǒng)籌審計項目，強化審計項目協(xié)同推進。打破審計項目邊界，創(chuàng)新實踐“1+N”項目嵌入式、融合式審計模式。將重大政策跟蹤審計、經(jīng)責(zé)審計、內(nèi)控審計、工程審計和全業(yè)務(wù)數(shù)字審計等審計項目相互銜接、統(tǒng)籌融合，做到多管齊下，協(xié)同推進。

二是統(tǒng)籌審計資源，強化監(jiān)督資源協(xié)作聯(lián)動。為促進重大政策跟蹤審計向縱深推進，取得實效，內(nèi)審部門既要加強與同級業(yè)務(wù)部門和其他監(jiān)督部門的橫向協(xié)同，也要加強與下級單位的上下聯(lián)合，組建審計“黃金搭檔”柔性團隊，激活人才“第一資源”，形成跨專業(yè)、跨領(lǐng)域、跨層級的審計監(jiān)督力量。

三是統(tǒng)籌審計方法，強化數(shù)字化審計智慧賦能。“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標(biāo)綱要提出，“以數(shù)字化轉(zhuǎn)型整體驅(qū)動生產(chǎn)方式、生活方式和治理方式變革”，審計加“數(shù)”，刻不容緩。通過科技強審，智慧賦能，緊密融入國家數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略，將大數(shù)據(jù)應(yīng)用、數(shù)字化作業(yè)模式貫穿重大政策跟蹤審計項目始終，釋放數(shù)據(jù)“倍增效應(yīng)”，助推審計工作提質(zhì)增效、創(chuàng)新發(fā)展。

四是統(tǒng)籌審計模式，強化事中與事后審計協(xié)調(diào)。當(dāng)前，重大政策跟蹤審計是對已發(fā)生的經(jīng)濟事項進行事后監(jiān)督，促進重大政策貫徹落實的有效性和及時性。內(nèi)部審計要提前介入，梳理核心業(yè)務(wù)流程，針對頻發(fā)問題，充分運用數(shù)字化手段，深挖數(shù)據(jù)潛力，在政策落實的重要節(jié)點開展跟蹤審計或?qū)ｍ棇徲?，持續(xù)推動事后審計向事中審計轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮內(nèi)部審計的監(jiān)督作用。

3.檢查(Check)階段——盡心“解題”

在重大政策跟蹤審計中，要運用“兩線式”布局，建立“前線”和“后方”兩條戰(zhàn)線，即“后方”人員依托數(shù)字化審計平臺，運用數(shù)字化模型，查找疑點、精準(zhǔn)定位，鎖定風(fēng)險漏洞。針對可能存在的較大風(fēng)險，立即增派兵力，組成“前線”援兵?！扒熬€”援兵根據(jù)“后方”提供的線索，進行現(xiàn)場核實調(diào)查。在“前線”和“后方”兩線作戰(zhàn)過程中，必須按照“一查二核三評估”三個步驟進行過程管控，確保審計質(zhì)量。

一查，即查數(shù)據(jù)的可信度。在重大政策跟蹤審計中，以大數(shù)據(jù)為手段，業(yè)務(wù)為抓手，問題為導(dǎo)向，對業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)與財務(wù)數(shù)據(jù)、企業(yè)與行業(yè)數(shù)據(jù)以及跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的關(guān)聯(lián)分析和綜合比對，精準(zhǔn)鎖定風(fēng)險疑點。因此，數(shù)據(jù)質(zhì)量尤為重要。審計人員要對數(shù)據(jù)的質(zhì)量進行檢查、驗證，確保數(shù)據(jù)的有效性，提升審計結(jié)論的可靠性。

二核，即核審計記錄、底稿和報告。一是對審計記錄、底稿和報告進行三級復(fù)核。一級復(fù)核為審計記錄、底稿和報告編制是否規(guī)范完整、真實準(zhǔn)確，審計程序是否嚴(yán)格按照審計準(zhǔn)備執(zhí)行，獲取的審計證據(jù)是否能支撐審計結(jié)論，是否有未完成事項。二級復(fù)核為審計范圍是否覆蓋重點風(fēng)險領(lǐng)域。三級復(fù)核主要復(fù)核一二級復(fù)核程序是否執(zhí)行，是否存在錯報漏報，出具的審計意見是否恰當(dāng)。二是創(chuàng)新開展全過程審理。審計實施單位出具審計報告初稿后，由報告審理單位對審計記錄、審計底稿和審計報告的格式和審計問題描述方式的準(zhǔn)確性，引用審計法規(guī)和審計依據(jù)恰當(dāng)性，審計意見和審計建議合理性再次進行復(fù)核。

三評估，即審計項目后評估。在重大政策跟蹤審計完成后，要及時開展審計項目后評估，對審計項目目標(biāo)、實施過程、效益、影響和持續(xù)性進行后評估，確定審計目標(biāo)是否達成，進一步評估發(fā)現(xiàn)問題的個性、共性，剖析問題根源，形成精準(zhǔn)意見和建議，促進企業(yè)合規(guī)管理質(zhì)量持續(xù)提升。

4.處理(Action)階段——悉心“結(jié)題”

推動黨中央、國務(wù)院重大決策部署在企業(yè)有效落實是重大政策跟蹤審計的首要目標(biāo)。鑒于重大政策跟蹤審計的時效性強、涉及面廣，內(nèi)審部門要悉心“結(jié)題”。

一是“四輪驅(qū)動”，推動問題整改。內(nèi)審部門要建立“四輪驅(qū)動”聯(lián)動整改模式，增強問題整改的力度，不斷提升黨中央、國務(wù)院重大決策部署在公司貫徹落實的效能。一輪即責(zé)任單位。嚴(yán)格落實問題整改責(zé)任，堅持一把手負(fù)責(zé)制，一把手組織參與問題整改計劃或方案制定，對單位存在的審計問題一管到底。二輪即專業(yè)管理部門。認(rèn)真履行專業(yè)管理責(zé)任，對責(zé)任單位的問題整改落實給予業(yè)務(wù)支持和指導(dǎo)。三輪即內(nèi)審部門。一是牽頭組織問題整改工作，建立審計發(fā)現(xiàn)問題整改“一覽表”，對責(zé)任單位整改情況把好資料關(guān)和現(xiàn)場復(fù)核關(guān)，根據(jù)整改結(jié)果建立“紅黃牌”考核機制。二是牽頭組織審計回頭看工作，實現(xiàn)審計工作閉環(huán)管理。四輪即其他監(jiān)督部門。紀(jì)委辦公室等其他監(jiān)督部門協(xié)同聯(lián)動監(jiān)督整改落實情況，確保整改質(zhì)效。

二是業(yè)審協(xié)同，推動成果轉(zhuǎn)換。要以審計成果價值增值為目標(biāo)，依托大數(shù)據(jù)技術(shù)，打造全方位、可視化的審計成果多維展示平臺，動態(tài)監(jiān)測分析重大政策跟蹤審計成果風(fēng)險主體、風(fēng)險分布以及整改情況等多維度信息，實現(xiàn)審計成果可視化；以壓減冗余提升審計效率為目標(biāo)，業(yè)審協(xié)同，聚焦重大政策跟蹤審計領(lǐng)域，制作政策查詢小工具和審計操作手冊，實現(xiàn)審計經(jīng)驗標(biāo)準(zhǔn)化。

三是理念轉(zhuǎn)變，推動價值增值。內(nèi)部審計的目的不僅僅是簡單的發(fā)現(xiàn)問題，而是要透過問題看本質(zhì)。根據(jù)“發(fā)現(xiàn)問題是合格，厘清問題原因是良好，提出針對性建議是優(yōu)秀”的審計工作評價標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)好企業(yè)發(fā)展的“謀士”才是優(yōu)秀的審計。內(nèi)審部門要融合政策要求力，開展重大項目后評審，重點關(guān)注投資精準(zhǔn)性與效益性，為公司科學(xué)決策工程投資提供積極參考。

戴明環(huán)不是孤立運行的，而是一個個循環(huán)封閉的環(huán)，一個環(huán)結(jié)束，下一個開始，循環(huán)往復(fù)。重大政策跟蹤審計一個環(huán)結(jié)束后，要總結(jié)分析歷年審計發(fā)現(xiàn)問題的分布領(lǐng)域，剖析問題原因，為下一個循環(huán)提供參考，促進公司風(fēng)險管理水平螺旋、持續(xù)提升。

(四)強化“4”大保障，推動重大政策跟蹤審計取得“新成效”

1.組織保障

健全的制度、運行有效的公司治理是內(nèi)部審計成功運行的基石。內(nèi)部審計權(quán)利的配置與制衡、激勵與約束會受不同組織管理模式的影響。探索構(gòu)建符合公司實際的健全、有效的組織管理模式，可以提升內(nèi)部審計的權(quán)威性，進一步為重大政策跟蹤審計提供了有力的組織保障。

2.數(shù)據(jù)保障

優(yōu)質(zhì)精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)是大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基石。運用數(shù)字化手段的重大政策跟蹤審計，需要大量的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)、財務(wù)數(shù)據(jù)、行業(yè)數(shù)據(jù)為支撐。內(nèi)審部門要積極打破數(shù)據(jù)壁壘，加強數(shù)據(jù)治理，建立“數(shù)據(jù)責(zé)任制”，深化數(shù)據(jù)定源定責(zé)，充分樹立“一數(shù)一源、一源一責(zé)”等精益管理理念，致力打造良好“數(shù)字生態(tài)圈”。

3.技術(shù)保障

大數(shù)據(jù)時代數(shù)據(jù)是最不缺的，但數(shù)據(jù)也是最缺的，面對數(shù)據(jù)資源，用什么工具采集、如何采集、如何以最低成本的采集成為了重中之重的解決問題。先進信息技術(shù)和能源技術(shù)融合創(chuàng)新要通過自主研發(fā)、集成應(yīng)用和聯(lián)合攻關(guān)等多種方式推進，內(nèi)審部門要打破思維定式，全面應(yīng)用“北斗+人工智能”、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)。

4.人才保障

將沉默螺旋理論的關(guān)鍵三要素延伸到內(nèi)部審計，首要因素就是感知能力，即查找問題癥結(jié)的審計發(fā)現(xiàn)能力。內(nèi)審部門要堅持人才興審，通過加強審計隊伍的“四項能力”(政治能力、專業(yè)能力、政策研究能力、數(shù)字化審計能力)建設(shè)，練就發(fā)現(xiàn)問題的“火眼金睛”，夯實強化監(jiān)督的基礎(chǔ)。著力構(gòu)建跨專業(yè)審計柔性團隊，提升審計隊伍職業(yè)素質(zhì)。

四、結(jié)語

本文構(gòu)建的“1344”重大政策跟蹤審計新體系以PDCA循環(huán)理論為理論基礎(chǔ)，沿著“政治—政策—項目—資金”路徑，從項目計劃、組織實施、報告整改以及審計成果運用四個方面形成了一個閉環(huán)管理模式，在內(nèi)部審計方面具有較強的實用性。內(nèi)審部門應(yīng)持續(xù)優(yōu)化控制環(huán)境，將研究型審計思維貫穿于計劃立項、組織實施、報告整改以及審計成果應(yīng)用各個環(huán)節(jié)全過程，在審計內(nèi)容上精準(zhǔn)發(fā)力，通過跨部門“會審”、調(diào)研等方式深入研究重大政策內(nèi)涵以及審計對象；審計組織上上下一盤棋，堅持統(tǒng)分結(jié)合、上下穿透，研究創(chuàng)新組織方式，加強重大政策跟蹤審計過程管控；審計方法上堅持大數(shù)據(jù)靶向治理，充分運用數(shù)字化審計平臺，探索研究數(shù)據(jù)運用新途徑和數(shù)據(jù)整合新技術(shù)，緊盯重大政策跟蹤審計的問題特征開展大數(shù)據(jù)分析；在結(jié)果運用上實現(xiàn)一體化推進，通過打造審計問題可視化平臺、審計預(yù)警平臺等深入研究重大政策跟蹤審計成果運用途徑，最終實現(xiàn)重大政策跟蹤審計管理質(zhì)量持續(xù)提升。