生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的理解和適用

潘

（浙江理工大學(xué) 法政學(xué)院，杭州 310018）

2020年5月28日，十三屆全國人大第三次會(huì)議表決通過了《中華人民共和國民法典》，其中侵權(quán)責(zé)任編第1234條將環(huán)境行政代履行制度加以改造，賦予“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“法律規(guī)定的組織”以私法上的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)資格，為我國生態(tài)環(huán)境公益救濟(jì)提供了實(shí)體法上的依據(jù)，有效回應(yīng)了“生態(tài)文明建設(shè)”的時(shí)代需求。然而，公權(quán)力性質(zhì)的國家機(jī)關(guān)和公共性質(zhì)的社會(huì)組織作為行權(quán)主體，與傳統(tǒng)觀點(diǎn)——民法是私法，主要調(diào)整平等主體之間的法律關(guān)系，存在一定程度的背離。另外，因司法解釋尚未出臺(tái)，實(shí)踐中對該制度規(guī)定的“機(jī)關(guān)”和“組織”還存在一定的語義不明，對其擁有的權(quán)利范圍和行權(quán)規(guī)則也亟須進(jìn)一步規(guī)制。因此，本文將圍繞上述問題，對該制度的理解適用提起進(jìn)一步的探討。

一、生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度創(chuàng)設(shè)的理論基礎(chǔ)

（一）外部理論支撐——私法公法化

私法與公法本有著“楚河漢界”的差別。但隨著社會(huì)的發(fā)展，涇渭分明的公私二元體制早已不合時(shí)宜?，F(xiàn)實(shí)中，侵權(quán)人的環(huán)境污染行為和生態(tài)破壞行為，會(huì)造成以下兩類損害：特定主體的人身和財(cái)產(chǎn)損害（環(huán)境私益）；環(huán)境要素及其組成系統(tǒng)的損害（環(huán)境公益）。依照傳統(tǒng)觀點(diǎn)設(shè)置的法律規(guī)則——前者由民法（私法）進(jìn)行救濟(jì)，后者則由環(huán)境法（公法）進(jìn)行救濟(jì)，效果并不良好。私法自治理論中假定和抽象的人格同現(xiàn)實(shí)存在較大的差距，自由的邊界需要秩序進(jìn)行維持。因此，當(dāng)前各國私法立法為了兼顧自治與管制的雙重目標(biāo)，在一定程度上限制私法自治、契約自由，以此來兼顧公共利益與弱者利益的保護(hù)，適應(yīng)現(xiàn)代權(quán)利保護(hù)的客觀需要，即所謂的“私法公法化”。《民法典》所創(chuàng)設(shè)的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度就是使用國家強(qiáng)制力的法律手段對私法自治領(lǐng)域內(nèi)的公共利益加以保護(hù)。值得強(qiáng)調(diào)的一點(diǎn)是，它并未突破民法的私法屬性，所救濟(jì)的是與侵權(quán)相關(guān)的生態(tài)環(huán)境公益損害，并非與環(huán)境私益損害全然無關(guān)的生態(tài)環(huán)境本身的損害。

（二）內(nèi)部邏輯證成

1.對“綠色原則”的貫徹落實(shí)。民法基本原則是民法價(jià)值觀和價(jià)值取向的高度抽象表達(dá)?！睹穹ǖ洹返?條“綠色原則”的確立，彰顯出我國對法律法規(guī)“綠化”的決心。為貫徹落實(shí)該原則，《民法典》的物權(quán)編、合同編及侵權(quán)責(zé)任編均有相應(yīng)的修革。第1234條增設(shè)的生態(tài)環(huán)境公益損害救濟(jì)規(guī)則就是將“綠色原則”對私法與公法價(jià)值的關(guān)聯(lián)預(yù)設(shè)進(jìn)一步展開落實(shí)，是生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代主題下，對“法律生態(tài)化”的有效回應(yīng)。

2.與環(huán)境公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的銜接。就生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)主體的修訂沿革進(jìn)行分析，“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”的“法律規(guī)定的組織”同環(huán)境民事公益訴訟的訴權(quán)主體和生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人具有高度的一致性（本文第二部分將會(huì)對此進(jìn)行詳細(xì)論述）。因此，該制度實(shí)質(zhì)上是賦予了環(huán)境公益訴訟訴權(quán)主體以選擇權(quán)。即，對于可修復(fù)的生態(tài)環(huán)境損害，當(dāng)侵權(quán)人怠于履行責(zé)任時(shí)，起訴主體和權(quán)利主體可以在提起環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟之外，選擇代修復(fù)的方式，該方式將極大地降低訴訟成本和司法成本。

二、《民法典》第1234條：代修復(fù)主體解讀

《民法典》第1234條所列的“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“法律規(guī)定的組織”，尚無明確的司法解釋對其規(guī)定。再者，鑒于生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)是環(huán)境行政代履行在民法領(lǐng)域的轉(zhuǎn)化和延伸，因此不能以現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)主體來進(jìn)行簡單的理解。

（一）行政機(jī)關(guān)

生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度脫胎于《行政強(qiáng)制法》，因此，行政機(jī)關(guān)是代修復(fù)主體之一，這一點(diǎn)毋庸置疑。而對其限定詞“國家規(guī)定”的代指范圍，則還存在一定的爭議。有的學(xué)者認(rèn)為，因國家“放權(quán)”的需要，行政機(jī)關(guān)可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的機(jī)關(guān)之外，包括國家行政主管機(jī)關(guān)、地方立法機(jī)關(guān)和地方政府。有的學(xué)者則提議在考慮中央兩辦印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》和最高院印發(fā)的《關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》的基礎(chǔ)上，將省市政府及其指定的生態(tài)環(huán)境、自然資源等有關(guān)部門納入生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的主體范疇。在綜合考量行權(quán)能力的前提下，筆者認(rèn)為，“行權(quán)方式”是劃定行政機(jī)關(guān)范圍的首要標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)《民法典》第1234條規(guī)定，權(quán)利主體擁有兩項(xiàng)權(quán)利，一是“自行代修復(fù)權(quán)”，二是“委托他人代修復(fù)權(quán)”。而現(xiàn)實(shí)的困境是，生態(tài)環(huán)境修復(fù)的技術(shù)性、復(fù)雜性和周期性需要大量的技術(shù)支持、大規(guī)模的部門配合和長時(shí)間的追蹤分析。因而僅有少數(shù)行政機(jī)關(guān)才有資格行使“自行代修復(fù)權(quán)”。行權(quán)能力決定了行權(quán)方式，行權(quán)方式劃定了行權(quán)機(jī)關(guān)。在現(xiàn)有法律規(guī)范下，原本的環(huán)境行政代履行機(jī)關(guān)因具有代修復(fù)經(jīng)驗(yàn)和能力，是“自行代修復(fù)權(quán)”行使的不二人選。而上述的其他行政機(jī)關(guān)，則更適宜行使“委托他人代修復(fù)權(quán)”。

（二）檢察機(jī)關(guān)

結(jié)合《民事訴訟法》第58條第（二）款和《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第98條第（一）款的立法規(guī)定及司法實(shí)踐可知，檢察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)在“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”之內(nèi)。首先，結(jié)合筆者對環(huán)境行政代履行案件的檢索——近五年來行政機(jī)關(guān)因不履行法定職責(zé)被檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的案件有100多件。這足以說明，環(huán)境行政代履行作為行政機(jī)關(guān)的一項(xiàng)行政強(qiáng)制執(zhí)行力也存在權(quán)力放棄現(xiàn)象。那么，私法性質(zhì)的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)權(quán)的行使，更需檢察機(jī)關(guān)加以保障。其次，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)要求被告支付“生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用”，這與《民法典》第1234條“所需費(fèi)用由侵權(quán)人負(fù)擔(dān)”具有高度的銜接性。綜上，檢察機(jī)關(guān)的代修復(fù)主體資格有理有據(jù)。

（三）社會(huì)組織

在多元共治理念的影響下，對代修復(fù)制度中“法律規(guī)定的組織”的界定，應(yīng)從社會(huì)主體方面入手。然而由于公眾的專業(yè)能力不足、企業(yè)的利益訴求不純，對于代修復(fù)主體的范圍，還應(yīng)依據(jù)《民事訴訟法》第58條第（一）款和《環(huán)境保護(hù)法》第58條進(jìn)行解讀。雖然“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”“社會(huì)組織”同“法律規(guī)定的組織”存在表述上的不同，但其主體概念和權(quán)利內(nèi)容基本相同，其專業(yè)性和目的性也高度契合，因此，具有環(huán)境公益訴訟資格的“社會(huì)組織”同樣具有生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)資格。

需要指出的是，當(dāng)下檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織不應(yīng)具備“自行代修復(fù)權(quán)”的行使資格。究其原因，有以下兩點(diǎn)：第一，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織欠缺生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)的專業(yè)能力，難以快速、準(zhǔn)確地展開修復(fù)工作；第二，生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，其涉及的環(huán)境要素甚多、牽扯的環(huán)境單行法規(guī)眾多，需要各環(huán)境部門予以配合，而檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)不包括對各環(huán)境部門的調(diào)動(dòng)，擅自行權(quán)與法無據(jù)。再者，對于“委托他人代修復(fù)權(quán)”的行使也應(yīng)慎重。生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)關(guān)系到民生發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長，對第三方的資格審查、修復(fù)費(fèi)用的使用詳情、后續(xù)工作的跟蹤調(diào)整等都需嚴(yán)格把關(guān)，密切關(guān)注。這無疑加重了檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的行權(quán)負(fù)擔(dān)，很難保證其不出現(xiàn)“權(quán)利放棄”“權(quán)利使用不當(dāng)”等現(xiàn)象。因此，在生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度尚未完善的情況下，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織的代修復(fù)權(quán)利還應(yīng)以監(jiān)督保障為主更為恰當(dāng)。

三、代修復(fù)主體的行權(quán)規(guī)范構(gòu)想

（一）我國現(xiàn)有法律框架內(nèi)的行權(quán)規(guī)范構(gòu)想

1.純粹的生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)。因《民法典》第1234條并未明確“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”和“法律規(guī)定的組織”的請求權(quán)順位，因此在二者權(quán)利沖突的情況下，法院應(yīng)當(dāng)按照提起時(shí)間審理還是應(yīng)當(dāng)參照《最高人民法院關(guān)于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第17條規(guī)定，使“國家規(guī)定的機(jī)關(guān)”優(yōu)先于“法律規(guī)定的組織”，尚且不明。從上文的主體解讀來看，行政機(jī)關(guān)對生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)具有綜合性和專業(yè)性，行政機(jī)關(guān)在生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度中應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位，檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織則起監(jiān)督保障作用。其次，從司法實(shí)踐來看，如果社會(huì)組織優(yōu)先于國家機(jī)關(guān)，將會(huì)導(dǎo)致國家機(jī)關(guān)公信力的破壞。再次，從我國生態(tài)保護(hù)法律體系來看，各環(huán)境要素均有其特定的行政機(jī)關(guān)和環(huán)境保護(hù)部門管轄，各地方人民政府及有關(guān)部門則對轄區(qū)內(nèi)的生態(tài)環(huán)境背書。因此，行政機(jī)關(guān)具有法定職責(zé)。最后，從現(xiàn)有的法律規(guī)范來看，確立國家機(jī)關(guān)的優(yōu)先順位有利于保持法律規(guī)范效力的連續(xù)性。即國家規(guī)定的機(jī)關(guān)作為賠償權(quán)利人提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟優(yōu)先于環(huán)境民事公益訴訟。綜上所述，筆者建議在確立國家機(jī)關(guān)優(yōu)先地位的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)的補(bǔ)充地位，落實(shí)社會(huì)組織的監(jiān)督作用。具體言之，若行政機(jī)關(guān)已采取行動(dòng)，那么檢察機(jī)關(guān)就同一生態(tài)環(huán)境公益損害只有補(bǔ)充行使權(quán)，而其真正的權(quán)利是同社會(huì)組織一起監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的方案制定、方案實(shí)施和修復(fù)驗(yàn)收。

2.生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)與環(huán)境行政代履行競合。生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度是對環(huán)境行政代履行的私法改造，其均利用了公法主體的強(qiáng)制性和職能性。但前者是一項(xiàng)民事權(quán)利，后者是一項(xiàng)行政強(qiáng)制權(quán)力。當(dāng)二者存在競合時(shí)，有必要對其平衡銜接。我國學(xué)術(shù)界對公權(quán)與私權(quán)的平衡，主要有以下三種學(xué)說：私法優(yōu)位論、公法優(yōu)位論和調(diào)整方法最優(yōu)化。在公法與私法交融的時(shí)代背景下，筆者認(rèn)為絕對的“私法優(yōu)位論”或絕對的“公法優(yōu)位論”均難以平衡。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)從方法最優(yōu)的角度出發(fā)動(dòng)態(tài)平衡、具案考量。

（二）我國現(xiàn)有法律框架外的行權(quán)規(guī)范構(gòu)想

1.完善生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的第三方參與。檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)既不宜行使“自行代修復(fù)權(quán)”，又需審慎行使“委托他人代修復(fù)權(quán)”。同時(shí)，單純依靠行政機(jī)關(guān)，也會(huì)造成過重的行政負(fù)擔(dān)，不利于政府其他職能的落實(shí)。因此，為兼顧檢察機(jī)關(guān)和社會(huì)組織“名副其實(shí)”地行使代修復(fù)權(quán)利和緩解行政壓力，完善生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)的第三方參與勢在必行。其中，第三方主體的經(jīng)濟(jì)屬性是影響生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)質(zhì)量的關(guān)鍵，因此有必要制定具體的法律法規(guī)，審慎授予法定資質(zhì)；細(xì)化各項(xiàng)權(quán)利義務(wù)，嚴(yán)格監(jiān)管合同內(nèi)容。

2.設(shè)置獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金。以紹興市生態(tài)環(huán)境局、浙江嘉業(yè)化工有限公司、王光箱環(huán)境污染責(zé)任糾紛案為例，生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)委托給了第三方主體，生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用打到法院賬戶，行政機(jī)關(guān)再行支付。但是，人民法院的職責(zé)是審判，對于生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用的收取欠缺法律依據(jù)。而行政機(jī)關(guān)的支配又缺少公眾參與。因此，筆者建議，是否可以考慮效仿“超級(jí)基金法”設(shè)置生態(tài)環(huán)境損害修復(fù)基金，在確保資金系統(tǒng)化管理之余，可以補(bǔ)足侵權(quán)人拒絕支付或支付不能時(shí)對生態(tài)環(huán)境損害的救濟(jì)。

結(jié)語

《民法典》生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的增設(shè)，是對純粹私法治理和純粹公法管控困境的巧妙化解。通過民法與環(huán)境法的對話溝通，我國生態(tài)文明法治建設(shè)有了新的突破。該制度在糅合環(huán)境行政代履行制度的同時(shí)，還銜接了環(huán)境公益訴訟和生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，為生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系的完善作出了杰出的貢獻(xiàn)。從長遠(yuǎn)角度來看，有關(guān)生態(tài)環(huán)境損害代修復(fù)制度的法律研究還遠(yuǎn)未結(jié)束，代修復(fù)主體的行權(quán)問題仍待繼續(xù)深入討論，程序法的配套完善也需提上日程。