中美戰(zhàn)略博弈背景下美國對華科技競爭戰(zhàn)略解析

2022-11-08 21:01:31黃釗龍韓召穎

求是學(xué)刊 2022年2期

黃釗龍，韓召穎

中美關(guān)系在歷經(jīng)“戰(zhàn)略協(xié)調(diào)”“非敵非友”與“利益攸關(guān)方”三個階段后，以2017年底特朗普政府《美國國家安全戰(zhàn)略報告》發(fā)布和2018 年3 月美國對華貿(mào)易戰(zhàn)開啟為標(biāo)志，普遍被認(rèn)為邁入了“戰(zhàn)略博弈”的新時期。在戰(zhàn)略博弈的背景下，中美在經(jīng)濟、政治、外交、意識形態(tài)、科技等諸多領(lǐng)域的競爭關(guān)系迅速顯現(xiàn)，學(xué)界近年來圍繞相關(guān)議題進行了卓有成效的研究。

以既有研究為基礎(chǔ)并立足第四次科技革命與國際體系百年未有之大變局的國際環(huán)境，本文力圖論證和回答以下問題：科技競爭是否以及為何會成為美國對華開展戰(zhàn)略博弈最前沿、最核心的領(lǐng)域？美國對華科技競爭戰(zhàn)略的基本邏輯與內(nèi)涵是什么？美國對華科技競爭戰(zhàn)略對中美兩國和世界政治經(jīng)濟格局將產(chǎn)生哪些影響，其自身又存在哪些局限？

一、中美戰(zhàn)略博弈的核心與前沿：科技競爭

特朗普在任四年，針對中國的科技進步曾推出了一連串的應(yīng)對策略，拜登上臺后雖對特朗普的諸多內(nèi)政外交政策進行了“革新”，但在對華科技競爭問題上卻基本延續(xù)了特朗普政府的基調(diào)。有學(xué)者對2017年1月特朗普上任至2021年5月拜登在任期間，美國政府、國會和重要智庫發(fā)布的450份對華政策文件和報告進行了分析，發(fā)現(xiàn)以中國科技發(fā)展與中美科技競爭為主題的文件和報告多達209 份，遠(yuǎn)高于綜合性政策和其他主題的數(shù)量。此外，他們還發(fā)現(xiàn)，聚焦中國科技發(fā)展與中美科技競爭主題的文件與報告占美國對華政策文件與報告總數(shù)的比例已經(jīng)從2017年的45%持續(xù)增長到了2021年（截至5月）的75%。

拜登上任伊始，白宮發(fā)言人普薩基就直接宣稱，拜登政府認(rèn)為美中之間正在進行戰(zhàn)略競爭，而科技正是其中的核心競爭領(lǐng)域。2021 年3 月初美國政府發(fā)布的《臨時國家安全戰(zhàn)略指導(dǎo)方針》（以下簡稱《指導(dǎo)方針》）對科技在當(dāng)今國際關(guān)系、大國戰(zhàn)略競爭中的重要性做了進一步強調(diào)?！吨笇?dǎo)方針》指出，“世界正在經(jīng)歷一場技術(shù)革命，它同時孕育著挑戰(zhàn)和機遇。人工智能和量子計算等新興技術(shù)不僅將影響國家之間的經(jīng)濟和軍事平衡，……還將影響我們生活和國家利益的方方面面”?！吨笇?dǎo)方針》強調(diào)，面對競爭，美國必須保持既有的科學(xué)技術(shù)優(yōu)勢，并再次發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用。除白宮直接的政策宣示，從2021 年1月20日拜登任期開始，美國國會在短時間內(nèi)還通過了一系列法案來“夯實”美國的對華科技競爭戰(zhàn)略。2021年3月，美國參議院金融委員會審議通過了《美國創(chuàng)新與就業(yè)法案》；4月，美國眾議院科學(xué)、空間和技術(shù)委員會及能源與商業(yè)委員會聯(lián)合審議通過了《無盡前沿法案》；5月，美國眾議院外交事務(wù)委員會審議通過了《民主科技伙伴法案》；6月，美國參議院商業(yè)、科學(xué)和交通委員會又審議通過了《2021年美國創(chuàng)新與競爭法案》，上述法案的共同特點是將與中國在全球供應(yīng)鏈和科技上的全面競爭作為主要關(guān)注點。由此可以看出，在中美戰(zhàn)略博弈與第四次科技革命“二期疊加”的國際大變局下，中美圍繞（高）科技的競爭已經(jīng)成為兩國戰(zhàn)略博弈最前沿與最核心的領(lǐng)域。

作為促進國家實力增長與國際體系轉(zhuǎn)型的最核心要素，科學(xué)技術(shù)的重要性歷來備受重視。科技創(chuàng)新再次成為此輪大國戰(zhàn)略博弈的前沿與核心，原因在于：一方面，科技進步被中國視為未來政治、經(jīng)濟、軍事等各領(lǐng)域?qū)嵙^續(xù)增長的“首要引擎”與“第一推動力”；另一方面，科技領(lǐng)先又被美國視為確保與維持其相對權(quán)力優(yōu)勢與全球霸權(quán)的根本保證。

目前中國在科技領(lǐng)域的總體實力雖仍不及美國，但中國正在迅速從以前單純的“跟跑”轉(zhuǎn)向“跟跑、并跑、領(lǐng)跑”并存，尤其是在先進網(wǎng)絡(luò)通信（5G）、人工智能（AI）、量子信息科學(xué)(QIS)等第四次科技革命的前沿技術(shù)領(lǐng)域，中國與美國“并跑”，甚至在某些未來技術(shù)領(lǐng)域“領(lǐng)跑”的趨勢越來越明顯。中國在科技領(lǐng)域的長足發(fā)展與進步正日益引起美國的疑慮與“恐懼”。塞斯·森特（Seth Center）與艾瑪·貝茨（Emma Bates）對此分析道，美國的“擔(dān)憂”在于中國“在軍事上對先進技術(shù)的運用會對中美軍事實力對比產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響、在經(jīng)濟上進行技術(shù)創(chuàng)新將引領(lǐng)現(xiàn)代經(jīng)濟、在政治和意識形態(tài)方面，創(chuàng)新與技術(shù)突破還被世界人民視作衡量一國政治體制活力的標(biāo)志”。也就是說，中國科技實力的穩(wěn)步增長，必將對中美在軍事、政治和經(jīng)濟等各領(lǐng)域既有的權(quán)力對比產(chǎn)生巨大影響。正因如此，在美國眼中遏制中國綜合國力尤其是經(jīng)濟、軍事實力持續(xù)增長的關(guān)鍵與核心就變成如何遏制或“遲滯”中國科技實力的進一步增長。

二、美國對華科技競爭的邏輯與內(nèi)涵

2020 年10 月，特朗普政府出臺的《關(guān)鍵與新興技術(shù)國家戰(zhàn)略》報告將確保美國“科技霸權(quán)”的關(guān)鍵歸結(jié)為兩項戰(zhàn)略支柱：提升美國國家創(chuàng)新基礎(chǔ)與保護美國技術(shù)優(yōu)勢。前者希望通過推動美國內(nèi)部科技體制革新、增加科研投入等主動進取方式提高美國在全球科技格局中的絕對實力（“自強”），后者雖名為保護美國技術(shù)優(yōu)勢，但實質(zhì)是阻遏對手的科技進步，目的在于提升美國在科技領(lǐng)域的相對實力（“弱它”）。美國著名戰(zhàn)略家赫爾·布讓茲（Hal Brands）認(rèn)為，任何將“跑得更快”與“放慢中國腳步”，即“自強”與“弱它”戰(zhàn)略進行二分的做法都是錯誤的，聰明的戰(zhàn)略一定是同時發(fā)力。梳理特朗普政府以來美國在科技領(lǐng)域的對華戰(zhàn)略實踐可以發(fā)現(xiàn)，美國對華科技競爭戰(zhàn)略的基本邏輯正是圍繞“弱它”與“自強”兩個方向展開。

“自強”邏輯很好理解。關(guān)于“弱它”邏輯，安德魯·肯尼迪（Andrew Kennedy）和達倫·莉姆（Darren Lim）主張，技術(shù)主導(dǎo)國遏制對手的關(guān)鍵是切斷其獲取先進技術(shù)的路徑?？夏岬虾屠蚰氛J(rèn)為，對一個技術(shù)還不夠發(fā)達的新興國家而言，其從既有的國際體系與發(fā)達國家獲取先進技術(shù)的方式從邏輯上來說主要有三種：制造（Making）、交易（Transacting）與獲?。═aking）。制造主要是指支持國內(nèi)生產(chǎn)商和其他科研主體開發(fā)新技術(shù)；交易需要與外國實體達成包含技術(shù)轉(zhuǎn)讓的商業(yè)交易，可以是從外國購買許可技術(shù)，或者投資具有自己所需技術(shù)的外國公司，還可以以市場換取相關(guān)企業(yè)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓；獲取主要是指通過非交易方式從外部世界獲取現(xiàn)有技術(shù)。目前美國對華科技競爭戰(zhàn)略中最主要、最直接的“一出”“三進”與“場外犯規(guī)”，甚至“規(guī)鎖”策略，都是在“弱它”邏輯基礎(chǔ)上形成的切斷中國獲取先進技術(shù)渠道的具體政策。

（一）“一出”：阻止對華技術(shù)出口

首先，更新立法，以為美國嚴(yán)管對華技術(shù)出口提供法律依據(jù)與制度保證。美國出口管制的制度構(gòu)建最早可以追溯到1917年頒布的《敵國貿(mào)易法》，該法首次規(guī)定了總統(tǒng)有權(quán)調(diào)整對敵對國家貿(mào)易政策的權(quán)力。此后，美國又先后通過“巴黎統(tǒng)籌委員會”《1979年出口管理法》《瓦森納協(xié)定》《出口管制條例》等相關(guān)機制和法律對出口管制制度進行更新。特朗普政府之前，美國適用的出口管制法案一直是2001年小布什政府通過的《出口管制條例》。2018年7月，中美貿(mào)易戰(zhàn)激戰(zhàn)正酣之時，美國第115屆國會正式通過了新的《出口管制改革法案》，該法案最大的亮點是擴大了美國商務(wù)部工業(yè)與安全局（以下簡稱BIS）進行出口管制的權(quán)限并將其法律地位永久化，毫無疑問，新法案的出臺為美國新一輪對華出口管制提供了法律依據(jù)與制度保障。

其次，擴大技術(shù)管控范圍，加大對違反管控制度實體的懲罰力度。2018 年11 月，《出口管制改革法案》通過不到半年，BIS 就迫不及待地依據(jù)其條款發(fā)布了一份新的出口管制框架方案，首次將包括人工智能、機器學(xué)習(xí)和量子信息與傳感技術(shù)在內(nèi)的14 個新興與基礎(chǔ)技術(shù)列入美國出口管制的名單。除了不斷擴大出口管制的技術(shù)范圍，BIS 還升級與加強了違反出口管制的懲罰力度。2021 年9 月，BIS高級官員杰里米·佩爾特在美國國會舉行的一場聽證會上如此總結(jié)道，“截至目前，今年BIS針對與中國相關(guān)交易已采取了以下懲罰措施：對處罰對象處以226個月的監(jiān)禁、185.8萬美元的刑事處罰和404.8萬美元的民事處罰。相比之下，2020年全年BIS對此采取的懲罰性措施只包括了80個月的監(jiān)禁和6萬美元的刑事處罰”。

最后，有針對性地將越來越多的中國科技實體列入“實體清單”與“涉軍清單”名目。更新法案、擴大美國出口管制范圍無疑為BIS將更多中國企業(yè)、機構(gòu)列入相關(guān)清單提供了法律與制度依據(jù)，這也就不難解釋自2018年《出口管制改革法案》通過后，美國為何不斷將中國科技企業(yè)、科研機構(gòu)列入所謂的“實體清單”與“涉軍清單”。2020 年3 月16 日，BIS 將來自包括中國機構(gòu)在內(nèi)的24 家科技機構(gòu)和個人加入“實體清單”；同年6 月5 日，美國宣布再將33 家中國企業(yè)和機構(gòu)加入“實體清單”；2021 年4 月和12 月，BIS 又先后將中國7家、25家科技實體列入“實體清單”。除此之外，BIS 還不斷將中國科技企業(yè)與科研單位列入所謂的“涉軍清單”：2020 年6 月25 日，五角大樓正式認(rèn)定20 家中國企業(yè)“與中國軍方有關(guān)”；同年8 月28 日又將中國11 家企業(yè)列入“涉軍清單”；2021 年6 月4 日拜登簽署行政令，進一步將所謂的“中國涉軍企業(yè)”名單增至59家。

由于美國規(guī)定，向被列入“實體清單”與“涉軍清單”實體的出口、再出口和轉(zhuǎn)讓，都必須獲得BIS 的許可證。而實際上，BIS 在審查相關(guān)出口許可證申請時又會采取“推定拒絕”（Presumption of Denial）的政策（除非申請人提供足以推翻該推定的證據(jù)，否則BIS 拒絕簽發(fā)出口許可證），最終導(dǎo)致的結(jié)果是，如果某一實體被列入美國的“實體清單”與“涉軍清單”，就基本等同于美國切斷了它們與美國供應(yīng)商的一切交易，這就意味著，中國相關(guān)企業(yè)、科研單位繼續(xù)從美國引進相關(guān)技術(shù)的渠道幾乎被“切斷”。

（二）“三進”：阻止中國資本、技術(shù)、科研人員進入

首先，針對中國赴美投資更新立法，不斷以國家安全為由設(shè)置障礙。美國對外國投資進行管控的國家立法與機制創(chuàng)建最早始于20世紀(jì)70年代。1975年福特總統(tǒng)為應(yīng)對石油輸出國組織大肆收購美國房地產(chǎn)和能源企業(yè)的挑戰(zhàn)，正式成立了美國外國投資委員會（CFIUS），之后，在2007年美國國會又通過了《外國投資與安全法》，對這一制度進行了進一步完善。在2018 年3 月特朗普政府發(fā)起貿(mào)易戰(zhàn)后，8月，美國國會正式審議通過了最新版的《外國投資風(fēng)險審查現(xiàn)代化法案》。新法案擴大了美國外國投資委員會的管轄權(quán)，延長了審查期限，引入了強制要求對某些交易進行備案的“申報”程序。美國關(guān)于外資審查機制的此次改革被認(rèn)為是主要針對在美投資的中國企業(yè)。同年，美國國防部還發(fā)布了題為《中國的技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略》的研究報告，要求政府警惕中國對美國技術(shù)投資（包括風(fēng)險投資和初創(chuàng)科技公司融資）可能造成美國關(guān)鍵技術(shù)向中國轉(zhuǎn)移的風(fēng)險。

其次，以國家安全為由，阻止中國企業(yè)的科技產(chǎn)品進入美國市場。2018 年在中美貿(mào)易戰(zhàn)正值白熱化之際，特朗普政府相繼宣布將不允許中國科技公司華為、中興等進入美國電信市場，其官方理由仍是為了維護美國的國家安全。2020 年3 月，特朗普又簽署了《2019 年安全可信通信網(wǎng)絡(luò)法案》，進一步從法律上禁止使用聯(lián)邦資金購買來自對美國國家安全構(gòu)成威脅的公司的設(shè)備。為了確保徹底杜絕相關(guān)中國企業(yè)技術(shù)進入美國，該法案還專門針對美國使用華為和中興網(wǎng)絡(luò)設(shè)備的農(nóng)村地區(qū)撥款，以鼓勵和支持運營商拆除和更換相關(guān)設(shè)備。2021 年3 月，在美國聯(lián)邦通信委員會（FCC）認(rèn)定華為、中興等中國企業(yè)對“美國國家安全構(gòu)成威脅”的基礎(chǔ)上，同年11 月11 日，拜登正式簽署《2021 安全設(shè)備法案》，試圖完全阻止華為、中興等中國公司的通信設(shè)備進入美國電信網(wǎng)絡(luò)。

最后，同樣是以國家安全為由，運用多種行政手段限制中國專家學(xué)者、學(xué)生等科研人員的正常流動。2018 年6 月11 日，特朗普政府正式修改了此前對中國學(xué)生與學(xué)者的簽證規(guī)定，將部分自然科學(xué)和技術(shù)專業(yè)學(xué)生的簽證期限從5年改為1年。特朗普政府還加強了對中國赴美開展科研交流活動的學(xué)者進行所謂的“安全審查”，導(dǎo)致中國大批的科研人員無法赴美開展正常交流學(xué)習(xí)，美國甚至在國內(nèi)掀起了所謂的“獵巫”行動，以污蔑、打擊華裔科學(xué)家。2021 年7 月，拜登政府更是一次性拒簽了500 名中國留學(xué)生。

（三）“場外犯規(guī)”：對中國領(lǐng)先科技企業(yè)“精準(zhǔn)”打擊

正如肯尼迪和莉姆所指出的，新興國家除了以交易和獲取等方式從外部引進先進技術(shù)外，也可以通過自己的努力（制造的方式）取得技術(shù)領(lǐng)先。作為中國目前在第四次科技革命技術(shù)領(lǐng)域最領(lǐng)先的民營企業(yè)，華為的前沿技術(shù)實力有目共睹，尤其是在第五代移動通信領(lǐng)域，華為的實力更是首屈一指。華為、中興等中國企業(yè)的成功，一方面雄辯地證明中國企業(yè)不是僅通過“交易”“獲取”等外部方式才能取得技術(shù)領(lǐng)先，中國企業(yè)通過自己的努力也可以“制造”出先進的技術(shù)；另一方面，華為等企業(yè)的成功也導(dǎo)致美國將矛頭對準(zhǔn)了這些技術(shù)領(lǐng)先的代表企業(yè)，試圖以此來“遲滯”甚至最終打斷中國企業(yè)通過“制造”取得科技領(lǐng)先的正常進程。

如果將全球科技企業(yè)的競爭比喻為一場長跑比賽，美國現(xiàn)在針對中國領(lǐng)先科技企業(yè)的所作所為可以看作標(biāo)準(zhǔn)的“場外犯規(guī)”行為，即當(dāng)面對美國企業(yè)正在被中國領(lǐng)先科技企業(yè)“追平”甚至“超越”的情況，原本不該干擾“比賽”的美國政府（作為“觀眾”或者“教練”）不顧競賽規(guī)則的約束，開始動用國家力量對華為、中興等中國科技企業(yè)“拉拽”和“使絆子”。具體來看，美國對華為的打擊主要圍繞技術(shù)管控與市場封鎖兩個方面，除此之外，美國還采取了一些補充措施，甚至是一些“上不了臺面”的行為。

首先，美國不斷加碼對華為、中興的技術(shù)出口管制力度。2018年4月16日，美國商務(wù)部突然發(fā)布公告稱，美國政府將在未來7年內(nèi)禁止中興通訊向美國企業(yè)購買敏感產(chǎn)品。緊接著，在《出口管制改革法案》通過后不久，特朗普政府便向谷歌、微軟、英特爾、高通等美國科技企業(yè)施壓，最終導(dǎo)致這些公司拒絕向華為和中興等中國企業(yè)繼續(xù)提供軟件、技術(shù)和設(shè)備。2019 年5 月20 日，谷歌宣布暫停與華為的業(yè)務(wù)合作，并不再向華為授權(quán)提供谷歌的各種移動應(yīng)用。緊隨其后，英特爾、高通等芯片設(shè)計商和供應(yīng)商也開始停止向華為供貨。據(jù)統(tǒng)計，從2018 年至2020 年5 月在被列入BIS“實體清單”的341 個實體中，僅華為及其分公司就達到115 家，將近占總數(shù)的1/3。2020 年8 月17 日，為進一步收緊對華為使用美國技術(shù)的限制，BIS 又將華為38 家子公司列入“實體清單”。2021 年3 月，拜登政府宣布將進一步收緊美國公司向華為出口技術(shù)產(chǎn)品的許可證規(guī)定。

其次，美國不斷以國家安全和情報安全為由，禁止聯(lián)邦和地方政府、盟國購買華為公司的技術(shù)產(chǎn)品，禁止華為參與其5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。在特朗普政府宣布禁止華為參與其第五代網(wǎng)絡(luò)通信建設(shè)之后，2018年7月澳大利亞緊隨其后宣布，禁止華為參與其5G 網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。2019年9月25日，美國政府開始向加拿大、英國、新西蘭等國施加壓力，要求上述國家與美國和澳大利亞一道封殺以華為為代表的中國通信網(wǎng)絡(luò)設(shè)備制造商。此后，特朗普政府又將“說服”對象轉(zhuǎn)向了歐洲更多的國家，美國威脅英國和德國，若允許中國5G 進入其市場，將減少雙方的情報共享。這導(dǎo)致2020 年7 月英國政府最終正式?jīng)Q定，將禁止英國運營商采購華為的5G 設(shè)備，并在2027 年前逐步將華為設(shè)備從英國5G 網(wǎng)絡(luò)中清除。2021年10 月特魯多也表示，加拿大將在不久的將來決定是否“剔除”華為。2021 年11 月11 日，拜登正式簽署《2021 安全設(shè)備法案》，該法案以“國家安全”為名，要求美國聯(lián)邦通信委員會不得再對已被列入“威脅國家安全”名單的公司頒發(fā)新的設(shè)備牌照，以完全阻止華為、中興等中國公司的通信設(shè)備進入美國電信網(wǎng)絡(luò)。

最后，除了技術(shù)出口管控與市場封鎖，美國還采取了一些補充措施，甚至是使用了一些“骯臟”和“上不了臺面”的手段以打擊華為。2019年1月，美國以涉嫌盜竊商業(yè)秘密和欺詐為由對華為提出23項訴訟。2019年5月，在美國將華為列入“實體清單”后，一些國際標(biāo)準(zhǔn)組織如WiFi聯(lián)盟、SD協(xié)會、國際固態(tài)技術(shù)協(xié)會還第一時間取消了華為的會員身份。最令國際社會瞠目結(jié)舌的是，2018年12月，美國竟然指使加拿大扣留了華為首席CFO孟晚舟女士，對其非法拘禁長達1000多天，試圖以此打壓華為。

（四）“規(guī)鎖”：率先制定新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)

所謂美國對中國的“規(guī)鎖”（Confinement）政策，是指美國要通過重新制定“規(guī)則”以規(guī)范中國的行為，鎖定中國經(jīng)濟增長空間和水平，從而把中國的發(fā)展方向和增長極限控制在無力威脅或挑戰(zhàn)美國世界主導(dǎo)權(quán)的范圍以內(nèi)。具言之，在科技領(lǐng)域的“規(guī)鎖”即指美國試圖通過升級或率先制定新技術(shù)領(lǐng)域的國際標(biāo)準(zhǔn)，以此增大中國領(lǐng)先科技企業(yè)“走出去”的難度，延緩甚至阻斷其科技高速進步的勢頭，從而謀求最終將中國繼續(xù)“鎖定”在技術(shù)鏈的中低端。

在科技領(lǐng)域，標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)常被定義為技術(shù)與市場之間的連接組織，具言之，標(biāo)準(zhǔn)是全球市場主體“制定規(guī)范、程序和技術(shù)指南以確保產(chǎn)品、服務(wù)和系統(tǒng)安全性、一致性與可靠性的自愿性文件”，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)通常是標(biāo)準(zhǔn)集合的一個子集。它們的作用是確保全球各大高科技企業(yè)的商品和服務(wù)能夠在世界市場上銷售，對十分依賴技術(shù)互操作性與兼容性（Interoperability and Compatibilit）的數(shù)字化經(jīng)濟運行具有越來越大的價值。正是出于此因，美國除了從切斷中國技術(shù)獲取渠道入手外，還特別重視與中國在未來技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)域的博弈。

實際上，自從2018年6月華為在第三代合作伙伴計劃（3GPP）中參與制定5G系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)后，美國試圖更新相關(guān)新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的動機和力度就越來越強烈。例如：2019年5月，美國牽頭制定了經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）的人工智能原則，42個國家采納了該原則；同年5月，美國聯(lián)合32個國家以所謂的5G安全規(guī)則和基礎(chǔ)設(shè)施安全為核心提出了全球封鎖中國5G 的《布拉格提案》；2020年3月正是通過“布拉格5G 安全會議機制”，美國主導(dǎo)了國際5G 安全原則的制定過程；同年5 月，美國又宣布將加入七國集團“人工智能全球合作伙伴組織”，力圖以霸權(quán)力量主導(dǎo)制定不利于中國人工智能技術(shù)發(fā)展的管理規(guī)則；2021 年3 月，拜登政府所發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指導(dǎo)方針》繼續(xù)強調(diào)美國將“制定新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以提高我們的安全、經(jīng)濟競爭力并推廣價值觀”，并力求避免“由中國和俄羅斯編寫數(shù)字時代的競爭規(guī)則”。在2021 年3 月美日印澳宣布成立的“四方關(guān)鍵和新興技術(shù)工作組”以及同年9 月成立的美歐貿(mào)易與技術(shù)理事會相關(guān)合作計劃中，都提到各方要積極尋求制定未來技術(shù)開發(fā)、應(yīng)用的標(biāo)準(zhǔn)。

（五）“自強”：大舉增加科技創(chuàng)新投資

所謂“自強”主要是指拜登政府上臺后，除了延續(xù)與加碼特朗普政府時期對中國的科技打壓政策，美國還試圖通過自我革新創(chuàng)新機制，尤其是大舉增加科研投資等主動進取的“自強”方式，以繼續(xù)維持和擴大美國在科技領(lǐng)域的領(lǐng)先地位。對于“自強”的重要性，美國有學(xué)者就指出，面對一個充滿活力和意志堅定的對手，單純的遏制并不能保證優(yōu)勢，真正要做的還有“自強”，即美國需要跑得更快。

1957年10月4日，在美蘇冷戰(zhàn)對峙正酣時，蘇聯(lián)斯普特尼克1號衛(wèi)星成功發(fā)射，蘇聯(lián)將第一顆人造地球衛(wèi)星成功送入太空的創(chuàng)舉對美國上下造成了強烈刺激，美國政府此后非常擔(dān)心蘇聯(lián)已在太空技術(shù)上全面領(lǐng)先美國，為了形容此次事件對美國舉國造成的巨大沖擊，后世便將其命名為所謂的“斯普特尼克時刻”?，F(xiàn)在，美國各界正急欲將中國對美國的科技挑戰(zhàn)塑造成為新的所謂“斯普特尼克時刻”。例如，2019 年，美國前參謀長聯(lián)席會議主席鄧福德（Joseph Dunford）說到：“在我看來，我們又處于一個新的人造地球衛(wèi)星時刻，這并不是夸大其詞”，這次科技挑戰(zhàn)甚至比20世紀(jì)五六十年代那次還要嚴(yán)重。2020 年2 月，美國司法部部長威廉·巴爾（William Barr）指出，“中國目前的技術(shù)進步對美國構(gòu)成了前所未有的挑戰(zhàn)，這是歷史上第一次，美國沒有引領(lǐng)下一個技術(shù)時代”。2021 年10 月28 日，美軍參謀長聯(lián)席會議主席馬克·米利（Mark Milley）在接受彭博電視臺采訪時，再一次將中國對美國的科技挑戰(zhàn)比作新的“斯普特尼特時刻”。

正如賽斯·森特與艾瑪·貝茨所指出的，冷戰(zhàn)期間，正是蘇聯(lián)的第一顆人造衛(wèi)星引發(fā)了美國政府推動創(chuàng)新的著名“黃金時代”。美國有意將現(xiàn)今中國的科技進步塑造為所謂的“斯普特尼克時刻”，其背后的用意正是給美國政府、國會即將采取的大舉科技創(chuàng)新投資尋找合理的理由，拜登政府上任后的種種作為也印證了這一判斷的合理性。阿倫·弗里德伯格（Aaron L.Friedberg）與查爾斯·布斯塔尼（Charles W.Boustany Jr.）對此甚至呼吁到，美國應(yīng)該如同19世紀(jì)后半段的中國去追求“自強”。

其實，早在2020 年，當(dāng)還只是民主黨總統(tǒng)候選人時，拜登就撰文指出，如果當(dāng)選，“我將把研發(fā)投資作為我總統(tǒng)任期的基石，以使美國在創(chuàng)新方面繼續(xù)處于領(lǐng)先地位”。在拜登正式上任后，首次將白宮科學(xué)技術(shù)政策辦公室主任提升到了內(nèi)閣級別，彰顯了其對科技創(chuàng)新的重視態(tài)度。在2021 年3 月發(fā)布的《國家安全戰(zhàn)略臨時指導(dǎo)方針》中，拜登政府繼續(xù)強調(diào)：“我們將加大科技投資，包括在研發(fā)、基礎(chǔ)計算技術(shù)和國內(nèi)領(lǐng)先制造方面的投資，以實現(xiàn)眾多國家戰(zhàn)略目標(biāo)……我們將通過投資STEM 教育來擴大我們的科技勞動力，并通過調(diào)整我們的移民政策以激勵世界上最優(yōu)秀和最聰明的人留在美國學(xué)習(xí)和工作。”

在這種戰(zhàn)略方針指導(dǎo)下，美國國會短短半年內(nèi)接連通過相關(guān)法案撥款，用以支持新一輪的科技創(chuàng)新。2021 年3 月26 日，美國眾議院提出《授權(quán)2022—2026 財年用于國家科學(xué)基金會及其他目的撥款》的報告，計劃將國家科學(xué)基金會的預(yù)算從目前的85 億美元提高到2026 年的183 億美元，以加快基礎(chǔ)研究的步伐。2021年6月8日，美國參議院又審議通過了《創(chuàng)新與競爭法案》，法案計劃將撥出2000億美元用于大規(guī)模補貼美國科技公司。在2022年度聯(lián)邦財政支出預(yù)算方案中，拜登政府將聯(lián)邦研發(fā)支出增加到了1712 億美元，比2021 年增長9%，其中聯(lián)邦機構(gòu)與網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)有關(guān)的研發(fā)總預(yù)算要求高達78億美元，這比2021 財年的要求增加近20%。此外，在拜登政府此前推出的“美國就業(yè)計劃”中還包括以下研發(fā)投資：500 億美元用于對國家科學(xué)基金會的撥款，300 億美元用于對刺激創(chuàng)新和就業(yè)創(chuàng)造的額外資助，400億美元用于升級全國實驗室的研究基礎(chǔ)設(shè)施。

三、美國對華科技競爭的影響與局限

（一）美國對華科技競爭的不利影響

美國對華單方面奉行科技競爭戰(zhàn)略造成的影響雖然是相互的，但客觀而言，在短期內(nèi)位于產(chǎn)業(yè)鏈中低端的中國比位于產(chǎn)業(yè)鏈高端的美國受損更為嚴(yán)重，對中國的科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展和技術(shù)進步必然產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，中國關(guān)鍵科技領(lǐng)域創(chuàng)新進程受阻可能還會在一定程度上延緩中國綜合國力的上升。具體來看，其造成的不利影響主要有以下三點：

首先，美國對華科技遏制最直接也是最容易被觀察到的是對中國領(lǐng)先科技企業(yè)（如華為、中興等）的正常發(fā)展造成了巨大沖擊。世界上唯一的超級大國（美國）用國家力量甚至超國家力量短時間內(nèi)將幾家民營企業(yè)作為打擊對象，其影響可想而知。據(jù)統(tǒng)計，自2018 年年初美國四大運營商突然切斷與華為的合作開始，截至2021 年4 月，美國圍繞技術(shù)斷供、市場壓縮對華為已經(jīng)采取了多達47 次行動。,從2018 年至2020 年公開的5G 設(shè)備合同數(shù)量來看，華為占據(jù)的市場份額已經(jīng)從超過70%下降至不足1/3。與5G 設(shè)備面臨的情況類似，華為的海外手機出貨量和市場份額已經(jīng)分別從2018年第四季度的30.5%、8.1%下降到了2020年第四季度的10.6%、3.54%。雖然目前華為以極強的“韌勁”與堅實的科技實力保持了企業(yè)發(fā)展的基本穩(wěn)定，但持續(xù)的技術(shù)斷供，尤其是市場封鎖勢必對華為的研發(fā)進程與長期發(fā)展造成不利影響。

其次，美國越來越嚴(yán)厲的科技打壓舉措影響了國際、國內(nèi)市場對中國高科技產(chǎn)業(yè)發(fā)展的信心。因為美國越來越嚴(yán)苛的技術(shù)管控與市場封殺措施，正在逐漸從單邊向多邊轉(zhuǎn)移，由此導(dǎo)致國際和國內(nèi)資本市場對中國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景產(chǎn)生了一定程度的懷疑情緒。根據(jù)萬得PE/VC數(shù)據(jù)庫顯示，中國創(chuàng)業(yè)投資機構(gòu)2019 年新募基金只有379 支，募資總額只有1761.03 億元，相比2018 年的2182 支11 513億元，2017年的3114支10 946億元，這幾乎是斷崖式的下跌。此外，由于美歐日等國的技術(shù)發(fā)達企業(yè)擔(dān)心遭受美國的“長臂制裁”，與中國同行繼續(xù)進行深度合作的信心也有所動搖，這給中國企業(yè)的技術(shù)研發(fā)和新產(chǎn)品生產(chǎn)帶來更多的不確定性，勢必影響我國高端技術(shù)的研發(fā)進程。

最后，加劇中美高科技產(chǎn)業(yè)的“脫鉤”進程，并可能割裂全球高端技術(shù)產(chǎn)業(yè)鏈與市場。美國動用國家力量“人為”地切斷中美兩國原本基于互惠互利、相互合作建立的技術(shù)供求關(guān)系與產(chǎn)業(yè)鏈分工體系，導(dǎo)致中美兩國科技企業(yè)不得不重新尋找新的市場或新的供應(yīng)方式，這勢必加速中美兩國在高科技領(lǐng)域的“脫鉤”速度。此外，美國對華科技遏制引發(fā)的貿(mào)易與科技之爭還會進一步刺激國際社會的科技保護主義，這有可能造成全球供應(yīng)鏈的重構(gòu)和國際技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的分裂，導(dǎo)致全球技術(shù)市場分裂為兩個互不相容、相互獨立的體系，最終對人類的科技研發(fā)與創(chuàng)新造成極大的負(fù)面效應(yīng)。

（二）美國對華科技競爭戰(zhàn)略的內(nèi)在局限

美國對華科技競爭戰(zhàn)略的推行雖然會對中國的科技進步增長造成一定的負(fù)面影響，但這一戰(zhàn)略自身也存在諸多局限。

首先，增加美國自身的創(chuàng)新成本，影響美國企業(yè)的創(chuàng)新進程。在全球化進程經(jīng)歷三十多年的發(fā)展后，技術(shù)研發(fā)、生產(chǎn)和銷售早已嵌入到復(fù)雜的全球互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中，科技的發(fā)展也已逐漸成為一個全球合作的過程。例如，在第四次科技革命的前沿技術(shù)人工智能領(lǐng)域，中美兩國就互有優(yōu)缺點，取長補短、相互合作是最符合雙方利益的選擇。美國雖然仍在絕大多數(shù)高端科技領(lǐng)域握有主動權(quán)，但繼續(xù)維持這種領(lǐng)先地位，中國市場仍不可或缺，美國高科技企業(yè)對中國的資金、市場、供應(yīng)鏈，特別是市場存在較大的依賴，諸如高通、博通、美光等美國高科技企業(yè)在中國的市場營收超過其總營收的一半以上。美國對長臂管轄的濫用還導(dǎo)致一些公司開始評估新的生產(chǎn)模式，以規(guī)避美國制裁，這可能破壞美國在某個行業(yè)的原有的領(lǐng)先地位。此外，美國阻止所謂的“中國竊取知識、技術(shù)的行動”，尤其是針對美國科學(xué)界的行動，正在破壞美國大學(xué)的開放性，打擊美國的科學(xué)家和科學(xué)界。這種方法制造了一種恐懼氣氛，使合法的科學(xué)合作面臨“寒蟬效應(yīng)”，最終傷及美國科技創(chuàng)新的根基，極大阻礙美國自身創(chuàng)新能力的提升。

其次，美國的技術(shù)管制與市場封鎖戰(zhàn)略存在內(nèi)在的不穩(wěn)定因素。在全球資本、技術(shù)、產(chǎn)品流動無比便捷和高速的當(dāng)今，對一個擁有巨大市場潛力、資本實力與技術(shù)實力的大國進行技術(shù)管制與市場封鎖，如果要獲得最終成功，美國必須與歐、日所有發(fā)達國家就如何分?jǐn)偝杀尽⒅朴喬娲媱澾_成完全一致，并且必須建立對企業(yè)的具體管控機制，對美國而言，這雖然并非不可能，但其必然是一個相對漫長的討價還價過程。正如有學(xué)者指出的，“盡管歐洲國家在一定程度上支持美國的對華科技競爭戰(zhàn)略，但由于中歐在高科技產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存有巨大的共同利益、歐洲對美國的戰(zhàn)略動機存在質(zhì)疑等因素”，“美國在短期內(nèi)難以構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的對華科技遏制統(tǒng)一戰(zhàn)線”。

最后，助推中國早日實現(xiàn)科技自強。違背市場規(guī)律的管控與封鎖，最終可能刺激中國科學(xué)技術(shù)的進一步提升，助力中國早日實現(xiàn)科技自足。美國對中國高科技企業(yè)的突然斷供與市場封鎖，必然迫使相關(guān)企業(yè)重組供應(yīng)鏈，激發(fā)中國國內(nèi)進行技術(shù)創(chuàng)新的熱情并加速自主技術(shù)研發(fā)的進程，這最終將加速中國技術(shù)本土化的進程，更進一步促使中國轉(zhuǎn)型成為一個知識密集型和技術(shù)密集型拉動的成熟經(jīng)濟體。換言之，美國在科技領(lǐng)域?qū)χ袊摹鞍粤琛毙袕絼荼丶ぐl(fā)中國的自主創(chuàng)新能力，并最終大幅降低美國對華科技壓制的負(fù)面影響。

結(jié)語

鑒于中國科技實力的持續(xù)增長，科技競爭將成為未來美國對華持續(xù)戰(zhàn)略博弈的重點。拜登政府上任一年多來，不論在《國家安全戰(zhàn)略臨時指導(dǎo)方針》這樣的國家安全戰(zhàn)略宏觀指導(dǎo)文件中，還是在其他涉及科技戰(zhàn)略的具體政策文件中，與特朗普政府相同，拜登政府也將中國視為美國的首要競爭者。此外，特朗普政府對華進行科技競爭的主要戰(zhàn)略舉措，即：對華技術(shù)出口封鎖，阻止中國資本、技術(shù)與人員進入，打壓中國科技領(lǐng)先企業(yè)，主導(dǎo)未來技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定，也是拜登政府對華科技競爭的主要戰(zhàn)略手段。由此可見，拜登政府在對華科技競爭問題上的戰(zhàn)略認(rèn)知、戰(zhàn)略舉措基本延續(xù)了特朗普政府的基調(diào)。

盡管如此，相較特朗普政府，拜登政府的對華科技競爭戰(zhàn)略仍呈現(xiàn)出兩點不同：

一是拜登政府更加重視在對華科技競爭問題上采取“多邊主義”立場。例如，拜登政府在《國家安全戰(zhàn)略臨時指導(dǎo)方針》中就強調(diào)美國將努力聯(lián)合盟國“制定新興技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”，并力求避免“由中國和俄羅斯編寫數(shù)字時代的競爭規(guī)則”。在美國國內(nèi)，不管是“自由派”還是“保守派”，在關(guān)于對華科技競爭戰(zhàn)略問題上都強調(diào)美國應(yīng)該大力加強同盟友及伙伴國家間的合作，以共同限制中國科技實力的發(fā)展。此外，類似于冷戰(zhàn)時期的巴黎統(tǒng)籌委員會，拜登政府正試圖重新聯(lián)合歐洲盟友以及日本構(gòu)建新的針對中國的多邊技術(shù)出口管控機制。

二是美國對華科技競爭戰(zhàn)略正在逐漸從“戰(zhàn)術(shù)突擊”轉(zhuǎn)向“戰(zhàn)略運籌”，從相對只注重“弱它”向“弱它”與“自強”并重的方向發(fā)展。2017 年，美國聯(lián)邦政府研發(fā)（R&D）支出占比勉強超過其國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.6%，達到了40 年來的最低點。特朗普政府在2019 年預(yù)算方案中更是提出要進一步削減“非國防自由裁量”（non-defense discretionary）的財政支出，明確到2028年要將此類支出削減42.3%。與此不同的是，拜登政府不斷強調(diào)要大幅增加研發(fā)資金投入，還要重新放寬科技移民政策。2022年，拜登政府聯(lián)邦研發(fā)支出預(yù)算達1712 億美元，比2021 年增長9%。除國防研發(fā)經(jīng)費略有下降外，非國防項目研發(fā)經(jīng)費均有增長。拜登政府既重視打壓和遏制中國又大幅增加美國科研投資的邏輯，無疑標(biāo)志著美國對華科技競爭戰(zhàn)略正迅速從初期的“戰(zhàn)術(shù)突擊”向著眼更為長遠(yuǎn)的“戰(zhàn)略運籌”轉(zhuǎn)向。

自1979年鄧小平副總理與美國總統(tǒng)卡特簽署《中美政府間科學(xué)技術(shù)合作協(xié)定》以來，中美兩國科技交往與合作的歷史已有四十余年。正如珍妮·李（Jenny J.Lee）與約翰·豪普特（John P.Haupt）看到的，中美科技合作四十余年間，雙方開展了數(shù)千個合作項目，取得了舉世矚目的成就。任何“將科學(xué)進步視為與贏家和輸家的零和競爭都毫無理由，中美科技合作歸根結(jié)底是一種互利互惠的伙伴關(guān)系，而不是誰片面獲利”，美國現(xiàn)在單方面破壞中美科技關(guān)系、一味對華進行科技遏制的行為最終將得不償失。