政府投資項目竣工財務決算滯后問題分析

吳順平 淳安千島湖建設集團城建發(fā)展有限公司

引言

近年來，全國上下大力實施項目帶動戰(zhàn)略，地方每年都有許多建設項目開工、在建或竣工，有的項目已投入使用，其經(jīng)濟效益和社會效益日益顯現(xiàn)，為地方經(jīng)濟的加快發(fā)展和民生保障起到了重要支撐作用。但同時基于各種因素的影響，政府投資項目建設過程中的諸多問題未得到根本解決，長期以來，建設單位在城市基礎設施建設過程中，更加注重工程的建設，而對項目財務竣工決算工作不是十分重視，造成財務決算工作滯后，這是不利于工程的整體接收和對項目投資情況的總體分析。有很多項目在完工后沒有按時編制財務決算，有個別項目甚至是交付使用多年后也沒能完成財務決算和辦理資產(chǎn)移交。以某建設單位為例，近10年來該單位共代建政府投資項目201個，目前完成辦理工程竣工財務決算審計僅56個。從而加大了國有資產(chǎn)真實情況統(tǒng)計的難度，也增加了廉政風險的發(fā)生率。因此加強政府投資項目竣工財務決算管理，實現(xiàn)政府投資項目財務決算編制工作的及時、準確變得尤為重要。

一、政府投資項目竣工財務決算滯后的危害

（一）財政資金滯留，資金使用效率降低，增加了廉政風險

政府投資項目一般涉及的資金較大，因此對資金使用的管理和監(jiān)督是很重要的，完工項目如果長時間沒有財務決算，賬目長時間在建設單位的財務賬上掛著，會造成多余資金一直存在建設單位賬上，最終影響財政資金使用計劃，降低資金的使用效率。還有工程結(jié)算和財務決算兩者的費用范圍也是有不同的，工程結(jié)算一般只占項目投資的70%左右，未包含代建單位管理費、土征費、林地補償費、勘察設計費、可行性研究費、項目評估費、監(jiān)理費、招投標費等前期費用，如果單項工程結(jié)算不能按時辦理財務決算，前期費用真實性、準確性將難以了解和掌握；一般在項目建設過程中，建設單位往往會傾向于報大概算和工程預算，以獲得充足的資金，如果項目竣工后不及時決算，會造成項目資金的過多結(jié)余，多余資金不能及時退回財政，容易誘發(fā)巧立名目，虛增、虛構(gòu)工程以套取項目資金的行為，并最終導致腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（二）國有資產(chǎn)信息失真

竣工財務決算是在項目竣工后，建設單位根據(jù)基本建設項目竣工財務決算管理要求并在會計核算的基礎上編制的，是反映政府項目投資情況的總結(jié)性文件，是正確核定新增固定資產(chǎn)價值，辦理固定資產(chǎn)交付使用手續(xù)的依據(jù)。目前實際工作中存在很多項目實際已經(jīng)完成竣工，甚至有絕大多數(shù)項目實際上早已移交到使用單位投入使用，但是由于各種原因遲遲未能辦理財務竣工決算，造成無法納入固定資產(chǎn)核算管理，也無法辦理固定資產(chǎn)移交手續(xù)，在會計核算上仍反映為“在建工程”。會計信息不能真實反映部門資產(chǎn)的實際情況，容易造成既有存量資產(chǎn)出現(xiàn)呆滯或流失，使國有資產(chǎn)的價值不清晰、不準確。

（三）導致今后財務竣工決算更加困難

政府投資項目長期不辦理財務竣工決算，隨著時間的推移，項目成本會持續(xù)增加如貸款利息、管理費用等。有的項目的利息費用甚至占了總項目成本的30%以上，而且項目成本在逐年增加從而造成項目超概的情況，也造成了投資項目資產(chǎn)的準確性難以界定。隨著項目交付使用后，如遇到項目建設單位的撤并，項目管理人員離職或調(diào)離，對項目后期的管理和財務竣工決算的編制會變得更加困難。

同時政府投資項目財務竣工決算長期滯后的普遍性也會形成法不責眾的社會心態(tài)，助長和誘發(fā)今后更多的財務竣工決算滯后。從而形成滾雪球的效應，造成雪球越滾越大，未辦理財務竣工決算的項目越積越多，最后造成政府投資項目財務竣工決算滯后問題變的積重難返。

二、政府投資項目竣工財務決算滯后的原因

（一）單項工程的結(jié)算審計嚴重滯后

1.未按要求編制工程結(jié)算書。工程結(jié)算應由參與項目管理、熟悉施工現(xiàn)場和施工合同的專業(yè)技術(shù)人員編制。而普遍的情況是，施工方未按這一要求行事，施工現(xiàn)場管理人員與后期結(jié)算人員不是一批人員，導致審計時“一問三不知”。加之，施工方為追求最大利益，不按合同約定的方式編制結(jié)算，部分施工方管理人員不熟悉項目管理模式等，這都給結(jié)算審計工作帶來很大的困難，導致項目久拖難結(jié)。

2.送審資料不齊。鑒于第一條的原因，因為人員安排混亂和不按合同編制結(jié)算書，施工方基本上都沒有做好現(xiàn)場施工資料的保全工作，資料遺失嚴重，送審結(jié)算時的依據(jù)資料不齊全，在工程結(jié)算對審階段需要耗費大量的審計資源和時間來核實相關(guān)的數(shù)據(jù)。

3.竣工圖與現(xiàn)場實際不符。其一，由于施工方?jīng)]有嚴格按照監(jiān)理程序及時辦理設計變更手續(xù)或工程簽證，報送工程結(jié)算資料時，通常以設計圖加蓋竣工圖章作為項目的竣工圖，未實施的項目也在竣工圖中體現(xiàn)。其二，竣工圖中部分工程內(nèi)容的工程鑒證未經(jīng)業(yè)主、監(jiān)理批準，以竣工圖替代工程簽證，無依據(jù)和批復手續(xù)，竣工圖不能真實反映現(xiàn)場實際情況，特別是隱蔽工程，審計查證難度大。

4.施工同期的材料價格認定不合規(guī)。施工同期，造價管理部門發(fā)布材料預算價格，甲方代表和監(jiān)理工程師往往不嚴格把關(guān)，就對施工方的材料報價予以確認。更有甚者，沒有造價管理部門發(fā)布的材料預算價格，甲方代表和監(jiān)理工程師就直接簽認，導致材料價格比審計人員了解到的市場價格高出好幾倍，造成對審計結(jié)果有分歧。

5.套用定額子目存在分歧。由于審計人員與對審人員對施工合同條款、套用定額子目、定額子目換算等的理解存在差異，在對審過程中，需通過多次專題會議才能達成共識，這也是影響審計效率的因素之一。

6.跟蹤審計成果無法利用。聘用中介事務所提供的跟蹤審計資料不能全面反映隱蔽工程各工序的始末，提供的部分影像資料也只是工序的中間過程，無任何經(jīng)參建各方認可的數(shù)據(jù)資料，無法作為審計的依據(jù)或參考。

（二）工程項目管理不規(guī)范

在實踐中遇到項目工期緊的情況下，有很多政府投資項目存在前期審批手續(xù)不齊全先行開工建設等不規(guī)范的現(xiàn)象，造成項目完工后出現(xiàn)土地未審批、土地征收未完成、林地農(nóng)轉(zhuǎn)用未完成、部分項目超紅線等情況，直接影響后期項目財務竣工決算按時推進。

在項目施工過程中，很多項目負責人側(cè)重于項目的進度、質(zhì)量和安全，對項目完工后未能及時地將工程施工材料整理歸檔，未能及時辦理規(guī)劃驗收和綜合驗收，未能督促施工單位及時提交工程結(jié)算申請，也存在項目負責人未能就設計變更與工程實際完成量產(chǎn)生較大差異時，及時與施工方辦理變更審批，加大了事后辦理工程結(jié)算難度的現(xiàn)象，或有工程量簽證未辦理，基礎資料未收集整理致使工程結(jié)算滯后。

（三）企業(yè)對竣工財務決算工作不夠重視

在實際工作中，建設單位往往只側(cè)重于建設項目投資額的控制和對項目的進展、項目質(zhì)量和施工安全等方面的工作，確保項目能按時完工并交付使用單位，而對于項目后期的竣工財務決算工作不夠重視。其次工程項目財務決算工作是一項綜合性很強的工作，不是一蹴而就的，是需要平時在工程建設過程中就要做好基礎工作。如果項目基礎的工作做的不細致，也會給后期的財務決算工作帶來不小的困難。還有就是有時項目負責人的調(diào)離，沒有做好相應已竣工項目的移交，導致個別已竣工項目后續(xù)的竣工財務決算工作無人跟進的問題。

三、加強政府投資項目竣工財務決算管理的對策及建議

通過上述分析，可見我國基本建設項目竣工財務決算仍存在諸多亟待解決的問題，針對這些問題可以從以下方面采取措施加以改善：

（一）加強工程結(jié)算審計的對審工作

建議在抓好項目結(jié)算資料的接收、審前調(diào)查、項目初審、項目審理的基礎上，從以下幾個方面加強工程結(jié)算審計的對審工作。

1.把握好項目結(jié)算的合同依據(jù)。現(xiàn)實中，審計的政府投資項目常常會遇到各種不同的項目管理模式，如：“設計-招標-建造”DBB模式，BT模式、BOT模式、設計建造（DB）與交鑰匙（Turnkey）模式等。今后，還將遇到政府投資項目代建制管理以及PPP管理模式等。因此，審計人員應加強現(xiàn)代項目管理知識的學習，根據(jù)送審項目的項目管理模式，分清合同的類別和主從關(guān)系，掌握合同的結(jié)算原則和依據(jù)，以利于更好地解決對審分歧問題。

2.加強計價辦法和配套文件政策的學習，不斷提高工程結(jié)算審計的對審能力。一般情況下，《建設工程工程量清單計價規(guī)范》使用周期為五年，而各省的計價辦法也有使用年限，每次修編從工程量計算規(guī)則、定額子目的增減、子目所含工序內(nèi)容、定額人機材含量、計費程序、取費標準等均有所不同，配套的文件政策也只與使用期限內(nèi)的計價辦法相適應。對審過程中，施工方往往用有利于自身利益的條文增大解決分歧問題的難度，這就需要審計人員加強計價辦法和配套文件政策的學習，以豐富的專業(yè)知識來解決。

3.從嚴查處違規(guī)的工程設計變更?，F(xiàn)行的《建設工程監(jiān)理規(guī)范》、項目監(jiān)理規(guī)劃和實施細則均明確要求：工程設計變更必須嚴格按工程變更程序辦理，特別是對于涉及結(jié)構(gòu)安全的永久性工程，設計變更通知單或變更圖紙必須有設計單位的項目負責人簽字和蓋章。建設、監(jiān)理、施工三方往往以工期緊、未支付設計費等原因來規(guī)避，導致工程造價的失控和結(jié)構(gòu)的安全隱患，審計人員應嚴厲查處。

4.現(xiàn)場勘驗工程簽證的真實性，認真分析工序之間的邏輯關(guān)系來解決對審分歧問題。對于工程簽證真實性問題的爭議，審計人員可以組織被審計單位及施工方，深入施工現(xiàn)場，對照施工圖紙，實地測量有關(guān)工程量并形成現(xiàn)場勘驗記錄來確定。對有疑點的已隱蔽的工程簽證，可實行抽樣定點進行挖開來核實簽證工程量，開挖法比較直接，容易驗證出問題的真假且非常有說服力。同時，審計人員應注重計算機應用技術(shù)，分析工序之間的邏輯關(guān)系來甄別工程簽證的合理性。

5.多渠道獲取施工同期的材料價格信息。材料價格的認定是對審工作的重點和難點之一，特別是裝飾材料和苗木價格的認定。審計機關(guān)可以利用聘請中介事務所參與政府投資項目審計的資源優(yōu)勢，定期收集和整理材料價格信息，形成資源共享的良好習慣。同時，對于因材料價格爭議而導致久拖未結(jié)的項目，采用適當?shù)姆绞竭M行市場調(diào)查來解決分歧，確保項目的審計質(zhì)量和效率。

6.進一步規(guī)范和落實跟蹤審計的工作要點，為工程結(jié)算提供翔實的證據(jù)和依據(jù)。由于傳統(tǒng)審計模式存在介入時段滯后、介入形式被動、結(jié)算審計分歧爭議頻繁等缺陷，給審計工作帶來了很大的風險。實施建設工程全壽命過程跟蹤審計，能有效降低審計風險，是建設工程審計風險管理的重要手段。目前，重大政府投資項目基本上都實施了跟蹤審計，主要由參與政府投資項目審計的中介事務所承擔項目現(xiàn)場的跟蹤審計工作。根據(jù)已審結(jié)的工程結(jié)算項目情況來看，中介事務所提供的跟蹤審計資料，在解決對審分歧問題工作中，沒能完全發(fā)揮它應有的作用。因此，建議在今后的工作中，進一步完善跟蹤審計單位的職責，針對每個項目，要求跟蹤審計單位制定跟蹤審計實施細則，完善項目管理制度、跟蹤審計制度，使各制度間相互銜接，保證跟蹤審計有效實施，以達到跟蹤審計成果得到有效運用的目的。

（二）高度重視財務竣工決算，強化項目管理

規(guī)范項目前期管理工作，強化項目后期竣工財務決算的編報和審核工作。加強各單位、各部門之間的合作，提高竣工財務決算的編報效率。對項目管理實行項目經(jīng)理負責制，實行“誰管理，誰負責”的原則。要求項目經(jīng)理及時地將各項目前期資料、施工資料整理歸檔，同時建立“一項目一表格”制度。

在項目管理的整個過程中，對需簽署的合同條款由法律顧問提前審核，規(guī)避合同條款的錯誤。項目竣工后，如發(fā)現(xiàn)質(zhì)量缺陷，提出書面整改措施和期限，由項目管理人員負責監(jiān)督協(xié)調(diào)整改單位按時整改到位，及時編制項目決算。上級相關(guān)部門應及時組織完工項目檢查和清理，對已投入使用但尚未決算的項目，按問題類型進行分類，對需多部門配合的由實施單位牽頭召開協(xié)調(diào)會議。切實保證建設項目財務竣工決算的按時有序地推進。

（三）完善績效考核制度，提高單位重視程度

財務決算工作能否按時完成，依靠的不是某一個人，依靠的是項目建設中的每一個環(huán)節(jié)從項目管理人員到單位領(lǐng)導，從施工、設計單位到建設單位的通力合作。將項目財務決算工作完成情況列入建設單位的年度考核，對建設單位項目管理人員來說也是一種工作考核。年初對建設單位下達當年需完成項目財務決算考核任務，并以建設單位當年實際完成財務竣工決算的結(jié)果為考核依據(jù)，將建設單位實際完成情況計入當年績效考核指標中。對按時完成的給予獎勵，未按時完成的給予處罰。建設單位根據(jù)考核結(jié)果最終考核到各相關(guān)科室及項目管理人員，形成一套完整的考核機制。另一方面可以將財務決算工作是否按時完成的情況列入到項目建設單位領(lǐng)導的年度考核并與當年績效工資掛鉤。最后可以在建設單位領(lǐng)導的離任審計的考核指標中增加財務決算完成情況考核指標，從而提升領(lǐng)導對項目財務決算工作的重視程度。

結(jié)語

綜上所述，隨著我國項目投資建設的快速發(fā)展，政府投資項目竣工財務決算編制工作的要求也在不斷地提高，現(xiàn)在無論是財政、審計還是項目主管部門、建設單位，對財務竣工決算編制工作的及時性要求也在逐步提升。各相關(guān)單位要加強項目竣工財務決算的管理工作，強化項目竣工財務決算管理的基礎工作，實現(xiàn)政府投資項目財務決算完成及時、準確、完整的目標，從而提升財政資金的使用效率，降低廉政風險的發(fā)生率。