社會組織在社區(qū)治理共同體構建中的協(xié)同困境與破解思路

陳子凝

（上海工程技術大學 管理學院，上海 201600）

2017年黨的十九大報告中首次提出“共建共治共享”的社會治理新格局和“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制。2019年十九屆四中全會中則在原先的社會治理體制中加入了“科技支撐”，提出建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。這體現(xiàn)了黨和政府對治理理論的深入思考與實踐，從單一政府組織到多元治理主體，從“全能型”到“有限型”、從“管理型”到“服務型”政府的轉變。在治理理念的深化下，政府逐步加大對社會組織的扶持力度，肯定其在社會治理中發(fā)揮的重要作用。多項政策法規(guī)的出臺體現(xiàn)了社會治理的重要性和必要性，也為社會組織參與社區(qū)治理共同體的構建提供了強有力的支撐和保障。

作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有機組成部分，社會組織在激發(fā)社會活力、提高公共服務質量、推動政府職能轉變等方面都有重要意義。盡管社會組織在多項政策的扶持下有了一定的發(fā)展空間，但仍然面臨著內(nèi)部自治薄弱、外部監(jiān)督缺失、行政體制掣肘等多重困境。如何破解基層社會組織在社區(qū)治理共同體構建中的協(xié)同困境，提升其參與社會治理能力成為亟須深入研究的重要議題。

一、社會組織發(fā)展現(xiàn)狀

在我國，社會組織包括社會團體、基金會及民辦非企業(yè)單位，是人們?yōu)榱擞行н_到特定目標、有計劃地建立起來的一種制度化的共同活動群體，通過提供公共服務、表達社會需求、承接政府職能等方式參與社會治理，具有非營利性、自治性、公益性、專業(yè)性等特點。社會組織類型多種多樣，涵蓋了多樣化的社會需求，能有效地彌補政府缺陷和糾正市場失靈，是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分。盡管社會組織的作用在學界早已被肯定，但我國社會組織的發(fā)展在現(xiàn)行政治體制和經(jīng)濟社會背景下存在一定阻力，社會組織發(fā)育程度較慢。

一是發(fā)展規(guī)模擴大，結構失衡明顯。截至2018年底，全國共有社會組織81.7萬個，比2017年增長了7.3%。登記的社會組織以教育類、社會服務類為主，關乎群眾日常生活質量的文化、體育、衛(wèi)生類社會組織較少。

二是準入門檻趨于寬松，內(nèi)部治理不完善。近年來，政府出臺多項政策鼓勵社會組織參與社會治理，加快符合登記條件的社區(qū)社會組織的審核辦理進程。但入圍的部分社會組織存在內(nèi)部組織結構混亂、運行機制不完善等問題。

三是政府支持力度加大，社會資源撬動能力弱。相關政策要求政府新增公共服務支出通過政府購買服務安排部分，向社會組織購買的比例原則上不低于30%。但同時有調查數(shù)據(jù)顯示，上海市近六成社會組織由政府部門發(fā)動成立，以“政府需求”而非“社區(qū)需求”為導向的模式使其社會資源撬動能力弱，籌資來源單一。

四是社會組織就業(yè)人數(shù)上升，專業(yè)化程度有待提高。截至2018年底，我國社會組織吸納社會各類人員就業(yè)980.4萬人，相比2017年增長了13.4%。然而，全國僅有0.65%的勞動力在就業(yè)時選擇民辦非企業(yè)、社團等社會組織作為工作單位，僅有1%的大專及以上受教育程度人才進入社會組織。

目前我國正處于政府轉型、社會轉型、經(jīng)濟轉型的關鍵期，單一主體向多元主體轉變勢在必行，基層社會組織成為社區(qū)治理共同體構建中必不可缺的一員。然而社會組織的發(fā)展現(xiàn)狀令人擔憂，從學術角度分析挖掘存在的深層問題并提出針對性的應對措施，是破解社會組織現(xiàn)實困境的重要手段。

二、社會組織參與協(xié)同治理存在的問題

隨著改革開放后市場經(jīng)濟體制的深化，社會結構從原先的單位制轉變?yōu)樵踊?，大量人口進入城市謀生，社會流動日益增強。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，截至2018年我國城鎮(zhèn)化率達59.6%，城市人口不斷膨脹，城市化進程急速進展，給社區(qū)治理帶來了巨大挑戰(zhàn)。原來由政府一手包辦的社會管理受到了巨大沖擊，單一主體的有限理性和能力不足難以解決現(xiàn)代城市日益復雜的社會問題，無法滿足社區(qū)居民日益增長的多樣化、精細化的社會需求，出現(xiàn)了更多政府辦不好的基礎公共事務，迫切需要社會組織加入到社區(qū)治理共同體行列。但在社區(qū)治理共同體的構建過程中，作為社區(qū)的重要組成部分，社會組織、政府與居民出現(xiàn)多重問題，造成了社會組織進入社區(qū)的困境。

（一）社會組織層面

1.行政化與獨立性的矛盾。首先，政府通過依法購買服務的形式向社會組織轉移部分職能，而社會組織為了得到承接職能的機會可能會刻意迎合政府的意圖與偏好，以“政府需求”為導向作為自身發(fā)展的方向，偏離了社會組織成立的初衷。其次，社會組織大多由政府自上而下地成立和扶持，政府參與到社會組織的人力資源配置、基礎設施配置中，使得社會組織內(nèi)部結構與職能蒙上行政化色彩。再次，社會組織為了獲得穩(wěn)定、足夠的政府資金投入，自愿聽命于政府的差遣和調配，使得內(nèi)部決策能力被外化控制，雙方演變?yōu)椤盎镉嫛倍恰盎锇椤标P系。最后，盡管政府與社會組織通過購買服務的形式形成初步合作關系，但政府所掌握的資源是社會組織賴以生存的關鍵性資源，出現(xiàn)了權力上的不對等，繼而演變?yōu)榉菍ΨQ性的“絕對依賴”。

2.自治能力薄弱。2011年“郭美美事件”爆出，引發(fā)了社會各界對紅十字會內(nèi)部治理結構的質疑。治理不善造成的惡劣社會反響對社會組織形象產(chǎn)生負面影響，引發(fā)了公眾信任危機，加大了社會組織參與社區(qū)治理的難度。通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，社會組織內(nèi)部治理存在以下問題。第一，社會組織制度設計欠佳，執(zhí)行力度不足。許多社會組織章程簡略，缺乏配套的具體的管理制度、運行機制、監(jiān)督機構。第二，社會組織內(nèi)部監(jiān)督缺位。大多數(shù)社會組織沒有按照規(guī)章制度設立監(jiān)事會，導致監(jiān)督職能缺失、社會透明度不高，容易出現(xiàn)內(nèi)部治理危機，影響社會組織的公信力和可持續(xù)發(fā)展。

3.專業(yè)程度不足。當前我國基層社會組織發(fā)展程度良莠不齊，大部分規(guī)模小、層次低、不成熟，其專業(yè)化主要體現(xiàn)在兩個方面，一是社會組織從業(yè)人員是否專業(yè)，二是提供的社會服務是否專業(yè)。從前者來說，基層社會組織薪酬待遇、工作環(huán)境、社會地位不盡人意，無法吸引專業(yè)的社會工作者加入，從業(yè)人員主要來自離退休人員、志愿者，兼職比例大于專職，導致社會組織的服務供給能力和創(chuàng)新能力欠缺。另一方面，由于培訓所需的資金、人力、物力成本較高，愿意為員工提供入職培訓和繼續(xù)教育的社會組織數(shù)量偏少，導致從業(yè)人員服務意識、服務能力不足，無法向社區(qū)居民提供專業(yè)化的社會服務。

4.社會資源撬動能力不足。在我國，基層社會組織的資金主要來自政府購買服務，社會捐贈、自身營收、成員投入的比例較少，對政府依賴程度嚴重。社會組織井噴式的出現(xiàn)分散了本就稀缺的政府投入，資金不具有穩(wěn)定性和可持續(xù)性，制約了社會組織的進一步發(fā)展。其次，由于基層社會組織治理能力較弱，缺乏良好的社會公信力，愿意投入資源助力社會組織發(fā)展的企業(yè)較少。再次，基層社會組織對非營利性概念存在誤讀，通過開發(fā)營利項目獲取合法收入以尋求多元化、可靠資金來源的社會組織較少，對外部投資的依賴性較強。

（二）政府層面

1.政府職能轉變不到位。社會治理的本質是一個多元主體參與、理性友好協(xié)商、共建共治共享的過程，近年來國家不斷推行治理理念，體現(xiàn)了政府從單一領導到多元主體的轉變思路。但政府在行政化過渡到社會化的過程中，容易出現(xiàn)“鐘擺效應”，即一方面希望能通過社會組織轉移部分職能，協(xié)助政府進行基層社會治理；另一方面又擔心社會組織發(fā)展失控，影響政府對基層社會的管控，挑戰(zhàn)政治穩(wěn)定性。在這種矛盾思想的影響下，政府只能采取有限鼓勵措施推動社會組織的發(fā)展，削弱了社會組織的自主性和內(nèi)動力。這也從側面反映出我國政府部門職能轉變不到位，尚未建構起“小政府，大社會”的治理格局。

2.權責不明，政社不分。在現(xiàn)實生活中，政府與社會組織往往沒有明確的權責邊界，缺乏清晰的權力清單與事務清單，基層社會組織可能成為政府職能的延伸與變形，違背了成立的初衷。另一方面，對于社會組織而言，政府對其哪些可以做、哪些不可以做沒有準確的指引，一旦發(fā)生責任事故就會陷入互相推諉扯皮的困境，造成雙方運行低效，破壞了基層社會組織形象。此外，政社不分導致基層社會組織官僚化嚴重，制約了其本身具有的獨立性和自主性。

（三）居民層面

社區(qū)既是居民生活的空間場所，也是社會組織向居民提供公共服務的載體，三者互相聯(lián)系、相互作用。社會組織的緩慢發(fā)展除了受內(nèi)部治理和行政體制掣肘的影響，社區(qū)居民的接受度和參與度低也是造成社會組織參與社區(qū)治理公共體構建存在協(xié)同困境的重要因素。一方面，政府在過去長期實行大包大攬的行政方式，居民以單位制為紐帶參與到社區(qū)公共事務中。隨著改革開放的深入，國家經(jīng)濟體制、社會結構出現(xiàn)了翻天覆地的變化，但部分居民并沒有從“有事找政府”的思維模式中及時向市場化、社會化理念轉變，居民對社區(qū)公共事務參與意識普遍缺乏，對社會組織參與到公共服務的供給存在天然的不信任。另一方面，原子化結構下社區(qū)居民關系疏離，淡薄的群體認同感和歸屬感無法激發(fā)他們參與社區(qū)治理的意識，社區(qū)呈現(xiàn)零散化、碎片化的特征，公共精神的缺失使得多元主體未能凝聚起來共同應對社區(qū)問題，社區(qū)共同體的構建成為政府的獨角戲。

三、社會組織有效參與協(xié)同治理的對策

計劃經(jīng)濟的解體和市場經(jīng)濟的發(fā)展，打破了原先由政府全面配置國家資源的局面，大量“單位人”成為游離于組織之外為“社會人”，出現(xiàn)了更多獨立、自由的個體，更依賴于市場化機制的社會組織來提供社會服務。因此，需要破解社區(qū)治理共同體構建中的協(xié)同困境，并提出社會組織有效參與社區(qū)治理的對策。

（一）理順政社關系，規(guī)范和引導社會組織協(xié)同治理

理順政社關系是激發(fā)社會組織活力的前提，完善法律制度是引導社會組織健康發(fā)展的保障。

1.要建立權力清單和事務清單，保證雙方能各司其職、各盡其職。首先，能厘定各社區(qū)治理主體之間的權力界限、職能范圍與責任，明確社會組織哪些可以做、哪些需要做，加快職能轉變并合理讓權，賦予社會組織一定的空間和時間成長，真正做到“還權、賦能、歸位”于社區(qū)。其次，權力清單能保證社會組織在與政府溝通協(xié)作的同時保持自身相對獨立性，弱化官僚制與行政化，以居民需求為導向提供社區(qū)需要的服務，最大程度上激發(fā)社會組織的活力。

2.通過完善法律制度合理規(guī)范和引導社會組織健康有序發(fā)展。第一，推動社會組織法人治理結構改革，拓展其參與社區(qū)治理的寬度和深度，提升其內(nèi)部治理和自主發(fā)展的能力。第二，加快準入制度從雙重多級向直接登記的轉變，賦予社會組織參與社區(qū)治理的合法性地位。第三，通過程序制度擴大社會組織信息公開范疇，保障社區(qū)居民對社會組織運作的知情權和監(jiān)督權。第四，建立外部監(jiān)督、內(nèi)部監(jiān)督、評估機制三位一體的監(jiān)管制度，強化社會組織的規(guī)范性與透明度，提升社會公信力。

（二）挖掘社會資源，提升社會組織的自主性

為了提升社會組織自我管理、自主發(fā)展、自足發(fā)展的能力，需要其加強與企業(yè)、社區(qū)居民、不同社會組織間的溝通合作，充分挖掘社會資源，增強其獨立性與自主性。第一，加強與企業(yè)的交流和合作，建立長期穩(wěn)定的合作伙伴關系。一方面，社會組織尋求企業(yè)的資源注入以獲得長效穩(wěn)定的資金來維持自身運轉，而企業(yè)則可以通過社會組織的公益性特征提升企業(yè)形象和品牌影響力，實現(xiàn)雙方的資源互換。另一方面，社會組織通過學習企業(yè)的行政架構、運作模式、財務結構提升內(nèi)部治理能力，在與企業(yè)交流合作的基礎上獲得市場化的社會資源。第二，搭建與社區(qū)其他社會組織的關系網(wǎng)絡，實現(xiàn)不同社會組織間的資源疊加、資源互換、資源共享、優(yōu)勢互補。第三，通過市場化的方式面向不同人群、不同需求提供有針對性的無償或有償服務，開發(fā)合理的營利性收入，補充日常運營所需的資金。第四，吸引社區(qū)居民加入社會組織，調動居民的參與積極性，通過展現(xiàn)良好的社會形象、提供優(yōu)質的社會服務贏取社會各方捐贈。通過多種途徑打破政府的資源壟斷，降低對政府依賴性的同時保持自主性，激發(fā)社會組織的活力。

（三）優(yōu)化專業(yè)能力，提高社會組織的自治水平

高水平和專業(yè)化的社會組織能提升公共服務的供給能力與創(chuàng)新能力，擴大其社會影響力與品牌號召力。第一，需要社會組織建立嚴格的內(nèi)部監(jiān)督制度，推進監(jiān)事會的建設，構建科學高效的財務、人事、行政等內(nèi)部結構，嚴格執(zhí)行制定的規(guī)章制度，必要時引入第三方監(jiān)督機構進行外部審查。第二，采用公平公正公開的競爭型選拔機制，實現(xiàn)社會組織隊伍從低水平向高水平轉變，并朝著職業(yè)化、專業(yè)化方向發(fā)展。第三，改善社會組織薪酬待遇、工作環(huán)境與社會地位，吸引專業(yè)人才參與到社會組織的運營和社區(qū)建設服務中。第四，完善社會組織工作者的繼續(xù)教育制度，定期培訓與考核工作隊伍，幫助其學習先進的管理制度和服務內(nèi)容，促使社會組織工作者不斷提高自身的綜合素質。第五，社會組織可對接已設置相關專業(yè)的高校，提供實習機會的同時吸納新鮮血液，激發(fā)社會組織的創(chuàng)新力與活力，拓寬社會組織的人才獲取渠道。

（四）拓寬居民參與的廣度及深度，激發(fā)居民參與熱情

居民是社區(qū)的基礎細胞，居民的廣泛參與與積極支持是社會組織發(fā)展的基礎和動力。拓寬居民參與的廣度及深度，首先需要強化社區(qū)公民的參與意識，要求基層政府、居委會、物業(yè)等通過各種宣傳與教育方式鼓勵居民參與社會組織的日常運作，通過居民之間的交流互動增進群體認同感與歸屬感，增強社區(qū)社會資本，提升社區(qū)自治能力，推動居民從單位人到社會人的轉變。其次，鼓勵居民參與到社會組織內(nèi)部職位中，深度參與社區(qū)公共事務，深入了解居民的公共服務需求，增能社區(qū)居民的同時增強社會組織的社會合法性，激發(fā)居民的參與熱情。