超大城市社區(qū)居民自治創(chuàng)新實踐路徑研究

李 彤，張真真

（上海工程技術(shù)大學，上海 201620）

城市社區(qū)是現(xiàn)代城市基層社會治理的基本單元，而現(xiàn)代城市社會基層治理是國家治理體系和治理能力的重要一部分，社區(qū)居民自治則是基層社會治理的重要內(nèi)容，是城市居民依法直接管理基層社會公共事務(wù)的一種民主形式，有利于擴大公民政治參與和加強基層民主。黨的十九屆四中全會提出了“共建、共治和共享的社會治理制度”，區(qū)別于黨的十九大報告提出的打造“共建、共治和共享的格局”，實現(xiàn)由格局到制度的轉(zhuǎn)變，進一步體現(xiàn)出構(gòu)建基層社會治理的重要性。我國目前進入了城市社區(qū)治理新時代的發(fā)展階段，隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大型、超大型城市的涌現(xiàn)，給城市社區(qū)基層治理帶來了新的機遇和挑戰(zhàn)。

一、城市社區(qū)居民自治的法律基礎(chǔ)與發(fā)展邏輯

在新中國成立初期，“民主建設(shè)”運動在各地興起，北京、上海等地社區(qū)居民自發(fā)成立了“居民小組”等基層群眾性自治組織；天津市開始逐步建立社區(qū)居民委員會，這一時期的居民委員會具有證券組織的性質(zhì)。但隨著國民經(jīng)濟的逐漸復(fù)蘇，國家政權(quán)的逐漸鞏固，具有證券組織性質(zhì)的社區(qū)居民委員會，并沒有能持續(xù)很長時間，社會基層中的國家政權(quán)組織開始逐步減少，社區(qū)基層群眾自治從此獲得了一定的發(fā)展空間。1954年，我國頒布了《城市居民委員會組織條例》，第一次確定了社區(qū)居委會的合法地位，之后我國各地相對規(guī)范的社區(qū)居民委員會建立工作相繼如火如荼地開展了起來。但好景不長，街居制并沒有像預(yù)期一樣，基層群眾自治充分發(fā)展，但街居制的管理職能被完全行政化，抑制了居民自治的發(fā)展，失去活力的居民自治委員會被迫中斷。這一時期，我國的基層群眾自治制度處于一個萌芽與曲折發(fā)展的時期，城市社區(qū)治理模式還是由政府主導(dǎo)。

在改革開放后，居民自治受市場經(jīng)濟體制改革的影響而發(fā)生轉(zhuǎn)變，居委會的名稱不僅得到了恢復(fù)，居民自治也備受關(guān)注。20世紀80年代，國務(wù)院重新頒布了《城市居民委員會組織條例》《城市街道辦事處組織條例》，居民自治再度被法制化和制度化，居委會和街道辦開始推廣并開展社區(qū)服務(wù)活動。隨后，20世紀90年代，民政部頒布了《關(guān)于加快發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)的意見》，我國社區(qū)居民自治進入了快速發(fā)展推進時期，城市社區(qū)治理模式也逐漸由政府主導(dǎo)向社區(qū)群眾自治過渡。

2000年年底，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了《民政部關(guān)于在全國推進城市社區(qū)建設(shè)的意見》，這一文件成為了引導(dǎo)我國現(xiàn)代城市社區(qū)基層建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，拉開了社區(qū)建設(shè)的序幕。2005年，民政部首次提出了“和諧社會”的概念，指明了我國現(xiàn)代城市社區(qū)治理的新方向，標志著我國的城市社區(qū)建設(shè)進入了一個新的發(fā)展階段，從此我國城市社區(qū)居民自治進入成熟階段。

2012年，黨的十八大報告第一次把“社區(qū)治理”寫入國家政策文件當中。2015年上海啟動了“創(chuàng)新社會治理，加強基層建設(shè)”的基層社區(qū)治理管理體制改革，出臺了“1+6”文件，這一文件在城市社區(qū)治理的基礎(chǔ)上進一步將超大城市社區(qū)治理和服務(wù)體系建設(shè)引向深入，并同時在學界掀起了創(chuàng)新城市社區(qū)治理的研究熱潮。2017年上半年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，提出到2020年我國基本形成基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)、基層政府主導(dǎo)的多方參與、共同治理的城鄉(xiāng)社區(qū)治理體系。該文件的出臺是一個新階段的標志，將社區(qū)基層治理研究推向了新時代發(fā)展階段，開啟了新時代城市社區(qū)治理多元主體共同參與的新局面。

二、超大城市社區(qū)居民自治的困境

“超大城市”這一概念是在2014年由中央政府提出的，這一概念提出時間雖然不長，但是作為全新的共同體形式，超大城市呈現(xiàn)的運行獨特性已經(jīng)較為明顯。超大城市的居民、地域、設(shè)施、組織、文化等諸多方面都已呈現(xiàn)出前所未有的超常特性。就城市居民而言，超大城市的居民規(guī)模超常，因此社區(qū)居民自治面臨的困境也具有一定的超常性。本文將從以下方面討論超大城市社區(qū)居民自治面臨的困境。

（一）社區(qū)治理居民參與困境

社區(qū)居民是現(xiàn)代城市社區(qū)基層治理的主體和中堅力量，社區(qū)居民參與程度不高，基層政府和社會組織便不能充分發(fā)揮其職能，進而削減了對社區(qū)公共事務(wù)的管理能力。隨著大規(guī)模的人口流動，超大城市社區(qū)居民互相之間逐漸陌生化，社區(qū)居民之間基本沒有來往和聯(lián)系，流動人口對居住社區(qū)難以產(chǎn)生歸屬感和認同感，對社區(qū)共同問題漠不關(guān)心，缺乏參與社區(qū)治理的意識。大規(guī)模的城市人口流動造成的另外一個結(jié)果是，社區(qū)居民類型的多樣化和復(fù)雜化，尤其是超大城市大部分社區(qū)難以動員社區(qū)居民積極參與社區(qū)公共事務(wù)管理。依據(jù)居民的購買力，城市社區(qū)居民選擇小區(qū)時會發(fā)生同質(zhì)化組合，社區(qū)居民按照戶口、職業(yè)、出行方式、受教育程度可劃分為不同類型。不同類型的社區(qū)居民在價值觀念和思想上有所差異，社區(qū)中容易造成矛盾和沖突，很難動員社區(qū)居民共同參與社區(qū)治理。

（二）基層政府職能建設(shè)困境

基層政府面臨著自身職能建設(shè)和其制度規(guī)范體系的困境，滯后性問題突出使得原有的適度規(guī)范不適用現(xiàn)在社區(qū)沖突治理?；鶎诱帕α魇栴}，也是影響社區(qū)居民自治的重要因素，超大城市日常處于不確定的、動態(tài)的、可變的狀態(tài)之中，流動人口難以信任基層政府，缺乏對基層政府和社區(qū)管理者的信心，難以解決社區(qū)沖突問題。社區(qū)居民自治的順利開展離不開基層政府的扶持和干預(yù)，但是政府的過度干預(yù)又會造成社區(qū)的行政化和“內(nèi)卷化”，容易導(dǎo)致在社區(qū)居民自治中出現(xiàn)形式主義、官僚主義等。尤其是在超大城市社區(qū)中有著不同類型的居民，更加難以實現(xiàn)對基層政府有效的監(jiān)督。

（三）基層社會組織發(fā)育困境

基層社會組織自身發(fā)育不成熟、內(nèi)部管理繁雜也影響著城市社區(qū)居民自治的成效。社會組織呈現(xiàn)出對政府的合法性強依賴和經(jīng)濟性弱依賴，以及對社會的合法性弱依賴和經(jīng)濟性強依賴的雙重依賴格局。社區(qū)社會組織、志愿者組織等社會力量的培育和發(fā)展方面還存在著很大的不足。超大城市的社區(qū)中存在著更為復(fù)雜的社區(qū)沖突，社區(qū)居民群眾對社區(qū)服務(wù)需求和服務(wù)質(zhì)量要求逐漸提高，當前的社區(qū)社會組織和社會力量還有待發(fā)展。

三、社區(qū)居民自治的有效實踐路徑

由超大城市的獨特性衍生出的超大城市社區(qū)自治難題，實質(zhì)上也就是超大城市治理必須解決的難題。當超大城市治理依照常規(guī)城市治理，定位于地方性治理時，這些難題很難解決。因此，針對超大城市的社區(qū)居民自治問題，本文提出重建社區(qū)居民主體責任、豐富居民參與途徑、培育和發(fā)展社區(qū)文化資本及優(yōu)化社區(qū)工作機制四個方面作為我國社區(qū)居民自治的實踐路徑。

（一）重建社區(qū)居民主體責任

基層群眾自治的成效如何，社區(qū)居民的參與起到特殊的作用，共建共治共享格局的形成離不開社區(qū)居民的共同參與。

1.要培育社區(qū)居民的自治意識，先從轉(zhuǎn)變社區(qū)居民觀念開始，幫助社區(qū)居民明確自己的主體責任。社區(qū)居民參與社區(qū)自治，并不意味著只有參與社區(qū)的正式會議和重要事務(wù)，還體現(xiàn)在參與社區(qū)的各種文體活動，遵守社區(qū)公約，自發(fā)地形成興趣小組等。社區(qū)居民參與社區(qū)治理的行為方式是多樣的，但是社區(qū)居民對自己的責任與義務(wù)并不清晰，并沒有意識到自己實際上已經(jīng)參與到社區(qū)治理的活動范疇中，明確居民的主體責任和義務(wù)，是更有利于居民有目的和自覺地去參與社區(qū)事務(wù)管理，維護社區(qū)公共秩序。

2.在培育社區(qū)居民自治意識的過程中，還可以借助社區(qū)社會工作者的力量。社區(qū)社會工作者作為“三社聯(lián)動”的重要一環(huán)，在推動傳統(tǒng)的社會管理方式到走向現(xiàn)代化社會治理過程中發(fā)揮著重要作用，可以通過發(fā)揮其自身專業(yè)理論優(yōu)勢，以優(yōu)勢視角看待社區(qū)居民，充分挖掘居民潛能，看到居民可以改變的可能性，充分調(diào)動居民的主動性，促進居民積極參與。通過激發(fā)社區(qū)居民內(nèi)在動力，從被動轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c社區(qū)治理，增強社區(qū)居民對社區(qū)的歸屬感，提高滿意程度和信任程度，培育居民的主體責任意識，營造和諧的社區(qū)文化。

（二）豐富社區(qū)居民參與途徑

現(xiàn)在城市社區(qū)常見的社區(qū)居民參與治理的渠道有評議會、聽證會、協(xié)調(diào)會等。作為經(jīng)濟文化快速發(fā)展的中心，超大城市社區(qū)的居住密度持續(xù)增長，因此帶來了群租、停車難、居住環(huán)境差等一系列問題。建立健全評議會、聽證會和協(xié)調(diào)會制度能夠有效解決社區(qū)出現(xiàn)的問題，這些會議的開展需要居委會、當事人和有關(guān)基層政府部門等多方人員的參與，既能保證社區(qū)的民主監(jiān)督和居民參與，又能提高工作效率和服務(wù)質(zhì)量。

要在評議會、聽證會和協(xié)調(diào)會制度的基礎(chǔ)上增加社區(qū)居民表達意愿的平臺及途徑，此舉對鼓勵社區(qū)居民參與社區(qū)自治有重要作用，社區(qū)居民能夠及時、有效、快速地表達與自己相關(guān)的利益訴求，社區(qū)居委會能夠及時接收到居民的意見和提議，實現(xiàn)社區(qū)“由下而上”的社區(qū)治理機制。超大城市處于經(jīng)濟和科技發(fā)展的中心，擁有優(yōu)越的地理區(qū)位和信息資源，超大城市社區(qū)的信息化程度相對高于其他地區(qū)的城市社區(qū)，更容易發(fā)展多種形式社區(qū)居民參與渠道，如微信、微博、論壇等。在疫情期間，社交平臺發(fā)揮了重要作用。例如，上海長寧區(qū)H小區(qū)聯(lián)合了物業(yè)、社區(qū)民警和社區(qū)醫(yī)生建立了“居家隔離管理群”，借助微信群這一平臺，形成多方聯(lián)合機制，社區(qū)居民可以及時表達自己的需求并更好地配合防疫工作。這種方式既節(jié)約了一定的人力、物力和時間，也為社區(qū)居民參與社區(qū)自治提供了更為方便和靈活的方式。

（三）培育和發(fā)展社區(qū)文化資本

良好的社區(qū)文化環(huán)境可以影響社區(qū)居民的參與行為，打破社區(qū)居民對社區(qū)公共事務(wù)漠不關(guān)心的困境。社區(qū)文化是社區(qū)的社會資本，是指在社區(qū)范圍內(nèi)，居民與組織之間在互動關(guān)系下形成的無形資源，例如社區(qū)居民之間的價值觀念、信任程度、社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)等。隨著城市化進程的加快，社區(qū)文化建設(shè)成為社區(qū)居民有序參與社區(qū)自治的基礎(chǔ)和前提，這就需要建立社區(qū)和居民之間的信任關(guān)系。社區(qū)文化資本的培育，可以減少因為居民非理性的追求，造成對社區(qū)、社會組織信任的喪失。超大城市的社區(qū)居住居民類型復(fù)雜，一般的社區(qū)活動難以吸引全體社區(qū)居民的參與，需要通過搭建便利溝通和交流平臺，組織和舉辦更符合社區(qū)特色、能夠增加社區(qū)凝聚力和便于全體社區(qū)居民參與的文體活動，增設(shè)激勵機制，重建社區(qū)居民之間的溝通和交流，建立起良好的伙伴關(guān)系，營造和諧的社區(qū)文化氛圍。促進社區(qū)全體居民通過參加社區(qū)合唱團、健身社團、手工社團、“四點半課堂”等活動和服務(wù)，更多地投入到社區(qū)活動中，參與社區(qū)公共事務(wù)，由原來簡單的“參加”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皡⑴c”。營造社區(qū)居民認同和獨有的社區(qū)文化環(huán)境，通過社區(qū)文化環(huán)境影響社區(qū)居民的行為，最終促進社區(qū)居民積極參與社區(qū)治理。

（四）優(yōu)化社區(qū)工作機制

1.要樹立共建共治共享的觀念，理清政府和社區(qū)的治理職能范圍。這要求政府轉(zhuǎn)變職能、重新定位，認識到自身存在的不足與缺陷，而不是全權(quán)負責所有相關(guān)問題，應(yīng)當實現(xiàn)權(quán)力下放到基層，將不屬于自己職責范圍內(nèi)或者應(yīng)該由市場解決的問題逐步引導(dǎo)社區(qū)居民自己尋找解決方案，該自己完成的職責不要推向社區(qū)，屬于社區(qū)管轄的職責不要干預(yù)，與民間社會組織以平等的姿態(tài)密切合作，做好資源的協(xié)調(diào)和分配。

2.要培育一定的社區(qū)社會組織。政府既然不能包攬所有的事務(wù)，那就需要社區(qū)社會組織去承擔相應(yīng)的公共事務(wù)，填補政府轉(zhuǎn)移職能后的工作空缺。社會組織作為城市基層社區(qū)治理的有效補充，要完成其職能的轉(zhuǎn)變，發(fā)揮社會組織的自主性，實現(xiàn)滿足社區(qū)居民的多元需求、協(xié)調(diào)各方利益、增加社區(qū)民主性和凝聚力等職能。但是社區(qū)社會組織還存在著一定的局限性，社會組織的能力還有待提高。加大政府購買社會組織服務(wù)力度，有利于促進社會組織的培育和發(fā)展，能夠有效提高社區(qū)服務(wù)的質(zhì)量，加大對社會組織的資金扶持力度，解決其資金不足的問題。