田金方 曹偉 薛瑞 單鈺理

關(guān)鍵詞：公共衛(wèi)生危機(jī)；氣候變化；治理模式；OxCGRT

摘 要：將公共衛(wèi)生危機(jī)防控納入氣候變化應(yīng)對(duì)的分析框架，論述了公共衛(wèi)生危機(jī)防控對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)產(chǎn)生借鑒作用的可行性?；凇芭＝蛐鹿谡磻?yīng)跟蹤器”及谷歌趨勢(shì)數(shù)據(jù)，以新冠疫情防控為例，圍繞公眾關(guān)注、政策嚴(yán)格程度以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控等方面分析了公共衛(wèi)生危機(jī)防控的有效途徑。并借鑒公共衛(wèi)生危機(jī)防控的經(jīng)驗(yàn)路徑，提出應(yīng)對(duì)氣候變化的治理模式。即，提升公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)、提高政策嚴(yán)格程度以及健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控機(jī)制。為應(yīng)對(duì)氣候變化提供新的治理視角，為推進(jìn)多元主體合作共治提供經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)，是中國(guó)“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)理念的有益實(shí)踐。

中圖分類(lèi)號(hào)：F203.9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1001-2435（2022）06-0063-13

Active Response and Collective Action： The Implications of Pandemic Management in China for Climate Governance

TIAN Jin-fang1，CAO Wei2，XUE Rui3，SHAN Yu-li4 （1. Research Center for Statistics and Interdisciplinary Sciences，School of Statistics and Mathematics，Shandong University of Finance and Economics，Jinan 250014，China； 2. School of Urban and Regional Science，Shanghai University of Finance and Economics，Shanghai，China 3. Department of Applied Finance，Macquarie University，Sydney 2109，Australia； 4. School of Geography，Earth and Environmental Sciences，University of Birmingham，Birmingham，B15 2TT，United Kingdom）

Key words： public health crisis； climate change； governance pattern； OxCGRT

Abstract： Incorporating the prevention and control of the public health crisis into the analysis framework of climate change response，this paper discusses the feasibility of the prevention and control of the public health crisis enlightening climate change response. Based on the "Oxford Covid-19 Government Response Tracker" （OxCGRT） and Google Trends data，taking the prevention and control of the new crown epidemic as an example，it analyzes effective ways of preventing and controlling the public health crisis in terms of public concern，the strictness of the policy，and risk pre-control. After drawing lessons from the empirical path of the prevention and control of the public health crisis，this study proposes a governance model to deal with climate change，that is，raising the public's awareness of environmental protection，increasing the strictness of policies，and improving the risk pre-control mechanism. To provide a new governance perspective for promoting the cooperation and co-governance of multiple subjects，it is a useful practice of China's ecological concept of "green water and green mountains are golden mountains and silver mountains".

應(yīng)對(duì)氣候變化是當(dāng)下擺在全人類(lèi)面前的一個(gè)重要課題，然而國(guó)際社會(huì)就氣候變化治理存在諸多分歧，究其原因，莫衷一是。盡管人們對(duì)于氣候變化的關(guān)注和認(rèn)知有助于氣候變化政策的實(shí)施，能夠改善本地區(qū)氣候的脆弱性。1但是，目前全球公眾的氣候關(guān)注度總體處于較低水平并存在斷層現(xiàn)象，2氣候?yàn)?zāi)害嚴(yán)重地區(qū)的居民對(duì)氣候變化的關(guān)注度較高，而在其他受影響較小地區(qū)的居民對(duì)氣候變化的關(guān)注度較低。各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化問(wèn)題總體呈現(xiàn)后知后覺(jué)的態(tài)勢(shì)，只有氣候惡化到一定程度時(shí)才開(kāi)始探索應(yīng)對(duì)方案，出臺(tái)相關(guān)政策，缺乏未雨綢繆的預(yù)防意識(shí)和完備健全的應(yīng)急管理體系。不同國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和應(yīng)對(duì)氣候變化之間所作的權(quán)衡存在差異。3一部分國(guó)家犧牲一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度來(lái)實(shí)現(xiàn)氣候治理目標(biāo)，一部分國(guó)家不愿放棄高能耗、高污染項(xiàng)目帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，選擇了“搭便車(chē)”的氣候治理行為。4這種投機(jī)主義誘發(fā)利益沖突，降低了全球氣候治理政策的有效性。因此，如何有效提升氣候變化的應(yīng)對(duì)能力，創(chuàng)新氣候變化的治理途徑成為目前世界各國(guó)面臨的新挑戰(zhàn)。

公共衛(wèi)生危機(jī)同樣是全球危機(jī)。非典、霍亂、甲型H1N1、黑死病、埃博拉、天花、新冠等病毒大流行導(dǎo)致的公共衛(wèi)生危機(jī)不僅威脅了疫情范圍內(nèi)居民的身心健康，對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生了巨大沖擊。2020年，新冠疫情以驚人的速度在全球范圍內(nèi)蔓延。在疫情沖擊下，全球動(dòng)蕩不安，危機(jī)四伏。國(guó)際關(guān)系波詭云譎，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不確定性增強(qiáng)。堪稱“二戰(zhàn)”以來(lái)最嚴(yán)重的全球性公共衛(wèi)生危機(jī)，在某些方面與氣候變化具有相似特征。5為有效應(yīng)對(duì)新冠疫情，各國(guó)政府紛紛出臺(tái)了一系列應(yīng)對(duì)措施，其中包括線上教學(xué)、出行限制、禁止集會(huì)、佩戴口罩等干預(yù)方案，以切斷病毒傳染的途徑。從應(yīng)對(duì)氣候變化的角度來(lái)看，一方面疫情促使人們反思和探究氣候變化與病毒傳播之間的關(guān)系，另一方面需要從此類(lèi)公共危機(jī)的有效防控措施中汲取氣候變化的治理經(jīng)驗(yàn)。因此，本文以新冠疫情防控為例，論述公共衛(wèi)生危機(jī)防控對(duì)氣候變化的治理啟示。

借鑒公共衛(wèi)生危機(jī)防控措施來(lái)應(yīng)對(duì)氣候變化的可行性如何？以新冠為例，公共衛(wèi)生危機(jī)的防控經(jīng)驗(yàn)有哪些？應(yīng)對(duì)氣候變化能夠借鑒怎樣的治理措施？本文試圖回答上述三個(gè)方面的問(wèn)題。為此，本文的闡述思路是：首先，從公共衛(wèi)生危機(jī)防控對(duì)氣候變化應(yīng)對(duì)產(chǎn)生啟示的可行性出發(fā)，論述了公共衛(wèi)生危機(jī)防控與氣候變化應(yīng)對(duì)的共通點(diǎn)與差異性；其次，采用牛津大學(xué)2020年3月推出的“牛津新冠政府反應(yīng)跟蹤器”及谷歌趨勢(shì)數(shù)據(jù)，以新冠疫情為例，圍繞公眾意識(shí)、政策嚴(yán)格程度以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施等分析了公共衛(wèi)生危機(jī)防控成功經(jīng)驗(yàn)；最后，借鑒公共衛(wèi)生危機(jī)防控的經(jīng)驗(yàn)路徑，提出應(yīng)對(duì)氣候變化的治理模式，為優(yōu)化應(yīng)對(duì)氣候變化制度設(shè)計(jì)與推進(jìn)多元主體合作共治提供有益啟示。

一、公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化的共同點(diǎn)與差異性

（一）公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化的共同點(diǎn)

1.始料未及的蔓延態(tài)勢(shì)

部分公共衛(wèi)生危機(jī)具有潛伏性、突發(fā)性和難以預(yù)見(jiàn)性。以新冠疫情為例，新型冠狀病毒呈現(xiàn)潛伏期長(zhǎng)且擴(kuò)散動(dòng)態(tài)不易被掌握的蔓延勢(shì)頭。1研究發(fā)現(xiàn)，新冠肺炎的潛伏期在95%置信水平下平均為7.76天，2潛伏期與發(fā)病初始階段易被誤判為日常流行性感冒。新型冠狀病毒比以往冠狀病毒具有更強(qiáng)傳染性和更高的變異頻率。新冠肺炎的發(fā)現(xiàn)和控制不及時(shí)，將導(dǎo)致感染病例數(shù)呈現(xiàn)指數(shù)增長(zhǎng)，疫情防控難度升級(jí)。世界衛(wèi)生組織報(bào)告表明，在2020年3月初至4月初的一個(gè)月時(shí)間內(nèi)，新冠肺炎確診病例數(shù)增加了10倍以上；3截至2021年12月29日，全球新冠確診病例數(shù)已超過(guò)2.81億，造成近540萬(wàn)人死亡。

與新冠疫情等公共衛(wèi)生危機(jī)類(lèi)似，氣候變化問(wèn)題也具有潛伏期長(zhǎng)、危害性強(qiáng)的蔓延勢(shì)頭。一般而言，氣候變化是一個(gè)長(zhǎng)期且緩慢的過(guò)程，公眾很難在其“潛伏期”內(nèi)察覺(jué)到氣候變化衍生的風(fēng)險(xiǎn)。諸如臭氧層空洞問(wèn)題。平流層臭氧層平均厚度的安全邊界為276DU，目前尚處于安全水平，但南極臭氧層空洞的出現(xiàn)表明，如今的臭氧層厚度已減少到閾值。4平流層臭氧濃度的減少導(dǎo)致地面紫外線輻射增強(qiáng)，增加人類(lèi)罹患皮膚癌的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)侵蝕陸地和海洋生態(tài)系統(tǒng)。此外，氣候變化積累到一定程度可能引發(fā)澳洲火災(zāi)、印度洋海嘯等緊急事故或極端天氣風(fēng)險(xiǎn)，威脅到人們的生命安全與社會(huì)福祉。有預(yù)測(cè)數(shù)據(jù)表明，全球溫度每升高2℃，全球熱帶氣旋風(fēng)速增加1%—10%。在風(fēng)暴中心100 km范圍內(nèi)，平均降雨率約提高10%—15％。5氣候?yàn)?zāi)害的蔓延勢(shì)頭嚴(yán)峻復(fù)雜，其裹挾的強(qiáng)危害性可見(jiàn)一斑。

2.不可逆轉(zhuǎn)的危害后果

公共衛(wèi)生危機(jī)一般存在不可逆轉(zhuǎn)的危害后果。以新冠疫情為例，新型冠狀病毒會(huì)給患者身體造成不可逆轉(zhuǎn)的損傷，即便康復(fù)也有可能出現(xiàn)嚴(yán)重的后遺癥。6新型冠狀病毒在人體內(nèi)影響的器官主要是肺部，部分患者在潛伏期過(guò)后會(huì)呈現(xiàn)急性呼吸綜合征癥狀，極端情況下新冠肺炎可能惡化為肺器官衰竭、多器官功能障礙等危重疾病。SARS也會(huì)導(dǎo)致患者發(fā)生股骨頭壞死、雙肩壞死、肺部纖維化等嚴(yán)重后遺癥，并可能導(dǎo)致患病者出現(xiàn)焦慮、抑郁等創(chuàng)傷后壓力癥狀。SARS 幸存者在1年內(nèi)無(wú)法康復(fù)，而康復(fù)一年后，約三分之一的患者出現(xiàn)持續(xù)性肺功能損害。與健康人群相比，SARS幸存者的健康狀況明顯較差。7

氣候變化問(wèn)題與新冠疫情存在相似的不可逆轉(zhuǎn)危害。第一，人類(lèi)活動(dòng)與氣候變化具有聯(lián)動(dòng)性。人類(lèi)生態(tài)足跡逾越一定界限將對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)力產(chǎn)生嚴(yán)重影響，導(dǎo)致氣候變化產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的災(zāi)難性后果。上世紀(jì)70年代，人類(lèi)便發(fā)現(xiàn)了生態(tài)赤字的存在。近年來(lái)，世界自然基金會(huì)關(guān)于“地球生態(tài)超載日”8的研究表明，人類(lèi)對(duì)自然的需求超過(guò)當(dāng)年地球生態(tài)系統(tǒng)可再生能力的時(shí)間在過(guò)去的20年中提前了兩個(gè)月，2019年生態(tài)超載日從1987年的10月23日提前至7月29日，是有史以來(lái)的最早日期。這意味著人類(lèi)社會(huì)對(duì)自然的消耗超過(guò)了生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)速度的0.75倍。森林砍伐、過(guò)度放牧、水土流失、垃圾污染、生物多樣性喪失、大氣中二氧化碳堆積以及對(duì)資源的過(guò)度消耗和超支等問(wèn)題損害了生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)能力。

地球承載力有限，局部生態(tài)系統(tǒng)越過(guò)閾值會(huì)向地球系統(tǒng)施加不可逆轉(zhuǎn)的影響。2009年Marten等引入的地球邊界理論定義了人類(lèi)可以安全發(fā)展的環(huán)境承載力極限，12015年Steffen等對(duì)九大地球邊界進(jìn)行了擴(kuò)展分析（見(jiàn)圖1），用地球邊界理論確定了九大氣候變化的預(yù)警線。2人為干擾水平在此預(yù)警線之下，地球系統(tǒng)不穩(wěn)定性可以維持在較低水平，形成全球社會(huì)發(fā)展的“安全運(yùn)行空間”。但是，目前已有四個(gè)指標(biāo)超出了氣候變化警戒線，例如健康生態(tài)系統(tǒng)的重要指標(biāo)之一——生物多樣性，生態(tài)系統(tǒng)中每年物種滅絕率的安全范圍在萬(wàn)分之零點(diǎn)一以內(nèi)，而目前每年物種滅絕率約為萬(wàn)分之一，大量物種滅絕令生態(tài)系統(tǒng)崩潰風(fēng)險(xiǎn)增加。此外，因?yàn)槿祟?lèi)目前并未找到降低大氣中溫室氣體濃度的有效方法，一旦溫度升高超過(guò)一定的臨界值便會(huì)導(dǎo)致環(huán)境產(chǎn)生不可逆轉(zhuǎn)的變化。

另一方面，人們無(wú)法預(yù)知?dú)夂蜃兓斐傻暮蠊?，更無(wú)法恢復(fù)氣候變化之前的生存環(huán)境，人類(lèi)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)帶來(lái)了前所未有的沖擊。2019—2020年持續(xù)燃燒200余天的澳大利亞大火燒毀超過(guò)1 800萬(wàn)公頃土地、6 000棟建筑物，致使多種瀕危物種滅絕，當(dāng)?shù)厣锒鄻有韵陆?，生態(tài)圈遭受災(zāi)難性損傷。4氣候變化增加了災(zāi)害的發(fā)生頻率，致使地球物種面臨生物物種滅絕與多樣性下降的絕境。在全球氣候變化導(dǎo)致的生態(tài)系統(tǒng)破壞和生物多樣性退化的大背景下，所有試圖恢復(fù)生物多樣性的努力都徒勞無(wú)功。

3.日漸加劇的社會(huì)分化

災(zāi)害是與社會(huì)進(jìn)程及其分化的社會(huì)群體密切相關(guān)的社會(huì)事件。5新冠疫情由于國(guó)與國(guó)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口密集程度、應(yīng)對(duì)措施等因素的不同，呈現(xiàn)出差異化影響。在醫(yī)療方面，低收入國(guó)家和富裕國(guó)家的貧困人口居住密度較高，身體狀況較差，醫(yī)療設(shè)備不健全等種種原因?qū)е缕涫芤咔榈挠绊懜螅褪杖雵?guó)家獲得疫苗的時(shí)間和難度也遠(yuǎn)超富裕國(guó)家。在經(jīng)濟(jì)方面，疫情期間的封鎖措施對(duì)以外向型經(jīng)濟(jì)為主的經(jīng)濟(jì)體影響更深；短期內(nèi)大宗商品交易市場(chǎng)整體走弱，間接影響資源導(dǎo)向型國(guó)家。在環(huán)境方面，由于欠發(fā)達(dá)國(guó)家缺乏氣候適應(yīng)的政策，而且新冠疫情也會(huì)影響發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的資金支持力度，1以及對(duì)環(huán)境友好型項(xiàng)目的支持力度，延緩其碳中和目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)時(shí)間。在國(guó)家內(nèi)部，病毒傳播特點(diǎn)及疫情防控措施導(dǎo)致特定地區(qū)、行業(yè)和群體受到的負(fù)面影響尤其突出，加劇了當(dāng)前社會(huì)分化。文化程度較低、無(wú)穩(wěn)定工作的人及只能從事線下工作的工人和女性更有可能收入下降甚至失業(yè)。

氣候問(wèn)題在不同國(guó)家、不同地區(qū)以及不同社會(huì)群體間亦存在差異性影響。第一，氣候變化問(wèn)題對(duì)發(fā)展中國(guó)家的影響更大。例如碳排放治理方面，盡管理論上不同國(guó)家和地區(qū)的相同碳排放對(duì)大氣的影響相同，但受所在地氣候政策影響排放權(quán)價(jià)格因國(guó)家而異。碳排放權(quán)價(jià)格及氣候政策的區(qū)域不平衡導(dǎo)致高污染產(chǎn)業(yè)更有可能由發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)移到欠發(fā)達(dá)國(guó)家。2比如從其他地區(qū)轉(zhuǎn)移到非洲、東南亞和拉美地區(qū)的高污染產(chǎn)業(yè)，此類(lèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移不僅無(wú)法緩解全球氣候問(wèn)題，而且可能給當(dāng)?shù)貛?lái)更嚴(yán)重的氣候危機(jī)。第二，氣候變化可能加劇地區(qū)間的不平等。氣候?yàn)?zāi)難的發(fā)生會(huì)導(dǎo)致當(dāng)?shù)仄髽I(yè)營(yíng)收降低，居民消費(fèi)信心和消費(fèi)能力下降，企業(yè)投資信心下滑，重視投資目的地市場(chǎng)環(huán)境和長(zhǎng)期發(fā)展前景的跨國(guó)投資大幅減少，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展，進(jìn)一步加劇地區(qū)間的發(fā)展差距。第三，在氣候變化問(wèn)題中，貧困者尤其是農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)的貧困者會(huì)受到更嚴(yán)重的影響。例如，Zottarelli等的研究表明，卡特里娜颶風(fēng)過(guò)后，黑人工人失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)比白人更高。③隨著自然災(zāi)害的增加，保險(xiǎn)損失將直線上升，導(dǎo)致保險(xiǎn)金上漲，部分低收入人群將無(wú)法承擔(dān)高額保險(xiǎn)金。3綜上可見(jiàn)，氣候變化問(wèn)題同樣會(huì)進(jìn)一步加劇社會(huì)分化。

4.斷裂重組的產(chǎn)業(yè)鏈條

公共衛(wèi)生危機(jī)給全球產(chǎn)業(yè)鏈帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。一方面，疫情期間交通封鎖等措施的實(shí)施限制了物質(zhì)資料及人員的流動(dòng)，在短時(shí)間內(nèi)沖擊了全球產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致全球供需結(jié)構(gòu)失衡，汽車(chē)、電子和機(jī)械設(shè)備等對(duì)全球產(chǎn)業(yè)鏈依賴度較高的行業(yè)所受影響尤為顯著。例如，新冠疫情期間導(dǎo)致各大經(jīng)濟(jì)體外部需求減少，眾多企業(yè)停產(chǎn)，居民消費(fèi)信心與企業(yè)投資信心大幅下挫，貿(mào)易活動(dòng)放緩，國(guó)民經(jīng)濟(jì)衰退，多領(lǐng)域系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)上升的連鎖反應(yīng)。世界銀行發(fā)展小組研究發(fā)現(xiàn)，新冠疫情改變了各類(lèi)型服務(wù)需求，4面對(duì)面服務(wù)需求減少，人際互動(dòng)較少的信息和通信技術(shù)、新產(chǎn)品和新業(yè)態(tài)可能成為全球經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。5另一方面，全球疫情引發(fā)了人們對(duì)于可持續(xù)發(fā)展的反思。新冠疫情發(fā)生后，碳中和、綠色金融等各類(lèi)政策與工具成為企業(yè)發(fā)展關(guān)注的重點(diǎn)。多項(xiàng)研究數(shù)據(jù)表明：投資者對(duì)清潔能源公司的關(guān)注顯著增加，新冠疫情期間ESG（環(huán)境、社會(huì)和公司治理）評(píng)級(jí)較高的公司有更好的財(cái)務(wù)回報(bào)及股市表現(xiàn)及企業(yè)韌性。6

氣候變化同樣影響著全球產(chǎn)業(yè)鏈條。首先，極端天氣事件和長(zhǎng)期氣候變化可能導(dǎo)致供應(yīng)鏈中斷、原材料短缺、市場(chǎng)價(jià)格秩序失衡、生產(chǎn)資料將由生產(chǎn)性活動(dòng)轉(zhuǎn)向?yàn)?zāi)后重建和搬遷。此類(lèi)影響將滋生房地產(chǎn)行業(yè)遇冷、住戶財(cái)產(chǎn)貶值、借款人償債能力降低、保險(xiǎn)業(yè)賠付率增加等問(wèn)題，沖擊金融系統(tǒng)穩(wěn)定性。其次，氣候變化的預(yù)防和應(yīng)對(duì)過(guò)程也會(huì)改變當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。隨著各國(guó)“碳中和”計(jì)劃的制定和實(shí)施，低碳科技、碳中和、綠色金融等概念逐漸成為企業(yè)發(fā)展和投資者決策的重要依據(jù)。高污染、高碳排放的石化、房地產(chǎn)、基建等行業(yè)發(fā)展遭遇沖擊，擁有大量“棕色”資產(chǎn)和化石能源的企業(yè)和投資者將承擔(dān)更大的資產(chǎn)減值風(fēng)險(xiǎn)。為更好地應(yīng)對(duì)將來(lái)碳排放成本增加帶來(lái)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、加速“碳中和”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，多個(gè)國(guó)家提出“去煤計(jì)劃”，實(shí)施“遠(yuǎn)離煤炭計(jì)劃”和“氣候轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管理”。這將全面影響第二產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，尤其是煤炭開(kāi)采、煤熱電、煤化工等煤炭相關(guān)行業(yè)。另一個(gè)受氣候風(fēng)險(xiǎn)影響嚴(yán)重的行業(yè)是保險(xiǎn)業(yè)，全球范圍內(nèi)重大氣候?yàn)?zāi)害發(fā)生頻率較1960年翻了三倍，保險(xiǎn)損失增加了十五倍。全球最大的資產(chǎn)管理公司貝萊德（BlackRock）的報(bào)告中指出，氣候風(fēng)險(xiǎn)是投資風(fēng)險(xiǎn)，氣候變化正在引發(fā)金融體系的根本性重塑。

5.薄弱遲滯的應(yīng)急管理

SARS疫情防控及新冠疫情防控等公共衛(wèi)生危機(jī)均暴露了各國(guó)應(yīng)急系統(tǒng)管理的薄弱遲滯。國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè)水平?jīng)Q定了國(guó)家應(yīng)對(duì)新冠疫情等突發(fā)事件的效率和能力。世界各國(guó)疫情應(yīng)急管理系統(tǒng)的薄弱點(diǎn)主要表現(xiàn)在預(yù)防措施不夠完善，政策反應(yīng)不及時(shí)，以及疫情救助體系缺失等方面。第一，新冠疫情爆發(fā)后，僅出現(xiàn)疫情的國(guó)家及其周邊國(guó)家采取了一系列防疫措施，很少有其他國(guó)家或地區(qū)采取預(yù)防措施。疫情預(yù)防預(yù)警方面的不足和疫情相關(guān)信息不透明致使必要封鎖時(shí)間延長(zhǎng)，不僅增加了疫情對(duì)居民健康的威脅，而且創(chuàng)傷了社會(huì)經(jīng)濟(jì)。第二，新冠疫情暴露出多國(guó)醫(yī)療衛(wèi)生體系及疫情救助體系在防范和化解疫情風(fēng)險(xiǎn)方面能力的欠缺，缺乏醫(yī)療防護(hù)相結(jié)合的保障機(jī)制，導(dǎo)致眾多一線醫(yī)務(wù)人員感染。據(jù)衛(wèi)生部警報(bào)和緊急情況協(xié)調(diào)中心（CCAES）數(shù)據(jù)顯示，截至2021年3月12日，西班牙境內(nèi)已經(jīng)有13萬(wàn)名醫(yī)護(hù)人員確診感染新冠病毒，醫(yī)療防護(hù)機(jī)制亟待健全。

環(huán)境氣候應(yīng)急系統(tǒng)管理同樣存在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施不足、災(zāi)后救援不及時(shí)等問(wèn)題。部分國(guó)家災(zāi)后應(yīng)對(duì)和救援也存在極大漏洞。2019年12月初，澳大利亞新南威爾士州已有80余處叢林發(fā)生火情，莫里森政府直至一個(gè)多月后才宣布設(shè)立救災(zāi)和重建的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。另外，澳大利亞消防體系的薄弱導(dǎo)致志愿者被迫成為消防系統(tǒng)的主力。鑒于澳大利亞法律規(guī)定，各州及領(lǐng)地對(duì)滅火、保護(hù)居民生命財(cái)產(chǎn)安全等應(yīng)急管理以及賑災(zāi)措施承擔(dān)主要責(zé)任，只有在嚴(yán)重缺乏物資或者明確需要軍隊(duì)幫助的情況下國(guó)防軍才可提供支援。因此，參與火災(zāi)救援的澳大利亞國(guó)防軍僅負(fù)責(zé)后勤輔助或火情搜集等工作。應(yīng)急管理體系的不足延長(zhǎng)了澳大利亞大火的持續(xù)時(shí)間，危及居民的生命財(cái)產(chǎn)安全和生態(tài)系統(tǒng)安全。

（二）公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化的差異性

雖然公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化之間存在共通點(diǎn)，但在政策應(yīng)對(duì)方面尚存在一定差異。

第一，各國(guó)應(yīng)對(duì)兩種危機(jī)的政策緊迫性不同。這種差異來(lái)源于公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化應(yīng)對(duì)措施在可見(jiàn)性和短期損失預(yù)期方面的不同。1公共衛(wèi)生危機(jī)一般會(huì)在短時(shí)間內(nèi)造成大范圍破壞，且迅速向周邊地區(qū)蔓延。這類(lèi)危機(jī)可以通過(guò)各類(lèi)新聞媒介的傳播被強(qiáng)烈感知，因疫情導(dǎo)致死亡的媒體圖片和世界各地每日新增感染病例的簡(jiǎn)報(bào)會(huì)使人產(chǎn)生強(qiáng)烈情緒反應(yīng)。新冠病毒于2019年12月出現(xiàn)，在短時(shí)間內(nèi)向全球蔓延，威脅全球人類(lèi)的生命健康，2020年1月30日世界衛(wèi)生組織宣布新型冠狀病毒疫情為全球性突發(fā)公共衛(wèi)生事件，由此可見(jiàn)新冠政策的迫切性。而氣候變化方面，各國(guó)在18世紀(jì)初已認(rèn)識(shí)到氣候變化的危害，但是應(yīng)對(duì)氣候變化的的政策實(shí)施進(jìn)度遲緩。這是因?yàn)榇蟛糠謿夂蜃兓瘜?dǎo)致的災(zāi)害是遙遠(yuǎn)的、抽象的，人們普遍認(rèn)為極端氣候?yàn)?zāi)害不會(huì)發(fā)生在鄰近區(qū)域。因此，熱帶風(fēng)暴特蕾西、卡特里娜颶風(fēng)、超級(jí)風(fēng)暴桑迪、澳大利亞野火等極端氣候事件未能對(duì)氣候政策起到明顯的推動(dòng)作用。2

第二，各國(guó)應(yīng)對(duì)兩種危機(jī)的國(guó)際合作及政策差異程度不同。公共衛(wèi)生危機(jī)治理方面，各國(guó)防控政策差異程度較高。新冠疫情期間，各國(guó)基于對(duì)本國(guó)國(guó)情及未來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的考慮，在疫情應(yīng)對(duì)措施方面存在諸多分歧，未能達(dá)成國(guó)際共識(shí)。以新冠疫情為例，國(guó)際立場(chǎng)方面，新冠疫情的蔓延催生了以新冠肺炎病毒為借口攻擊或損害別國(guó)形象以轉(zhuǎn)嫁本國(guó)病毒危機(jī)的“病毒種族主義”，部分國(guó)家將新冠疫情作為國(guó)家博弈的籌碼，在地緣政治目的驅(qū)使下，試圖逼迫競(jìng)爭(zhēng)國(guó)家權(quán)益談判或者政治經(jīng)濟(jì)博弈中讓步。3而且，面對(duì)始料未及的疫情蔓延態(tài)勢(shì)，世界衛(wèi)生組織、二十國(guó)集團(tuán)、聯(lián)合國(guó)安理會(huì)等國(guó)際組織應(yīng)對(duì)乏力。對(duì)各國(guó)的約束和組織能力缺失情況下，部分國(guó)家限制防疫物資出口，這與各國(guó)間達(dá)成全球共同體的允諾差之甚遠(yuǎn)，世衛(wèi)組織總干事曾對(duì)此警告，世界目前正處于“災(zāi)難性道德失敗的邊緣”。1具體政策方面，中國(guó)等國(guó)家采取嚴(yán)密的封鎖措施抑制疫情蔓延，而西方部分國(guó)家認(rèn)同“全體免疫”理論，未采取支持佩戴口罩、實(shí)施疫情封鎖等政策措施，國(guó)家具體政策存在較大差異。而在氣候變化應(yīng)對(duì)方面，雖然各國(guó)之間同樣存在具體政策差異性，但世界各國(guó)為緩解氣候變化多次嘗試進(jìn)行國(guó)際間協(xié)同合作，陸續(xù)簽署了《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》《京都議定書(shū)》《巴黎協(xié)定》等氣候公約。2因此，氣候應(yīng)對(duì)方面的國(guó)際合作程度相對(duì)較高。

綜上可見(jiàn)，公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化存在諸多相通與差異之處，但本質(zhì)上，全球性氣候變化與公共衛(wèi)生危機(jī)蔓延有著殊途同歸的脈絡(luò)依循，探尋公共衛(wèi)生危機(jī)治理的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)能夠?yàn)闅夂蜃兓瘧?yīng)對(duì)提供可行性的經(jīng)驗(yàn)啟示。為此，本文以新冠疫情防治經(jīng)驗(yàn)為例，從公眾意識(shí)、防控政策以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控三個(gè)維度分別實(shí)證分析公共衛(wèi)生危機(jī)的治理經(jīng)驗(yàn)，利用其啟示范式研究應(yīng)對(duì)氣候變化的治理路徑。

二、公共衛(wèi)生危機(jī)的公眾意識(shí)、政策嚴(yán)格程度與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控

（一）公眾意識(shí)和新冠疫情

中國(guó)和意大利是新冠疫情早期爆發(fā)的國(guó)家，隨后英國(guó)、西班牙、法國(guó)、德國(guó)等歐洲國(guó)家的COVID-19確診病例數(shù)位居全球前列，所以選用上述國(guó)家研究公眾意識(shí)與新冠疫情具有樣本代表性。公眾意識(shí)的量化測(cè)度方法一般采用谷歌趨勢(shì)或百度指數(shù)，鑒于谷歌是歐洲地區(qū)最常用的在線搜索引擎，市場(chǎng)占有率超過(guò)90%，我們選用谷歌趨勢(shì)作為公眾意識(shí)的代理變量，關(guān)鍵詞采用搜索頻率最高的詞匯：“COVID-19”。鐘南山院士于2020年1月20日揭開(kāi)新冠肺炎人傳人的真相，意大利在隨后的2月21日首次出現(xiàn)本土確診病例，為此，本文選取1月21日至3月20日作為樣本期間，對(duì)比意大利出現(xiàn)本土確診病例前后一個(gè)月時(shí)間內(nèi)歐洲五國(guó)公眾對(duì)于新冠疫情的關(guān)注度。

圖2顯示了歐洲五國(guó)公眾關(guān)注度與新增新冠確診病例數(shù)的動(dòng)態(tài)趨勢(shì)，可以發(fā)現(xiàn)，在意大利本土確診病例出現(xiàn)之前，歐洲五國(guó)幾乎不關(guān)心新冠疫情，公眾的意識(shí)存在“事不關(guān)己高高掛起”的“空間近鄰效應(yīng)”；而當(dāng)2月21日意大利出現(xiàn)本土確診病例后，意大利公眾的新冠疫情關(guān)注度陡然增加，歐洲五國(guó)對(duì)于新冠疫情的關(guān)注度隨著新增確診病例數(shù)的增加呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)，但是3個(gè)星期之后公眾的關(guān)注程度開(kāi)始回落。

表1進(jìn)一步分析了歐洲五國(guó)新冠疫情的公眾關(guān)注度與新冠疫情確診水平和發(fā)展速度之間的時(shí)滯相關(guān)關(guān)系。在意大利本土確診病例出現(xiàn)之前，歐洲五國(guó)的公眾關(guān)注度與中國(guó)新增確診病例數(shù)和增長(zhǎng)率都不存在顯著的相關(guān)關(guān)系；在意大利本土確診病例出現(xiàn)之后，歐洲五國(guó)的公眾關(guān)注度不僅與中國(guó)新增確診病例數(shù)和增長(zhǎng)率顯著性相關(guān)，而且與其自身亦存在相關(guān)關(guān)系。新冠疫情公眾關(guān)注程度與疫情流行之間的相關(guān)關(guān)系表明若不確定的風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生地域距離自身較遠(yuǎn)，人們?nèi)狈μ崆瓣P(guān)注和了解的意識(shí)，只有當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生在自己周邊時(shí)，才會(huì)引發(fā)公眾的大量關(guān)注，這無(wú)疑為后期歐洲疫情的大面積爆發(fā)埋下了伏筆。

就新冠疫情新增確診水平而言，歐洲五國(guó)的公眾關(guān)注度隨著自身確診病例數(shù)的增加而增加，呈現(xiàn)顯著的正向相關(guān)關(guān)系，而中國(guó)新增確診病例數(shù)在2月21日之后處于下降態(tài)勢(shì)，所以其與此時(shí)公眾意識(shí)增強(qiáng)的歐洲五國(guó)呈現(xiàn)出顯著的負(fù)向相關(guān)關(guān)系。就新冠疫情新增確診速度而言，歐洲五國(guó)的公眾關(guān)注度與新冠疫情新增確診病例增長(zhǎng)率均呈現(xiàn)負(fù)向的相關(guān)關(guān)系。由此可見(jiàn)，對(duì)新冠疫情關(guān)注度的提升可能有助于公眾提升疫情防范意識(shí)，加強(qiáng)自我防護(hù)，從而有效抑制新冠疫情的蔓延。相反，如果公眾沒(méi)有疫情防范意識(shí)，即使政府發(fā)布了嚴(yán)格的防控政策可能也不會(huì)得到有效執(zhí)行。

（二）政策嚴(yán)格程度和新冠疫情

本文以新冠疫情爆發(fā)初期連續(xù)15天累計(jì)確診病例數(shù)為標(biāo)準(zhǔn)，選取新冠疫情較嚴(yán)重的十個(gè)國(guó)家（包括瑞士、中國(guó)、德國(guó)、西班牙、法國(guó)、英國(guó)、伊朗、意大利、韓國(guó)和美國(guó)）作為研究對(duì)象。世界衛(wèi)生組織1月1日啟動(dòng)新冠疫情危機(jī)應(yīng)對(duì)小組，4月9日宣布距報(bào)告第一批“不明原因肺炎”病例已達(dá)100天，因此，本文選取1月1日至4月9日作為樣本期間，分析政策嚴(yán)格程度與新冠疫情蔓延之間的關(guān)系。政策嚴(yán)格程度利用牛津新冠政府反應(yīng)跟蹤器（OxCGRT）編制的政策嚴(yán)格指數(shù)進(jìn)行測(cè)度。1OxCGRT是牛津大學(xué)于2020年3月25日發(fā)起的全球首個(gè)可實(shí)時(shí)追蹤世界各國(guó)新冠疫情政策的評(píng)估工具，收集了防控新冠疫情的各項(xiàng)政策措施，具體如表2所示。

OxCGRT的政策嚴(yán)格指數(shù)由C1-C8和H1指標(biāo)的算術(shù)平均所得，通常嚴(yán)格指數(shù)越高，所發(fā)布政策的嚴(yán)格程度越高。在公式（1）中[Fj]代表每個(gè)指標(biāo)是否分類(lèi)，[Fj=1]代表指標(biāo)對(duì)政策范圍進(jìn)行了分類(lèi)，[Fj=0]代表未對(duì)政策范圍進(jìn)行分類(lèi)。例如，C1的政策范圍分為區(qū)域或者全國(guó)，對(duì)應(yīng)[Fj=1]；C8的政策范圍未進(jìn)行分類(lèi)，對(duì)應(yīng)[Fj=0]。[Nj]為每個(gè)指標(biāo)用序數(shù)量化后的最大值，例如，[N]C1=3表示C1政策的最大嚴(yán)格程度為3。[vjt]代表指標(biāo)的嚴(yán)格程度。[fjt]表示當(dāng)指標(biāo)分類(lèi)時(shí)的序數(shù)值，[fjt]為1表示全國(guó)性政策，[fjt]為0表示針對(duì)某一特定區(qū)域或特定人群的政策。公式（1）將9個(gè)分類(lèi)指標(biāo)進(jìn)行算術(shù)平均即是OxCGRT的政策嚴(yán)格指數(shù)。

[index=19j=19100vjt-0.5（Fj-fjt）Nj] （2）

圖3展示了樣本國(guó)家應(yīng)對(duì)新冠疫情大流行的政策嚴(yán)格指數(shù)。盡管新冠疫情在全球范圍內(nèi)快速蔓延，但是許多政府并未足夠重視新冠疫情。疫情初期，中國(guó)疫情政策嚴(yán)格指數(shù)陡增，中國(guó)以外的其他國(guó)家政策嚴(yán)格程度普遍較低。2020年2月21日意大利首次出現(xiàn)本土新冠確診病例，其政策嚴(yán)格指數(shù)隨之增加。3月11日，世界衛(wèi)生組織宣布新冠肺炎成為全球大流行疫情，此后十個(gè)樣本國(guó)家的政策嚴(yán)格程度普遍維持在一個(gè)較高水平。3月12日，美國(guó)政府采取封閉學(xué)校、限制人群集聚規(guī)模等全國(guó)性限制措施以遏制疫情擴(kuò)散，政策嚴(yán)格指數(shù)迅速增加。然而由于錯(cuò)失最佳防疫時(shí)間，其確診病例數(shù)與死亡病例數(shù)始終處于較高水平。

根據(jù)樣本國(guó)家的平均政策嚴(yán)格指數(shù)與新冠總確診病例增長(zhǎng)率之間的關(guān)系所示（見(jiàn)圖4），1月上旬，樣本內(nèi)國(guó)家政策嚴(yán)格指數(shù)與確診病例增長(zhǎng)率均處于較低水平；世界衛(wèi)生組織于1月19日宣布新冠病毒存在有限的人際傳播特征，各國(guó)政策嚴(yán)格指數(shù)開(kāi)始上升，確診病例增長(zhǎng)率波動(dòng)增加，且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；2月14日后，樣本內(nèi)國(guó)家政策嚴(yán)格指數(shù)持續(xù)上升，而新冠確診病例增長(zhǎng)率始終處于較低水平并逐漸平穩(wěn)。在疫情的不同時(shí)期，政策作用不同。疫情初期，高效核酸檢測(cè)和流動(dòng)溯源可以有效遏制疫情。但在疫情爆發(fā)階段，減少傳染的效力不再取決于核酸檢測(cè)和追蹤接觸人群，封鎖類(lèi)政策更為有效。1政府通過(guò)提升政策嚴(yán)格程度，減緩了疫情在社群內(nèi)的傳播速度，有效抑制了疫情蔓延。

（三）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控和新冠疫情

根據(jù)樣本國(guó)家實(shí)施各類(lèi)政策與境內(nèi)首例新冠病例出現(xiàn)的時(shí)間間隔情況所示（見(jiàn)圖5），在國(guó)家境內(nèi)出現(xiàn)首例新冠病例之前，有六個(gè)國(guó)家已經(jīng)采取了一定的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施（主要是流調(diào)溯源和核酸檢測(cè)的健康類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施），歸入采取預(yù)防措施組；其余四個(gè)國(guó)家是境內(nèi)疫情爆發(fā)后才采取的健康預(yù)防類(lèi)措施，歸入未采取預(yù)防措施組。本文從有確診病例起前8天的確診病例數(shù)加總，計(jì)算確診病例增長(zhǎng)率，研究預(yù)防類(lèi)措施實(shí)施與否與新冠肺炎確診病例增長(zhǎng)率之間的對(duì)比關(guān)系。

不難發(fā)現(xiàn)采取預(yù)防措施國(guó)家的確診病例增長(zhǎng)率的波動(dòng)幅度明顯小于未采取預(yù)防措施的國(guó)家，除第一、三、五天外，采取預(yù)防措施國(guó)家確診病例增長(zhǎng)率顯著低于未采取預(yù)防措施國(guó)家的新冠病例增長(zhǎng)率（見(jiàn)圖6）。據(jù)估計(jì)，若美國(guó)從3月中旬到5月上旬提前1周開(kāi)始實(shí)施禁止公共集會(huì)等封鎖政策可以避免55%的死亡人數(shù)（約3萬(wàn)6 000人）。1這體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控的重要性。若未采取風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施，則須保持更長(zhǎng)時(shí)間的封鎖，否則人群感染幾率將持續(xù)攀升。已有研究表明，限制境內(nèi)公眾活動(dòng)與禁止境外游客入境，采取流調(diào)溯源、核酸檢測(cè)、國(guó)境衛(wèi)生檢疫、交通衛(wèi)生檢疫等疫情風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施，有助于阻止社群中感染人數(shù)占比達(dá)到指數(shù)增長(zhǎng)的比例閾值。在新冠疫情被世界衛(wèi)生組織認(rèn)定為一場(chǎng)全球性危機(jī)的背景下，遏制政策延誤的代價(jià)高昂，及早采取預(yù)防風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控措施可有效控制新冠疫情蔓延。

三、公共衛(wèi)生危機(jī)治理經(jīng)驗(yàn)對(duì)各國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的啟示

氣候變化逐年加劇，但氣候變化應(yīng)對(duì)政策的制定仍存在行動(dòng)遲緩、各國(guó)無(wú)法達(dá)成一致性意見(jiàn)等問(wèn)題。氣候問(wèn)題與公共衛(wèi)生危機(jī)治理在可見(jiàn)性、鄰近性、國(guó)際合作和政策差異度等方面存在一定差異。但是，兩者同為全球性問(wèn)題，解決方案具有一定共通性。本文通過(guò)分析公共衛(wèi)生危機(jī)治理與氣候變化應(yīng)對(duì)在蔓延態(tài)勢(shì)、危害后果、社會(huì)分化、產(chǎn)業(yè)鏈條、應(yīng)急管理等五個(gè)維度的耦合關(guān)系，從治理角度論述新冠疫情防控啟示氣候變化應(yīng)對(duì)的可行性。因?yàn)橄啾扔谛鹿诘裙残l(wèi)生危機(jī)，氣候變化可被肉眼觀測(cè)、進(jìn)而使人產(chǎn)生情緒反應(yīng)的程度更低，危機(jī)距離感更遠(yuǎn)，本文進(jìn)一步提出了應(yīng)對(duì)氣候變化的優(yōu)化治理模式。

（一）提升公眾應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)

公共衛(wèi)生危機(jī)治理過(guò)程中，公眾意識(shí)存在“空間近鄰效應(yīng)”，且與危機(jī)嚴(yán)峻程度呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，這表明公眾意識(shí)的提高有助于大眾樹(shù)立對(duì)疫情的理性認(rèn)識(shí)，有助于減緩疫情蔓延勢(shì)頭，減輕疫情危害后果，為疫情期間社會(huì)各項(xiàng)工作的有序開(kāi)展提供保障。1此次新冠疫情期間，世衛(wèi)組織上線新冠的相關(guān)課程，每周舉行新冠會(huì)員國(guó)通報(bào)會(huì)，分享關(guān)于新冠的最新知識(shí)，以提高公眾新冠疫情認(rèn)知；呼吁社會(huì)各界全力遏制疫情蔓延，提高公眾疫情防控參與度；公布各國(guó)疫情狀況，提高疫情信息透明度，提升公眾衛(wèi)生危機(jī)防控意識(shí)，據(jù)此，本文得出以下啟示。

一是，提升公眾環(huán)保認(rèn)知程度。政府、新聞媒體以及社會(huì)機(jī)構(gòu)等多元主體可以發(fā)揮自身作用促進(jìn)氣候變化相關(guān)問(wèn)題的社會(huì)教育，引導(dǎo)、促進(jìn)公眾提升環(huán)保意識(shí)，并將意識(shí)轉(zhuǎn)化為行動(dòng)，將低碳發(fā)展的理念融入日常生活；二是，提升公眾的環(huán)保參與意識(shí)。完善環(huán)保社會(huì)事務(wù)公眾參與機(jī)制，為公眾提供更多發(fā)聲渠道，在建立氣候變化應(yīng)對(duì)的相關(guān)法律體系及政策工具的過(guò)程中征求群眾意見(jiàn)，提高公眾應(yīng)對(duì)氣候變化的參與感和責(zé)任感。三是，提升環(huán)保信息透明度。權(quán)威信息源及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的最新進(jìn)展，與公眾進(jìn)行信息同步及信息溝通，增強(qiáng)公眾對(duì)氣候政策的支持度，助力國(guó)家或地區(qū)綠色可持續(xù)發(fā)展政策的落地實(shí)施。從而將生態(tài)系統(tǒng)維持在“安全”范圍內(nèi)，以便適應(yīng)、緩解和修復(fù)氣候變化問(wèn)題。

（二）提高治理政策的嚴(yán)格程度

OxCGRT政策嚴(yán)格指數(shù)與新冠病例增長(zhǎng)率存在負(fù)相關(guān)關(guān)系，政策嚴(yán)格程度的提高可減緩疫情蔓延，削弱疫情危害。在中國(guó)，新冠疫情期間，最高法、最高檢、公安部、司法部等部門(mén)發(fā)布《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見(jiàn)》，對(duì)隱瞞不報(bào)或拒絕隔離進(jìn)入公共場(chǎng)所的新冠確診病患定罪處罰，從立法、規(guī)制和監(jiān)管層面增強(qiáng)疫情防控能力。同樣，增加政策嚴(yán)格程度有助于形成清晰的氣候政策導(dǎo)向，引導(dǎo)科學(xué)環(huán)保的決策，將承諾轉(zhuǎn)化為法律義務(wù)，將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與綠色發(fā)展相聯(lián)系，加快構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系，構(gòu)造良性互動(dòng)的“大環(huán)保格局”，持續(xù)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)。

一是立法要嚴(yán)。應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)完善法規(guī)制度體系，推動(dòng)修訂氣候變化領(lǐng)域的法律法規(guī)，穩(wěn)步推進(jìn)生態(tài)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)修訂。頒布?xì)夂蜃兓I(lǐng)域的行政法規(guī)和部門(mén)行政規(guī)章，將控制溫室氣體排放納入地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的法律體系。健全《可再生能源法》《森林法》《草原法》等生態(tài)法律體系，從生態(tài)系統(tǒng)整體性出發(fā)，實(shí)施綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，保護(hù)生態(tài)碳匯能力，更好地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支撐保障作用。二是市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)。將市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)與行政推動(dòng)相結(jié)合，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)能源轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立以新能源和可再生能源為主體的新型能源體系。尤其要加快結(jié)構(gòu)性低碳轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)總量和強(qiáng)度雙重控制，根據(jù)碳中和目標(biāo)規(guī)劃未來(lái)的低碳科技發(fā)展路徑，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在國(guó)內(nèi)，建立碳達(dá)峰、碳中和等目標(biāo)愿景，加快推進(jìn)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)，在儲(chǔ)備投資中考慮環(huán)保因素，建立嚴(yán)格的排污管理制度和燃料經(jīng)濟(jì)新標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化降碳的剛性舉措，從嚴(yán)控制高碳排放、高能耗項(xiàng)目實(shí)施。在國(guó)際，建立國(guó)際統(tǒng)一的碳排放統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而搭建可靠的數(shù)據(jù)體系，進(jìn)行公平合理的碳排放交易。以促進(jìn)全球跨境減排的協(xié)調(diào)，提高國(guó)際碳市場(chǎng)的流動(dòng)性。三是監(jiān)管要嚴(yán)。政府部門(mén)可以綜合運(yùn)用生態(tài)環(huán)境監(jiān)管手段，以更加科學(xué)化的方式著手開(kāi)展環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估與治理，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境治理設(shè)施、服務(wù)和低碳科技發(fā)展，擴(kuò)大綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)規(guī)模。

（三）健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控機(jī)制

在公共衛(wèi)生危機(jī)的初期出臺(tái)預(yù)防政策、健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控機(jī)制及應(yīng)急管理體系，有助于降低危機(jī)防控難度，減少公共衛(wèi)生危機(jī)治理期間的各類(lèi)損失。薄弱的應(yīng)急管理體系會(huì)增加公共衛(wèi)生危機(jī)防控難度，但流調(diào)溯源等核酸檢測(cè)制度的制定可減少未來(lái)疫情暴發(fā)的可能性。此次新冠疫情期間，國(guó)外部分城市醫(yī)療帳篷無(wú)法滿足醫(yī)務(wù)需求，體現(xiàn)出城市規(guī)劃中對(duì)緊急事件預(yù)控不足；而疫情爆發(fā)后多國(guó)經(jīng)濟(jì)停擺暴露出經(jīng)濟(jì)與金融市場(chǎng)對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)能力缺失。公共衛(wèi)生危機(jī)使決策者和機(jī)構(gòu)意識(shí)到拖延氣候行動(dòng)的潛在成本，為氣候變化風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。

首先，搭建氣候治理防控體系。由于防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)的長(zhǎng)期性，氣候變化問(wèn)題發(fā)生時(shí)間和強(qiáng)度的不確定性以及氣候變化預(yù)防成本遠(yuǎn)小于治理成本等特點(diǎn)，各國(guó)各組織應(yīng)從生態(tài)系統(tǒng)整體出發(fā)，實(shí)施綜合治理、系統(tǒng)治理、源頭治理，更好地發(fā)揮生態(tài)環(huán)境保護(hù)的支撐保障作用，減緩人類(lèi)社會(huì)對(duì)氣候變化的不利影響，提高氣候問(wèn)題應(yīng)對(duì)能力。其次，健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管體系。開(kāi)發(fā)智能氣候監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，提高氣候風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與監(jiān)測(cè)預(yù)警能力，以預(yù)防未來(lái)可能發(fā)生的氣候?yàn)?zāi)害。構(gòu)建氣候相關(guān)問(wèn)題數(shù)據(jù)集，將極端天氣事件的預(yù)警征兆等指標(biāo)與氣候變化相聯(lián)系，確定氣候變化問(wèn)題不同階段的關(guān)鍵致災(zāi)因子與臨界轉(zhuǎn)化條件，研究氣候變化問(wèn)題規(guī)律并做出相應(yīng)對(duì)策。再者，將環(huán)保納入城市規(guī)劃體系。依據(jù)城市規(guī)模、當(dāng)?shù)貧夂颉⒌乩憝h(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和基礎(chǔ)建設(shè)狀況，將不確定的遠(yuǎn)期氣候變化納入城市規(guī)劃的評(píng)估體系，提升城市韌性，在預(yù)防和解決當(dāng)前危機(jī)的基礎(chǔ)上，筑牢未來(lái)氣候?yàn)?zāi)害的長(zhǎng)期防線。最后，完善環(huán)境信息紕漏制度和綠色金融市場(chǎng)體系。利用資本市場(chǎng)推動(dòng)生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)測(cè)改革，建立健全可在國(guó)際通用的環(huán)境披露框架，把氣候相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)納入到宏觀審慎和微觀監(jiān)管中，以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)識(shí)別、評(píng)估和管理與氣候環(huán)境的相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)韌性。

四、總 結(jié)

公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化同為當(dāng)下各國(guó)面臨的全球性難題，公共衛(wèi)生危機(jī)治理措施能否為氣候政策制定提供經(jīng)驗(yàn)借鑒是極具研究?jī)r(jià)值的課題。本研究為增強(qiáng)氣候變化應(yīng)對(duì)體系建設(shè)，提升氣候變化治理能力提供了公共衛(wèi)生危機(jī)治理領(lǐng)域的理論與經(jīng)驗(yàn)。

本文首先立足于公共衛(wèi)生危機(jī)與氣候變化危機(jī)在蔓延態(tài)勢(shì)、危害后果、社會(huì)分化、產(chǎn)業(yè)鏈條、應(yīng)急管理等五個(gè)維度的耦合關(guān)系，從治理角度論述公共衛(wèi)生危機(jī)啟示氣候變化應(yīng)對(duì)的可行性，并進(jìn)一步討論公共衛(wèi)生政策與氣候政策的差異性。研究結(jié)果表明，公共疫情防控與氣候變化應(yīng)對(duì)具有很強(qiáng)的耦合性，從治理視角說(shuō)明公共衛(wèi)生防治經(jīng)驗(yàn)可以為氣候變化應(yīng)對(duì)提供可行的經(jīng)驗(yàn)借鑒。

其次，以公共衛(wèi)生危機(jī)中的新冠疫情為例，選取新冠疫情爆發(fā)初期連續(xù)15天累計(jì)確診病例數(shù)排列前十的國(guó)家為研究樣本，采用牛津大學(xué)2020年3月推出的“牛津新冠政府反應(yīng)跟蹤器”（OxCGRT）及谷歌趨勢(shì)數(shù)據(jù)，分析公眾意識(shí)、政策嚴(yán)格程度、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控在公共衛(wèi)生危機(jī)防控中的作用。對(duì)新冠疫情的實(shí)證研究結(jié)果顯示：新冠疫情新增確診水平方面，“COVID-19”的谷歌趨勢(shì)與臨近區(qū)域的新增新冠病例數(shù)具有較強(qiáng)的相關(guān)性；新冠疫情新增確診速度方面，“COVID-19”的谷歌趨勢(shì)與本地新冠病例數(shù)的增長(zhǎng)率呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，OxCGRT政策嚴(yán)格指數(shù)與新冠病例增長(zhǎng)率呈現(xiàn)出顯著的負(fù)相關(guān)關(guān)系，出臺(tái)預(yù)防政策國(guó)家的新冠病例增長(zhǎng)率顯著低于未出臺(tái)預(yù)防政策的國(guó)家。上述研究結(jié)果表明，提升公眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)、提高政策嚴(yán)格程度以及健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控機(jī)制有助于提升公共衛(wèi)生危機(jī)治理能力。

最后，借鑒公共衛(wèi)生危機(jī)治理的經(jīng)驗(yàn)路徑，從提升公眾應(yīng)對(duì)氣候變化的意識(shí)、提高治理政策的嚴(yán)格程度、健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控機(jī)制三個(gè)方面提出應(yīng)對(duì)氣候變化的治理模式，本文研究為應(yīng)對(duì)氣候變化提供新的治理視角，為推進(jìn)多元主體合作共治提供經(jīng)驗(yàn)性證據(jù)，同時(shí)，也是中國(guó)“綠水青山就是金山銀山”可持續(xù)發(fā)展理念的有益實(shí)踐。

責(zé)任編輯：孔慶洋