生態(tài)文明制度建設(shè)的主要路徑分析

劉曉雨，尹貴斌

（牡丹江師范學(xué)院，黑龍江 牡丹江 157000）

生態(tài)文明制度是我國進行生態(tài)文明建設(shè)的重要保障，這是由制度的性質(zhì)和功能決定的。我國的生態(tài)文明建設(shè)體系是從中國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的需要入手，從我國的基本國情出發(fā)的，是促進生態(tài)文明建設(shè)的一系列相對穩(wěn)定的強制性、選擇性、導(dǎo)向性和保障性行為準則，是馬克思主義中國化的產(chǎn)物。其理論淵源可以追溯到馬克思和恩格斯的關(guān)于人與自然關(guān)系的思想。我國的生態(tài)文明建設(shè)經(jīng)過政府與社會的不斷努力，已經(jīng)實現(xiàn)了巨大的跨越，主要表現(xiàn)在不斷提高的生態(tài)文明制度建設(shè)的地位，逐步完善的法律法規(guī)體系，持續(xù)優(yōu)化的行政管理體制，相繼貫徹落實的政策措施，逐漸增強的公民環(huán)保意識，日趨完備的評估機制，愈益嚴格的執(zhí)法監(jiān)管等。當(dāng)然，也面臨著行政管理機制與法律法規(guī)體系不完備、相關(guān)政策機制不配套，以及跨部門協(xié)調(diào)機制不完善等問題。要想優(yōu)化完善以上在生態(tài)文明制度建設(shè)體制機制中出現(xiàn)的問題，必須要從多方面入手。

一、建立健全生態(tài)文明建設(shè)的行政體制與監(jiān)管機制

怎樣維系生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展之間的平衡關(guān)系近年來一直是我國的一個熱點話題，也是世界各國生態(tài)環(huán)境保護中的難點問題。改革開放以來，經(jīng)過黨和政府的宣傳教育，“發(fā)展是硬道理”的觀念深入人心，而生態(tài)環(huán)境則被放在服務(wù)于經(jīng)濟發(fā)展的地位上。隨著我國相對經(jīng)濟實力和整體綜合國力的穩(wěn)步提升，我國逐步加入了中等收入國家的行列，成為了世界上最大的發(fā)展中國家，但與此同時我國也產(chǎn)生了越發(fā)迫切的生態(tài)環(huán)境保護需求。為此，黨和國家提出了“五位一體”的大政方針，繼政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)的“四個建設(shè)”之后，將生態(tài)建設(shè)也匯入其中，要求做到尊重、順應(yīng)、保護自然，核心是要堅持以生態(tài)環(huán)境保護為前提的經(jīng)濟社會發(fā)展，并使之與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)。想要做到這一點，多個主體之間就必須積極溝通，互相配合，共同努力。企業(yè)需要在取得自身高額盈利和保護周邊環(huán)境之間找到平衡；群眾也需要承擔(dān)起一定的生態(tài)環(huán)境保護的責(zé)任，進行綠色循環(huán)可持續(xù)的生活和消費；政府則需要在財政預(yù)算安排、公共管理機制中貫徹社會進步與環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的要求。

從生態(tài)系統(tǒng)的統(tǒng)一性來看，政府應(yīng)實行統(tǒng)一監(jiān)督和專業(yè)分工相結(jié)合的策略。生態(tài)環(huán)境的組成部分多種多樣，且具有各自不同的特征，因此生態(tài)環(huán)境治理體系需要明確的部門分工來確保對癥下藥。同時為了協(xié)調(diào)各個組成部分的關(guān)系，又需要對生態(tài)環(huán)境治理體系進行統(tǒng)一的監(jiān)督和綜合的管理?？偟膩碚f，就是要把統(tǒng)一監(jiān)督與專業(yè)分工相互分離又相互融合，明確對綜合管理部門和專業(yè)管理部門各自不同的職能范圍進行合理切割。

從生態(tài)問題的發(fā)展來看，環(huán)境污染已經(jīng)成為世界各國共通的問題，具有鮮明的區(qū)域性和全球性特征。我國是世界上占地面積最大的國家之一，因此我國面臨的生態(tài)環(huán)境問題也更加復(fù)雜多樣，且更具代表意義。面對這種情況，政府應(yīng)明確區(qū)分中央與地方之間不同的生態(tài)環(huán)境管理權(quán)力，通過中央政府進行大政方針上的引導(dǎo)，地方政府采取層層遞進的分層治理的方法，建立一套既能維護中央統(tǒng)籌，又能充分調(diào)動地方積極性的生態(tài)文明制度。這一方面我國可以借鑒聯(lián)邦制國家的管理體制，堅持保留中央對國家級重大事件和地方事件的集中管理權(quán)，其他地方專項則由地方因地制宜，在合理范圍內(nèi)結(jié)合地方實際情況自由發(fā)揮，貫徹具體問題具體分析的馬克思主義方法論。

從生態(tài)文明體制改革來看，迄今為止我國已提出多種方案，既有污染治理和生態(tài)保護組合在一起的方案，也有將環(huán)境保護、資源保護和生態(tài)保護職能統(tǒng)一整合在一起的方案，還有將自然資源管理和自然資源監(jiān)督相分離的方案。目前最大的問題是自然資源管理職能和生態(tài)保護職能具體如何分配，針對這個問題，可以考慮把目前分散于各部門的自然資源管理、環(huán)境保護和污染防治的職能集中起來，并分別將職責(zé)劃分給自然資源管理部門和自然環(huán)境保護部門。前者負責(zé)專門的自然資源管理，統(tǒng)一行使對自然資源的空間分布和使用途徑進行管制的權(quán)力；后者則在污染防治和生態(tài)保護上進行單獨監(jiān)管，使二者形成相互獨立又相互依存的穩(wěn)定關(guān)系。

二、建立健全生態(tài)文明建設(shè)的法律法規(guī)與制度體系

生態(tài)文明法律體系是指體系中規(guī)定的民事、行政、經(jīng)濟和社會法律法規(guī)的總和。我國現(xiàn)有的生態(tài)文明建設(shè)的法律制度體系就是在環(huán)境保護法律制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。

改革開放以后，中國先后制定修改了憲法、物權(quán)法、侵權(quán)責(zé)任法、民法通則、刑法等一系列基本法律，并將基礎(chǔ)的能源利用和生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范融入到這些基本法律中去。在我國現(xiàn)行的生態(tài)文明法律體系中，形成了以行政控制制度為主，資源產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)濟鼓勵制度和公眾參與制度為輔的法律體系框架。但是從總體上看，我國經(jīng)濟社會發(fā)展的過程總是領(lǐng)先于有關(guān)資源利用和環(huán)境保護的法律規(guī)定的，而我國的相關(guān)立法又嚴重滯后于我國長期進行的社會主義市場經(jīng)濟改革，立法、行政管理體制與財政預(yù)算脫節(jié)導(dǎo)致立法和實施脫節(jié)，法律體系存在許多不完善之處，比如法律漏洞和內(nèi)部沖突，在法律制度設(shè)計上，政府和市場定位不明確，行政調(diào)控手段和措施應(yīng)用較多，但市場調(diào)控和社會管理手段和措施應(yīng)用較少，且法律責(zé)任體系上仍存在缺陷，責(zé)任追究不嚴格，環(huán)境違法常態(tài)化。

為了有效推進改革，就必須解決以上多種問題，把生態(tài)文明建設(shè)的立法、行政體制改革和公共財政預(yù)算結(jié)合起來，明確中央和地方政府各自的職責(zé)，規(guī)范相關(guān)法律實施的程序，落實生態(tài)文明體系建設(shè)。當(dāng)前，首先要確定行政部門相關(guān)方案預(yù)算聯(lián)合審查工作機制，研究建立法律草案預(yù)評估制度，將法律草案預(yù)期實施效果和社會成本評估作為必要的立法程序，將法律草案的提案和復(fù)核與行政部門的職能安排和預(yù)算設(shè)置相結(jié)合，為完善生態(tài)環(huán)境治理制度、制定和實施相關(guān)法律奠定了良好的基礎(chǔ)保障。

為了充分應(yīng)對我國長期面臨的環(huán)境和資源問題、完善生態(tài)文明制度建設(shè)的要求，還需要制定一些法律，如在綠色轉(zhuǎn)型和國土規(guī)劃領(lǐng)域，需要根據(jù)國土空間規(guī)劃的要求更改城鄉(xiāng)規(guī)劃草案，研究制定明確邊界的國土空間規(guī)劃的法律；在自然資源保護和利用方面，在改進原有法律的基礎(chǔ)上，更新制定國土自然資源管理的相關(guān)法律法規(guī)；在環(huán)境保護領(lǐng)域，制定并嚴格執(zhí)行相關(guān)政策以填補應(yīng)對惡劣天氣變化、賠償環(huán)境污染、保護生物多樣性等方面的空白，并研究制定環(huán)境損害賠償法、生物多樣性保護和自然保護區(qū)保護等方面的法律。

三、建立健全生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)濟政策與市場機制

（一）促進生態(tài)保護的財政政策

財政是國家行使政治權(quán)力的經(jīng)濟基礎(chǔ)，在生態(tài)文明建設(shè)中占有重要地位。近年來，我國財稅政策機制在財政部門的帶領(lǐng)下不斷更新和改革，以建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，加大生態(tài)環(huán)境保護投入力度，支持生態(tài)保護的態(tài)度非常明確，成效顯著。但目前我國城市化仍然處于高速上升階段，我國現(xiàn)行的財政政策在推動生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展方面的作用與我國進行生態(tài)文明發(fā)展建設(shè)的需要之間還存在著很大的差距。這種差距具體表現(xiàn)在生態(tài)補償?shù)馁Y金不是很充分，來源單一，過于依賴國家財政的扶持，且用途單一，過于注重直接補償而忽略了后續(xù)發(fā)展。

從運用財政政策推動生態(tài)保護的角度來看，國家可以從以下幾點入手。首先，稅收是一種非常簡單但又十分重要的政策工具，具有強大的調(diào)節(jié)功能，符合國情的稅收政策可以促進產(chǎn)業(yè)升級、優(yōu)化結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及資源節(jié)約和生態(tài)環(huán)境保護，因此想要更好地保護生態(tài)環(huán)境，稅收制度的創(chuàng)新和稅收政策的完善能夠發(fā)揮至關(guān)重要的作用。其次，財政支持的必要性很大程度上是由生態(tài)環(huán)境本身的社會性和公共性決定的。當(dāng)前我國的生態(tài)環(huán)境保護形勢嚴峻，多地都出現(xiàn)了極端天氣，對人們的日常生活產(chǎn)生了極大的影響，同時我國的碳排放量持續(xù)多年超過現(xiàn)有的環(huán)境容量。因此，建立完善的財政以求支持生態(tài)環(huán)境投入新機制是非常有必要的。最后，我國是國土面積較大的國家，自然條件復(fù)雜多樣，區(qū)域間發(fā)展相對不平衡。這是在我國長期存在的問題，因此想要解決生態(tài)環(huán)保問題，實現(xiàn)我國生態(tài)環(huán)境發(fā)展整體利益和區(qū)域利益之前的平衡，就必須要構(gòu)建地方政府之間同等級別的橫向財政支援和區(qū)域間的生態(tài)財政支持，而不能局限于簡單的中央對地方自上而下的縱向財政支持。只有這樣，我國的生態(tài)環(huán)境保護問題才能克服區(qū)域間發(fā)展差距過大的問題，打開新的生態(tài)環(huán)保合作局面。

（二）促進我國生態(tài)文明建設(shè)的價格政策

我國當(dāng)前極為重視生態(tài)文明建設(shè)是針對生態(tài)環(huán)境逐步惡化問題考慮的。而我國目前堅持的社會主義市場經(jīng)濟中最核心的調(diào)節(jié)手段就是價格機制，合理的價格機制對于改變我國目前生產(chǎn)過程中的高能耗與環(huán)境污染、促進資源循環(huán)利用有著極為重要的作用。為了達成這個目標，首先要促進我國價格機制的整體構(gòu)建，即進一步促進競爭型市場結(jié)構(gòu)的建立，削弱個別企業(yè)對整體市場的控制，鼓勵國內(nèi)的一些相對弱勢的資本發(fā)展，并對部分經(jīng)營不善的國有企業(yè)進行產(chǎn)業(yè)重組，促使企業(yè)自發(fā)進行內(nèi)在的自我革新，增強自身競爭力。其次，嚴格進行價格監(jiān)管，設(shè)置獨立的市場監(jiān)管部門進行系統(tǒng)性管理，建立完善且均衡的價格監(jiān)管體系。最后，強化外部性控制，通過政府補貼、統(tǒng)一監(jiān)管和價格市場化的方式，促使企業(yè)外部成本內(nèi)部化。

（三）促進我國生態(tài)文明建設(shè)的金融政策

建立起一個鼓勵綠色投資、壓制高污染性投資的體制機制是我國經(jīng)濟發(fā)展模式向綠色發(fā)展的關(guān)鍵。一個有效的、系統(tǒng)的綠色金融體系可以通過有限的成本大幅度帶動社會資本進入綠色產(chǎn)業(yè)，這不僅能夠持續(xù)推進經(jīng)濟穩(wěn)定增長，還能推動發(fā)展結(jié)構(gòu)向綠色轉(zhuǎn)變，最終達到經(jīng)濟增長和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的雙重效果。

改善我國生態(tài)環(huán)境僅僅依靠強有力的政策措施落實是不夠的，還需要改變資源配置機制，利用金融和財政等手段，讓產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得更加綠色清潔。在資源配置的整體結(jié)構(gòu)中，金融資源的配置激勵機制發(fā)揮著重要作用。只要將資金從高污染行業(yè)中撤出，轉(zhuǎn)移到綠色且環(huán)保的行業(yè)，其他資源就會隨之進行自我優(yōu)化。這就要求我國迅速建立起一套系統(tǒng)完備的綠色金融體系，引導(dǎo)金融財政資源向綠色項目傾斜。

在一部分歐美國家當(dāng)中，與綠色發(fā)展相融合的制度和金融產(chǎn)品已經(jīng)相對完備，綠色金融成為常態(tài)，由此推動的綠色投資極大促進了這些國家的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟增長點的產(chǎn)生。同樣，我國建立的綠色金融體系也會促進我國經(jīng)濟社會有序發(fā)展，并有利于在國際社會上樹立我國的大國形象。

（四）建設(shè)生態(tài)環(huán)保的市場化機制

一般來說，污染治理的集約化是最能體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理的市場化的。在社會化大生產(chǎn)的大背景下，只有將分散治理方式轉(zhuǎn)變?yōu)榧s治理方式，才能最大限度地避免環(huán)保領(lǐng)域的盲目投資和無效建設(shè)現(xiàn)象。政府要落實相關(guān)政策，大力扶持建立和發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護市場化機制，加大力度建立生態(tài)環(huán)境保護市場化的立法支持和經(jīng)濟體制。其次，產(chǎn)權(quán)的多元化。毫無疑問，產(chǎn)權(quán)的多元化有助于實現(xiàn)社會資源的合理配置，充分發(fā)揮各個主體的社會參與能力，從而減輕政府的財政負擔(dān)。因此，我國應(yīng)建立起環(huán)境保護市場多元化的投資體制，使市場的調(diào)配作用得到更充分的發(fā)揮。要想全面實施生態(tài)環(huán)境保護制度化建設(shè)，就必須充分調(diào)動社會公眾、事業(yè)單位和商業(yè)資本的力量，形成政府、銀行、企業(yè)和個人的多元化投資格局。最后，服務(wù)的市場化。生態(tài)環(huán)境保護設(shè)施的運行和環(huán)境污染的治理，應(yīng)當(dāng)由獨立的法人或者社會機構(gòu)承擔(dān)，并提供社會化服務(wù)，形成運營服務(wù)市場。通過市場化運作，鼓勵經(jīng)營者和投資者自覺承擔(dān)環(huán)境成本、經(jīng)濟收益、資源價值核算，使運營管理者平衡兼顧經(jīng)濟效益與生態(tài)環(huán)保治理結(jié)果，形成環(huán)境污染治理的良性循環(huán)。

我國是世界上首個在聯(lián)合國會議上提出“生態(tài)文明”這一概念的國家，我們已經(jīng)獲得了生態(tài)文明的話語權(quán)。因此，如何建設(shè)良好的生態(tài)文明已成為中國學(xué)者和社會值得深入研究的重大課題。以我國歷代領(lǐng)導(dǎo)人的生態(tài)文明建設(shè)理念為理論依據(jù)，從我國的基本國情出發(fā)，從行政管理和監(jiān)督體制、法律法規(guī)與制度體系、經(jīng)濟政策與市場化機制出發(fā)進行社會主義生態(tài)文明制度建設(shè)，無疑是一個很好的突破口。