黃 建

(中共國家稅務(wù)總局黨校 習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想研究中心；公共教研部，江蘇 揚州 225007)

老齡化是人口再生產(chǎn)模式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的深刻轉(zhuǎn)型，也是我國未來發(fā)展中必須面對的基本國情。目前，在積極應(yīng)對人口老齡化的國家戰(zhàn)略牽引下，我國已初步構(gòu)建了以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)充分發(fā)展、醫(yī)養(yǎng)有機結(jié)合的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。其中，家庭作為社會的細胞，依然是天然的養(yǎng)老單元。家庭養(yǎng)老是人類社會最古老、最基本、最重要，同時也最富生命力的養(yǎng)老方式。在熟悉的原居環(huán)境中，以家庭為單位進行養(yǎng)老資源的供給，能夠低成本、高效率地滿足差異化、精準(zhǔn)化的個性需求。如此，既免去老人對陌生環(huán)境、新機構(gòu)生活的適應(yīng)難題，又能讓老人持續(xù)獲得家庭成員的生活照料、情感支持和心理慰藉，從而有效地回應(yīng)了老人原居安養(yǎng)、頤養(yǎng)天年的普遍愿望，同時也助推著全社會孝道責(zé)任的回歸以及養(yǎng)老、親老、敬老環(huán)境的營造。

滾滾而來的銀發(fā)浪潮和不可逆轉(zhuǎn)的深度老齡化趨勢，導(dǎo)致我國高齡失能失智老人數(shù)量持續(xù)增加。對于這個最需要得到照顧和護理的特殊群體，家庭照護和互助保障依然是主流的照護模式。國家衛(wèi)健委老齡健康司數(shù)據(jù)顯示，2021年我國失能失智人數(shù)約為4 500萬；中國疾控中心數(shù)據(jù)顯示，我國16%的老年人存在失能或部分失能癥狀，其中，4.8%的老人處于完全失能狀態(tài)。在我國，7%的家庭存在需要長期護理的老人，90%以上的老年性癡呆患者由家庭照料。而在當(dāng)前的家庭照護中，無論是老人的配偶、子女還是其他相關(guān)關(guān)系人，事實上都承載著社會道德和現(xiàn)實困境的雙重壓力。一些家庭照料者在孝道責(zé)任和工作壓力的雙重沖突中無法取舍，在各種社會關(guān)系中顧此失彼；一些照料者自身年老體弱，長期的照料活動使他們不堪重負(fù)、積勞成疾?！耙蝗耸?、全家失衡”已然成為基本“定律”，“久病床前無孝子”的社會問題也持續(xù)凸顯。因此，從政策制度層面構(gòu)建老年人長期照護保障體系便顯得格外重要和緊迫。

一、喘息服務(wù)的社會價值

喘息服務(wù)發(fā)軔于20世紀(jì)70年代的美國，現(xiàn)已成為歐美國家常見的家庭支持和社會服務(wù)，但在我國還是新鮮事物，處于探索階段。顧名思義，喘息服務(wù)就是一種讓長期承擔(dān)照護工作的家庭成員獲得有效休息、照護壓力得到短暫緩解的公共服務(wù)。由于長年累月照料高齡、患病、失能、失智的家中老人，長期拴在老人身邊、床邊，繁重、枯燥的照護工作對于這些家庭成員就是一場體力、精力和心力的持久戰(zhàn)、消耗戰(zhàn)。由于無法得到必要的調(diào)整歇息，更難以回歸正常的社會生活，他們身心俱疲，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重的精神抑郁和身體疾患，最終使得家庭養(yǎng)老陷入不可逆轉(zhuǎn)的困境之中。對此，國家和政府應(yīng)當(dāng)切實承擔(dān)起公共責(zé)任，為家庭養(yǎng)老提供公共福利兜底的保障政策和制度安排。而通過政府購買、動員參與等多種方式為長期照護者提供間歇性的短暫服務(wù)，讓社會機構(gòu)等力量介入家庭進行階段性的替代照料，針對性地緩解家庭養(yǎng)老的壓力，以防家庭成員發(fā)生情緒上、生理上的耗竭，便是其中的關(guān)鍵之舉。

從宏觀層面看，喘息服務(wù)的引入能夠強化家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)地位，構(gòu)建合作共治的養(yǎng)老新格局。喘息服務(wù)聚焦于對養(yǎng)老服務(wù)體系中最基礎(chǔ)的人力資源的關(guān)照，矯正了以往家庭養(yǎng)老政策僅關(guān)注服務(wù)老人的偏失，從更加廣闊的視角理解照護者與被照護者之間的互動關(guān)系，強化對家庭照護者的人本關(guān)懷和訴求回應(yīng)，從而為家庭養(yǎng)老照護體系的長效運行提供了精準(zhǔn)的支持。同時，喘息服務(wù)機制的引入也能促進養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建中的責(zé)任分擔(dān)，即不能因為目前大多數(shù)失能失智老人仍然采取居家照料的方式，就“理所當(dāng)然”地將照護看作家事、私事而單純歸結(jié)為家庭成員的責(zé)任。雖然家庭成員被賦予了法律和道德上的照護義務(wù)，但這并不意味著政府、社會便可以袖手旁觀，因為養(yǎng)老是全社會的共同責(zé)任。喘息服務(wù)本質(zhì)上是“兜底性公共服務(wù)的增量”。因此，政府應(yīng)當(dāng)廣泛動員和整合社會力量，積極為困境家庭提供各種直接和間接的支援，切實減輕家庭照護者的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)、身體負(fù)擔(dān)和精神負(fù)擔(dān)，讓喘息服務(wù)成為問題家庭的“養(yǎng)老救火隊”。要以喘息服務(wù)為牽引，形成多元主體齊抓共管、責(zé)任共擔(dān)的長效機制，讓失能失智老人“老有所養(yǎng)”“老有善養(yǎng)”。

從微觀層面看，喘息服務(wù)的引入能夠讓家庭照護者和失能失智老人共享更多改革紅利。對于從事長期照護的家庭成員而言，喘息服務(wù)通過項目的支持和專業(yè)人員的介入，幫助他們從繁重、忙碌的照護“火線”暫時撤離，以緩解長期照料的心力交瘁。他們在身體和精神“放心”休養(yǎng)放松之余，有機會參與社會活動、處理相關(guān)事務(wù)、回歸社會生活，從而更好地調(diào)整身心健康狀態(tài)，以利于隨后更好地開展照料。同時，在實施喘息服務(wù)期間，相關(guān)專業(yè)機構(gòu)人員的介入還能有效發(fā)揮傳幫帶作用，指導(dǎo)家庭照護者掌握更多的護理知識和看護技能，糾正他們錯誤、失當(dāng)?shù)淖o理習(xí)慣和做法，使日后的家庭護理產(chǎn)生事半功倍的效果。對于失能失智以及高齡的老人而言，喘息服務(wù)則是一種靈活、高效而且個性化的服務(wù)方式，能夠有效地緩解當(dāng)前公共資源對老人護理投入不足的狀況，針對性地回應(yīng)老人在家養(yǎng)老的現(xiàn)實需求。當(dāng)前現(xiàn)實中，家庭養(yǎng)老是大多數(shù)失能失智老人的必然首選。如果失能失智老人大多選擇長期住院護養(yǎng)，那么必將造成專業(yè)服務(wù)的錯配和有限醫(yī)療資源的浪費，也必然導(dǎo)致家庭經(jīng)濟負(fù)擔(dān)的增加。如果他們更多地選擇入住養(yǎng)老機構(gòu)，現(xiàn)實中也存在很多問題：目前我國各地的機構(gòu)養(yǎng)老的實際情況是養(yǎng)老機構(gòu)資源配置不公和結(jié)構(gòu)性失衡，即地理位置好、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)的養(yǎng)老機構(gòu)稀缺，“一床難求”，而位置偏遠、服務(wù)單調(diào)的普通養(yǎng)老機構(gòu)和費用高昂的私立養(yǎng)老機構(gòu)的床位卻大量空置；更為關(guān)鍵的是，相關(guān)養(yǎng)老機構(gòu)與老人生活的原居地相距甚遠，環(huán)境的陌生和生活圈、朋友圈的缺失跟老人心中喜歡的養(yǎng)老“模樣”大相徑庭，導(dǎo)致機構(gòu)養(yǎng)老難以獲得老人的認(rèn)可。而喘息服務(wù)是對家庭養(yǎng)老服務(wù)的增值和賦能，無論是讓老人入住機構(gòu)進行短期托養(yǎng)照料，還是由服務(wù)中心派專業(yè)人員上門護理，都是對現(xiàn)實養(yǎng)老服務(wù)缺口和偏差的補充、救濟、回應(yīng)。喘息服務(wù)扎根于各地的養(yǎng)老資源稟賦和配置方式之上，區(qū)別于簡單的家政服務(wù)，也不同于機構(gòu)專業(yè)養(yǎng)老模式，從而有效地打通了政府、社會和家庭的資源合作渠道，將更多的優(yōu)質(zhì)資源現(xiàn)實地供給到失能失智老人的身邊、周邊和床邊。這樣，既滿足了老人獲得專業(yè)化、個性化照料的服務(wù)需求，又符合老人在原居家庭養(yǎng)老的愿望，還彌補了醫(yī)院護理和機構(gòu)養(yǎng)老的不足之處。同時，也給老人提供了接觸外界和他人的機會與平臺，讓老人獲得更多的晚年生活新鮮感和充實感。這樣，有利于老人緩解身體病痛、轉(zhuǎn)移注意力、減輕對親人長期辛苦照料的愧疚感，乃至能夠促進老人身體康復(fù)和心理健康。

二、喘息服務(wù)的實踐探索和存在的問題

在我國，自2011年杭州市率先試水喘息服務(wù)以來，上海、廣州、南京、北京等多個大城市也陸續(xù)啟動實施了該項服務(wù)。它們的主要做法大同小異，即：以政府購買的方式為失能、半失能、失智老人提供臨時性、替代性的護養(yǎng)服務(wù)，為家庭長期照護者提供休整機會；當(dāng)然，各地結(jié)合不同的資源儲備和老人分布特點，在服務(wù)的類型設(shè)計、內(nèi)容安排、聯(lián)動效果、期限標(biāo)準(zhǔn)等方面存在一定的差異。杭州市將喘息服務(wù)定位為“為失能、失智老人家庭提供居家養(yǎng)老支持”的重要舉措，公開招標(biāo)引入多家社會養(yǎng)老服務(wù)實體為老人提供臨時性替代護理服務(wù)；上海市則將喘息服務(wù)分為機構(gòu)服務(wù)、居家服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)三種類型，供不同家庭選擇。廣州市和南京市在持續(xù)運行中總結(jié)服務(wù)模式并加以推廣，在服務(wù)的種類和層次上不斷拓展優(yōu)化。廣州市開展家庭養(yǎng)老床位試點，并將其與喘息服務(wù)內(nèi)容有機融合，即對有養(yǎng)老專業(yè)服務(wù)需求但因各種原因而未入住養(yǎng)老機構(gòu)的老人進行“照顧需求等級評定”，符合條件的家庭可申請建設(shè)養(yǎng)老家庭床位，養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)為符合條件的老年人家庭進行必要的適老化和智能化家居改造，將養(yǎng)老家庭床位納入動態(tài)管理和遠程監(jiān)護，根據(jù)需求提供生活照料、個人護理、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉、文化娛樂和定期巡訪等六大類服務(wù)，每天上門服務(wù)時間不少于1小時，每月累計不少于30小時?！赌暇┦叙B(yǎng)老服務(wù)條例》規(guī)定“通過政府購買服務(wù)的方式，安排老年人短期入住養(yǎng)老機構(gòu)，或者由養(yǎng)老服務(wù)組織上門提供臨時或者短期照護服務(wù)”，并鼓勵養(yǎng)老服務(wù)組織在失智、失能、半失能老年人家中設(shè)置家庭照護床位，安裝必要的呼叫應(yīng)答、信息傳輸和服務(wù)監(jiān)控等設(shè)備，提供24小時規(guī)范化、專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)。北京市則在豐臺區(qū)啟動本市首個喘息服務(wù)試點后，持續(xù)加大全市的布局和安排，并在體制機制優(yōu)化完善上走在前列，對申請標(biāo)準(zhǔn)、費用核算、服務(wù)周期、審核評估轉(zhuǎn)介等作了嚴(yán)格規(guī)范，確保該項服務(wù)落實落細。從各地實踐運行的效果看，喘息服務(wù)確實為那些身心疲憊的家庭成員提供了透氣、緩沖的絕佳福利。通過政府買單或補貼實現(xiàn)專業(yè)機構(gòu)和人員對失能失智老人的日常照護，體現(xiàn)了國家、社會對家庭養(yǎng)老的現(xiàn)實支持，減輕了家庭照護的負(fù)擔(dān)，也營造了良好的養(yǎng)老氛圍。同時，一些城市的專業(yè)團隊還對失能老人及其家庭成員進行了針對性的心理疏導(dǎo)、技術(shù)支持，指導(dǎo)家庭成員提高護理水平，幫助老人重塑康復(fù)信心，從而有效地提升了照護家庭的生活品質(zhì)。喘息服務(wù)日益成為一項政府肯定、社會認(rèn)同、百姓叫好的家庭照護保障舉措。

然而，作為改革中引入的新生事物，喘息服務(wù)在我國的發(fā)展成熟和行穩(wěn)致遠絕非一朝一夕之功，當(dāng)前實踐推行中還存在著諸多問題：

其一，對喘息服務(wù)宣傳不足，定位存在偏差。我國喘息服務(wù)呈現(xiàn)“現(xiàn)實倒逼—學(xué)習(xí)援引—實踐先行”的路徑，快速推進的老齡化進程、規(guī)模龐大的老齡人口以及長期照護的剛需釋放嚴(yán)重地挑戰(zhàn)和沖擊著我國現(xiàn)時的養(yǎng)老服務(wù)格局。社區(qū)和機構(gòu)養(yǎng)老資源供給不足、結(jié)構(gòu)失衡，三大養(yǎng)老模式間通約整合效度不高，以及老人對傳統(tǒng)文化的高度認(rèn)同，共同決定了家庭依舊是養(yǎng)老的首要選擇。因此，家庭照護者長期承擔(dān)著巨大的經(jīng)濟壓力和身心壓力，這種情況下，政府和社會履行公共責(zé)任而從外部對相關(guān)家庭給予資源保障和制度支持，便顯得尤為迫切。國內(nèi)一些城市大膽嘗試，在深度把握當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會、人口治理等特點的基礎(chǔ)上，廣泛學(xué)習(xí)國外相關(guān)做法和經(jīng)驗，在優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)之“規(guī)定動作”的同時，創(chuàng)新開展喘息服務(wù)這一“自選動作”，應(yīng)急性地補齊家庭照護服務(wù)的短板。然而，整個社會對此卻缺乏有效宣傳和深度解讀，對喘息服務(wù)的生成背景、服務(wù)內(nèi)容、項目優(yōu)勢的推介力度相當(dāng)有限，導(dǎo)致社會公眾對喘息服務(wù)的理解程度和認(rèn)同度偏低。一方面，在不明就里的情況下，老人思想上很難接受陌生人或非居家的喘息照料；另一方面，家庭成員在未能全面理解喘息服務(wù)設(shè)計初衷的情況下，也不放心貿(mào)然將老人交給外人照護。這兩方面因素共同阻礙了喘息服務(wù)的高效推進。此外，由于喘息服務(wù)采取地方探索、實踐先行的方式，其運行機制、治理績效等尚需時日來觀察和總結(jié)，因此，目前主要是在各地的政府文件中予以點明，尚缺乏高層次的法律法規(guī)統(tǒng)領(lǐng)，也沒有統(tǒng)一的制度體系來對喘息服務(wù)的角色、功能、運行、目標(biāo)、質(zhì)效等進行整體規(guī)范。這客觀上造成了其定位、分類上的混亂和錯位，如：喘息服務(wù)究竟是新型的養(yǎng)老服務(wù)方式還是僅為一種養(yǎng)老支持方案？是基礎(chǔ)性養(yǎng)老保障服務(wù)還是高標(biāo)高質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)？它跟現(xiàn)有正式照護服務(wù)的區(qū)別和聯(lián)系如何？如此種種，也對喘息服務(wù)治理空間、治理功能的優(yōu)化拓展產(chǎn)生了制約。

其二，支持保障方式單一，導(dǎo)致喘息服務(wù)的內(nèi)容和層次受限。目前，從各地自主探索的實踐看，喘息服務(wù)的運行基本上依賴政府的投入和購買。如早期試點的杭州市西湖區(qū)從2011年開始，政府每年拿出不少于200萬元的資金，經(jīng)過評估后，對符合條件的失能老人家庭每年提供5—28天的喘息服務(wù)，包括居家喘息服務(wù)和機構(gòu)喘息服務(wù)。居家喘息服務(wù)方面，該區(qū)通過公開招標(biāo)引進多家社會養(yǎng)老服務(wù)實體，統(tǒng)一購買居家養(yǎng)老服務(wù)，由有資質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)人員上門為失能老人提供各種服務(wù)；機構(gòu)喘息服務(wù)方面，該區(qū)通過資金扶持，并加強養(yǎng)老護理專業(yè)人員的引進和培養(yǎng)，優(yōu)化養(yǎng)老福利機構(gòu)提供喘息服務(wù)的水平。作為北京市首個試點喘息服務(wù)的地區(qū)，豐臺區(qū)自2019年1月起，由政府買單，給長期照料失能失智老人的家庭成員每月放4天假，并通過購買服務(wù)的方式，由養(yǎng)老照料中心、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)驛站為老年人提供短期托養(yǎng)服務(wù)，為照護者提供喘息機會。南京、上海、廣州也有類似的規(guī)定。誠然，政府的購買行為充分體現(xiàn)了養(yǎng)老責(zé)任協(xié)同共擔(dān)的公共要求，為喘息服務(wù)的示范推廣和長期照料家庭的“救急”提供了有力支援。但是，長此以往，隨著老年人群中需要長期照料的人數(shù)的激增，僅靠政府買單確實難以為繼。事實上，目前在一些試點城市中已經(jīng)出現(xiàn)了財政負(fù)擔(dān)加重、政府購買吃力的情況，對喘息服務(wù)的可持續(xù)性、受益范圍以及服務(wù)品質(zhì)、內(nèi)容種類等都產(chǎn)生了影響。因此，亟待從制度上建立一個長效化的資金籌集和運作系統(tǒng)，統(tǒng)籌考慮各方的資源和利益，在政府、社會、家庭、個人間實現(xiàn)一種共擔(dān)互補的張力平衡。此外，目前國內(nèi)喘息服務(wù)尚處于起步階段，不可避免地存在服務(wù)種類和層次偏少、形式和功能較為單一等共性問題。當(dāng)前喘息服務(wù)大多數(shù)主要聚焦于簡單的上門服務(wù)、機構(gòu)暫托等最常規(guī)、基礎(chǔ)性的服務(wù)層次，對失能、半失能、失智老人所需的心理調(diào)適、精神陪伴、情感慰藉以及個性化反饋等內(nèi)容嚴(yán)重缺失；而對于照護者而言，喘息服務(wù)多數(shù)只是完成一個短期性的替代服務(wù)，經(jīng)濟補助支持、心理健康支持、社交參與關(guān)照、照護技能培訓(xùn)等多元化的支持和保障內(nèi)容亟待增補豐富。

其三，喘息服務(wù)運行機制存在缺陷。當(dāng)前我國老齡化形勢嚴(yán)峻，失能、半失能、失智老人基數(shù)龐大，且上升很快。以上海市靜安區(qū)為例，2021年，經(jīng)老年照護需求評估為三級及以上的失能和半失能老人就多達23 000余人。在龐大的數(shù)量規(guī)模下，高齡化、少子化、失能化、失智化等各類問題復(fù)雜疊加，導(dǎo)致引入喘息服務(wù)的急迫性劇增。然而，就現(xiàn)實供給端的情況來看，各地卻普遍存在著喘息服務(wù)的福利性供給嚴(yán)重匱乏的問題，救急的范圍和惠及的家庭非常有限，與家庭養(yǎng)老中對喘息服務(wù)的強勁需求形成強烈反差。以前述北京市豐臺區(qū)為例，其于2018年10月至2020年10月間，開展了兩期失能失智老年人居家照護者喘息服務(wù)試點工作，共服務(wù)1 110人，累計服務(wù)1.78萬人次。盡管示范意義和實施效果俱佳，但相對于龐大的失能老人家庭群體，喘息服務(wù)的稀缺性顯而易見，供需關(guān)系嚴(yán)重失衡。因此，如何創(chuàng)新機制來使喘息服務(wù)在增量問題上實現(xiàn)突破，必將成為下一步各地設(shè)計推廣中必須直面的問題。同時，就已有的存量服務(wù)資源而言，實現(xiàn)配置的高效和精當(dāng)也是重中之重。作為對失能老人家庭和家庭長期照料者的支持舉措，政府必須把工作做實落細，把喘息服務(wù)真正供給到最困難、最需要的家庭之中，切實化解失能失智老人家庭的燃眉之急。而標(biāo)準(zhǔn)化的申請、全景化的評估、規(guī)范化的審核、全過程的監(jiān)督、區(qū)別化的轉(zhuǎn)介等機制，是確保實現(xiàn)上述目標(biāo)的必要前提。更進一步講，黨政部門、社會力量、社區(qū)組織、失能老人家庭、長期照護者之間厘定各自的權(quán)利屬性和治理邊界，做好協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和流程控制，則是喘息服務(wù)優(yōu)化資源配置、產(chǎn)生社會公信力的深層次保障。此外，在喘息服務(wù)的實踐運行中，還出現(xiàn)了一些特殊情境問題，也需要我們從體制機制優(yōu)化等方面加以應(yīng)對。比如，在喘息服務(wù)供給端整體存在不足的大背景下，居家喘息和非居家喘息在需求端卻存在著明顯差異。相當(dāng)數(shù)量的失能老人對非居家喘息服務(wù)的偏好和認(rèn)同度較低，他們心里普遍認(rèn)為離開家庭而由養(yǎng)老機構(gòu)、社區(qū)服務(wù)中心等照料是被拋棄和遺忘的象征，因而產(chǎn)生情感上的抵觸和畏懼，導(dǎo)致該類服務(wù)因被嫌棄而相對閑置，而居家喘息服務(wù)則因為更加符合老人心理安全、情感歸屬等需要而廣受青睞甚至供不應(yīng)求，兩相對比失衡明顯。又如，一些失能老人家庭的照護者在獲得喘息服務(wù)支持、體會到其好處之后，便萌生了長期享受政府買單服務(wù)的意圖，因而在實踐中發(fā)生持續(xù)“占便宜”、趁機“甩包袱”的情況：在老人身體狀況尚可、家庭能夠正常維持照料的情況下，也反復(fù)申請喘息服務(wù)，并要求免費服務(wù)；或經(jīng)喘息服務(wù)而得到身體和精神的休養(yǎng)緩解后，到了約定的時間卻不出現(xiàn)，甚至索性將老人強行扔給相關(guān)服務(wù)人員和機構(gòu)而不聞不問。再如，在喘息服務(wù)期間，老人接受臨時照護時發(fā)生意外情況，該如何依法保障老人權(quán)利、維護服務(wù)提供方合法權(quán)益、規(guī)范處理糾紛爭議？以上各種問題的處理都需要相關(guān)制度、機制的配套和規(guī)范來系統(tǒng)地化解喘息服務(wù)實踐中的結(jié)構(gòu)性沖突和風(fēng)險。

三、喘息服務(wù)的發(fā)展思考

中共中央、國務(wù)院2019年印發(fā)《國家積極應(yīng)對人口老齡化中長期規(guī)劃》，對建立多層次長期照護保障制度、實施兜底性長期照護服務(wù)保障行動計劃提出明確要求。國務(wù)院2022年初發(fā)布的《“十四五”國家老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老服務(wù)體系規(guī)劃》以加快完善社會保障、養(yǎng)老服務(wù)、健康支撐體系為重點，明確提出了“探索開展失能老年人家庭照護者‘喘息服務(wù)’”。

(一)角色功能定位

根據(jù)結(jié)構(gòu)功能主義的基本原理，結(jié)構(gòu)決定功能，功能反映并反作用于結(jié)構(gòu)。喘息服務(wù)未來要高質(zhì)量地推進，首先需要在養(yǎng)老服務(wù)體系中準(zhǔn)確定位。這也是破解現(xiàn)實中喘息服務(wù)的各類難題的“管總”之舉。應(yīng)當(dāng)明確，喘息服務(wù)作為一項公共福利兜底性保障政策，是通過科學(xué)地嵌入具體的養(yǎng)老服務(wù)體系之內(nèi)并與相關(guān)治理資源發(fā)生交互關(guān)系而彰顯其治理價值的。對失能失智老人家庭而言，正式照護應(yīng)當(dāng)在機構(gòu)、社區(qū)實施，由機構(gòu)中經(jīng)過培訓(xùn)的、有資格的專業(yè)人員提供服務(wù)，并通過簽訂照護者責(zé)任合約的方式明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通常采用有酬(付費)方式。但具體到中國情境，我國曾一度熱衷于學(xué)習(xí)國外社會化養(yǎng)老的做法，大力發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老，現(xiàn)實結(jié)果卻未盡如人意。一方面，養(yǎng)老機構(gòu)面對多元化的養(yǎng)老服務(wù)需求，在回應(yīng)力方面存在不足。尤其是針對失能失智老人的特別的餐飲安排、醫(yī)療衛(wèi)生、護理康復(fù)、緊急援助、精神慰藉、心理康復(fù)等服務(wù)專業(yè)化不足，各養(yǎng)老機構(gòu)的醫(yī)養(yǎng)護理團隊、服務(wù)設(shè)施、專業(yè)水準(zhǔn)、服務(wù)實力等等都參差不齊。另一方面，資源分布不公、運行績效懸殊也折損了機構(gòu)養(yǎng)老的公共價值和社會認(rèn)可度。2021年4季度，全國共有養(yǎng)老機構(gòu)4萬個，養(yǎng)老機構(gòu)床位500余萬張。但從整體使用情況看，卻出現(xiàn)“近半床位空置”與“一床難求”并存的尷尬境況，其原因主要是機構(gòu)養(yǎng)老資源配置和服務(wù)水準(zhǔn)的結(jié)構(gòu)性失衡。此外，更加影響正式機構(gòu)照護功效發(fā)揮的則是老人的心理和觀念。不愿遠離親人圈、不愿與非家庭成員共同生活是絕大多數(shù)老人的普遍心理，而就地居家獲得家人的照料仍是老人青睞的養(yǎng)老方式。喘息服務(wù)正是對這種家庭照護的支持和保障。

當(dāng)前，家庭居住養(yǎng)老依然是我國最主要的養(yǎng)老方式。對于國家而言，家庭成員提供的是成本最低、保障效果好、互助質(zhì)量優(yōu)的服務(wù)。然而現(xiàn)實中，無論是在政策還是制度上，國家都對機構(gòu)養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、互助養(yǎng)老給予較多的助力和保障，而對家庭養(yǎng)老支持較少，對家庭長期照護者的特定支援更少，不利于穩(wěn)固家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)性地位。喘息服務(wù)出現(xiàn)于家庭照護發(fā)生有效性危機之際，旨在從政策層面對長期照護者給予特定的社會扶助和保障。它在對失能失智老人進行介入照護的同時，更重要的是將家庭照護者作為政策安排的關(guān)注重點，打破長期以被照護者為中心的政策導(dǎo)向。其本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是政府力量、公共資源對家庭照護體系的制度性介入，是對基礎(chǔ)性養(yǎng)老服務(wù)的補充性、救濟性方案安排，也是養(yǎng)老兜底性公共服務(wù)的增量。

在角色定位明確的基礎(chǔ)上，國家應(yīng)從立法和制度層面就喘息服務(wù)的價值功能和運行邏輯等作出整體規(guī)范。喘息服務(wù)作為政府力量填充公共養(yǎng)老服務(wù)缺口的關(guān)鍵舉措，彌補著養(yǎng)老服務(wù)供給的“短板中的短板”。喘息服務(wù)的引入推動了政府、社區(qū)、家庭和照護者等各方的責(zé)任共擔(dān)和資源融合，進而在制度層面對家庭照護與正式照護作出整體性安排和資源貫通。因此，應(yīng)該立法明確國家、社會作為資源支持、保障和建設(shè)者的外部責(zé)任，明確照護者的法定角色和正當(dāng)權(quán)益，從制度層面切實減輕照護者負(fù)擔(dān)，并提供特定支援，改變此前過分強調(diào)家庭照護者倫理責(zé)任、護養(yǎng)義務(wù)而忽視其合法權(quán)利、致使其責(zé)權(quán)利嚴(yán)重不對等的狀況。在此基礎(chǔ)上，對喘息服務(wù)的提供者、支持方式、受益對象、時間安排、發(fā)生空間、合約內(nèi)容等，從核心要項上加以規(guī)范。其中，特別要明確喘息服務(wù)的支持對象，即喘息服務(wù)直接面向失能失智老人家庭，主要目的是為家庭長期照護者和照護對象提供暫時性的自由、支持以及與他人交流的機會。在此基礎(chǔ)上，進一步拓展和細化喘息服務(wù)的支持保障對象。推動國家公力保障和救濟領(lǐng)域的廣覆蓋，拓寬長期照料者的主體范圍和現(xiàn)實對象，除整體規(guī)定家庭成員范圍(包括老人的子女、配偶和相關(guān)家庭成員)外，還應(yīng)當(dāng)對特殊情形和類型進行拓展囊括，如將家庭多位成員換班照料(主要是多位老年子女換班照料高齡失能老人)的情況也納入保障范圍，而不能因為他們可相互替換獲得休養(yǎng)喘息便將其當(dāng)然排除在公力服務(wù)和救濟的范圍之外。再如，應(yīng)將喘息服務(wù)與當(dāng)前提倡的互助養(yǎng)老模式有機銜接、彼此認(rèn)證，讓喘息服務(wù)的保障領(lǐng)域惠及鄰里互助式養(yǎng)老，激活微觀互助喘息的動能，實現(xiàn)公力救濟與私力互惠在喘息服務(wù)平臺中的高效聯(lián)動。同時，明確喘息服務(wù)提供主體的行動邊界與合作關(guān)系，即：政府供給政策制度和財政資源、行動資源，推動全社會對在承諾、責(zé)任和愛的基礎(chǔ)上長期辛苦付出的照料者給予深度理解、認(rèn)同，打造多元化的宣傳和激勵機制，弘揚傳統(tǒng)孝道文化；社區(qū)和養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)協(xié)同政府整合各類照護資源，充實喘息服務(wù)的人力、物力、財力，精準(zhǔn)對接服務(wù)供給與需求，并結(jié)合環(huán)境變化持續(xù)提升服務(wù)檔次；政府和社會要高度關(guān)注喘息服務(wù)的項目內(nèi)容設(shè)計和服務(wù)者專業(yè)水準(zhǔn)的提升，強化政策規(guī)范和機制保障，確保服務(wù)的“最后一公里”落到實處。

(二)制度完善優(yōu)化

提供喘息服務(wù)不僅是家庭養(yǎng)老的現(xiàn)實需要，更是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民生責(zé)任。因此，要實現(xiàn)喘息服務(wù)的高質(zhì)量推進，必須嚴(yán)格遵循“環(huán)境-制度-資源”三元分析框架。喘息服務(wù)要能順暢地引入并發(fā)揮其功能，必須植根于我國文化傳統(tǒng)和現(xiàn)實情境。面對人口老齡化不可逆轉(zhuǎn)的發(fā)展趨勢，要在全社會大力弘揚“百善孝為先”的傳統(tǒng)文化和美德，營造老年友好型的社會環(huán)境。要充分理解和認(rèn)同老人原居安養(yǎng)、居家照料、親情陪伴、精神慰藉的現(xiàn)實偏好，建立常態(tài)化的指導(dǎo)監(jiān)督機制，強化家庭照料、居家護理的責(zé)任自覺；同時也要深刻分析“久病床前無孝子”的文化背景和現(xiàn)實成因，充分認(rèn)識家庭照護者全年無休的陪護之艱辛，深入理解長期護理者自我缺失、身心俱疲甚至疾病纏身的痛苦。最終，在精準(zhǔn)把握二者需求之平衡的基礎(chǔ)上，優(yōu)化家庭發(fā)展環(huán)境，全面完善家庭支持政策，對家庭養(yǎng)老喘息服務(wù)的植入給予文化營造、制度安排和資源支持。同時，喘息服務(wù)作為家庭支持政策體系的重要組成部分，其效能也需要各制度保障體系和要素的協(xié)同與支援，包括經(jīng)濟補貼投入、保險制度配套、專業(yè)化養(yǎng)老資源供給、護養(yǎng)資源社區(qū)嵌入、互助機制拓圍、社會力量幫扶等，這些體系、要素與喘息服務(wù)建立起良好的合作互補的結(jié)構(gòu)關(guān)系，方能實現(xiàn)喘息服務(wù)的本土化、特色化。

在上述分析框架的指引下，喘息服務(wù)的推進應(yīng)當(dāng)聚焦于以下制度安排：

其一，細化和規(guī)范喘息服務(wù)的內(nèi)容，持續(xù)優(yōu)化其服務(wù)質(zhì)量。具體而言，對失能失智老人，提供的服務(wù)類型應(yīng)包括日間照顧中心提供的半天或全天喘息服務(wù)、社區(qū)內(nèi)提供的夜間喘息服務(wù)、街道敬老機構(gòu)特設(shè)服務(wù)床位24小時專業(yè)看護服務(wù)、短期入住養(yǎng)老機構(gòu)護理服務(wù)、短期上門照顧護理服務(wù)以及居家和社區(qū)內(nèi)的各項支援服務(wù)等，其內(nèi)容種類應(yīng)覆蓋生活照料(配餐助餐、身體清潔、居室清潔、行動輔助等)、醫(yī)療護理、康復(fù)訓(xùn)練、身體保健、心理調(diào)適、情感慰藉、陪同休閑等層面。而針對長期照護者，第一是提供能夠讓其適當(dāng)回歸正常生活和必要社會活動的替代服務(wù)，其中可包括家庭成員輪流喘息服務(wù)支持和鄰里互助服務(wù)等；第二是為看護者因長期照料而出現(xiàn)的身體不適和不良情緒等提供及時的診治和疏導(dǎo)解壓服務(wù)，比如政府可與社區(qū)通力合作，一方面支持和引導(dǎo)長期照護群體組建相關(guān)協(xié)會或聯(lián)盟來開展各類活動，另一方面建立網(wǎng)站、微信群之類來定期發(fā)布資訊，總之要搭建平臺、創(chuàng)造機會來讓他們交流經(jīng)驗、釋放壓力、報團取暖而獲得心理支援和角色認(rèn)同；第三是打造長效化的長期照護者技能培訓(xùn)和咨詢機制，如通過醫(yī)院、衛(wèi)生服務(wù)中心、照護康復(fù)中心等專業(yè)機構(gòu)和醫(yī)務(wù)工作者、護理師、康復(fù)師等專業(yè)人員向照護者傳授各類知識和技巧，制度化地為其提供護理、康養(yǎng)等方面的咨詢和指導(dǎo)，從而幫助他們朝專業(yè)化、規(guī)范化的方向發(fā)展，提升其照護的效率和品質(zhì)。在喘息服務(wù)范圍持續(xù)拓展的基礎(chǔ)上，要進一步規(guī)范各服務(wù)類型的標(biāo)準(zhǔn)、要素、程序等，包括居家喘息服務(wù)、機構(gòu)喘息服務(wù)、應(yīng)急喘息服務(wù)、住院醫(yī)療喘息服務(wù)、照護者服務(wù)的申請條件，受益群體與服務(wù)人員(如醫(yī)務(wù)工作者、護理師、養(yǎng)老護理員、助老義工、心理咨詢師、家政人員、公益組織服務(wù)員)的適配關(guān)聯(lián)，喘息服務(wù)的頻次要求，服務(wù)獲取的方式差異等。在此基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐氖苁е抢夏耆后w構(gòu)成特點、養(yǎng)老資源稟賦以及社會照護體系成熟程度等進行搭配組合，如：居家喘息服務(wù)主要適合病情較輕、沒有精神癥狀的失智失能老人，主要給予生活照護；社區(qū)喘息服務(wù)主要適合病情不重、家庭成員照料時間不足的老人；養(yǎng)老機構(gòu)喘息服務(wù)的主要服務(wù)對象為軀體情況較好、沒有嚴(yán)重殘疾和嚴(yán)重軀體疾病的老人；醫(yī)療護理機構(gòu)則將服務(wù)重點放在存在比較嚴(yán)重的殘疾、軀體疾病、精神障礙的失能失智老人上。總而言之，讓失能失智老人家庭均能各得其所，獲取高質(zhì)量、個性化的喘息援助。

其二，創(chuàng)新制度，拓寬資金來源，保障喘息服務(wù)的資源供給。從各地喘息服務(wù)試點的實踐來看，都是政府主動擔(dān)責(zé)，出資購買專業(yè)機構(gòu)的服務(wù)，讓專業(yè)人員進行階段性的替代照料，從而為失能失智老人家庭提供養(yǎng)老支持。這種模式在為“老有所養(yǎng)”提供福利支點的同時，客觀上面臨著資金支撐難以持久的現(xiàn)實困境。盡管率先啟動喘息服務(wù)的多是經(jīng)濟社會發(fā)展程度較高的大城市，但其資金來源單一、財政壓力大的問題依然突出，更不用說未來將要推廣的普通城市了。對此，國外的經(jīng)驗和制度設(shè)計值得我們學(xué)習(xí)借鑒。美國的喘息服務(wù)起源于20世紀(jì)70年代，其多年的運行和發(fā)展除了得益于國家在政策和法律層面的規(guī)范支持外，多元化的資金籌措制度也是其法寶所在。美國的喘息服務(wù)資金來源廣泛，法律在規(guī)定政府承擔(dān)主要的資金投入和補貼責(zé)任的同時，要求個人也須承擔(dān)一定的資金繳納義務(wù)。個人的支付來源也較為多元，包括工作收入所得、社會保障金、養(yǎng)老金、保險等。如此多重的資金來源大大降低了政府的財政壓力和支付風(fēng)險。澳大利亞作為喘息服務(wù)實踐較早的國家，也在資金問題上強調(diào)責(zé)任共擔(dān)，從而在國家與個人之間建立起分擔(dān)平衡，保證喘息服務(wù)可持續(xù)運行。有鑒于此，我國也應(yīng)結(jié)合實際拓寬喘息服務(wù)的經(jīng)費來源，科學(xué)合理地建立國家、組織、個人共籌分擔(dān)制度。在此基礎(chǔ)上，進一步加大制度和機制的創(chuàng)新力度，包括：加快推進建立長期護理保險制度，為與失能失智老人基本生活照料密切相關(guān)的醫(yī)療護理提供資金和服務(wù)的保障；推動建設(shè)社區(qū)嵌入式養(yǎng)老中心，設(shè)立專門化、專業(yè)化的醫(yī)養(yǎng)護養(yǎng)服務(wù)綜合體，來作為連接各類公共資源、社會力量和機構(gòu)服務(wù)的平臺基點，為失能失智老人提供臨時護養(yǎng)、日間照料、入戶照護、康復(fù)訓(xùn)練等服務(wù)；強化社會、民間、企業(yè)等資金力量的融合導(dǎo)入，采取公建民營、民辦公助、政府補貼、購買服務(wù)等模式，以及獨資、合資、合作、聯(lián)營、參股等方式，紓解政府資金壓力；同時，通過嵌入式養(yǎng)老服務(wù)組織連鎖化經(jīng)營、規(guī)?；七M等方式創(chuàng)新，營造資源共享和溢出效應(yīng)，從而有效降低喘息服務(wù)的運營成本，間接改善收支不平衡的情況。

(三)機制探索創(chuàng)新

針對當(dāng)前喘息服務(wù)資源總量不足且配置不均的問題，全社會應(yīng)當(dāng)樹立正確的價值導(dǎo)向，即照護老人不僅是家庭責(zé)任，更是公共責(zé)任，喘息服務(wù)作為公共福利政策的拓展之一，是政府和社會為家庭分擔(dān)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)的關(guān)鍵一招。黨政部門應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主導(dǎo)和統(tǒng)籌的作用，整體謀劃多層次家庭照料支持體系建設(shè)，加大喘息服務(wù)推廣和落實的力度。一是發(fā)展增量。保證專項經(jīng)費的投入，拓寬籌資渠道，積極動員社會資金和力量的參與，為喘息服務(wù)提供硬件支持和實現(xiàn)空間?？梢浴胺e極興建以長期護理為基本服務(wù)內(nèi)容的養(yǎng)老院”，“在養(yǎng)老機構(gòu)整體發(fā)展目標(biāo)中設(shè)定護理型養(yǎng)老床位的比例指標(biāo)”，也可選擇一定數(shù)量的養(yǎng)老機構(gòu)“改建成專門的護理型養(yǎng)老院，為重度照料等級的失能老人提供集中照料服務(wù)”，“對于新開辦的養(yǎng)老機構(gòu)，建議其向服務(wù)小型化、對象細分化、照料專業(yè)化的方向發(fā)展，給予必要的技術(shù)性支持”。持續(xù)加強失能失智老人家庭相關(guān)設(shè)施的適老化改造。同時，增補、優(yōu)化相關(guān)配套制度機制，為喘息服務(wù)提供軟件支持，包括：加強喘息服務(wù)照護人員的培養(yǎng)培訓(xùn)和多重待遇保障，吸引更多人員加入養(yǎng)老照料隊伍；積極探索長期護理保險、失能老人護理津貼，保障喘息服務(wù)供給的市場空間；加強對“時間銀行”以及養(yǎng)老志愿服務(wù)時間儲蓄等制度的嘗試和規(guī)范，探索建立“政府主導(dǎo)、通存通兌、權(quán)威統(tǒng)一的時間銀行運行機制”，動員愛心人士、社會力量廣泛參與“時間銀行”來為自己或家人將來必要時換取喘息服務(wù)作好儲備，從而緩解目前喘息服務(wù)的供需矛盾，彌補養(yǎng)老服務(wù)力量的嚴(yán)重不足。二是優(yōu)化存量。黨政部門應(yīng)當(dāng)加強對養(yǎng)老服務(wù)存量資源的科學(xué)統(tǒng)籌和配置，確保喘息服務(wù)優(yōu)先供給到最有需要的困難家庭之中。政府應(yīng)當(dāng)利用信息化手段建立起本區(qū)域失能失智老人動態(tài)數(shù)據(jù)庫，綜合老人年齡、身體狀況、心智狀態(tài)、自理狀況、照護需求等級、家庭照護資源以及經(jīng)濟狀況等，對老人進行“立體畫像”，并對不同家庭的喘息照護緊迫程度作出排序。向公眾全面公布喘息服務(wù)的類型、標(biāo)準(zhǔn)、內(nèi)容、對象、要求等信息，確保申請人能知曉、能理解。審批中要綜合考量，嚴(yán)把核心標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)鍵節(jié)點，可引入第三方專業(yè)評估和社會公益力量，確保審批結(jié)果公平公正、需求與供給高度匹配，并實時將過程和結(jié)果公之于眾，接受監(jiān)督。此外，持續(xù)優(yōu)化喘息服務(wù)的資源運營和使用效率。黨政部門和相關(guān)社會機構(gòu)應(yīng)當(dāng)根據(jù)地區(qū)的實際狀況，推進喘息服務(wù)梯度化配置和差異化設(shè)計，強化喘息服務(wù)與醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)服務(wù)、社區(qū)嵌入式服務(wù)的聯(lián)通共享，減少資源的重復(fù)建設(shè)和內(nèi)耗浪費。推動喘息服務(wù)與智慧養(yǎng)老的深度融合，采用大數(shù)據(jù)和智慧化平臺來實現(xiàn)服務(wù)項目的派送和評估，有效消解供需缺位錯位，提升資源使用效率。

針對目前喘息服務(wù)試點城市遇到的現(xiàn)實難題，要通過創(chuàng)新機制予以回應(yīng)和解決。如實踐中一些地區(qū)喘息服務(wù)門檻偏高而對申請者以及目標(biāo)老年群體的約束條件過多，一些困難家庭在機構(gòu)和居家上門照護中費用壓力較大，諸如此類的問題都需要政府、社會和家庭照護者協(xié)同配合，共同突破。應(yīng)當(dāng)明確，喘息服務(wù)是公共福利兜底保障在“做加法”，是政府承擔(dān)民生責(zé)任、疏導(dǎo)家庭養(yǎng)老痛點堵點的關(guān)鍵，不僅是對家庭長期照料者的雪中送炭，也是踐行以人民為中心、關(guān)愛老年群體等價值觀的重要體現(xiàn)。因此，所有的機制創(chuàng)新和問題處理都應(yīng)秉持上述目標(biāo)導(dǎo)向，持續(xù)提升喘息服務(wù)的覆蓋面和滿意度，把好事實事辦好做實。要簡化申報程序和流程，提升服務(wù)內(nèi)容的清晰度。應(yīng)以居民自愿為基本條件，最大限度地實現(xiàn)隨報隨享，如確實存在區(qū)域服務(wù)供給不足，則應(yīng)強化地區(qū)服務(wù)資源共享機制，綜合調(diào)度配置相關(guān)機構(gòu)和人員；同時，建立長效化的審核轉(zhuǎn)介機制，打造各服務(wù)主體轉(zhuǎn)移和協(xié)同平臺，盡可能做好就近安排和供需匹配工作，爭取用最高效的模式滿足長期照料者“喘口氣”“歇歇腳”的迫切要求。此外，喘息服務(wù)還應(yīng)當(dāng)重點向特困、低保、低收入家庭和計劃生育困難家庭、純老年人家庭傾斜，并與外圍的經(jīng)濟、勞動、就業(yè)、法律、技術(shù)等各方面支持政策和機制有效銜接。要積極探索針對困難家庭的照護人津貼、照護人補助等機制，創(chuàng)新照護標(biāo)準(zhǔn)限值、照護費用減免等工作內(nèi)容，并在實踐中加以總結(jié)和固化。

對于一些老人偏愛上門照料而對入住專門機構(gòu)接受短期托養(yǎng)照護存在誤解和排斥的問題，可以雙管齊下：一方面，加強宣傳解釋，讓老人充分理解不同喘息服務(wù)方式的選擇主要是基于對身體狀況、病癥輕重、精神狀態(tài)、家庭成員照護能力等要素的綜合評估，認(rèn)識到實現(xiàn)最優(yōu)的照料和康護效果才是最重要的選擇標(biāo)尺，從而消除“離家喘息就是被家人拋棄”的錯誤認(rèn)識。另一方面，如果喘息服務(wù)資源尚可、失能失智老人身心狀況也允許，則可采用靈活的方式，如南京、北京等地創(chuàng)新機制將養(yǎng)老機構(gòu)的床位搬至家中或打造醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)資源在家庭聯(lián)通整合的新模式，讓老人在康復(fù)護理和原居安養(yǎng)中實現(xiàn)雙重滿足。當(dāng)然，最關(guān)鍵的還是相關(guān)養(yǎng)老照料中心、養(yǎng)老福利機構(gòu)、老年康復(fù)醫(yī)院等要強化自身的喘息服務(wù)質(zhì)量建設(shè)，加強養(yǎng)老照料和護理人員的引進和培養(yǎng)，推動醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)護養(yǎng)機制的融合發(fā)展，用高品質(zhì)的服務(wù)獲得老年群體的認(rèn)可。

對于實踐中個別家屬接受喘息服務(wù)后趁機“甩包袱”“玩失蹤”等情況，要標(biāo)本兼治。這種情況雖是個案，但勢必會對喘息服務(wù)的正常運作造成嚴(yán)重的負(fù)面影響，對其他需要喘息服務(wù)救濟的家庭而言也極為不公，所以應(yīng)當(dāng)高度重視，綜合采取教育、規(guī)范、懲戒的組合機制予以消除。一是塑造完善的家庭養(yǎng)老社會支持環(huán)境，促進全社會孝親敬老良好風(fēng)尚的形成。深入開展養(yǎng)老敬老孝老優(yōu)秀家庭和優(yōu)秀典型評選活動，增強公眾對于長期家庭照料者的角色認(rèn)同和理解。通過經(jīng)濟補助、社會保障、就業(yè)安排、服務(wù)補貼、技能培養(yǎng)等，給予立體化保障，讓家庭照料者充分感受到社會幫扶和尊重，在付出辛勞后獲得滿足感和安全感。更為重要的是通過教育引導(dǎo)，讓家庭照料者深刻認(rèn)識到贍養(yǎng)照料失能失智長輩是堅守傳統(tǒng)孝道倫理，進而在艱辛中體味感恩的關(guān)鍵所在。二是通過規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的評估和公開化的告知、全方位的監(jiān)督來系統(tǒng)地加以防范。在相關(guān)喘息服務(wù)提供前，通過大數(shù)據(jù)分析、比對和遴選，對申請家庭的構(gòu)成情況、服務(wù)需求、經(jīng)濟條件、居住環(huán)境和老人的年齡參數(shù)、機能狀況、心智水平、自理能力等進行綜合評定，決定老人能否享受照護服務(wù)以及可以享受何種類型的照護服務(wù)，同時關(guān)聯(lián)評估家庭成員的個人信息、服務(wù)行為、看護意愿、照護效能等，并將所有匹配信息廣而告之，接受社會全面監(jiān)督?？赏ㄟ^簽署喘息服務(wù)合同的方式，明確規(guī)范各方的基本權(quán)利義務(wù)關(guān)系，提升喘息服務(wù)運行的公信力和約束力。三是對于接受喘息服務(wù)后將老人置而不理的行為，在說服教育無果的情況下，應(yīng)根據(jù)老年人權(quán)益保障法中的家庭養(yǎng)老規(guī)定以及喘息服務(wù)合同的約定，依法加以懲戒，讓違例者承擔(dān)道義、精神、資信等方面的不利后果，反向保障其贍養(yǎng)義務(wù)的履行。

對于在喘息服務(wù)期間發(fā)生的各種事故，一方面，可以通過在服務(wù)合同中專設(shè)相關(guān)條款的方式來進行定性化的認(rèn)定，依法根據(jù)事故的行為、事件、性質(zhì)、后果等，區(qū)分不同類型來加以處理；另一方面，為了平衡服務(wù)提供者與受益家庭間的權(quán)責(zé)關(guān)系，還可探索引入糾紛預(yù)防和解決的新型制度資源，如養(yǎng)老機構(gòu)綜合責(zé)任保險制度、受助老人長期護理保險制度、賠償責(zé)任金制度、法律顧問聘任制度等，從而有效降低和消解各類經(jīng)濟風(fēng)險、法律風(fēng)險，保障喘息服務(wù)平穩(wěn)持續(xù)運行。