山東省河道管理存在的問題及對策研究

任晨曦 劉志峰 王琳琳

（1山東省海河淮河小清河流域水利管理服務(wù)中心 山東 濟(jì)南 250100；2山東省生態(tài)環(huán)境監(jiān)測中心 山東 濟(jì)南 250000）

河流是人類文明的搖籃，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，是防洪保安的堅(jiān)強(qiáng)屏障。為加強(qiáng)河道管理，山東省相繼出臺了《山東省實(shí)施<中華人民共和國河道管理?xiàng)l例>辦法》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理范圍內(nèi)建設(shè)項(xiàng)目管理的通知》等多個(gè)法規(guī)、規(guī)范性文件。然而近年來，受利益驅(qū)使，河道非法采砂、堤防非法取土、河道違規(guī)建設(shè)等事件呈上升趨勢，嚴(yán)重影響了河道行洪安全，給人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來極大威脅。本文對山東省在河道管理方面存在的問題進(jìn)行了深入的分析和探討，并論述了當(dāng)前河道管理面臨的形勢，最后對如何進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理工作提出了對策和建議。

1 河道管理方面存在的問題及原因分析

1.1 客觀原因及分析

1.1.1 河流自身特點(diǎn)造成了河道管理難的現(xiàn)狀。河道戰(zhàn)線長，多為跨區(qū)域線性分布，行政區(qū)劃限制問題造成了河道管理難的現(xiàn)狀。對于山東省來說，省情水情決定了該省多為季節(jié)性河流，大部分為行洪河道，形成河道汛期水多、非汛期無水現(xiàn)象，這些就在客觀上決定了河道管理難度大。再者，山東省的河道不僅具有行洪排澇功能，還具有供水、生態(tài)等多種功能，河流的功能較多也造成管理難度大的問題。

1.1.2 河道工程管理體制還存在諸多問題。由于歷史原因，目前河道管理體制不夠順暢，職能不夠清晰，權(quán)責(zé)不夠明確，各市縣單獨(dú)成立河道管理單位的少，且多是事業(yè)單位，在監(jiān)督管理行政職能的履行上還存在差距。涉河建設(shè)項(xiàng)目管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工作，包括了項(xiàng)目的立項(xiàng)審批、開工許可、檢查監(jiān)督、驗(yàn)收啟用等全過程的管理，但目前除立項(xiàng)審批這一環(huán)節(jié)外，其余各環(huán)節(jié)制度體系建設(shè)還有待完善。

1.1.3 政府管理的觀念還沒有建立起來。我國管理體制的現(xiàn)狀和國家法律法規(guī)體系，決定了河流由多個(gè)行政部門共同管理，導(dǎo)致了職能相互交叉、配合協(xié)調(diào)不暢、責(zé)任無法有效落實(shí)等問題。河道的水質(zhì)、水量、水環(huán)境、水功能以及河道、航道、水污染、河岸建設(shè)分屬各不同行政部門管理，在河道管理過程中，往往造成多個(gè)部門互相扯皮、推諉的現(xiàn)象發(fā)生，難以形成執(zhí)法合力。

1.2 主觀原因及分析

1.2.1 思想上存在“重建設(shè)、輕管理”“重汛期管理，輕日常管理”的現(xiàn)象?！爸亟ㄔO(shè)、輕管理”的思想還沒徹底根除，目前河道工程建設(shè)投資巨大，一些工程存在很大的盲目性、隨意性，重復(fù)建設(shè)多，城市河道建設(shè)多、農(nóng)村河道投入少，造成上下游、左右岸建管不平衡問題。而河道工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，工程設(shè)施設(shè)備超期服役，老化失修嚴(yán)重。再者多重視河道防汛工作，對河道的日常管理工作卻沒有足夠重視。

1.2.2 河道管理法律法規(guī)意識薄弱。當(dāng)前，我國經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平加快推進(jìn)，導(dǎo)致對河道的索取日趨加大，城區(qū)內(nèi)層層攔蓄，但對河道的保護(hù)意識卻十分淡薄，在項(xiàng)目實(shí)施過程中隨意侵占水域、縮窄河道的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，自然水系河網(wǎng)逐步遭受破壞，城市和鄉(xiāng)村水網(wǎng)的水面面積日趨縮小，河湖水域污染較為嚴(yán)重，然而各地水行政主管部門對河道管理范圍內(nèi)的違法現(xiàn)象的嚴(yán)重性卻認(rèn)識不足。

1.2.3 河道管理執(zhí)法還很薄弱。目前依法管理阻力較大，從過去單一的臨河違法違規(guī)建設(shè)，到現(xiàn)在河道管理范圍內(nèi)違規(guī)建設(shè)橋梁、管道、道路、廠房，從未按照水行政主管部門許可要求建設(shè)到未批先建，從少量雜物、垃圾入河到大面積的填堵水域河道，從個(gè)人零星違法到企事業(yè)法人主觀刻意違法，甚至出現(xiàn)圍攻執(zhí)法人員、暴力抗法現(xiàn)象。河道水行政執(zhí)法的水事權(quán)威尚未真正樹立起來，沒有充分地使用法律賦予的權(quán)力。

2 河道管理面臨的形勢

當(dāng)前是全面建成小康社會、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的重要時(shí)期，也是推進(jìn)水利高質(zhì)量發(fā)展不斷深入的關(guān)鍵階段。做好水利工程管理工作，讓水利更好地服務(wù)社會、惠及民生，責(zé)任重大，任務(wù)艱巨。河道管理作為河湖長制和水利工程管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容，不但關(guān)系著防洪安全，而且關(guān)系著生態(tài)安全，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局。

2.1 經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展對河道管理提出更高的要求。今后幾年是山東省加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、發(fā)展創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)的重要時(shí)期。隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，涉河建設(shè)項(xiàng)目將會越來越多。水行政主管部門要嚴(yán)格做好河道管護(hù)工作，確保河道堤防和水利工程安全，并提供強(qiáng)有力的防洪安全保障；要按照有效保護(hù)和科學(xué)利用的原則，著力提升河道管護(hù)水平；還要做好涉河建設(shè)項(xiàng)目管理工作，為全省經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供良好的水利支撐和服務(wù)保障。

2.2 防洪安全保障對河道管理提出更高的要求。防洪保安關(guān)系著人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展大局。如不強(qiáng)化涉河建設(shè)項(xiàng)目管理，進(jìn)一步加強(qiáng)河道管理，行洪斷面必將被占用，導(dǎo)致堤防結(jié)構(gòu)被改變，影響原有河勢，對防洪保安產(chǎn)生不利影響，造成防洪減災(zāi)保障體系的效能發(fā)揮大打折扣。因此，相關(guān)部門應(yīng)該采取行之有效的措施，堅(jiān)決制止影響行洪安全的涉河建設(shè)項(xiàng)目的無序建設(shè)，有效制止肆意侵占和破壞水工程的違法違規(guī)行為，確保河道功能和效益正常發(fā)揮。經(jīng)過幾十年的不懈努力，山東省防洪減災(zāi)安全保障能力顯著提升。

2.3 加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)對河道管理提出更高的要求。河道是水資源的重要載體，也是生態(tài)環(huán)境重要的控制性要素之一。當(dāng)前，山東省城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快推進(jìn)，全省水環(huán)境方面的問題日趨突出。做好水污染防治工作，加強(qiáng)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)，已經(jīng)成為當(dāng)前水行政主管部門工作的重要任務(wù)。為此，在河道管理中，應(yīng)該高度重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)工作，持續(xù)研究完善對河道有效保護(hù)、合理開發(fā)的方案，建設(shè)美麗幸福河道，堅(jiān)決杜絕影響河道生態(tài)環(huán)境的涉河建設(shè)項(xiàng)目，努力實(shí)現(xiàn)水生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)社會的和諧發(fā)展。

2.4 提升水利行業(yè)公共服務(wù)能力，對河道管理提出更高的要求。河道管理是水利行政部門充分履行社會管理和提供公共服務(wù)的重要方面，涉及河道上下游和左右岸，關(guān)系到社會公眾安全和公共利益。所以，無論什么時(shí)候、什么情況下，都要把保障社會公共安全、維護(hù)社會公眾利益作為首要任務(wù)。社會不斷進(jìn)步，人民群眾的法制意識將會越來越強(qiáng)，社會公眾也將會自覺的加入到監(jiān)督行列，有關(guān)媒體也對山東省河道采砂、涉河建設(shè)項(xiàng)目違章建設(shè)進(jìn)行過報(bào)道，在社會上造成了一定的不良影響，各級黨委政府和社會大眾對此高度關(guān)注。

3 強(qiáng)化河道管理的措施和方法

3.1 積極推進(jìn)社會化管理。河道管理是一項(xiàng)公益性極強(qiáng)的社會性工作，對于加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程以及提高人民物質(zhì)文化生活水平都具有十分重要的意義，所以必須堅(jiān)持以各級政府為主導(dǎo)的原則。為了讓河道整治與管理取得更大實(shí)效，要打破部門單獨(dú)管理的陳舊觀念，積極推進(jìn)河道政府管理、社會化管理進(jìn)程，繼續(xù)深化推行“河長制”管理模式，由市、縣、鄉(xiāng)人民政府領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任“河長”，水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境等其他部門形成聯(lián)動，以“河長制”為抓手，以長效管理為目標(biāo)，逐步建立行政參與、聯(lián)合執(zhí)法的河道管理機(jī)制，進(jìn)一步規(guī)范河道管理工作。

3.2 積極推進(jìn)法制化管理。通過強(qiáng)化內(nèi)部依法管理提升單位規(guī)范化水平，通過強(qiáng)化外部依法管理樹立行業(yè)新形象。一要加強(qiáng)河道管理立法工作，進(jìn)一步完善、細(xì)化河道管理的制度法規(guī)體系。進(jìn)一步規(guī)范涉河建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)審批、開工許可、檢查監(jiān)督及驗(yàn)收啟用工作程序，認(rèn)真把好“十個(gè)關(guān)”，即“前期引導(dǎo)關(guān)、技術(shù)論證關(guān)、行政審批關(guān)、開工審核關(guān)、補(bǔ)償方案專項(xiàng)審查關(guān)、施工監(jiān)控關(guān)、堤防維護(hù)與防汛協(xié)議簽訂關(guān)、專項(xiàng)驗(yàn)收關(guān)、檔案整理關(guān)、年度督查關(guān)”。二要建立依法管理的機(jī)制。要強(qiáng)化依法管理的意識，在法律的框架下依法管理河道，加大對河道采砂、違章建筑以及破壞堤防工程等行為的查處力度；要嚴(yán)格涉河建設(shè)項(xiàng)目審批，強(qiáng)化審批的后續(xù)管理工作，落實(shí)具體部門和責(zé)任人，并跟蹤檢查，增強(qiáng)建設(shè)單位的責(zé)任感和法律意識。三要規(guī)范執(zhí)法程序。辦理一切事情都要嚴(yán)格按規(guī)定辦事、按程序辦事、按要求辦事。

3.3 積極推進(jìn)現(xiàn)代化管理。學(xué)習(xí)外省好的經(jīng)驗(yàn)，借鑒自然資源等其他行業(yè)好的做法，結(jié)合山東省河道管理的現(xiàn)狀，探索創(chuàng)新管理手段，主動改變傳統(tǒng)管理方式。將河道管理納入全省現(xiàn)代水網(wǎng)體系建設(shè)中，探索建立新的管理模式，形成流域管理、區(qū)域統(tǒng)籌、重點(diǎn)調(diào)度相結(jié)合的管理理念。在管理體制機(jī)制上探索新模式的同時(shí)，逐步研究引進(jìn)和推廣使用管理新技術(shù)，大膽利用先進(jìn)的設(shè)施設(shè)備。有條件的市縣可以先期試點(diǎn)，研究開發(fā)先進(jìn)管理設(shè)施，增加管理工作科技含量，大力推進(jìn)管理現(xiàn)代化，逐步建立全省河道基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，開展重點(diǎn)河道衛(wèi)星遙感和無人機(jī)監(jiān)測，對河湖岸線及水域開發(fā)利用情況進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測。