“十四五”區(qū)域發(fā)展中人口疏解均衡化研究
——以《戶口登記條例》的修改與完善為視角

戚 瑩

（中國(guó)人民公安大學(xué)， 北京 100038）

隨著我國(guó)區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的深入實(shí)施，特大城市的人口疏解與調(diào)控問(wèn)題不可避免地成為當(dāng)前城市治理的重要任務(wù)。1958年制定的《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》作為戶籍制度的基本法律依據(jù)，一直以來(lái)承擔(dān)著控制城市人口規(guī)模的重要任務(wù)。本文試圖將國(guó)家的城市治理和公安機(jī)關(guān)的戶籍管理結(jié)合起來(lái)，探尋完善《戶口登記條例》的科學(xué)進(jìn)路。

一、人口疏解與行政執(zhí)法

根據(jù)“七普”數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)人口數(shù)量持續(xù)攀升。城市人口疏解已成為大城市可持續(xù)發(fā)展的必經(jīng)之路。所謂疏解，意即疏導(dǎo)和疏散。針對(duì)英國(guó)快速城鎮(zhèn)化過(guò)程中曾出現(xiàn)的“城市病”問(wèn)題，英國(guó)學(xué)者霍華德提出建造“田園城市”，設(shè)想通過(guò)建設(shè)若干個(gè)“田園城市”疏散過(guò)分擁擠的城市人口。芬蘭著名的規(guī)劃學(xué)家埃利爾·沙里寧認(rèn)為“有機(jī)疏解”理論可以有效解決大城市過(guò)度膨脹的問(wèn)題，并能積極促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。作為行政法治中“帝王條款”比例原則的子原則之一，均衡性原則(Der Grundsatzder Angemessenheit)又被稱為狹義比例原則，強(qiáng)調(diào)由公權(quán)力增進(jìn)的公共利益與實(shí)際對(duì)公民私權(quán)利造成的損害之間形成適當(dāng)比例。在人口規(guī)模和數(shù)量的控制與疏解中，如果對(duì)公民權(quán)利造成過(guò)度損害，所達(dá)成的公共利益與其所造成的損害不成比例，即使是為了實(shí)現(xiàn)正當(dāng)目的，依然不符合均衡性原則。人口疏解應(yīng)當(dāng)審慎權(quán)衡相關(guān)利益，在促進(jìn)社會(huì)整體福利的同時(shí)，必須規(guī)范與約束行政權(quán)的正當(dāng)行使，保障公民權(quán)利不被過(guò)度侵害，從而有效實(shí)現(xiàn)公共利益與公民權(quán)利之間的均衡。

(一)正視城市人口疏解中面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)

1.戶籍調(diào)控失靈，社會(huì)流動(dòng)有增無(wú)減。當(dāng)前，城市控制和調(diào)控城市人口規(guī)模的主要手段依然是戶籍管制。政府直接通過(guò)阻礙非戶籍人口的流入，從而起到調(diào)控人口流向、控制人口發(fā)展規(guī)模的作用。然而，在人口疏解政策的推動(dòng)下，社會(huì)流動(dòng)依然有增無(wú)減，常住人口的數(shù)量一如既往地持續(xù)攀升。

2.戶口承載太多功能，戶籍調(diào)控手段獨(dú)臂難支。在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，戶籍除具有人口登記和統(tǒng)計(jì)作用外，還承載了政治、經(jīng)濟(jì)、教育、文化、科技等諸多功能，因此吸引著農(nóng)村人口或其他城市人口蜂擁而至，導(dǎo)致部分城市人口增長(zhǎng)過(guò)快。在這種情形下，單一的戶籍調(diào)控獨(dú)臂難支，很難達(dá)到理想的調(diào)控效果。

3.以戶籍為疏解標(biāo)準(zhǔn)，政府懶政思維作祟。有些地方政府將對(duì)疏解人口的關(guān)注點(diǎn)過(guò)多地放在“戶籍”人口上，造成戶籍管理中的“人戶分離”現(xiàn)象頻發(fā)。這就使得疏解任務(wù)看似完成了，但沒(méi)有實(shí)際效果，因?yàn)檫w走的人口是“躺在”戶口本上的，而不是住在本地區(qū)的。這其實(shí)是政府的“懶政”思維在作怪。實(shí)際上，“人口疏解”重點(diǎn)不是人口數(shù)量的增減，重心應(yīng)該在于調(diào)整和改變城市的功能，即“城市功能的疏解”。否則不僅難以達(dá)到控制人口規(guī)模的預(yù)期目標(biāo)，還可能有損城市有機(jī)體的健康發(fā)展，甚至引發(fā)尖銳的社會(huì)矛盾沖突。

4.急于推動(dòng)人口的重新分布，忽略以生計(jì)為根本的民生問(wèn)題。城市人口疏解容易陷入“人口是沉重的負(fù)擔(dān)”的誤區(qū)。事實(shí)上，合理密度的城市人口不僅不會(huì)阻礙城市的發(fā)展與進(jìn)步，相反卻能促進(jìn)城市的繁榮與昌盛，能夠使城市分工更加細(xì)致發(fā)達(dá)，還能降低城市信息成本和增強(qiáng)城市集聚效果。如果盲目抵制低端勞動(dòng)力的流入，會(huì)直接導(dǎo)致生活基本服務(wù)價(jià)格的飆升，拉動(dòng)生活成本和商務(wù)成本的上漲。

(二)省思人口疏解問(wèn)題成因

1.管理上失范，導(dǎo)致人口疏解舉步維艱。人口疏解范圍包含被疏解地區(qū)的戶籍人口和非戶籍人口。對(duì)流動(dòng)人口信息的把控，既要包含登記流動(dòng)人口的原籍情況，也要包括記錄流動(dòng)人口的居住地的變動(dòng)情形。只有清晰地掌握流動(dòng)人口的來(lái)往行蹤，才能實(shí)現(xiàn)對(duì)城市人口的無(wú)縫式登記和管理，從而有針對(duì)性地和有效地開(kāi)展城市治理，以防疏漏和失控的現(xiàn)象發(fā)生?，F(xiàn)實(shí)中，管理技術(shù)和方法的欠缺，使得人口流動(dòng)的監(jiān)管面臨著諸多困難。

2.制度上缺失，導(dǎo)致戶籍調(diào)控手段受限。雖然政府極力推行人口疏解政策，但超大城市的資源虹吸效應(yīng)，仍吸引為數(shù)不少的疏解目標(biāo)人群不舍得離開(kāi)。持續(xù)飆升的房?jī)r(jià)和房租，不斷地證明外來(lái)人口對(duì)它們是“真愛(ài)”。如果不改變地方之間公共資源配置的巨大差距，那么所出臺(tái)的一系列人口疏解政策，效果都將大打折扣。治本之道還是在于，松綁戶籍制度背后隱形的上學(xué)、就業(yè)、住房等福利政策，維護(hù)我國(guó)公民在戶籍制度面前的平等權(quán)益。

3.服務(wù)上缺位，影響人口疏解效果。單純通過(guò)限制人口數(shù)量和限制居住人群權(quán)益來(lái)處理問(wèn)題，就忽視了人口疏解停滯不前的深層原因，不但是一種典型的“懶政思維”和不作為、推卸責(zé)任的做法，還會(huì)加劇社會(huì)不公，很可能將城市資源變成高收入者的“VIP區(qū)域”。人口流動(dòng)，宜疏不宜堵。政府應(yīng)當(dāng)務(wù)實(shí)的積極應(yīng)對(duì)，采取管理和技術(shù)雙管齊下的調(diào)控策略，以增加基礎(chǔ)設(shè)施和提升服務(wù)與管理水平的方式達(dá)到調(diào)控人口合理有序流動(dòng)的目的。

4.忽視民生訴求，影響治理成效。人口流動(dòng)具有復(fù)雜性和回流性，因此，人口疏解不能只關(guān)注人口數(shù)量指標(biāo)的減少，也不能忽視群眾的生活需求，要結(jié)合實(shí)際情況打組合拳。即一方面要通過(guò)政策措施積極推動(dòng)人口疏解和房屋騰退，采取“以定向?qū)影仓脼橹?，貨幣補(bǔ)償為輔，籌集二手房作補(bǔ)充，區(qū)域平移用房當(dāng)調(diào)劑，廉租房、公租房是保障”的綜合性做法，拉動(dòng)搬遷騰退。另一方面，要認(rèn)同和接受留下居民的現(xiàn)實(shí)生存狀況，探索嘗試進(jìn)行多途徑的共建合作和產(chǎn)業(yè)支持，采取措施積極改善他們的生活質(zhì)量，解決其民生問(wèn)題。這樣才是完整意義上的人口調(diào)控，才能逐步實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模的適量和人口結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。

二、《戶口登記條例》在人口疏解中的地位和作用

戶籍制度是我國(guó)的一項(xiàng)基本行政管理制度?！稇艨诘怯洍l例》是我國(guó)第一部戶籍管理法律，也是公安機(jī)關(guān)依法收集人口基本信息和實(shí)行戶籍管理的主要法律依據(jù)。雖然它全文只有二十四條，但在當(dāng)前城市人口管控和疏解中主要發(fā)揮著以下重要作用：

(一)登記公民身份信息

一是行政機(jī)關(guān)登記和證明公民的基本信息，如姓名、性別、出生日期、民族及本人身份證號(hào)碼等。二是登記和證明公民的婚姻狀況和親屬關(guān)系情況。三是登記和證明公民的出生地、籍貫和居住地等情況。公安機(jī)關(guān)登記、管理和證明公民的基本情況，便于確認(rèn)公民是否具備參與各種社會(huì)活動(dòng)的權(quán)利能力和行為能力。

(二)人口統(tǒng)計(jì)分析

各級(jí)公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)全國(guó)和各地人口的匯總統(tǒng)計(jì)和分析、動(dòng)態(tài)檢測(cè)實(shí)有人口動(dòng)態(tài)，并將數(shù)據(jù)與資料提供給相關(guān)政府工作部門，作為制定城市發(fā)展規(guī)劃、政府決策和實(shí)施治安管理的合理參考和可靠依據(jù)。

(三)維護(hù)社會(huì)秩序

在人口疏解活動(dòng)中，公安機(jī)關(guān)通過(guò)嚴(yán)密的戶口登記和管理，全面搜集與掌握公民的基本信息，作為維護(hù)社會(huì)治安、預(yù)防和打擊犯罪的重要資源和有效手段。我國(guó)的戶籍管理有利于促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展和維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

(四)分配社會(huì)資源

伴隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍制度的建立，部分城市的落戶政策已經(jīng)明顯松動(dòng)，然而，戶籍依然是分配利益和配置資源的主要依據(jù)，戶籍上仍隱含著存在較大差異的福利待遇。因此，我國(guó)的戶籍制度在較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)仍會(huì)對(duì)人口流動(dòng)與社會(huì)分層產(chǎn)生不容忽視的影響力。

三、完善《戶口登記條例》，合理有序疏解人口

西方行政法治國(guó)的建立，大都經(jīng)歷了從自由主義法治國(guó)、社會(huì)法治國(guó)到福利行政國(guó)的發(fā)展演變?，F(xiàn)代行政法治在控制行政權(quán)力和保障公民權(quán)利方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。在疏解人口的過(guò)程中，如何更好地推行“放管服”改革、如何更有效地發(fā)揮政府的職能，積極促進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)，是學(xué)習(xí)和踐行習(xí)近平法治思想、推進(jìn)依法行政重點(diǎn)思考的問(wèn)題?？紤]到立法程序復(fù)雜、立法周期較長(zhǎng)等特性，以及戶籍管理任務(wù)的特殊性、艱巨性和現(xiàn)實(shí)性，為了保證《戶口登記條例》的修訂能夠盡快落地，筆者建議從寬從簡(jiǎn)立法，先將其簡(jiǎn)單定位為——一部國(guó)家確認(rèn)公民基本生活信息和進(jìn)行社會(huì)管理與提供公眾服務(wù)的法律。等各地戶籍改革成熟后，再總結(jié)戶籍管理與服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，出臺(tái)更高層次的戶籍法。具體來(lái)說(shuō)，筆者認(rèn)為，此次《戶口登記條例》的修改應(yīng)當(dāng)注意以下三個(gè)方面:

(一)調(diào)整和補(bǔ)充立法目的與原則

1.豐富立法目的。第一，要改變以往輕服務(wù)重管理的理念和職能，著重凸顯人口管理和服務(wù)并重的宗旨和價(jià)值，推動(dòng)戶籍管理逐漸向戶籍服務(wù)平穩(wěn)過(guò)渡。第二，考慮到推進(jìn)國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)的需要，可在條文中增加“促進(jìn)社會(huì)的全面進(jìn)步和人的全面發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”的類似表述。第三，黨中央提出的“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局和“五大發(fā)展理念”，既是對(duì)當(dāng)代中國(guó)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展地全面反思與總結(jié)，也是我國(guó)未來(lái)的發(fā)展方向和著力點(diǎn)。因此，在《戶口登記條例》總則的修改中，立法機(jī)關(guān)可考慮體現(xiàn)這些理論創(chuàng)新，以推動(dòng)立法工作的與時(shí)俱進(jìn)。

2.補(bǔ)充立法原則。立法原則，是立法活動(dòng)應(yīng)遵循與貫徹的標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)思想，也是處理與解決立法沖突的依據(jù)和準(zhǔn)則。為了促進(jìn)城市疏解工作穩(wěn)步推進(jìn)，應(yīng)在《戶口登記條例》的修改中補(bǔ)充以下立法原則：(1)以人為本原則；(2)平等原則；(3)依法行政原則；(4)公開(kāi)、公平、公正原則；(5)高效便民原則。增加這些立法原則，不僅會(huì)使《戶口登記條例》的體系結(jié)構(gòu)更加科學(xué)完整，而且能為戶口登記的程序完善、責(zé)任的分配與救濟(jì)措施的實(shí)施指明方向，充分體現(xiàn)了建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的時(shí)代趨勢(shì)與發(fā)展要求，這無(wú)疑也是我國(guó)新時(shí)代行政法的發(fā)展趨勢(shì)。

(二)健全和完善登記制度

應(yīng)根據(jù)群眾合理合法的利益訴求，健全與完善戶口登記制度。城市人口疏解與控制工作牽一發(fā)而動(dòng)全身，一旦處置不當(dāng)，不僅會(huì)掣肘人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，還會(huì)進(jìn)一步惡化或激化社會(huì)矛盾。筆者認(rèn)為修訂后的《戶口登記條例》應(yīng)該重新劃分章節(jié)，全文主要分成總則、主管機(jī)關(guān)和具體權(quán)限、申報(bào)登記、戶籍移動(dòng)、涉外事項(xiàng)、法律責(zé)任、關(guān)于特殊群體的戶口登記、附則等八個(gè)組成部分。同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)戶籍管理信息化。應(yīng)當(dāng)利用電子政務(wù)、指紋登記、DNA錄入、虹膜識(shí)別等高科技手段，建立戶籍電子檔案，實(shí)現(xiàn)戶籍檔案信息化管理。并將戶口登記逐步發(fā)展成為個(gè)人信用和行政管理信息共享的平臺(tái)，以便為國(guó)家行政管理和政府決策提供數(shù)據(jù)支持。此外，明確規(guī)定法律責(zé)任和救濟(jì)途徑。應(yīng)針對(duì)不依法履行職責(zé)的管理部門和不履行法律義務(wù)的個(gè)人規(guī)定具體的法律責(zé)任，明確公民合法權(quán)益受到損害時(shí)的法律救濟(jì)途徑，切實(shí)有效地保證法律規(guī)定的落實(shí)。

(三)探索多元共治，注重改善民生

行政對(duì)話與合作性的行政結(jié)構(gòu)有利于在行政法領(lǐng)域建立合作關(guān)系。應(yīng)改變以往戶籍登記主體一元化的政府管理模式，嘗試采取合作制。具體來(lái)說(shuō)，就是改變過(guò)去單純由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人口登記的思路，將管理對(duì)象變成治理主體，由政府、企業(yè)、個(gè)人、社會(huì)共同參與到實(shí)際的戶口管理中來(lái)，形成有效的多元戶口管理機(jī)制。譬如，而對(duì)于“戶在人不在”和“人在戶不在”的問(wèn)題，可以加強(qiáng)戶籍地和居住地公安部門、就業(yè)單位、社區(qū)、小區(qū)物業(yè)、社會(huì)保障等部門的信息聯(lián)動(dòng)，采取居住地管理的方式，對(duì)人戶分離的特殊群體實(shí)行專項(xiàng)的屬地化戶籍服務(wù)與管理。同時(shí)，關(guān)注、重視和改善民生。配置警察權(quán)的最終目的是保護(hù)公民的自由，不能以犧牲自由為代價(jià)維持社會(huì)秩序。《戶口登記條例》要正確處理調(diào)整人口流動(dòng)和戶籍管理與服務(wù)的關(guān)系。應(yīng)摒棄限制人口流動(dòng)的價(jià)值取向及損害城市活力的做法，順應(yīng)現(xiàn)階段市場(chǎng)化和城市化的要求，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和對(duì)部分行業(yè)勞動(dòng)力的剛性需求，在流動(dòng)人口大量集聚和長(zhǎng)期居留的地方探索人口疏解與融合的新模式。

人口區(qū)域均衡是中國(guó)對(duì)于人口合理分布和有序流動(dòng)在新時(shí)代的新表達(dá)，“十四五”時(shí)期是中國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段。只有將國(guó)家的城市治理和公安機(jī)關(guān)的戶籍管理結(jié)合起來(lái)，通過(guò)完善《戶口登記條例》進(jìn)一步優(yōu)化戶籍登記制度的頂層設(shè)計(jì)，為城市人口疏解提供法治保障和標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，逐步提高疏解工作的法治化水平，才能有助于人口區(qū)域均衡的健康發(fā)展，為進(jìn)一步深化戶籍制度改革奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。