油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題及路徑探析

高孟林 黃 丹 楊啟明

國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)工程技術(shù)創(chuàng)新有限公司

自2014年以來，在國(guó)家層面有序推動(dòng)下，我國(guó)油氣體制改革逐步往深層次邁進(jìn)。特別是2019年國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)集團(tuán)有限公司（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)）成立后，上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的“X+1+X”油氣市場(chǎng)體系正在逐步成型[1]。為了提高設(shè)施利用效率，促進(jìn)我國(guó)油氣安全供應(yīng)穩(wěn)定，維護(hù)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)和用戶的合法權(quán)益，建立公平、公正、競(jìng)爭(zhēng)、有序的市場(chǎng)秩序，處于自然壟斷地位的管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)需要規(guī)范有效地實(shí)施油氣管網(wǎng)設(shè)施的公平開放。為此，針對(duì)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵、現(xiàn)狀、問題及路徑等問題進(jìn)行了探討。

1 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵要素

油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放范圍包括油氣管道、液化天然氣接收站和地下儲(chǔ)氣庫(kù)。上述設(shè)施的運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)無歧視地向符合條件的用戶提供油氣輸送、儲(chǔ)存、氣化等服務(wù)，無正當(dāng)理由不得拖延、拒絕與符合條件的用戶簽訂服務(wù)合同[2]。油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放是一個(gè)復(fù)雜的體系，包含時(shí)機(jī)條件、制度技術(shù)和政府監(jiān)管等三個(gè)方面，而其中最復(fù)雜的是制度技術(shù)方面。

1.1 時(shí)機(jī)條件

油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放不是一蹴而就的，而是需要隨著油氣產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革發(fā)展到一定程度，才可逐步醞釀產(chǎn)生，并在不同的發(fā)展階段實(shí)行差異化的政策導(dǎo)向和實(shí)施內(nèi)容。其中，一定規(guī)模的消費(fèi)市場(chǎng)、一定規(guī)模的油氣管網(wǎng)設(shè)施、比較成熟的油氣交易市場(chǎng)是最主要的前提和基礎(chǔ)。在消費(fèi)市場(chǎng)規(guī)模方面，中國(guó)石油和天然氣表觀消費(fèi)量分別從2015年的5.5×108t、1 931×108m3提升到2020年的 7.3×108t、3 280×108m3，預(yù)計(jì)分別將在2030年、2040年達(dá)到峰值7.8×108t、6 000×108m3[3]。在管網(wǎng)設(shè)施規(guī)模方面，原油成品油管道里程從2015年的4.8×104km增加到2020年的6.2×104km；天然氣干線管道里程、LNG接卸能力、儲(chǔ)氣庫(kù)工作氣量分別從2015年的6.4×104km、4 380×104t/a、55×108m3提升到2020年的8.6×104km、9 285×104t/a、145×108m3。目前全國(guó)主要干線油氣管道由國(guó)家管網(wǎng)負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)，預(yù)計(jì)“十四五”期間全國(guó)將新建油氣干線管道3×104km。除管道設(shè)施外，經(jīng)統(tǒng)計(jì)我國(guó)LNG接收站和地下儲(chǔ)氣庫(kù)（群）設(shè)施相關(guān)數(shù)據(jù)如表1和表2所示。在油氣交易市場(chǎng)方面，隨著油氣市場(chǎng)準(zhǔn)入放開和逐步成熟，在中石油、中石化、中海油之外，協(xié)鑫集團(tuán)管理有限公司、新奧集團(tuán)股份有限公司、廣匯能源股份有限公司等一些綜合性民營(yíng)能源企業(yè)、區(qū)域性能源企業(yè)紛紛涉足上游資源開發(fā)或引進(jìn)。2015年上海石油天然氣交易中心的成立、2017年重慶石油天然氣交易中心的成立都是油氣交易市場(chǎng)化改革的里程碑事件。

表1 中國(guó)LNG接收站情況表（截至2020年）

表2 中國(guó)地下儲(chǔ)氣庫(kù)（群）情況表（截至2020年）

總體來看，我國(guó)油氣行業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，石油消費(fèi)量已進(jìn)入平臺(tái)期，天然氣消費(fèi)量除去煤改氣等政策因素外年均增速已由15%降至約5%，在此基礎(chǔ)上未來一段時(shí)間內(nèi)的油氣消費(fèi)量能夠有效預(yù)測(cè)。西南、西北、東北三個(gè)方向及海上進(jìn)口天然氣的“四大戰(zhàn)略通道”和“三縱三橫”全國(guó)骨干管網(wǎng)格局搭建完成，未來油氣管網(wǎng)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)能夠有效把控。油氣產(chǎn)業(yè)上游多元化格局初步顯現(xiàn)，下游行業(yè)參與者眾多，上游資源開發(fā)商、進(jìn)口商和終端銷售貿(mào)易商市場(chǎng)意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)于公平開放的訴求日益迫切，油氣管網(wǎng)設(shè)施業(yè)務(wù)分離和公平開放已成為“管住中間、放開兩頭”的關(guān)鍵因素。2017年《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》正式印發(fā)[4]，國(guó)家層面油氣體制改革頂層設(shè)計(jì)落地實(shí)施。以上條件均表明，在當(dāng)前階段推進(jìn)我國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的時(shí)機(jī)是成熟的。2019年，國(guó)家發(fā)改委等四部門正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》[5]。

1.2 制度技術(shù)

制度技術(shù)是油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放體系中最復(fù)雜的一個(gè)方面，包括業(yè)務(wù)分離、公平接入、第三方準(zhǔn)入、運(yùn)價(jià)體系、能力分配交易、管網(wǎng)平衡和信息公開等要素。

1.2.1 業(yè)務(wù)分離

油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)對(duì)輸送、儲(chǔ)存、氣化等運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)實(shí)行獨(dú)立核算，并按規(guī)定推進(jìn)設(shè)施獨(dú)立運(yùn)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)和其他油氣業(yè)務(wù)的分離[6]。業(yè)務(wù)獨(dú)立包括財(cái)務(wù)獨(dú)立、法律獨(dú)立和產(chǎn)權(quán)獨(dú)立三個(gè)逐步深入的層次。財(cái)務(wù)獨(dú)立是指上述運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)與其他油氣業(yè)務(wù)特別是銷售業(yè)務(wù)的財(cái)務(wù)分離，設(shè)立獨(dú)立的財(cái)務(wù)賬戶，建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)報(bào)表。法律獨(dú)立是在財(cái)務(wù)獨(dú)立的基礎(chǔ)上，垂直一體化的油氣企業(yè)設(shè)立獨(dú)立的銷售、運(yùn)營(yíng)及其他業(yè)務(wù)分子公司。產(chǎn)權(quán)獨(dú)立是在法律獨(dú)立的基礎(chǔ)上，對(duì)具備條件的運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)分子公司進(jìn)一步整合或獨(dú)立，不再處于原油氣企業(yè)母公司的實(shí)際控制之下，成為擁有自主運(yùn)營(yíng)決策權(quán)的獨(dú)立法人實(shí)體。

1.2.2 公平接入

公平接入是指油氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)利用在役管道站場(chǎng)已有分輸支路、通過對(duì)在役管道站場(chǎng)（閥室）改擴(kuò)建等方式公平無歧視地新增用戶接入。用戶接入管理主要包括用戶接入的申請(qǐng)審批、用戶接入項(xiàng)目的建設(shè)投運(yùn)和用戶接入的變更等。申請(qǐng)審批主要是根據(jù)用戶的接入規(guī)模、接入點(diǎn)壓力等邊界運(yùn)行參數(shù)開展對(duì)管道工藝、水力條件和安全條件的影響分析，審核確定接入點(diǎn)位置。建設(shè)投運(yùn)主要包括接入項(xiàng)目的投資方式、方案設(shè)計(jì)、連頭前置條件和運(yùn)行管理方案等內(nèi)容。接入變更是對(duì)接入獲批后超期未建、現(xiàn)場(chǎng)條件發(fā)生重大變化、項(xiàng)目建成后長(zhǎng)期未投運(yùn)等情況重新分配用戶接入。

1.2.3 第三方準(zhǔn)入

第三方準(zhǔn)入是指油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)于申請(qǐng)輸送、儲(chǔ)存、氣化等運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的客戶開展準(zhǔn)入條件審核，包括商業(yè)準(zhǔn)入條件和技術(shù)準(zhǔn)入條件兩部分。商業(yè)準(zhǔn)入條件包括法人地位、財(cái)務(wù)、信用、運(yùn)營(yíng)和債務(wù)償還能力等，通過營(yíng)業(yè)執(zhí)照、財(cái)務(wù)報(bào)表、財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告、安全生產(chǎn)資質(zhì)許可證、上游資源及下游銷售購(gòu)銷合同等資料體現(xiàn)。技術(shù)準(zhǔn)入條件包括油品氣質(zhì)接入標(biāo)準(zhǔn)、交接壓力等，通過熱值、水露點(diǎn)、烴露點(diǎn)、含硫量、含氧量、溫度、固態(tài)雜質(zhì)等參數(shù)體現(xiàn)。

1.2.4 運(yùn)價(jià)體系

運(yùn)價(jià)體系是指油氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)在國(guó)家成本監(jiān)審結(jié)論核定的管輸費(fèi)運(yùn)價(jià)率、氣化費(fèi)、注存費(fèi)等的基礎(chǔ)上，根據(jù)客戶類別和不可中斷服務(wù)、可中斷服務(wù)、管網(wǎng)平衡服務(wù)等服務(wù)類型制訂的差異化收費(fèi)體系。

1.2.5 能力分配交易

能力分配交易是指油氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)油氣管網(wǎng)管容，LNG接收站接卸能力槽車運(yùn)力、氣態(tài)外輸能力，地下儲(chǔ)氣庫(kù)庫(kù)容等指標(biāo)向市場(chǎng)進(jìn)行公平分配交易。以油氣管網(wǎng)為例，如何公平分配管容是管網(wǎng)設(shè)施公平開放的核心問題，一般會(huì)經(jīng)歷公平開放初期的“先到先得”、管道剩余管容的集中與分散受理、已分配但實(shí)際閑置和可中斷管容的二次交易等三個(gè)階段。在這三個(gè)階段中，市場(chǎng)關(guān)注的焦點(diǎn)是當(dāng)用戶申請(qǐng)分配的管容超過可分配管容時(shí)的處理原則。在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過程中，管容的分配可能受油氣保供任務(wù)、設(shè)施方收益最大化、客戶方履約資信水平等多重因素的影響，需要制訂公平可行的評(píng)估分配原則。

1.2.6 管網(wǎng)平衡

管網(wǎng)平衡是指在一個(gè)固定周期內(nèi)，管網(wǎng)的上載氣量和下載氣量保持一致的狀態(tài)。當(dāng)出現(xiàn)短供、短提、超供、超提等情況時(shí)就會(huì)出現(xiàn)管網(wǎng)不平衡情況，當(dāng)不平衡超過一定限度時(shí)，將對(duì)管網(wǎng)安全平穩(wěn)運(yùn)行帶來負(fù)面影響?？蛻舴健⒃O(shè)施方應(yīng)采取商業(yè)和物理措施調(diào)整管網(wǎng)，以恢復(fù)平衡狀態(tài)，并對(duì)非責(zé)任方采取的行動(dòng)支付相應(yīng)的費(fèi)用。

1.2.7 信息公開

信息公開是指油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過相關(guān)部門指定的信息平臺(tái)和本企業(yè)門戶網(wǎng)站等途徑，公開油氣管網(wǎng)設(shè)施基礎(chǔ)信息、剩余能力、服務(wù)條件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)和受理流程、用戶需提交的書面材料目錄、保密要求等[7]。

1.3 政府監(jiān)管

政府監(jiān)管是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)依據(jù)行政法規(guī)、運(yùn)用行政力量對(duì)油氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)公平開放開展監(jiān)管，并作出許可、處罰等具體行政行為的過程。油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放政府監(jiān)管主要包括兩個(gè)方面，一是各級(jí)發(fā)改委、國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)油氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)公平開放執(zhí)行、管輸費(fèi)價(jià)格等情況開展監(jiān)管監(jiān)審；二是國(guó)家反壟斷局對(duì)油氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)市場(chǎng)支配地位、經(jīng)營(yíng)者集中等情況開展調(diào)查審查。

2 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的政策演進(jìn)

從油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的內(nèi)涵要素可以看出，油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的政策演進(jìn)主要涉及公平開放政策、管輸費(fèi)政策和反壟斷政策等三個(gè)方面。

2.1 公平開放政策

2014年以來，相關(guān)部門陸續(xù)制定發(fā)布了系列政策文件，有序推動(dòng)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放向縱深發(fā)展（表3）。

表3 中國(guó)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放政策文件統(tǒng)計(jì)表

2.2 管輸費(fèi)政策

2016年10月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（試行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（試行）》，規(guī)定運(yùn)輸價(jià)格原則上以企業(yè)法人單位為管理對(duì)象，按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制訂[8]，管輸費(fèi)定價(jià)機(jī)制由油氣生產(chǎn)企業(yè)周邊管道按統(tǒng)一運(yùn)價(jià)率計(jì)算管輸費(fèi)、新建長(zhǎng)輸管道實(shí)行“一線一價(jià)”，調(diào)整為“一企一價(jià)”。

2021年6月，國(guó)家發(fā)改委印發(fā)《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法（暫行）》和《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法（暫行）》，管道運(yùn)輸價(jià)格沿用“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則制訂，實(shí)行準(zhǔn)許收益率動(dòng)態(tài)調(diào)整，細(xì)化了定價(jià)成本構(gòu)成，延長(zhǎng)了折舊攤銷年限。同時(shí)將國(guó)家管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)的跨省天然氣管道以寧夏中衛(wèi)、河北永清、貴州貴陽等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為主要界限，分為西北、西南、東北及中東部4個(gè)定價(jià)區(qū)，分區(qū)核定運(yùn)價(jià)率、按路徑形成管輸費(fèi)價(jià)格，管輸費(fèi)定價(jià)機(jī)制由 “一企一價(jià)”開始向“一區(qū)一價(jià)”過渡。

2.3 反壟斷政策

2007年8月，全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)審議通過《反壟斷法》，標(biāo)志著中國(guó)反壟斷政策框架基本形成。其后隨著反壟斷工作的逐步深入，配套規(guī)章得到不斷完善，特別是近年來隨著數(shù)字經(jīng)濟(jì)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，配套規(guī)章制度得到了長(zhǎng)足發(fā)展（表4）。從近年的相關(guān)案例來看，反壟斷處罰情形更多集中在下游部分。

表4 中國(guó)反壟斷政策文件統(tǒng)計(jì)表

3 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的執(zhí)行現(xiàn)狀

國(guó)家管網(wǎng)作為油氣體制改革最重要的成果，如何在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┕介_放成為業(yè)界矚目的焦點(diǎn)。在內(nèi)外部推動(dòng)下，國(guó)家管網(wǎng)公平開放目前處于行業(yè)前沿位置，筆者重點(diǎn)以國(guó)家管網(wǎng)為例從理念制度建設(shè)、公平接入、第三方準(zhǔn)入和能力分配交易四個(gè)方面論證執(zhí)行現(xiàn)狀。

3.1 理念制度建設(shè)

《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》第五條規(guī)定，油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的規(guī)章制度，公開開放服務(wù)的條件、程序和剩余能力等信息。國(guó)家管網(wǎng)確立了“服務(wù)國(guó)家戰(zhàn)略、服務(wù)人民需要、服務(wù)行業(yè)發(fā)展”的企業(yè)宗旨，“安全綠色、卓越運(yùn)營(yíng)、合作共贏、誠(chéng)信服務(wù)、開放透明”的經(jīng)營(yíng)理念和“打造智慧互聯(lián)大管網(wǎng)、構(gòu)建公平開放大平臺(tái)、培育創(chuàng)新成長(zhǎng)新生態(tài)”的戰(zhàn)略目標(biāo)，從企業(yè)文化層面樹立了公平開放的核心地位。國(guó)家管網(wǎng)成立后，先后印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放管理暫行辦法》《天然氣管網(wǎng)新增上載點(diǎn)和下載點(diǎn)管理暫行規(guī)范》和《油氣管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)申請(qǐng)受理與實(shí)施工作流程》等制度文件，初步建立了公平開放的制度體系。

3.2 公平接入方面

公平接入包括上載點(diǎn)和下載點(diǎn)，但重點(diǎn)在下載點(diǎn)用戶接入側(cè)。鑒于油氣管網(wǎng)設(shè)施接口的稀缺屬性、生產(chǎn)運(yùn)行的安全平穩(wěn)要求和申請(qǐng)接入用戶的資格條件等因素，目前各設(shè)施運(yùn)行方對(duì)于開口用戶接入的審查均較為嚴(yán)格。以國(guó)家管網(wǎng)為例，整個(gè)過程大致分為申請(qǐng)、立項(xiàng)、審批、建設(shè)和投運(yùn)等過程，涉及集團(tuán)、地區(qū)公司和具體運(yùn)營(yíng)單位三級(jí)管理機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)、生產(chǎn)、投資和工程等部門，從用戶發(fā)出接入商請(qǐng)函開始，到取得下載點(diǎn)批復(fù)預(yù)計(jì)需2～4個(gè)月，若需站場(chǎng)閥室改造或新建分輸支路則至建成投運(yùn)預(yù)計(jì)需要1年左右。2021年國(guó)家管網(wǎng)批復(fù)上載點(diǎn)11個(gè)、下載點(diǎn)86個(gè)，在第一個(gè)完整運(yùn)營(yíng)年有效保證了不同市場(chǎng)主體間油氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通和公平接入需求。

3.3 第三方準(zhǔn)入方面

為了落實(shí)油氣體制市場(chǎng)化改革要求，充分滿足市場(chǎng)對(duì)公平開放的訴求，國(guó)家管網(wǎng)引入了托運(yùn)商制度。油氣托運(yùn)是世界范圍內(nèi)廣為采用的成熟運(yùn)營(yíng)模式，托運(yùn)商與LNG公司、管道公司簽署罐容、管容使用合同，將油氣產(chǎn)品輸送至下游消費(fèi)用戶[9]。2020年10月，正式接管運(yùn)營(yíng)伊始，國(guó)家管網(wǎng)啟動(dòng)了首批托運(yùn)商準(zhǔn)入，試運(yùn)行客戶管理系統(tǒng)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，截至2021年4月，共注冊(cè)1 797家托運(yùn)商，信息有效997家，審核準(zhǔn)入即獲得托運(yùn)商資質(zhì)的共有690家[10]。當(dāng)前階段，在相關(guān)部門關(guān)于托運(yùn)商管理尚無明確管理規(guī)定的情況下，國(guó)家管網(wǎng)實(shí)際扮演著先行先試的角色，承擔(dān)著市場(chǎng)交易和公共管理的雙重屬性，既保障市場(chǎng)公平又承擔(dān)公共調(diào)度職能。

3.4 能力分配交易方面

自國(guó)家管網(wǎng)成立以來，先后開展了四次服務(wù)集中受理工作。第一次為2021年1月開展的2021年2月—2022年2月LNG接收站窗口期集中受理，共有82家托運(yùn)商提交申請(qǐng)，54家入圍；第二次為2021年8月開展的2022年4月開始的5～20年LNG接收站中長(zhǎng)期窗口期集中受理，共有47家托運(yùn)商提交申請(qǐng)，17家入圍；第三次為2021年9月開展的2022年4月—2023年3月LNG接收站窗口期集中受理，共有35家托運(yùn)商提交申請(qǐng)，14家入圍。上述三次集中受理整體分配原則為：有利于保障國(guó)家能源安全；有利于提升接收站基礎(chǔ)設(shè)施綜合利用率；現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務(wù)優(yōu)先保障，若托運(yùn)商申請(qǐng)總量超出接收站剩余能力，需通過綜合評(píng)分，確定各托運(yùn)商分配順序和分配數(shù)量。按照上述分配原則，第三次集中受理對(duì)14家入圍托運(yùn)商從履約能力、服務(wù)需求、失信情況等維度進(jìn)行綜合評(píng)分，最終共有6家托運(yùn)商獲得年度服務(wù)窗口期，第一、二次集中受理因未超過剩余能力而未開展綜合評(píng)分工作。第四次為2022年1月開展的2022年4月—2023年3月天然氣管輸服務(wù)集中受理，共有31家托運(yùn)商提交申請(qǐng)，28家入圍。受理原則為現(xiàn)有服務(wù)優(yōu)先滿足、增量需求公平公正按規(guī)則分配。增量服務(wù)公平分配是指若增量服務(wù)申請(qǐng)管容總量未達(dá)到可分配管容，將按照用戶申請(qǐng)分配剩余管容；若申請(qǐng)管容大于可分配管容，將組織對(duì)用戶開展評(píng)分，按評(píng)分情況分配剩余管容。評(píng)分將綜合考慮用戶歷史履約情況、申請(qǐng)使用管段的負(fù)荷率、申請(qǐng)服務(wù)穩(wěn)定性和服務(wù)周期等因素。除了上述國(guó)家管網(wǎng)自行組織的四次集中受理以外，2021年4月國(guó)家管網(wǎng)聯(lián)合上海石油天然氣交易中心先后開展了文23儲(chǔ)氣庫(kù)容量線上招標(biāo)和競(jìng)價(jià)交易，招標(biāo)容量 1×108m3，競(jìng)價(jià)容量 4×108m3，首次通過公開交易平臺(tái)以市場(chǎng)化方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施能力分配。交易采用了容量預(yù)訂費(fèi)和注采服務(wù)費(fèi)的“兩部制”收費(fèi)模式，中海油、上海燃?xì)?集團(tuán))有限公司、中國(guó)燃?xì)饪毓捎邢薰镜葏⑴c交易，最終實(shí)際完成容量交易3.6×108m3。2022年4月，國(guó)家管網(wǎng)集客戶、營(yíng)銷、交易、結(jié)算為一體的開放服務(wù)及交易平臺(tái)上線運(yùn)行，能力分配交易的體驗(yàn)感、公平開放的嵌入程度、政府監(jiān)管的可視可控將成為政府行業(yè)關(guān)注的重點(diǎn)。接管運(yùn)營(yíng)以來，國(guó)家管網(wǎng)在維護(hù) “先到先得”的歷史既往下，開展了能力分配集中受理，開發(fā)驗(yàn)證了招標(biāo)和競(jìng)價(jià)等產(chǎn)品服務(wù)，在能力分配交易模式上開展了有益的探索和實(shí)踐。

4 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放存在的問題

4.1 法律制度配套建設(shè)尚不到位

在公平開放、管輸費(fèi)和反壟斷三個(gè)方面的相關(guān)政策中，除去反壟斷方面是法律法規(guī)外，公平開放和管輸費(fèi)兩個(gè)方面均為政策性文件和部門規(guī)章?！队蜌夤芫W(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》等部門規(guī)章僅規(guī)定了責(zé)令限期改正、向社會(huì)公布通報(bào)、行業(yè)信用懲戒等警示性處罰措施，處罰手段單一，監(jiān)管作用較弱。

4.2 業(yè)務(wù)分離尚不徹底

國(guó)家層面，國(guó)家管網(wǎng)作為天然氣市場(chǎng)“X+1+X”改革的產(chǎn)物，標(biāo)志著油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)與中石油、中石化、中海油其他油氣業(yè)務(wù)的成功分離。分離之后中石油、中石化、中海油、國(guó)家管網(wǎng)、省級(jí)管網(wǎng)及其他投資主體都在結(jié)合自身實(shí)際開展油氣管網(wǎng)、LNG接收站和儲(chǔ)氣庫(kù)等設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)工作。從充分保障國(guó)家能源供應(yīng)安全、LNG接收站和儲(chǔ)氣庫(kù)選址歷史權(quán)屬、油氣管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)投資強(qiáng)度需求等方面考慮，當(dāng)前階段鼓勵(lì)和支持各類資本參與投資建設(shè)納入統(tǒng)一規(guī)劃的油氣管網(wǎng)設(shè)施是無可厚非的。但從“管住中間、放開兩頭”的整體原則、“全國(guó)一張網(wǎng)”的建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和資產(chǎn)使用效率特別是LNG接收站未來的使用效率等方面考慮[11]，建議對(duì)分離之后新建油氣管網(wǎng)設(shè)施的未來產(chǎn)權(quán)歸屬和運(yùn)營(yíng)方式統(tǒng)籌考慮，可以考慮在適當(dāng)時(shí)機(jī)條件下按照市場(chǎng)化交易方式將其分離劃歸國(guó)家管網(wǎng)統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)。

企業(yè)層面，除去中石油、中石化、中海油、國(guó)家管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)與其他油氣業(yè)務(wù)分離較為徹底外，省級(jí)管網(wǎng)和其他投資主體運(yùn)營(yíng)的天然氣公司業(yè)務(wù)分離進(jìn)度參差不一，個(gè)別企業(yè)仍然執(zhí)行運(yùn)營(yíng)銷售一體化管理模式。除去廣東、浙江等以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)的省級(jí)管網(wǎng)，其他省網(wǎng)是否公平開放目前實(shí)際上由各省自主決定，省網(wǎng)融入工作任務(wù)艱巨。

4.3 托運(yùn)商準(zhǔn)入管理仍需加強(qiáng)

按照現(xiàn)行規(guī)則，托運(yùn)商按要求提交企業(yè)注冊(cè)信息、營(yíng)業(yè)執(zhí)照、安全生產(chǎn)資質(zhì)證明以及相關(guān)資信證明材料等準(zhǔn)入申請(qǐng)材料，并審查通過后即可獲取托運(yùn)商資質(zhì)。整體來看，托運(yùn)商準(zhǔn)入門檻仍然較低，獲取較為容易、持有成本較低。從激發(fā)市場(chǎng)活力、增加上游供應(yīng)商數(shù)量的角度，當(dāng)前階段設(shè)置較低的門檻是可取的。但從長(zhǎng)期的公平效率角度而言，建議在適當(dāng)時(shí)機(jī)條件下，在當(dāng)前“寬進(jìn)”的基礎(chǔ)上，針對(duì)托運(yùn)商資信能力、履約水平、管理水平等建立分類評(píng)估、分類考核和動(dòng)態(tài)考核機(jī)制，形成“有進(jìn)有出”的模式。避免過低的資質(zhì)持有成本，形成大量的“僵尸”托運(yùn)商浪費(fèi)行政資源、擾亂油氣市場(chǎng)正常秩序的現(xiàn)象。

4.4 運(yùn)價(jià)體系適用性仍需提升

運(yùn)價(jià)體系與油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放各項(xiàng)業(yè)務(wù)息息相關(guān)，制訂合理的運(yùn)價(jià)體系是國(guó)家油氣體制改革的一項(xiàng)核心內(nèi)容，既要符合當(dāng)前實(shí)際，又要適應(yīng)未來發(fā)展，需要綜合運(yùn)銷環(huán)節(jié)減少、天然氣消費(fèi)量增加、行業(yè)期待等導(dǎo)致的價(jià)格降低要求，和維持“十四五”油氣管網(wǎng)設(shè)施大規(guī)模投資建設(shè)、海氣登陸短距離運(yùn)輸增加沖擊運(yùn)輸路徑結(jié)構(gòu)、企業(yè)內(nèi)部收益考核等客觀情況之間的平衡?，F(xiàn)行的運(yùn)價(jià)體系與不同客戶類別、不同服務(wù)方式、不同服務(wù)類型等形成的多種交易組合方式存在不相適應(yīng)的情況，照付不議、運(yùn)輸損耗、平衡服務(wù)等特殊收費(fèi)機(jī)制的各方博弈仍在延續(xù)。為解決管網(wǎng)設(shè)施開放后不同品質(zhì)的天然氣混輸計(jì)量結(jié)算問題，《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》提出推行能量計(jì)量計(jì)價(jià)，在2021年6月之前建立能量計(jì)量計(jì)價(jià)體系[12]，目前該項(xiàng)工作的完成時(shí)間仍不確定。

4.5 信息公開執(zhí)行稍顯混亂

國(guó)家發(fā)改委自2014年開始部署公平開放信息公開工作，中間多次發(fā)文督促細(xì)化信息公開要求，但從多年來各油氣企業(yè)執(zhí)行情況來看，有待進(jìn)一步提高。一是部分油氣設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)存在信息公開制度建設(shè)缺失、公開位置不對(duì)、公開時(shí)間延后、公開頻次較少和公開信息不夠完整等情況，反映出企業(yè)重視程度不夠、監(jiān)管力度偏弱的問題。二是配套搭建的油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放信息公開系統(tǒng)功能需進(jìn)一步完善，跨區(qū)域運(yùn)營(yíng)企業(yè)向沿線監(jiān)管機(jī)構(gòu)抄送信息規(guī)定尚無法通過系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)；系統(tǒng)界面友好性有待提高，不同主體、不同類型信息查閱的體驗(yàn)感、全面性尚有不足。三是信息公開鼓勵(lì)性政策缺少響應(yīng)?！队蜌夤芫W(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》鼓勵(lì)油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)對(duì)剩余能力精細(xì)化管理，進(jìn)一步細(xì)化公開周、日前、日間等剩余能力數(shù)據(jù)，但目前尚無企業(yè)能夠做到。這實(shí)際意味著公平開放運(yùn)營(yíng)尚處于粗放管理階段，交易服務(wù)產(chǎn)品類型尚需進(jìn)一步豐富。

5 油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的路徑建議

在充分分析油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放內(nèi)涵、現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，對(duì)于下一步路徑規(guī)劃提出如下建議。

5.1 加快天然氣領(lǐng)域制度完善

國(guó)家油氣體制市場(chǎng)化改革需要頂層設(shè)計(jì)，《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》是天然氣產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)建設(shè)的總綱領(lǐng)，為天然氣領(lǐng)域立法指明了方向。借鑒歐美國(guó)家天然氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程，立法是穩(wěn)定和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展的基石。立法先行、依法監(jiān)管、規(guī)范經(jīng)營(yíng)是行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展的最重要保障。針對(duì)《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》監(jiān)管作用不足的問題，建議以天然氣產(chǎn)業(yè)中游為主，對(duì)現(xiàn)有部門規(guī)章和政策性文件進(jìn)行整合，制定《天然氣管理?xiàng)l例》[13]，與上游《中華人民共和國(guó)礦產(chǎn)資源法》、中游 《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》、下游 《城鎮(zhèn)燃?xì)夤芾項(xiàng)l例》等法規(guī)、條例相互配合，豐富監(jiān)管手段，提高法律效力層次，增強(qiáng)權(quán)威性?！短烊粴夤芾?xiàng)l例》應(yīng)當(dāng)以《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》為基礎(chǔ)，圍繞天然氣交易和管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)兩個(gè)方面，規(guī)范政府審批部門、監(jiān)管部門和相關(guān)市場(chǎng)交易主體的法律關(guān)系。在管網(wǎng)設(shè)施服務(wù)方面，《天然氣管理?xiàng)l例》應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注公平開放的內(nèi)涵要素，明確各方主體責(zé)權(quán)利邊界，保證內(nèi)容的正當(dāng)性和合理性，有效推動(dòng)油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放的落實(shí)落地。

5.2 國(guó)家監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一開展托運(yùn)商準(zhǔn)入管理

針對(duì)托運(yùn)商準(zhǔn)入管理，建議可以借鑒英國(guó)天然氣電力市場(chǎng)辦公室統(tǒng)一頒發(fā)許可證方式，國(guó)家設(shè)立專門機(jī)構(gòu)或依托現(xiàn)有監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理。國(guó)家統(tǒng)一開展托運(yùn)商準(zhǔn)入管理可以避免托運(yùn)商向多家油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)申請(qǐng)準(zhǔn)入，提高工作效率；可以制定統(tǒng)一的專家抽取、準(zhǔn)入審查和信息披露實(shí)施細(xì)則，避免標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、細(xì)節(jié)不透明等弊端；可以為各市場(chǎng)主體就《油氣管網(wǎng)設(shè)施公平開放監(jiān)管辦法》規(guī)定的違規(guī)行為建立清晰的投訴舉報(bào)渠道，為政府監(jiān)管作用有效發(fā)揮提供助力[14]。

5.3 進(jìn)一步豐富能力分配交易方式

針對(duì)天然氣管道，在長(zhǎng)周期、1年期天然氣管輸服務(wù)集中受理的基礎(chǔ)上，根據(jù)管容剩余能力情況，采用定期受理、單獨(dú)申請(qǐng)、招標(biāo)、競(jìng)拍等方式開展短期、月度、日度、日內(nèi)管輸服務(wù)和可中斷服務(wù)等多樣化分配交易，最大程度提高管道能力利用率。針對(duì)液化天然氣接收站，在長(zhǎng)周期、1年期服務(wù)集中受理的基礎(chǔ)上，根據(jù)窗口期剩余能力情況，采用不同方式開展短期、月度、旬度服務(wù)分配交易，最大程度提高窗口期能力利用率。推進(jìn)不同管理主體下液化天然氣接收站的管理運(yùn)營(yíng)協(xié)同，推進(jìn)不同托運(yùn)商主體下LNG資源互認(rèn)，實(shí)現(xiàn)LNG異地提貨。在油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)一次能力分配交易的基礎(chǔ)上，探索通過上海石油天然氣交易中心、重慶石油天然氣交易中心開展二級(jí)市場(chǎng)交易機(jī)制。同時(shí)建議參照供氣企業(yè)銷售量10%、城燃企業(yè)用氣量5%、地方政府3天需求量的儲(chǔ)氣能力規(guī)定，在業(yè)務(wù)分離要求之外，單獨(dú)豁免國(guó)家管網(wǎng)采購(gòu)儲(chǔ)備一定數(shù)量的天然氣，以便緊急情況下開展管網(wǎng)平衡、罐容平衡等服務(wù)。

5.4 建立適度集中統(tǒng)一的能力分配交易平臺(tái)

平臺(tái)化是當(dāng)前產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主流趨勢(shì)，能力分配交易平臺(tái)可以將產(chǎn)業(yè)鏈上中下游各方有效地連接在一起，提供端到端的交易體驗(yàn)，保持交易的效率和靈活性，降低產(chǎn)業(yè)鏈各方的交易成本與摩擦成本，同時(shí)為政府監(jiān)管提供有效支撐。適度集中統(tǒng)一是指應(yīng)當(dāng)避免油氣管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)各自為戰(zhàn)，碎片化分別建設(shè)自己的交易平臺(tái)，導(dǎo)致能力分配交易的無序和混亂。

5.5 加大公平開放監(jiān)管力度

監(jiān)管是現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府職能的重要部分，也是優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會(huì)和諧的基礎(chǔ)制度條件。做好監(jiān)管工作重點(diǎn)要做到加強(qiáng)監(jiān)管立法、統(tǒng)一監(jiān)管機(jī)構(gòu)、明確監(jiān)管范圍、合理配置權(quán)責(zé)、豐富監(jiān)管工具。一是建議探索新的監(jiān)管體制。長(zhǎng)期以來，中國(guó)天然氣中游環(huán)節(jié)“運(yùn)銷一體”“政監(jiān)合一”，各級(jí)能源主管部門既是天然氣行業(yè)規(guī)劃、項(xiàng)目審批、設(shè)施運(yùn)營(yíng)、供需協(xié)調(diào)和應(yīng)急保障的政府主管部門，又是中游監(jiān)管機(jī)構(gòu)，同時(shí)扮演著雙重角色。建議在油氣體制改革進(jìn)入到一定階段、條件成熟后，參考國(guó)外能源監(jiān)管和國(guó)內(nèi)金融監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索成立獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。二是建議增強(qiáng)政府監(jiān)管力量。隨著監(jiān)管工作深度和工作量的提升，建議合理增配監(jiān)管人員、增加監(jiān)管力量，保證監(jiān)管工作高質(zhì)量開展[15]。三是提升政府監(jiān)管力度。監(jiān)管力度和執(zhí)行效果是公平開放有效實(shí)施的最重要保障之一，有效的監(jiān)管可以協(xié)助提升行業(yè)自律意識(shí)。針對(duì)業(yè)務(wù)分離、公平接入、信息公開、管輸費(fèi)執(zhí)行等方面存在的違法違規(guī)情形及時(shí)處罰通報(bào)，形成全行業(yè)震懾警示效果。

5.6 建立與能力分配交易體系相適應(yīng)的運(yùn)價(jià)體系

價(jià)格政策是油氣產(chǎn)業(yè)政策的核心。隨著油氣體制改革的深入和市場(chǎng)交易的逐步活躍，產(chǎn)業(yè)中游能力分配交易方式將日益多元化，建立與能力分配交易體系相適應(yīng)的運(yùn)價(jià)體系將更加有效地促進(jìn)油氣市場(chǎng)的健康發(fā)展。建議結(jié)合投資回收、歷史現(xiàn)實(shí)、成本費(fèi)用和客戶類型等因素，參照2021年文23儲(chǔ)氣庫(kù)容量交易中采取的“兩部制”收費(fèi)模式[16]，制訂實(shí)施更能體現(xiàn)價(jià)值屬性的差異化運(yùn)價(jià)體系，以更加符合市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律。