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      實現養(yǎng)老保險全國統籌的困境與出路

      2022-11-14 17:45:01胡雅婧
      經濟研究導刊 2022年19期
      關鍵詞:養(yǎng)老金省份養(yǎng)老保險

      胡雅婧

      (上海工程技術大學 管理學院,上海 201620)

      一、我國養(yǎng)老保險統籌現狀

      在全球各國家中,中國儼然已經成為老齡化問題較為突出的國家之一。我國從2000年開始就步入了人口老齡化社會,此后整個社會的老年撫養(yǎng)比上升速度很快。短期內,這一現象并不會給以現收現付制為主的養(yǎng)老保險制度帶來太大的制度沖擊,但從長期的風險管控角度看,恐難以抵御未來的養(yǎng)老風險。所以,我國進行了模式改革,實行社會統籌與個人賬戶相結合的制度模式,但因歷史欠賬,個人賬戶空賬運行許久,實際運行中依舊是現收現付的制度來支出養(yǎng)老金。2010年,《社會保險法》提到了基本養(yǎng)老保險基金要一步一步實現全國統籌。在十九大報告中,同樣也提出了要加快實現養(yǎng)老保險全國統籌。到目前為止,我國已經初步完成了養(yǎng)老保險全國統籌的省級統籌,正在進行全國統籌。2018年7月起,我國開始實施基金的中央調劑制度。相關通知明確提出,地方繳納比例3%及以上的,按照人均定額的方法進行分類劃撥,離、退休人員多的省份將獲得更多的調劑金。養(yǎng)老保險統籌層次低會導致不同地區(qū)養(yǎng)老負擔差距懸殊,導致基金的使用效率低下,沒有發(fā)揮出保險的大數法則效應。統籌層次低還會造成勞動力流動率下降等問題。總體來看,這種格局與保險最初的初衷即風險共擔原則偏離,與基金共同救濟,互助共濟的規(guī)律相差甚遠,基金的使用效率比較低。

      二、我國養(yǎng)老保險全國統籌面臨的困境

      通過以上對養(yǎng)老保險全國統籌的必要性和現狀的描述,我們了解到迄今為止,關于養(yǎng)老保險全國統籌的省級統籌已經基本完成,正在逐步開始全國統籌。我國養(yǎng)老保險統籌層次低造成了很多問題,比如制度規(guī)范力度不夠,不同地區(qū)養(yǎng)老負擔差距大,規(guī)模效應低下,基金使用效率低下,勞動力流入省份負擔重,勞動力流出省份負擔輕,統籌層次低還使得養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)困難,沒有辦法滿足各地勞動力的轉移。

      (一)存在中央與地方政府權利義務模糊問題

      想要完善我國的養(yǎng)老保險制度,實現其全國范圍內的統籌是必不可少的環(huán)節(jié)。養(yǎng)老金的統籌層次必然關系著重新劃分中央與地方政府的責任、權利與義務。通常情況下,中央政府承擔的責任包括制定大方向政策,統一征收中央調劑金,以及最后的財政兜底責任。于中央視角而言,中央希望在全國范圍內征收養(yǎng)老金富余省份的資金以補充其他養(yǎng)老金嚴重不足省份的資金,以達到相對平衡可持續(xù)的狀態(tài)。而這種做法在一定程度上會損害地方征繳的積極性,雖然從整體的角度看,福利得到了增長,但卻損壞了局部的利益,這違背了帕累托改進原則。于地方政府視角而言,地方政府應承擔財政補助責任和具體政策的落實經費,但如若這其中損壞了地方政府的利益,地方政府就會興起保護主義之風,這無論是從理論層面還是現實層面都都不利于養(yǎng)老保險全國統籌制度的順利推進。目前,需要找到央地都認可的可持續(xù)發(fā)展方案。

      (二)存在區(qū)域嚴重不平衡問題

      截至2018年,從全國總體情況而言,一些省份養(yǎng)老金可支付月數可以維持一年零幾個月。但是新疆、天津等地可支付月數基本都在一年以內,遼寧、吉林可支付月數更是不足五個月。我國幅員遼闊,不同區(qū)域經濟發(fā)展水平嚴重失衡,經濟繁榮的區(qū)域與經濟落后的區(qū)域差距越來越大,馬太效應越來越嚴重。由經濟失衡導致的勞動力遷移,使得落后地區(qū)的勞動力紛紛涌向經濟繁榮的區(qū)域,這更加大不同區(qū)域老年撫養(yǎng)比的差距。一些地區(qū)的老年撫養(yǎng)比大,而另一些地區(qū)老年撫養(yǎng)比小。撫養(yǎng)比低的地區(qū),基金入大于出,不愿意改變目前的格局,不愿意使自己利益受損。于是,地區(qū)之間的基金結余差距隨著勞動力的不斷流出而越加變大。例如,2016年南通市老年撫養(yǎng)比接近27%,2015年,徐州全市老年撫養(yǎng)比平均水平為15.58%,其養(yǎng)老壓力比南通市小了近一半。

      (三)存在監(jiān)督與信息管理系統不夠完善問題

      事實是,凡是觸動大格局利益的改革,通常并不是那么一帆風順,總要經歷些曲折。養(yǎng)老保險全國統籌作為一項系統工程,從地方政府角度來看,在進行“省級統籌”的時候,地方政府追求本地利益最大化,導致“省級統籌”不夠徹底。那么此次在實施全國統籌過程中,省級政府同樣具有地方政府追求自身利益最大化的傾向,必然與中央政府博弈。應通過合理的制度設計,加大中央政府對基本養(yǎng)老保險制度的管控力度,形成對地方政府有效的監(jiān)督,確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放,是目前較為關心的問題。目前,對于統籌上來的資金使用去向混亂,劃分模糊,在實際操作中,對于真正需要補缺口的地區(qū)調劑的金額少,對缺口沒那么嚴重的地區(qū)卻調劑供給了較多基金,在基金的監(jiān)管方面還不完善。當前,由于省內各地市繳費模式、繳費基數、費率水平差異非常大,省與省之間制度也是沒有統一,進行統一管理絕非易事。因此,全國統籌任務繁重。比如上海市,是典型的外來勞動力人口多,參加養(yǎng)老保險的覆蓋率高,養(yǎng)老保險基金結余大,企業(yè)負擔較輕;而不發(fā)達地區(qū)則相反。對于實現制度統一,分配調整基金統一,管理統一,信息管理統一等一系列措施,不發(fā)達地區(qū)是極為支持的。因養(yǎng)老保險未統籌而造成的條塊分割,會致使勞動力城鄉(xiāng)分割,阻礙勞動力轉移,從而阻礙經濟發(fā)展。

      三、養(yǎng)老保險全國統籌的國際經驗及啟示

      通過以上對我國養(yǎng)老保險全國統籌存在困境的分析,筆者認為這些問題絕非中國一個國家的典型問題,其他國家也正面臨著這些問題,適當參考學習國外的經驗,也許會得到啟發(fā),再結合我國的實際,便可以找到解決問題的出路。

      (一)法國養(yǎng)老保險全國統籌的經驗

      法國為了解決養(yǎng)老保險制度碎片化的問題,規(guī)定每個公民擁有一個終身的社會保障號,20世紀,法國成立“社會保險征收聯盟”?!罢魇章撁恕辈捎么怪惫芾?、直接征收的方式,由“征收聯盟”從地方征收上來的基金交由國家社會保險機構中心管理局管理。到這一步,國家社會保險機構中心管理局對基金進行收入與支出的平衡管理。這個征收聯盟被賦予很大的權利,可以使用快捷且強制手段對基金進行征收,以確?;痦樌绽U。

      (二)德國養(yǎng)老保險全國統籌的經驗

      德國也是擁有一整套統一的養(yǎng)老保險制度和管理體制。德國以往的體制是行業(yè)性的管理體制,在拆除柏林墻后,德國將東西兩地區(qū)制度統一融合后,整整延緩了德國老齡化發(fā)展接近幾十年。德國與法國一樣,也設立了養(yǎng)老保險全國聯盟,目前正在厘定統一的費率。德國的基本養(yǎng)老保險采取雇主與雇員按照工資的一定比例一起繳費,國家補貼的部分繳費收歸公共賬戶,同時在全國范圍內實行統收統支、現收現付。國家的基本養(yǎng)老保險包含有基礎部分,該基礎部分幾乎由國家來補貼。德國各級政府的財政是互不干涉的,是獨立的,聯邦制國家政府分為聯邦、州、市鎮(zhèn)三級,國家立法和社會自治管理社會保障,聯邦政府對保險有立法和制定政策的權力,整個德國全面集中和統一,德國養(yǎng)老保險協會統一協調使用結余基金,不足的部分由聯邦政府支付。

      四、實現我國養(yǎng)老保險全國統籌的出路

      (一)明確中央與地方政府的責任

      長期以來,在養(yǎng)老保險全國統籌制度實施層面,中央與地方政府一直就處于模糊不清的狀態(tài)。在這一方面,我國應當適當借鑒德國的做法,德國的聯邦、州、市鎮(zhèn)三級的財政是獨立互不干涉的,由第三方協會來統一協調結余基金。我國可以由中央來協調使用結余基金,可由第三方機構進行輔助協調。中央與地方應當建立各自的財權與事權的清單,對于各自可行使的范圍有清晰的界定。在我國實行“分稅制”后,出現了一種財權上移,但事權卻下移的局面。也就是說,地方政府的錢變少了,但需要用錢來解決的事情依舊不變甚至隨著時間的推移、社會的變化,地方政府的事務變得更加艱巨且繁重。這一現象導致地方政府加大了對養(yǎng)老保險個人賬戶資金的混亂使用,進而造成養(yǎng)老保險基金出現缺口。中央應當適當下放給地方政府一些財權。中央負責對統籌資金的使用與監(jiān)管,對養(yǎng)老金缺口進行補助,保證中央基礎養(yǎng)老金的按時、足額發(fā)放。對地方政府來說,要有大局觀。從大局出發(fā),要轉變地方保護主義的觀念,主動地配合中央政府進行基礎養(yǎng)老金全國統籌。

      (二)利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間經濟差異

      要在區(qū)之間,要想建立長期互補的養(yǎng)老保險基金可持續(xù)發(fā)展機制,筆者認為應謹慎地統籌,以免出現“劫富濟貧”式的統籌局面,這雖然有助于社會整體福利的增長,但卻損失了局部區(qū)域的積極性,不符合帕累托改進原則??梢岳脜^(qū)域一體化、協同化發(fā)展,以經濟發(fā)達地區(qū)這個“龍頭”帶動欠發(fā)達地區(qū)的經濟。只有經濟良好發(fā)展,才能為社會保障制度的運行提供極大的基礎和保障。經濟發(fā)展能夠增加養(yǎng)老保險基金的“存量”,可以緩解落后地區(qū)養(yǎng)老金“收不抵支”的局面,也會推進養(yǎng)老保險全國統籌的步伐,促進社會和諧發(fā)展。要健全激勵機制與約束機制。對于上繳基金的省份,應制訂合理的激勵計劃,例如可以建立橫向“時間銀行”,待同一區(qū)域的其他基金有缺口的省份經濟水平提高后,再由這些省份以每年一定的費率去“還錢”。這一部分基金允許地方政府保留自用,而不納入全國統籌的范圍之內。利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間經濟差異,減少人口流失地區(qū)人口的外出,促進人才回流,減緩當地老齡化速度。通過這一舉措,不僅可以破解地方保護主義難題,而且還有利于養(yǎng)老保險制度良性可持續(xù)發(fā)展。

      (三)利用大數據完善信息管理與監(jiān)督系統

      一方面,利用大數據技術,完善我國的養(yǎng)老保險信息系統。當前,我國各地區(qū)各省份信息閉塞,條塊化嚴重,這一現象影響?zhàn)B老保險全國統籌的步伐。利用大數據將不同區(qū)域、不同省份以及不同部門的信息橫向整合,即將民政部門、稅務部門、銀行系統、經辦機構系統、公安等部門的信息數據,利用大數據進行橫向對接,實現數據的整合、共享與交換。建立規(guī)范的業(yè)務管理體系和社會服務體系,提高服務質量與制度運行的效率,降低管理的成本。另一方面,要充分利用大數據追蹤系統,對養(yǎng)老保險的統籌基金來源和去向進行追蹤與監(jiān)督。從縱向的行政體制機制的角度來講,由人社部對養(yǎng)老保險制度實施監(jiān)管的權利,確保制度良性健康運行。相應地省級也需承擔部分監(jiān)管責任。從橫向來講,不論是人社部及下設省份的監(jiān)管,還是中央層面的監(jiān)管,都可由大數據技術進行儲存與追蹤。這樣一來,可以保障中央調劑金制度與全國統籌制度,同時強有力的監(jiān)管也提升了基金的使用效率,讓統籌基金最大效度地發(fā)揮其價值。

      結語

      本文為養(yǎng)老保險全國統籌提供了可行性建議。第一,劃分好中央和地方各級政府之間的責任與權利,既要強調整體聯系,還要強調部分,要以系統的眼光看問題,發(fā)揮好中央與地方的作用,要協調不同級管理機構之間的利益沖突,使資源配置更高效,這是實現全國統籌的重要保障能夠使其協調發(fā)力,發(fā)揮更大作用。第二,利用區(qū)域一體化縮小地區(qū)間的經濟差異是實現全國統籌的經濟基石。第三,緊跟時代發(fā)展,利用大數據技術進行統一數據管理與結余基金監(jiān)管工作。推進基本養(yǎng)老保險的全國統籌,有助于縮小地區(qū)間養(yǎng)老保險基金不平衡的差距,實現基本養(yǎng)老保險的公平性,是我國形成成熟的社保制度的必經之路。

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