謝琳燦

制定和實施區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略和政策，確保區(qū)域經濟協(xié)調健康和可持續(xù)發(fā)展，一直是我國宏觀經濟政策體系的重要組成部分。開展區(qū)域經濟規(guī)劃，是推動區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略落地實施的主要抓手。本文對區(qū)域經濟規(guī)劃的概念、功能、程序、內容等進行了總結分析，強調了統(tǒng)籌謀劃在區(qū)域經濟規(guī)劃中發(fā)揮的重要作用，并明確開展區(qū)域經濟規(guī)劃的關鍵注意點。

一、對區(qū)域經濟規(guī)劃的總體認識

（一）區(qū)域經濟規(guī)劃的概念

區(qū)域經濟規(guī)劃又稱區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，是以政府作為編制或批準主體，對特定區(qū)域未來經濟社會發(fā)展變化狀況的謀劃、部署和具體安排，是對未來發(fā)展時間與空間的綜合安排。其中，區(qū)域是一個彈性的概念，可大可小，通常根據(jù)規(guī)劃對象的具體情況來確定。最典型的區(qū)域發(fā)展規(guī)劃包括國家、省、市的國民經濟與社會發(fā)展規(guī)劃，各種經濟帶、城市圈發(fā)展的綜合性規(guī)劃等。

在國家總體規(guī)劃體系中，區(qū)域經濟規(guī)劃居于十分重要的地位。對應國家行政體系的級別劃分，規(guī)劃通常分為國家級、省級、市縣級三個層級。按照對象區(qū)域的不同，區(qū)域經濟規(guī)劃可能歸于三個層級中的任意一個。在必要的情況下，區(qū)域經濟規(guī)劃還可以跨越傳統(tǒng)層級和行政區(qū)劃的限制，立足特定區(qū)域的資源稟賦和環(huán)境基礎，探索新的發(fā)展模式和政策思路。比如立足京津冀協(xié)調發(fā)展大局，在有限范圍、有限空間上對雄安新區(qū)兩千平方公里的總體謀劃。

（二）區(qū)域經濟規(guī)劃的功能

推動發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃等制定和實施，對國民經濟發(fā)展具有重要作用。國家宏觀調控需要規(guī)劃，這是提高宏觀調控水平的迫切需要；市場經濟需要規(guī)劃，這是完善社會主義市場經濟體制的必然要求；區(qū)域發(fā)展需要規(guī)劃，這是促進區(qū)域經濟增長、協(xié)調不同區(qū)域發(fā)展的重要指引。

區(qū)域經濟規(guī)劃的出現(xiàn)和不斷發(fā)展，是我國經濟向社會主義市場經濟轉型的必然結果。我國區(qū)域經濟規(guī)劃重點結合了國家對“市場失靈”的政策調控要求，相對集中地體現(xiàn)了政府服務全體人民、維護公平正義的職責要求，對經濟社會發(fā)展具有很強的指導性。區(qū)域經濟規(guī)劃除了具有普通規(guī)劃的功能，還有其獨特的作用。它具有促進國家戰(zhàn)略目標實現(xiàn)，彌補市場失靈，公平配置公共資源，促進全面發(fā)展、協(xié)調發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的功能。無論是西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起和東部率先發(fā)展的區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，還是當前重點實施的京津冀協(xié)同發(fā)展等重大區(qū)域戰(zhàn)略，都發(fā)揮著優(yōu)化國家生產力布局，優(yōu)化配置資源和提升宏觀效益的重要作用[1]。隨著對資源環(huán)境承載力的理解逐步深入，在創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放和共享五大發(fā)展理念的指引下，區(qū)域經濟規(guī)劃預期將發(fā)揮更大的作用。

（三）區(qū)域經濟規(guī)劃的理念

新形勢下，結合經濟高質量發(fā)展要求，我國的區(qū)域經濟規(guī)劃從理念上發(fā)生一些變化。一是從傾斜式的重點發(fā)展到全面發(fā)展，按照“四個全面”的戰(zhàn)略布局要求，推動經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明五位一體的全面發(fā)展。二是從注重產業(yè)均衡到空間均衡，在傳統(tǒng)經濟學的總量均衡和結構均衡基礎上，加入對一定空間資源環(huán)境承載能力和人口集聚規(guī)模等的考量，使得相關政策能夠真正有效落地[2]。三是從注重經濟效率到生態(tài)效率，在尊重經濟規(guī)律的同時也要尊重自然規(guī)律，強調對生態(tài)脆弱地區(qū)的重點保護，追求人與自然的協(xié)調發(fā)展。四是從國內均衡到全球視野，既要發(fā)揮本區(qū)域資源環(huán)境的比較優(yōu)勢，實現(xiàn)在全國統(tǒng)一大市場下地區(qū)產業(yè)結構的優(yōu)化，也要結合經濟全球化的大勢，考慮全球產業(yè)鏈和價值鏈下的國家和區(qū)域分工，揚長避短，確保產業(yè)鏈供應鏈的安全穩(wěn)定，力爭形成具有全球競爭力的產業(yè)體系。

二、區(qū)域經濟規(guī)劃的編制程序與要求

保證規(guī)劃編制程序和文本內容的規(guī)范性和專業(yè)性，是區(qū)域經濟規(guī)劃編制首先要注意的事項。過程中，需要在綜合考慮各方意見的同時，實現(xiàn)規(guī)劃本身的內容完整和邏輯自洽。

（一）區(qū)域經濟規(guī)劃編制的規(guī)范程序

區(qū)域經濟規(guī)劃遵循一般規(guī)劃編制的規(guī)范性程序，以保證規(guī)劃內容的深度和水平。程序規(guī)范是內容科學的基本保證。一個區(qū)域經濟規(guī)劃的完整過程可拆分為“中期評估—前期研究—草案編制—規(guī)劃銜接—聽取意見—審議批準—公開發(fā)布”七大步驟。將中期評估作為規(guī)劃編制環(huán)節(jié)的第一步，強調了新規(guī)劃編制過程對前期規(guī)劃的繼承性。通過評估發(fā)現(xiàn)問題，可為規(guī)劃的編制提供有效指導。規(guī)劃正式編制前，需要對有關重大問題進行前期專項研究，可以廣泛動員包括大學、科研院所等社會力量，有效增強規(guī)劃的深度。草案編制要特別注意表達方式的規(guī)范與創(chuàng)新，包括文字、數(shù)據(jù)、圖形等各個方面。規(guī)劃銜接則是保證各級各類規(guī)劃協(xié)調配合、避免矛盾、形成合力的關鍵環(huán)節(jié)，包括重要規(guī)劃指標、空間結構、基礎設施布局、戰(zhàn)略性資源布局、政策手段等。聽取意見是第二次社會力量動員，通過聽取專家、群眾與各級部門、地方意見，統(tǒng)一思想，凝聚共識，進而保證規(guī)劃的有效實施。審議批準和公開發(fā)布要遵循相關法律法規(guī)的要求，具體操作中可遵循一些慣例。

（二）區(qū)域經濟規(guī)劃文本的基本內容

一個架構完善的區(qū)域經濟規(guī)劃文本通常包含五大內容板塊。一是透徹的環(huán)境分析，可以綜合運用SWOT等分析工具，對區(qū)域經濟的發(fā)展階段、體制背景、國內外形勢以及其他重點問題進行詳盡的分析。二是先進的規(guī)劃理念，包括指導思想、發(fā)展方針、指導原則或思路等，決定著規(guī)劃的內容方向。三是可行的規(guī)劃目標，提出緊扣主題、積極可行、區(qū)分功能的目標，是規(guī)劃的核心內容，通常是定性和定量有機結合，并綜合考慮發(fā)展性和約束性、時間要求與空間要求等。四是明確的建設任務，它是實現(xiàn)規(guī)劃目標的具體抓手，包括重點任務和相關重大工程等，使得規(guī)劃實施中能夠指向明確，逐級落實。五是有效的保障措施，從財政、投資、產業(yè)、土地、人口、環(huán)境等方面，以具體的政策工具為載體，并建立各有側重的績效評價和政績考核體系[3]。

（三）超越規(guī)劃文本的統(tǒng)籌謀劃要求

實踐經驗表明，一個高水平的區(qū)域經濟規(guī)劃的出臺，核心不在于規(guī)劃文本的撰寫，而在于文本之外對區(qū)域未來發(fā)展的務實把握、科學謀劃與運籌帷幄。具體來說，規(guī)劃編制需要同時實現(xiàn)“從上而下”與“自下而上”的雙重統(tǒng)籌謀劃。所謂“從上而下”，具體路徑可以概括為“國家政策研究—宏觀大局研判—區(qū)域特色發(fā)展”，是指編制機構通過參與國家宏觀經濟政策的制定，準確把握國家對區(qū)域發(fā)展大局和相關政策出臺的總體性思路，對地方區(qū)域經濟發(fā)展方向形成宏觀指導。所謂“自下而上”，具體路徑可概括為“區(qū)域特色稟賦—政策機制創(chuàng)新—政策研究支持”，是指編制機構通過承接地方委托的區(qū)域經濟規(guī)劃項目，對地方情況進行深入徹底的系統(tǒng)性調研，獲得地方經濟社會發(fā)展的第一手素材，從而更加有效地支持相關國家特定政策的前期研究和制定工作。

此外，需要特別強調的是，區(qū)域經濟規(guī)劃對編制人員的專業(yè)能力和綜合素質也提出了更高的要求，不僅要具有出色地文字表達能力和扎實的專業(yè)知識基礎，還要具有長遠眼光、戰(zhàn)略思維、全球視野和理想情懷。

三、區(qū)域經濟規(guī)劃的關鍵問題

（一）結合本地資源稟賦對接國家政策

如何有效結合本地資源稟賦，實現(xiàn)與國家宏觀政策的無縫對接，是區(qū)域經濟規(guī)劃的核心出發(fā)點，也是最終落腳點。換個說法，區(qū)域經濟的良性發(fā)展，對規(guī)劃提出了“上頂天，下著地”的客觀要求?！吧享斕臁笔菑娬{規(guī)劃編制時對國家政策的深刻理解和精準把握?！跋轮亍笔且私獾胤桨l(fā)展面臨的實際情況，綜合運用資源環(huán)境分析方法，深入剖析地方特色，以確保規(guī)劃能夠有效落地。實踐中，基于國家的系列重大區(qū)域規(guī)劃和政策，進行生態(tài)保護補償、碳排放權交易等體制性機制性探索至關重要。

區(qū)域經濟發(fā)展主題的提煉總結在整個規(guī)劃中至關重要，需要進行全方位的斟酌考量。一是站位要高，要從全局考量，盡量規(guī)避共性的問題，兼顧國家政策導向、區(qū)域發(fā)展大局與地方發(fā)展訴求[4]。二是要鼓勵思路創(chuàng)新，借鑒國際國內的經驗，促進特定區(qū)域揚長避短，尋找發(fā)展新思路。三是要結合多方訴求確定規(guī)劃主題和內容，能夠不偏不倚，超越部門利益，盡可能廣泛地考慮和吸納各方意見。

（二）區(qū)域協(xié)調發(fā)展是長期總體指導理念

區(qū)域協(xié)調發(fā)展是國內區(qū)域經濟規(guī)劃需要始終遵循的總體性指導理念之一。我國獨特的自然地理條件，形成了以“胡煥庸線”為人口地理分界線的人口地理學分布特征。改革開放以來，由于對外開放從沿海城市試點，再向內陸緩慢推進，導致沿海內陸地區(qū)或者說東中西地區(qū)間發(fā)展水平存在差距，使得區(qū)域協(xié)調發(fā)展提上政策討論日程。區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略最初于1992年提出，其內容與目標隨著發(fā)展條件與環(huán)境的變化而不斷調整。進入21世紀以后，國家相繼提出的西部大開發(fā)、東北全面振興、中部地區(qū)崛起和東部率先發(fā)展四大戰(zhàn)略，明確將區(qū)域協(xié)調發(fā)展作為大國發(fā)展的基本國策之一。黨的十九大將“區(qū)域協(xié)調發(fā)展”作為國家七大發(fā)展戰(zhàn)略之一。京津冀協(xié)同發(fā)展等系列國家重大區(qū)域戰(zhàn)略的先后出臺，起到了重要的引領示范作用?！笆奈濉币?guī)劃中，突出強調了“四大板塊”和“五大戰(zhàn)略”，明確要深入實施區(qū)域重大戰(zhàn)略和區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略[5]。

所謂“區(qū)域協(xié)調發(fā)展”，即要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務的要求，采取多種措施，推動形成清晰的主體功能定位，東中西良性互動，使得不同區(qū)域間公共服務和人民生活水平差距趨向縮小。區(qū)域協(xié)調發(fā)展理念的確立，屬于中國特色的大國經濟發(fā)展理論建構——與西方經濟學中的均衡發(fā)展理論具有本質差別。根據(jù)西方國家的市場競爭和產業(yè)集聚理論，發(fā)展基礎較好的區(qū)域在未來將獲得更佳的發(fā)展機會、更快的發(fā)展速度。區(qū)域協(xié)調發(fā)展則旨在貫徹“以先富帶動后富”的理論構想，主張實施財政轉移支付、對口幫扶等政策，建立區(qū)域合作和協(xié)調聯(lián)動的發(fā)展格局。另一個角度看，區(qū)域協(xié)調發(fā)展是要爭取實現(xiàn)的最終狀態(tài)，可能通過均衡或非均衡的過程來實現(xiàn)[6]。

（三）合理空間格局是規(guī)劃落地的核心保障

按照國際通用的區(qū)域規(guī)劃理論，空間規(guī)劃是區(qū)域經濟規(guī)劃必須格外關注的內容。1997年發(fā)布的《歐盟空間規(guī)劃制度概要》就指出，空間規(guī)劃主要是由公共部門使用的影響未來活動空間分布的方法，目的是形成一個更合理的土地利用及其關系的地域組織，平衡發(fā)展和保護環(huán)境兩個需求，實現(xiàn)社會和經濟發(fā)展目標?？臻g規(guī)劃以空間資源的合理保護和有效利用為核心，從空間資源，包括土地、海洋甚至天空的保護與開發(fā)、空間要素統(tǒng)籌等入手，是協(xié)調不同部門規(guī)劃的有效切入點，也是當前國家正在推行的“多規(guī)合一”的實施關鍵。在確保開發(fā)邊界、保護性空間、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致的情況下，在統(tǒng)一的空間信息平臺上建立控制線體系，“一張藍圖”統(tǒng)一布局，是實現(xiàn)國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、交通基礎設施規(guī)劃等各類規(guī)劃有效銜接的現(xiàn)實路徑。

■綠林環(huán)繞｜朱靜/攝

在區(qū)域規(guī)劃編制的實踐中，空間規(guī)劃的核心注意點在于對空間發(fā)展的功能定位要明確，即“能發(fā)展什么，不能發(fā)展什么”，包含約束和導向兩個方面。所謂約束，是明確不希望發(fā)生的事情，有紅線，比如基本農田不能變，是必須保證的。所謂導向，是希望推動發(fā)展的事項，比如產業(yè)園區(qū)希望重點招商引資和集聚的產業(yè)類型，當然成與不成規(guī)劃并不能保證。這種空間規(guī)劃的定位功能，在中央與地方各級政府編制的主體功能區(qū)規(guī)劃中體現(xiàn)最為充分。2011年發(fā)布的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中，就根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮(zhèn)化布局，將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類，明確功能定位與開發(fā)方向，力圖形成人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調的空間開發(fā)格局。

（四）產業(yè)發(fā)展規(guī)劃是超前謀劃的重點內容

產業(yè)是區(qū)域和城市發(fā)展的基礎。區(qū)域經濟發(fā)展可以看作一個新產業(yè)不斷出現(xiàn)而舊產業(yè)不斷消亡的過程。一個區(qū)域或城市到底適合發(fā)展什么產業(yè)，很大程度上是由其資源稟賦和市場決定的。通過產業(yè)規(guī)劃至少可以實現(xiàn)兩個功能：一是對現(xiàn)有區(qū)域經濟發(fā)展情勢進行研判，明確區(qū)域在全球、國家和經濟圈等各個層級的地位，區(qū)域或城市的發(fā)展類型，當前的發(fā)展階段和發(fā)展速度等。二是適當布局，探討未來產業(yè)發(fā)展的重點領域、各區(qū)域間產業(yè)的分工與協(xié)作、主要支柱企業(yè)的區(qū)位選擇分布等，避免各區(qū)域間因產業(yè)結構雷同、缺乏配套等陷入惡性競爭的循環(huán)，同時對傳統(tǒng)產業(yè)和新興產業(yè)發(fā)展方向進行超前謀劃。產業(yè)的發(fā)展要特別注意避免“一窩蜂”而上，比如不是所有的地方都適合高大上的高新技術產業(yè)，實事求是、因地制宜是產業(yè)規(guī)劃的首要原則。

產業(yè)發(fā)展還是新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵，產業(yè)規(guī)劃能夠發(fā)揮對區(qū)域和城市發(fā)展的引導作用。推進新型城鎮(zhèn)化的核心是解決好人的問題，只有建立在堅實的以產業(yè)發(fā)展為基礎的實體經濟之上，創(chuàng)造充分的就業(yè)崗位，才能真正實現(xiàn)農村人口的市民化。因此，新型城鎮(zhèn)化建設要產業(yè)先行，通過產業(yè)發(fā)展帶動產業(yè)集聚，進而帶來人口集聚，避免各種“空城”的出現(xiàn)。從規(guī)劃層面看，需要通過產業(yè)規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調，實現(xiàn)產業(yè)布局與城市功能的協(xié)調。在此情況下，“產城融合”的概念應運而生，其關鍵是通過產業(yè)與城市的功能融合、空間整合，以城市為基礎，承載產業(yè)空間和發(fā)展產業(yè)經濟，以產業(yè)為保障，驅動城市更新和完善服務配套，實現(xiàn)“以產促城、以城興產”。其中，合理的產業(yè)規(guī)劃通過對城市資源的綜合分析，進行近、中、遠期的產業(yè)發(fā)展謀劃，內容包括產業(yè)的選擇、產業(yè)發(fā)展方向和規(guī)模的評估、產業(yè)布局合理化手段等的前瞻性設計，以提升產業(yè)總體競爭力。

（五）統(tǒng)籌國內國際是面向未來的必然要求

統(tǒng)籌國內國際兩個大局是順應世界大勢和時代潮流、適應我國經濟轉向高質量發(fā)展階段的必然要求?！笆奈濉币?guī)劃綱要明確指出，加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進，統(tǒng)籌國內國際兩個大局，辦好發(fā)展安全兩件大事，堅持全國一盤棋，更好發(fā)揮中央、地方和各方面積極性。2021年，我國已經成為世界第二大經濟體、第一制造大國、最大的貨物出口國、商品消費第二大國、第二大外資流入國、第三大對外投資國（存量）和最大的外匯儲備國。從經貿投資到人文交流，從官方到民間，我國以前所未有的速度、廣度和深度走向世界，開展全方位、寬領域、多層次的對外交流合作，我國經濟與世界經濟已經深度融合。這種背景下，區(qū)域經濟規(guī)劃必須以全球視野配置資源，促進國內國際要素有序流動、資源高效配置、市場深度融合，助力形成雙循環(huán)新發(fā)展格局[7]。

統(tǒng)籌國內國際兩個大局，深入推進國內各區(qū)域主動對接國際是重要抓手?！耙粠б宦贰背h提出以來，通過加快推進基礎設施互聯(lián)互通、國際大通道建設和能源領域大項目合作，實現(xiàn)國內國際的相互促進，對加強內陸沿邊地區(qū)口岸和基礎設施建設，發(fā)展外向型產業(yè)集群，推進沿海地區(qū)產業(yè)升級優(yōu)化，培育參與全球競爭新優(yōu)勢，起到了重要的推動作用。同時，主動探索對接國際高標準規(guī)則，倒逼國內深化改革和擴大開放，正在成為新形勢下統(tǒng)籌國內國際兩個大局，尋找區(qū)域經濟發(fā)展新動能的重要思路。

（六）重視并強化第三方規(guī)劃評估的功效

規(guī)劃評估既是保障規(guī)劃有效實施的必要環(huán)節(jié)，也是編制好規(guī)劃的重要前提條件。從國際來看，開展規(guī)劃評估是市場經濟國家和國際組織的普遍做法，通常要求把握客觀性、分析性、可量化和對策性四個基本原則，有中期評估和終期評估、自評估和第三方評估等不同的分類。在我國現(xiàn)行規(guī)劃體系中，中期評估地位十分特殊，是規(guī)劃編制程序中的重要內容和步驟。規(guī)劃實施存在的問題，有的是實施不利造成的，有的是由于規(guī)劃編制環(huán)境條件發(fā)生變化導致與實際不符造成的。通過中期評估，及時發(fā)現(xiàn)問題并予以解決，有助于推動規(guī)劃的落地實施。

現(xiàn)有的規(guī)劃評估類型中，第三方規(guī)劃評估以其高度的客觀性和專業(yè)性，在現(xiàn)行國內規(guī)劃評估體系中能夠發(fā)揮突出作用。充分凝聚社會共識、吸納各方意見，是規(guī)劃評估首先要注意的問題。引入第三方評估屬于“開門編規(guī)劃”，通過引入外部專家，強調包容開放的理念和更宏大的思維格局，對規(guī)劃功效的發(fā)揮具有重要意義，能夠有效指導后續(xù)規(guī)劃的編制和落地實施。委托具有國際背景的第三方機構進行評估還可以達到一些其他效果，比如國家“十一五”規(guī)劃首次進行第三方評估，就是委托世界銀行提供的相關評估報告，有效促進了我國與國際社會的平等對話。不斷建立和完善以第三方評估為代表的規(guī)劃評估工作體系，也是國內規(guī)劃編制適應新形勢發(fā)展需要，更好對接國際的客觀要求。